日本国有林管理体制改革与经验借鉴(一)

日本国有林管理体制改革与经验借鉴（一） 中国林科院林业科技信息研究所 2006 年 1 月 20 日 日本是世界主要经济发达国家之一，其经济实力仅次于美国， 居第二位。同时日本也是一个森林资源非常丰富的国家，森林覆 盖率高达 66%，仅次于芬兰和瑞典，居世界第三位。二战以后， 日本林业得到了长足的发展，为经济的腾飞、环境的改善和国民 生活水平的提高做出了重要贡献。20 世纪 80 年代以后，随着进 口木材的增加、林业生产成本的提高，使得民有林经营不振，国 有林经营负债累累，日本林业的发展逐步走入了低谷。进入 90 年代，全球环境问题越来越受到关注，国民对森林和林业的需求 发生了巨大的变化。为应对新的形势，日本从 1998 年开始对国 有林经营管理体制进行了彻底的改革，到 2004 年已经基本完成。 一、森林所有制结构及国有林的地位和作用 （1）森林资 源 日本的国土面积为 37.8 万 km2，森林面积为 2512 万 hm2； 森林总蓄积量为 40.4 亿 m3，平均每公顷 蓄积量 160.8m3；森林 年生长量 9000 万 m3，平均每公顷年生长量 3.5m3。从林种构成 上看，天然林占森林总面积的 44%，人工林占 56%；人工林的蓄 积量占总蓄积量的 54%，天然林占 46%。 （2）所有制结构 日本的森林所有制分为 3 类：国有林（国家所有）面 积为 784 万 hm2，占 31.2%；公有林（县、市、町、村所有）面积为 280 万 hm2，占 11.2%；私有林（个人、公司）面积 1448 万 hm2，占 57.6%。 公有林和私有林统称为民有林。 （3）国有林的地位和作用 约占全国森林 1/3 的国有林，多分布在 远山、高山、江河源 头，其中有很多是非常重要的原生林、天然林。国有林在涵养水 源、保持水土方面发挥着重要的作用，同时也是野生动物的生息 地和野生植物资源的宝库。日本 50%的保安林和 60%的国立公 园分布在国有林区。日本的国有林对国民免费开放，承担着维持 景观、休闲娱乐、环境教育、科学研究等多种任务。多年来，国有 林生产了大量木材，为战后经济腾飞做出了重要贡献，直至今日， 国产木材的 30%仍来自国有林。 二、改革前的国有林经营管理体制 改革前的日本国有林经营管理体制是在二战以后形成的。国 有林的经营管理自成体系，由农林水产省林野厅全权负责管理和 经营， 营林和森工是统一的。 在农林水产省林野厅设有国有林管理部和国有林经营部，前 者负责国有林的组织、人事、工资、福利、培训等；后者负责国有 林经营业务，包括计划、营造林、木材生产及特别会计等。 作为国有林的经营管理单位，在全国按照自然区划设有 9 个营林局、5 个营林支局、229 个营林署（ 1997 年）。国有林经营 管理单位实行垂直管理，不受地方政府领导。根据 1947 年制定 的国有林特别会计法，国有林经营单位实行以企业会计为前提 的独立核算制度，利润部分上缴。 三、国有林经营管理体制改革的背景 二战以后，随着日本经济的复兴，社会对木材的需求急剧增 加，日本国有林理所当然地选择了以木材生产为主的发展战略。 由于木材价格的不断高涨，国有林实现了前所未有的增收，作为 企业经营方式的国有林特别会计，不仅负担了自身的更新造林和 扩大造林任务，还为林野厅的一般会计上缴了大量的利润。 20 世 纪 70 年代中期以后，随着进口木材的猛增，木材价格 出现了持续低迷。同时随着日本经济的高速增长，劳动力价格的 大幅度提高，国产木材的成本不断增加，市场竞争力越来越弱。 90 年代后期，日本的木材自给率已经下降到 20%。由于林业经 营环境日益恶化，使得国有林林经营越来越难以为继，到 1998 年，国有林的累计债务已达到 3.8 万亿日元。 另一方面，社会对森林的期待也发生了很大的变化。在最近 20 年内，日本国民 对 森林木材等林产品生产功能的期待越来越 低，而对森林生态功能的要求越来越高。 鉴于上述背景，日本从 90 年代初开始，针对国有林经营管 理体制改革问题展开了广泛的讨论，主要观点有 3 种：第一种是 主张按照铁路和电信电话的改革模式，实行完全民有化；第二种 是强调林业所具有的生态和环境功能的公益性质，放弃企业经营 方式的国有林特别会计，实行公共事业式管理；第三种是建议实 行国家所有，委托民间经营。在充分吸收各方面意见的基础上， 确定了最终的改革方案，并从 1998 年开始 对国有林经营管理体 制进行了彻底的改革，到 2004 年已经基本完成。 四、国有林经营管理体制改革的主要内容 （1）对国有林 进行重新定位。 将国有林定位 为“全体国民共同 的财产”，明确了国有林作为国家公共事 业的基本性质。全体国 民通过纳税方式支付国有林经营管理费用，并委托特定部门对国 有林进行管理和经营，国有林必须无偿地为国民提供各种服务。 （2）建立向国民开放、由国民共同参与的国有林经营管理体 制。在制定经营目标、编制经营计划的过程中广泛听取国民的意 见，反映纳税人的意志；以流域为单位，实行国有林与民有林的 互相协作；大力提倡民间非营利团体、社团组织、机关、学校以及 市民等参与国有林的经营管理活动。 （3）调整经营 方针，明确 经营目标。 应对国民对森林主导需 求的变化，国有林的主要经营方向从以木材生产为主转变为以持 续发挥森林所具有的保持水土、涵养水源、保护生物多样性、防 治全球变暖、提供休闲游憩、科学研究和环境教育等多种公益机 能为主。 经营目标是，维持与增进森林的公益机能，保证木材等 林产品的稳定供给，为地区经济的振兴和居民福祉的提高做贡献。 （4）改革分类经营体系。 1998 年以前，国有林分为 4 类：国 土保全林，自然维持林、森林空间利用林、木材生产林。1998 年 以后整合为 3 类：水土保全林、人与自然共生林、资源循环利用 林。经过 7 年的逐步 调整，生 态公益林由 1997 年的 50%增加到 2005 年的 91%，用材林由 50%减少到了 9%。生 态公益林比例 远远高于全国（74%）平均水平，体现了国有林以生态为主的经营 方针。 （5）调减木材生 产量。 在新的经营框架下，国有林的木材生 产量大幅度减少，减少主伐量，增加间伐量。木材生产量从 1997 年的 649 万 m3 减少到 2003 年的 486 万 m3；其中主伐量从 1997 年的 413 万 m3 减少到 2003 年的 149 万 m3；间伐量从 1997 年的 236 万 m3 增加到 2003 年的 337 万 m3。 （6）整合管理机构。农 林水产省林野厅的国有林管理部和 业 务部合并为国有林野部；派出机构由原来的 9 个营林局、5 个营 林支局、229 个营林署，合并为以大区域为单位的 7 个森林管理 局、以大流域为单位的 98 个森林管理署。这些派出机构仍然实 行垂直的、非属地管理，只需与地方进行业务协调。管理机构的 职员仍属国家公务员。 （7）实行管理主体与经营主体的分离。国有林管理 单位只负 责森林的保护、经营计划的制定、经营监督以及部分治山工程， 造林、采伐、林道建设等国有林经营的全部业务都通过招标制， 委托给民间企业实施；同时积极推行“分成造林 ”、“分成育林”和 “土地借出 ”制度，鼓励企 业、 团体和个人承包经营国有林，收益 分成。 （8）压缩编 制，精 简人员。 国有林固定职员总数在最兴盛的 6070 年代曾达到 8 万余人，改革前的 1997 年为 1.37 万人， 1998 年减少到 8400 人，2000 年为 6900 人，2003 年为 5550 人，2004 为 5260 人，基本达到了精简目标。 精简途径主要是自然减员（退休）、提前退职、向其他中央省 厅转移、 转制到民间企业、控制接收新职员等。其中，提前退职是 指不到退休年龄，但个人自愿提前退职。对此，国家给予相应的 特别补贴，补贴额度的计算方法是：提出退职申请当月的工资额 乘以到法定退休日为止的月数；对于连续工龄 5 年以上的人员， 按当月工资额的 1.4 倍计算；到法定退休日为止的月数最高限度 为 180 个月（15 年）；如果再次被录用为国家公务员，则从录用 之月起停发补贴。 （9）改革会计制度。废 止了实施 50 年的以独立核算为前提 的企业式特别会计制度，实行以公共财政投入为主、经营收入为 辅的公益型特别会计制度。新的特别会计不以盈利为目的，经营 收入也不上缴，但作为考核是否达到经营目标的重要指标。如表 1 所示， 财政投入始终 大于国有林经营收入，且呈逐年增加的 趋 势。 表 1 财政投入与国有林经营收入的 对比（单位：亿日元） 年度 财政投入 经营收入 财政投入/经营 收入 2000 790 621 1.27:1 2001 799 569 1.40:1 2002 841 505 1.67:1 2003 995 472 2.11:1 2004 1 125 485 2.32:1 （10）妥善 处理国有林债务。对于国有林 3.8 万亿日元的累计 债务， 2.8 万亿日元