推进城乡居民养老保险制度实施

推进城乡居民养老保险制度实施，实现 养老保险制度城乡统筹发展 封 汉 桥 为构建和谐社会，建设社会主义新农村，根据党中央、 国务院“在 2020 年以前，确保覆盖城 乡 居民的社会保障体系 基本建立，人人享有基本生活保障”， “加快完善社会保障体系， 探索建立新型农村社会养老保险制度” 的要求，我市丹阳、扬 中、句容、丹徒已于 2008 年实施新农保制度，2008 年 12 月 市政府出台了镇江市市区居民社会养老保险暂行办法并 于 2009 年 4 月 1 日起正式实施，这标志着在我市范围内已 经全面建立起新农保制度，这是以人为本、统筹城乡、全面 协调可持续发展观的具体落实和生动体现。预计 2009 年居 民养老保险（又称新农保，下同）参保覆盖面达到 70%，2010 年达到 90%以上，这对完善我市城乡社会保障体系,改善和 保障民生，具有十分重大的意义。 一、实行城乡居民养老保险的必要性 （一）国家根本大法的要求。 人人有保障，共同过上“老有所养” 的生活是国家根本大 法的要求。我国宪法第四十五条明确规定：“中华人民共和 镇 江 市 劳 动 和 社 会 保 障 局 深 入 学 习 实 践 科 学 发 展 观 活 动 调 研 报 告 国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家 和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利 所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业”，这赋予广大 劳动者以获得社会保险等方面的权利。 宪法是国家的根本大法，其他任何各项法律法规都应当 遵守，社会保险方面的法律、法规也不能例外。社会保险是 指一国政府对全体社会成员在生、老、病、死、残、失业和退 出劳动年限时，提供经济生活方面的各种保障性措施。从理 论和实践的角度都可以看出，社会保险制度具有鲜明的广泛 性和普遍性。社会保险犹如一张“安全网 ”，应覆盖社会经济 生活的各个层次、各个方面、各类人员。从原则和道义上讲， 任何一个社会成员都不应被排斥或遗漏在这张“安全网” 之外， 同时社会保险作为一种社会安全制度,只有尽可能地扩大保 险范围,才能充分发挥作用，才能保证社会持久的稳定。养老 保险是社会保险的“ 重中之重” ，从社会保 险的立法精神上来 讲，无论是城镇企事业职工，还是广大的农村劳动者都应该 享受到社会养老的待遇，这是社会保险制度的性质和特点所 决定的。 但长期以来养老保险主要在城镇企业职工中实行,而将 广大的农村劳动者排除在外。因此，遵循社会保险立法的普 遍性原则,把所有劳动者都纳入社会保险体系中, 让同享公 民资格的广大农村劳动者和部分困难的城镇居民也享受到 社会保险的权利是我国社会保险事业发展的一个基本方向。 （二）农村老龄化趋势和社会安全的要求。 随着农村生产组织结构和产业结构的变化,传统的以家 庭和土地为中心的养老方式受到了前所未有的冲击,主要原 - 3 - 因是:其一,计划生育政策的推行使独生子女增多, 我国人口 年龄构成老龄化趋势逐年加速，这一趋势在农村人口中表现 得尤其明显，预计到 2020 年后，农村老年人占农村人口的比 例将是 14.0%-17.7%，家庭规模缩小,弱化了家庭的养老功能； 其二,农村人口跨地区或跨城乡迁移的速度和规模在不断加 大,而迁移者大多为青壮年,农村老年人为不增加进城子女的 负担大多选择留在农村生活，因此家庭结构的变化、家庭规 模的缩小使得农村老年人口的生活保障成为一个突出的问 题；其三，城镇化、工业化的发展规律必然导致大量土地被征 用，土地养老功能弱化，使得农村老人老有所养的问题日益 突出。若不及时出台相关政策，解决农村养老问题，那将导 致数亿农民老无所养，必将危及全社会的安全，因此解决农 村的养老保障是一个涉及全中国稳定的政治问题。 社会养老保险的重任是保证全国老年人生活有保障，而 农村老年人口的比重很大，大多数农民属于低收入人群，没 有能力参加城镇企业职工基本养老保险，而农村社会养老保 险制度存在很大缺失，要解决农民老有所养的问题，迫切要 求建立新型农民养老保险制度，只有这样才可以减轻、化解 养老压力，从更深的意义来说，只有农民老有所养问题的解 决，才可能有全国社会的安定局面。 （三）社会保障制度发展的必然要求。 1992 年国家民政部颁布并开始实施县级农村社会养老 保险基本方案（试行），我国开始试行农村社会养老保险制 度（也称“老 农保” 制度）， 1992 年我市建立 农村社会养老保险 制度，1997 之前得到比较好的发展，各级政府全力扶持，村 集体和乡镇企业单位积极配合，给予参保人员补贴。但 1998 年之后参保人数逐年下降，基金积累逐年减少，这表明“老农 保” 在制度设计上存在着先天不足， 农民参保的积极性不高， 实际的养老保障功能难以充分发挥，其问题主要表现为：1、 政府财政没有补贴；2、筹资机制过于依靠个人积累，农民养 老自吃自，缺乏社会保险应有的社会互助机制和统筹功能； 3、缴费和待遇标准偏低，实际的养老保障待遇难以起到养老 的作用；4、管理机制不健全，基金缺乏保值增值的合理渠道。 由于“老农 保” 存在的体制性局限， 1999 年国务院决定各 地农保暂停扩大试点，进行治理整顿。2002 年我市农村社会 养老保险工作划归劳动保障局统一管理。与此同时，我国人 口老龄化的态势不断加速，农村的老龄化程度高于城市，农 村的养老问题更为突出，制定新型的农村养老保障制度显得 十分迫切。 （四）促进整个国民经济发展和全面建设小康社会的要 求。 建立农村养老保险制度是全面建设小康社会的需要。党 的“ 十六大” 确立了在我国全面建 设小社会的 战略目标。中央 农村工作会议指出,没有农民的小康就没有全国人民的小康, 农业和农村的发展是小康社会的重点和难点。因此,建立农村 养老保险制度的过程就是逐步建立农村小康社会的过程。 为了保证国民经济持续、稳定的发展,我国实施了以扩大 内需为目的的积极财政政策。由于农民占我国人口总数的 62%以 上,农民消费不足,已成为制约经济快速增长的主要因素之一。 农民因为没有医疗和养老保险，不愿也不敢将积蓄用于消费。 为了促进国民经济的发展,国家应该为广大农民提供包括养 - 5 - 老保险在内的最基本的社会保障。只有农民老有所养，病有 所医问题解决了，他们才敢于消费，才能促进整个国民经济 发展，社会才能达小康。 二、我市城乡居民养老保险制度建设情况 我市的基本养老保险制度自上个世纪 80 年代建立以来, 经历了从城镇国有、集体企业到民营、乡镇企业，从企业职 工到个体工商户、自由职业者的发展历程，截止 2008 年年底， 全市参加基本养老保险职工达 59.93 万人。虽然近年来我市 社会保障体系建设取得了长足发展，养老保险覆盖面逐年扩 大，但仍有相当一部分城乡居民缺乏基本的社会保障，据调 查测算，目前市区没有社会保障的城乡居民约有 9 万多人， 主要是农民和少量的城镇无业居民，这部分人群由于收入较 低等原因而没有参加基本养老保险，但他们迫切期盼有一种 适合他们需求、政府财政大力扶持的养老保障制度。居民社 会养老保险制度出台和实施，顺应了群众的期盼，满足了人 们多层次的保障需求，是一项造福于民的大好事、大实事。 居民养老保险制度的实施，从而在全市范围内真正实现社会 养老保险制度的全面覆盖，相比企业养老保险和兄弟城市的 “新 农 保” 制度，我市居民养老保险具有下列特点： （一）立足统筹城乡、全面覆盖市区城乡居民。居民养老 保险的参保对象涵盖所有没有社会养老保障的城乡居民，不 仅农民可以参保，自由职业者、城镇无业人员均可以参保， 实现真正意义的全覆盖。 （二）采取多项措施，减轻参保人员缴费负担。与企业职 工基本养老保险相比，居民社会养老保险年缴费额仅为 438 元，缴费比较低。并且参保人员可以根据自己的经济情况间 断缴费，参保年限累计计算，个人账户连续计息；在经济条件 允许时，可以“前补 后延” ，自愿选择较 高的缴费档次，多缴多 得。同时政府还允许并鼓励有条件的乡镇、街道和集体经济 组织对参保人员个人缴费进行补助，这在一定程度上极大地 减轻了个人的缴费负担。 （三）加大补贴力度，合理定位保障待遇。大龄居民可以 “即征即保 ”，一次性 缴费仅为 6570 元，女性 55 周岁可以领 取 128.7 元养老金，其中个人帐户养老金 38.7 元，财政补贴 养老金 90 元；男性 60 周岁可以领取 137.3 元养老金，其中个 人帐户养老金 47.3 元，财政补贴养老金 90 元，如果缴费年 限达到 30 年以上，则首次领取养老金将达到每月 350 元以 上，这对居民养老起到一定作用。同时制度还规定今后政府 将根据经济社会发展水平和消费价格指数的变动，适时调整 市区居民养老保险财政补贴标准和养老金水平，使居民共享 社会经济发展成果。 （四）明确财政支付责任，保障资金安全。市区居民养老 保险是市区两级政府为保障民生主办的一项社会保险制度， 是我国社会保障体系的一个重要组成部分。目前许多地方新 农保制度，政府补贴大多用于建立统筹账户基金，而我市采 取的是直接补贴发放养老金的办法，明确了市、区两级财政 承担按时足额发放的责任，实实在在的促使财政调整支出结 构。同时各项管理资金和工作经费全部列入财政预算，切实 保障基金的安全运行。 （五）科学安排制度接口，方便各项社会保险转接。居民 户籍迁出市区时，个人缴费本息可以全额带走；当生活遇到 困难时，个人缴费本息可以全额支取；参保人员因特殊情况 - 7 - 终止参保时，缴费本息也可以全部支取；当在居民参加其他 养老保险时，可以方便地与其它社会保险制度转接。 根据我市城乡社会保障制度建设总体规划， “十一五” 期 间要着力构建“三基本、两 补充” 的社会养老保障体系，即以 职工基本养老保险、灵活就业人员养老保险和城乡居民社会 养老保险三项制度为基础，以城乡老年居民养老补贴和被征 地农民基本生活保障两项制度为补充。城乡居民社会养老保 险制度的建立和实施，标志着我市多层次社会养老保障体系 已基本建立。 三、统筹城乡社会保障体系建设的相关建议 尽管我市覆盖城乡的养老保障制度建设取得长足进展， 预计到今年年底，居民养老保险覆盖面将达 70%以上，但还 存在着诸如养老待遇水平较低、统筹层次不高、各自为政， 不同地区的居民养老、企业养老转移接续不畅，经办机构相 对薄弱等问题： （一）居民养老保障待遇相对较低。大龄居民“即征即保” 一次性缴纳 6570 元的 15 年居民养老保险费，可享受 130 元 左右的养老金，尽管财政补贴达到 90 元，但是 130 元的养老 金仍然远远低于最低生活保障城镇 330 元、农村 280 元的标 准，不能真正起到保障居民养老的作用。究其原因，主要是 地方财政补贴已经到位，但国家、省级财政没有任何补贴， 目前我市的居民养老待遇只能对居民养老起到一定的作用， 而无法真正保障其养老生活； （二）统筹层次较低，经办机构组织建设相对薄弱。目前 我市城乡居民养老保险还处于县级统筹层次，地方政府出台 了各自的居民养老政策，这导致了各地的城乡居民标准不一， 在各统筹地区之间流动较为困难，同时由于城乡居民分布在 各个街道乡镇，而街道乡镇的养老保险经办能力不强，严重 地制约了居民养老保险的发展。 综上所述，我市目前的城乡居民养老保险制度还存在诸 多局限性，要想解决上述问题，促使城乡居民养老保险的进 一步健康发展，还需从以下五个方面进行完善： 1、提高城乡居民社会养老保险立法层次。完善社会养老 保险制度，法律理所当然是最主要的武器。到目前为止，我 国还没有一部单独的城乡居民社会养老保险法，考虑到农村 的特殊性和养老保险的复杂性，本着“ 公平与效率兼顾、权利 与义务和谐” 的原则 ，建议人大常委会在 中华人民共和国社 会保险法（草案）中增加城乡居民社会养老保险内容，明确 诸如城乡居民社会养老保险制度应遵守的原则、主要内容、 统筹层次、管理体制、资金来源、支付标准、基金运营情况、 监督及相关部门的责任等。各地可以根据当地农村经济社会 发展的实际情况,在国家制定的有关法律的基础上,再制定具 体的城乡居民社会养老保险地方性法规。结合我省城乡差别 不大、苏南苏北经济差距逐步缩小的实际情况，可以由省政 府出台统一的城乡居民社会养老保险实施办法，由各省辖市 具体负责实施，统筹层次逐步过渡到市级统筹。 随着社会养老保险制度的改革, 城乡居民社会养老保险 制度不统一的状况应逐步得到改变。但是,由于我国农村社会 经济发展的地区差距将长期存在,以及多层次农村社会养老 保险模式的基本定位,我国城乡居民社会养老保险的地方性 法规在一个相当长的时间内将占有重要的地位,从而成为城 乡居民社会养老保险法体系的重要组成部分。 - 9 - 2、加大国家的投入，发挥国家的主导作用。现代社会养 老保险是政府管理的一项社会事务,养老保险涉及政府、社会、 个人等各利益主体，各利益主体具有相应的责任和地位，任 何一方责任的缺失都将造成农村社会保险无法正常进行。政 府本身作为养老保险的重要的利益主体，应在农村社会保障 制度建设中应发挥不可替代的主导作用。城乡居民社会养老 保险资金筹集方面有“ 个人缴费、集体 补助、政府补贴” 的原 则，城乡居民社会养老保险作为一种重要的社会保险，仅有 地方财政的补贴，没有国家的财政支持是不合理的，至少国 家、省对低收入群体消费税收的集中部分用于他们的养老方 面是应该的。城乡居民社会养老基金应有四部分组成，一是 城乡居民的个人缴费，二是国家、省拨款，三是地方财政补 贴，四是集体资助。而且国家、地方财政的拨款补贴应占缴 费的待遇水平的 50%以上。 3、整合城乡居民社会养老保险制度，实现制度之间顺畅 衔接。随着城市化进程的推进,农村居民的流动性日益频繁, 农民选择参加企业养老保险、被征地农民转换到新农保、返 乡农民工参加新农保等情况势所难免。因此, 企业基本养老 保险