内蒙古自治区完善牧区草原确权承包方案

内蒙古自治区完善牧区草原确权承包 工作实施方案 落实草原家庭承包经营责任制是党在牧区的一项基本 政策。我区已基本完成了牧区草原“双 权一制” （所有权、使 用权、承包经营责任制）落实工作，有效地调动了广大农牧民 保护建设草原的积极性，为进一步加强草原生态保护与建设 奠定了坚实的基础。但是，我区草原确权承包工作中还存在 草原权属纠纷， “四至界限 ”不清， “证、账、地”不相符，证件不 齐、损坏、遗失等问题，需要补充和完善。2014 年中央 1 号文 件提出：“稳 定和完善草原承包 经营制度， 2015 年基本完成草 原确权承包和基本草原划定工作”。为 了完善牧区草原确权 承包工作，结合草原“ 双权一制” 落实工作 实际，在总结 2014 年 10 个试点旗县工作经验的基础上，制定如下实施方案。 一、指导思想、总体目标和基本原则 指导思想：以党的十八届三中、四中全会为指导，按照 2014 年中央 1 号文件和 2015 年国家六部委关于认真做好 农村土地承包经营权确权登记颁证工作的意见精神，在自 治区牧区草原“双权 一制” 工作的基础上， 总结试点工作经验， 进一步完善牧区草原确权承包工作。稳定现有草原承包关系， 建立数字化、信息化、规范化的草原确权承包管理模式，健 - 1 - 全责权清晰、管理科学的草原承包经营运行机制，更加有效 地保障广大农牧民对承包草原占有、使用、收益等合法权益， 进一步激发草原牧区发展活力，推动草原生态文明建设，建 立繁荣稳定的新牧区。 总体目标：对已经落实草原确权承包的，要按照“程序合 法、手续完备、权证到位”的要求加强规 范化管理；对尚未落 实草原所有权、使用权和承包经营权的，要制定草原承包方 案，加快推进草原确权承包工作，及时发放草原所有权证、 草原使用权证和草原承包经营权证；对半农半牧区联户经营 的，尽量到户，也可根据实际情况，确权不确地，加强管理； 对已发放草原所有权证、草原使用权证和草原承包经营权证 但内容不规范的，要补充和完善；草原所有权证、草原使用权 证和草原承包经营权证损坏、遗失或者漏发的，要通过合法 程序进行换发或者补发。 基本原则：一是坚持社会稳定的原则。保障广大农牧民 的知情权、参与权，对完善牧区草原确权承包工作中出现的 问题，要尊重农牧民意愿，征求农牧民意见。广泛动员群众 积极参与草原承包工作，充分发挥农牧民自治组织的调节作 用，重大事项均由嘎查村集体经济组织成员民主讨论决定， 要积极稳妥地解决问题，不得强行推进，避免引发社会矛盾， 确保牧区社会稳定。 二是坚持原有草原确权承包的原则。开展草原确权承包 - 2 - 工作是对现有草原承包关系的进一步完善，不是推倒从来、 打乱重分，不能借机随意调整或收回已经承包到户的草原。 要以现有承包合同、证书、档案为依据确认承包草原归属。 要保证现有的确权承包期限和面积，对原有的权属、承包关 系和期限不做调整，也不改变以原承包关系为基础的惠牧政 策和相关责任义务。对个别嘎查村部分群众要求调整的，按 照法律法规和政策规定，慎重把握，妥善处理。要从严把握 确权不确地的范围，实行确权不确地的条件和程序，由地方 政府决定，切实保障农牧民草原承包权益。不得违背农牧民 意愿，行政推动确权不确地，也不得简单的以少数服从多数 的名义强迫推进。 三是坚持依法、民主、公开的原则。完善牧区草原确权承 包工作要依据中华人民共和国物权法、中华人民共和国 农村土地承包法、 中华人民共和国草原法和内蒙古自治 区草原管理条例的相关规定依法开展。对于工作中出现的 问题，有法律法规和政策明确规定的，要严格遵守。尚未作 出明确规定的，要依照法律法规和政策的基本精神，结合当 地实际，按照嘎查村民主决策的原则来妥善处理。完善牧区 草原确权承包的整个工作程序和结果要做到公开、公正、透 明，对于一些疑难问题，在不违背法律政策精神的前提下， 通过民主协商妥善处理。权属争议未解决的，不进行确权承 - 3 - 包。加强草原确权承包成果的保密管理，保护草原承包权利 人的隐私。 四是坚持以农牧民群众为主体的原则。农牧民群众主动 参与、积极配合是搞好草原确权承包工作的关键。要做深入 细致的宣传、动员和解释工作，让农牧民充分了解完善牧区 草原确权承包工作的目的、意义、作用和程序要求，充分发 挥农牧民群众的主体作用，变“要我确 权” 为“我要确权”。特 别要注意组织老党员、老干部参与确权承包工作，充分发挥 他们熟悉情况、调解纷争的积极作用。嘎查村的草原确权承 包方案，要在本集体成员内部充分讨论，达成一致，切实做 到农牧民的事让农牧民自己做主。承包地块面积、四至等表 格材料要经过农牧户签字认可。对于外出不在家的农牧户， 要采取多种方式及时通知到户到人，充分保障其知情权、选 择权、决策权。 五是坚持进度服从质量的原则。草原确权承包是长久大 计，不能怕麻烦、图省事，必须做细做实，时间服从质量。各 地要根据实际，统筹安排资源，科学把握进度，积极稳妥推 进。总结试点经验，及时发现问题，找到解决办法，不求百分 之百。要实行全程质量控制，把握关键环节，守好质量关。 六是坚持实行地方分级负责的原则。按照中央和自治区 要求，地方各级政府尤其是旗县、苏木乡镇两级对本行政区 域内的草原确权承包工作全面负责。要强化属地管理，层层 - 4 - 落实责任。自治区主要承担组织领导责任；盟市主要承担组 织协调责任；旗县、苏木乡镇两级政府主要承担组织实施责 任，是开展完善牧区草原确权承包工作的关键主体，主要领 导要亲自挂帅、精心组织、全面落实。 二、工作范围和任务 工作范围：全区牧业旗、半农半牧旗和城郊区及农区旗 县的牧业苏木乡镇、嘎查村的草原。 工作任务：一是按照草原“双权一制” 落 实情况，对嘎查 村的集体草原所有权情况和农牧（林）场的国有草原使用权 情况进行逐一核实，对集体草原所有权证书和国有草原使用 权证书（包括损坏、遗失或漏发的），进行重新换发或者补发。 二是对落实草原“双 权一制” 承包户的档案和原草原承包经营 权证（草原使用证）等进行逐一核实，对草原承包经营权证书 （包括损坏、遗失或者漏发的），进行重新换发或者补发。三 是完善草原确权承包档案。重点按照原草原所有权证书、草 原使用权证书和草原承包经营权证书进行查漏补缺，建立电 子信息平台和档案。 草原“双权 一制” 落实 基础好，有条件的地区，在 坚持完 善原有草原承包关系、承包地块不变的前提下，采用地理信 息系统实现承包草原“ 四至”GPS 定位，明确“四至”界限，对 承包面积与实地有差异的，采用入户实地勘测方式确定面积， 并将勘测后经牧户认可的面积填入新换发的草原承包经营 - 5 - 权证书和登记簿。原有的承包面积以附录的形式同时记录到 新换发的草原承包经营权证书和登记簿上。 三、工作时间和步骤 工作时间：完善牧区草原确权承包工作的旗县，从 2015 年 3 月正式启动，2015 年底基本完成。 2015 年 4 月底前，各盟市将所辖旗县牧区草原确权承包 工作方案报农牧业厅；2015 年 12 月底，将本盟市工作总结报 农牧业厅。 2016 年，各盟市对所辖旗县牧区草原确权承包工作进行 自验，将验收结果报农牧业厅，自治区组织统一验收。 基本步骤： （一）准备阶段 、成立机构。各盟市、旗县政府成立由农牧业、党委农 工部、财政、国土、林业、民政、信访、法制办、档案等部门组 成的完善牧区草原确权承包工作领导小组，具体负责制定方 案、清查确权、总结验收等项工作的组织指导。领导小组办 公室设在同级农牧业部门，负责日常组织和具体协调。苏木 乡镇政府成立相应的工作机构，负责具体实施工作。 2、制定方案。各旗县根据本方案，结合本地实际，制定 相应的具体工作方案。 3、开展培训。为确保工作质量，提高工作人员的政策和 业务素质，要加强对相关人员的业务培训。自治区根据本方 - 6 - 案，组织培训盟市及旗县业务骨干；盟市、旗县组织苏木乡镇、 嘎查村两级开展草原确权承包的相关政策法规和业务培训。 （二）具体实施阶段 1、资料准备。收集整理落实草原“双权一制” 时的草原所 有权单位情况、草原所有权证书发放等情况；草原使用权单 位情况、草原使用权证书发放等情况；草原承包草原经营权 证书、承包合同、台帐、登记簿、方位图及承包农牧户信息等 资料，形成农牧户承包草原的基本信息表。 2、进村入户调查。核实基础证件、数据、底图和承包合 同等基本信息，进嘎查村等掌握草原所有权单位、草原使用 权单位的草原权属证书等情况，入户确认草原承包经营权证 书等情况。 3、建立登记表。自治区统一制定以嘎查村为单位的基本 信息登记表，由苏木乡镇汇总，根据苏木乡镇上报的资料， 由旗县农牧业部门建立草原确权承包登记表。登记表要采用 纸质和电子两种。为避免因系统故障而导致登记资料遗失或 破坏，应当进行异地备份。有条件的地方，应当采取多种方 式多地备份。 4、建立草原确权承包管理信息系统。旗县农牧业部门根 据数字、影像、图表和文字资料，建立草原确权承包信息数 据库和数字信息管理系统，实现草原确权承包管理信息化。 信息管理系统由自治区统一设计，供各地使用。 - 7 - 5、建立完善草原确权承包三级档案。按照 2010 年农业 部、国家档案局颁发的关于加强农村土地承包档案管理工 作的意见和 2015 年自治区农牧业厅、档案局联合下发的关 于草原确权承包档案整理规则，由旗、苏木乡镇、嘎查村分 别整理登记相关资料，进行归档，永久保存。 6、发放草原所有权、草原使用权和草原承包经营权证书。 自治区统一印制草原所有权证书和草原使用权证书，制定草 原承包经营权证书格式，由旗县政府统一组织换发，同时收 回旧证书或声明作废。 四、工作要求 （一）加强组织领导健全工作机制。各地要按照自治区要 求，建立健全党委政府统一领导、部门分工协作、群众广泛 参与的工作机制，统筹协调，合力推进。各有关部门要按照 当地党委政府的任务分工，认真履行好职责。农牧业部门承 担牵头职责，负责综合协调、组织实施和工作指导；财政部门 负责根据实际需要统筹安排相关资金，加强资金监管；国土 资源部门负责免费提供最新的全国土地调查成果，并配合做 好草原确权承包与不动产登记工作的有效衔接；农村牧区工 作部门负责研究有关政策；法制工作部门负责研究完善有关 法律法规；档案部门负责指导草原确权承包档案管理。要加 强嘎查村草原确权承包工作的组织领导，切实发挥农村牧区 基层党组织、嘎查村委会和农村牧区集体经济组织的职能作 - 8 - 用，动员和组织广大农牧民群众积极参与到草原确权工作中。 （二）加大宣传培训营造工作氛围。采取多种形式，利用 各种媒介，生动形象地开展宣传活动，引导和营造稳步推进 草原确权承包工作的良好舆论氛围和工作环境。根据当地实 际，编印明白纸、宣传册，解读政策，澄清疑惑，明确要求。 创新宣传方式方法，把贴标语、刷宣传栏、写公开信等传统 手段与电视、电话、广播、网络等现代手段相结合，融合群众 喜闻乐见的现场解答、戏曲表演等手段，扩大宣传范围，提 高宣传效果。加强培训，形成具有专业素质的政策指导队伍、 现场操作队伍。要制定培训计划，编印培训教材，培养师资， 分层次、分对象开展培训。创新培训方式，把专家讲解和现 场教学有机结合，提高培训的针对性和实用性，确保广大基 层干部和相关技术人员得到必要的培训。 （三）探索创新解决问题的方式方法。鼓励各地从实际出 发，探索解决草原确权承包工作中遇到的困难和问题。深入 基层，深入群众，深入实际，开展调查研究，及时掌握和反映 工作出现的新情况、新问题。认真总结试点中各地创造的好 做法、好经验，加强交流学习，更好地指导面上工作。对于苗 头性、倾向性和具有共性的问题，要在深入研究和广泛论证 的基础上，提出政策建议，涉及全区性的重大政策要及时请 示。对局部性的问题，充分发挥基层组织作用，鼓励各地按 - 9 - 照 “一村一策” 或“一事一议”的办法，通 过实行差异化、区别 性的措施予以解决。具体到一个嘎查村，要注意依靠群众， 用群众接受的办法解决问题。 （四）强化监督检查扎实推进落实。建立健全草原确权承 包工作情况报告、监督检查和成果验收制度。认真执行工作 进展情况定期上报规定，定期通报各地工作进展情况。加强 检查监督和情况调度，及时掌握工作进展情况，对