培植乡村财源 构建社会主义新农村

培植乡村财源 构建社会主义新农村 何传新 经济管理教研部 副教授 教学目的要求教学目的要求通过对泰安市部分乡镇、村财源建设进行专题调研， 分析和探讨乡村财源建设中存在的问题，探索加快我市乡村财源建设 的具体途径。 中心内容中心内容全面推行农村税费改革，大大减轻农民负担，提高农民从 事农业生产的积极性。同时，2006 年取消农业税后,乡镇财政减收的 比例较大，给乡镇财源建设带来了极大的考验，给农村基层政权的运 转、乡村干部工资的发放以及以农村义务教育为主的农村公益事业发 展带来了诸多困难和问题。严重影响了社会主义新农村建设的步伐和 进程。我们通过对泰安市部分乡镇、村财源建设进行专题调研，分析 和探讨乡村财源建设中存在的问题，探索加快我市乡村财源建设的具 体途径。 教学重点与教学重点与难难点点1、 、农村税费改革对泰安市乡村财政带来的难题；2、 积极涵养财源，为社会主义新农村建设提供资金保障 导语导语 三农问题是我国经济、社会发展的重要问题。要解决三农问题， 最根本的是要落实党中央“多予、少取、放活”政策，一方面要积极发 展现代农业，下大气力增加农民收入；另一方面就是要全面推行农村 税费改革，大大减轻农民负担，提高农民从事农业生产的积极性。农 村税费改革的实施，农业税的彻底取消，五年来共减轻农民负担500 多亿元，人均减负120元。扭转了长期以来农民负担过重的局面，迈出 了统筹城乡发展的新步伐。但是，2006年取消农业税后,乡镇财政减收 的比例较大，给乡镇财源建设带来了极大的考验，给农村基层政权的 运转、乡村干部工资的发放以及以农村义务教育为主的农村公益事 2 业发展带来了诸多困难和问题。严重影响了社会主义新农村建设的 步伐和进程。如何围绕财政增收、农民增收，培植乡村财源做文章，顺 利完成社会主义新农村建设的重大任务，是摆在每一个领导干部面 前的重大课题。 在这里，我们通过对泰安市部分乡镇、村财源建设进行专题调研， 分析和探讨乡村财源建设中存在的问题，探索加快我市乡村财源建设 的具体途径。 正文 一、农村税费改革对泰安市乡村财政带来的难题 农村税费改革的基本思路：农村税费改革围绕三取消、两逐步 取消、两调整、一改革的基本思路，三取消即取消乡镇统筹（民政 优抚、计划生育、乡村道路修建、农村教育附加、民兵训练经费）、 农村教育集资、屠宰税；两逐步取消即取消义务工（510 个/劳）、 劳动积累工（10-20 个/劳）；两调整即调整农业税（前三年粮食常 产的 57%）、农业特产税税率（正税的 20%）；一改革即改革农 村提留征收办法（以农业税额的 20为上限征收农业税附加，替代 原来的村提留）。 农村税费改革的历程：农村税费改革自2000年3月2日起，中共 中央、国务院下发关于进行农村税费改革试点工作的通知，决 定率先在安徽全省进行农村税费改革试点。而后不断扩大试点，在 2004年中共中央发布“一号文件”，提出逐步降低农业税税率，平 均每年降低一个百分点以上，同时取消除烟叶外的农业特产税，五 年内取消农业税。2006年提前全部取消农业税。 农村税费改革以来，通过正税清费、减免直至彻底取消农业税， 每年为农民减轻负担1200多亿元，泰安市五年来共减轻农民负担5.78 亿元，人均减负143元。进一步理顺了农村分配关系，扭转了长期以 来农民负担过重的局面，迈出了统筹城乡发展的新步伐。 3 但是，2006 年取消农业税后,乡镇财政减收的比例较大，给乡镇 财源建设带来了极大的考验。给农村基层政权的运转、乡村干部工 资的发放以及以农村义务教育为主的农村公益事业发展带来了诸多 困难和问题。 一一一 乡镇财政困难的问题更加突出 1 1、农村税费改、农村税费改革后从农村取得的财政收入总数减少。革后从农村取得的财政收入总数减少。 全国 2003 年农民人均纯收入 2622 元，山东省 3151 元，如果按 5%提取三提五统，人均 150 多元。税费改革后当年地平均 60 元，人 平均 80 元，数额大大减少。我市自 2002 年全面实行农村税费改革， 通过改革当年全市农民负担降到 3.92 亿元，人均负担降到 92.63 元， 分别比改革前减少 1.79 亿元和 42.29 元。2003 年全市又全面暂停了 乡村公益事业金征收，并有泰山区、新泰市、宁阳县、开发区一步 取消农业特产税，当年全市农民负担总额降为 3.32 亿元，人均负担 降到 80 元，分别比 2002 年减少近 6000 万元和 13 元。2004 年全市 继续暂停征收乡村公益事业金，全部取消了农业特产税，农业税税 率降为 3%，比上年减少 3 个百分点，全市农民负担总额比上年减少 1.6349 亿元，减负率达 50%多。2005 年又降低 2%。继续暂停征收乡 村公益事业金，全面取消了农村劳动积累工和义务工，农业税税率 又比上年降低 2 个百分点，由改革前的 6%降到 1%，农业税附加也 同比例减少，全市农民负担进一步减少 1.1 亿元，农业税总额减少到 5450 万元，农民人均只负担税费 13 元左右，成为历年来农民负担最 轻的时期，全市农民负担已逐步从根本上得到减轻。2006 年全部取 消农业税，减轻农民负担 6608 万元。 2 2、税费改革后收支缺口加大。、税费改革后收支缺口加大。税费改革取消五项统筹，将三项 提留列人农业税附加，增长 20%，但是五项统筹（民政优抚、计划 生育、乡村道路修建、农村教育附加、民兵训练经费）支出项目改 由乡镇财政支出，造成支出缺口加大。 4 （二）乡村级组织经费无保障，难以维持基层组织的运转 乡镇财力不足，普遍影响乡镇、村正常运转。2003 年泰安市乡 镇地方财政收入 9.4 亿,剔除有专项用途的收入（42199 万元）后，按 现行财政体制计算，乡镇实际可用财力 7.5 亿元。按财政实际供养人 员（67492 人）计算，人均实际可用财力为 11158 元。如果按照目前 乡镇实际执行的工资水平计算，适当考虑计划生育、优抚和基本办 公费用，年人均财力达到 1.1 万元以上才能维持乡镇基本运转。如果 国家必保工资（750 元）政策全部执行到位，人均财力必须达到 1.2 万元以上才能保证工资发放和基本运转。但是，由于各乡镇经济基 础不同，人均财力差距较大。全市 86 个乡镇中，人均财力在 1.1 万 元以以下的有 51 个，占乡镇总数的 59.3%，人均财力在 1.2 万元以 下的有 54 个，占乡镇总数的 62.8%。由此可见，在农业两税政策未 调整前，60%以上的乡镇维持运转已非常困难。今年农业两税政策 调整后，乡镇地方财政收入减少 2.2 亿元，如果不考虑上级新的转移 支付因素，将有 70%以上左右的乡镇难以保证正常运转，有 50%的 乡镇工资无法保证正常发放。2004 年全市减收 2.9 亿,乡镇保运转、 保工资、保稳定、保发展的压力更大。据统计，全市 3600 个行政村 （村委会）2003 年享受工资补助的村干部 61338 人（在职人员 49418 人、退休人员 11920 人） ，每村平均 17 人（在职 13.7 人、退休 3.3 人） 。在职人员中，村两委 18016 人（村均 5 人） ，专职计生人员 12132 人（村均 3.4 人） ，村民小组长 19270 人（村均 5.3 人） 。按照目前村 干部职数计算，加上必要的办公经费，每村每年约需经费 3 万元 （不包括独生子女父母奖励） ；如果按照农村税费改革方案确定的村 干部配备职数（小村 3-5 人、大村 5-8 人）计算，每村每年平均需经 费 2 万元。今年农业两税政策调整前，绝大部分村的经费收入在 3 万元以上，基本能够保证村级组织运转。农业两税政策调整后，全 市农业税附加只能征收 4600 多万元，平均每个村 1.3 万元，在这种 5 情况下，除少部分集体经济比较好的村以外，绝大部分村将难以维 持正常运转。 （三）财政供养人员多，增大了财政支出 目前，全市财政供养人员 67200 人，每个乡镇约 800 人。随着 人口高峰和各大专院校扩招，各地学生就业压力和军转干部安置是 各地的重大问题。各乡镇仍然面临着人员增加的可能。特别是前一 段时间乡镇机构改革后又出现了新的矛盾，使乡镇人员压力更大。 村级干部也存在着领取误工补贴人员较多的问题，这都造成了财政 负担压力较大。在今年的两会上，有的政协委员指出：每 28 个农民 养活一个国家干部，这足以说明我国机构的庞大和臃肿。 （四）现行乡镇财政体制不尽合理，乡镇可增财力有限。 1、财政包干体制。乡镇地方财政收支分块包干，全部由自己解 决，决定了财政政策的制定权掌握在上级政府手中，下级政府必须 处于被动、服从的不平等地位，它始终对上级政府有利，以保证上 级政府收入为基本前提。乡镇财政国家税收部分实行高比例的上解 而后返还。上级部门不断出台增人、增资因素，下级筹钱发放。 2、分税制。按照分税制财政体制划分税种，国税和地税，乡镇 税收税基很窄，收入弹性不大，增收潜力小，很难形成比较稳定的 税收体系（农业税、个体工商税） 。一是市乡两级共享税部分乡镇比 例偏低，从体制运行情况来看，部分财政收入总额较大的乡镇的财 政收入主要来源是工商税收，而这些税收大部分是市级与乡镇的共 享收入，如个人所得税、城市维护建设税、地方营业税，乡镇与市 级按 3：7 共享，乡镇比例偏低；二是超收实行市与乡按比例分成部 分乡镇的比例也偏低。从定额上交乡镇来看，定额上交是采用环比 法，即在定额上交的基数上，按当年全市财政收入预算增长比例递 增，而且超收分成比例是市与乡镇按 7：35：5 的不同比例分成， 尽管这部分乡镇的财政收入增长额较大，但实际乡本级得到的可支 6 配财力较小，在一定程度上挫伤了乡镇的积极性；三是增值税作为 乡镇主体税种之一，但其 75%上解中央。 3、财税管理不顺。乡镇财税分设，管理体制分离。乡镇财政收 入在很大程度依赖于国、地税的支持，而国地税又划片而治，造成 各乡镇征收、返还分配不合理。况且国地税的人事权不属于地方政 府管理，实行垂直管理，不利于地方政府。 （五）乡镇政府承担了繁重的任务，挤占了有限的财力 分税制财政体制，仅仅停靠在税收和财政层面上，事权没有改 革。各级政府间没有划分财权和事权，形成了财力上移、事下移。 就乡镇统筹部分，乡镇教育事业支出占到乡镇财政支出的 5070%， 乡村道路修建，纯属公共用品建设，其生产投资应由中央和地方各 级政府否定；民兵训练和优抚属于国防事业，全国性公共物品；计 划生育是国家基本国策；目前全部由乡镇财政负担于理于情都讲不 过去。目前计划生育、报刊、教育危房改造乡村都承担了很大的比 重；农村科技投入还比较低，各级政府的评比、考核，与干部的政 绩观在很大程度上还存在许多误区。事权划分还存在交叉现象，支 出责任还没有完全明确。体制虽然明确了市乡两级的事权范围，但 事权仍不完全明确。如：小型农田水利建设、基础设施及集贸市场 等事权和支出责任模糊，存在相互推诿的现象。该由乡镇办理的事 情乡镇却依赖市级承担，义务教育的财权和事权虽明确为市级，但 管理工作事务仍由乡镇承担，事权和财权存在交叉的现象。 （六）乡村债务负担加重 据统计，泰安市 86 个乡镇全有债务，3466 个行政村负债， 占总村数的 94.8%。乡村两级债务总额为 47.8 亿元，其中，乡镇 级债务 26 亿元，平均每个乡镇负债 3024 万元，村级负债 21.8 亿 元，平均每个村负债 63 万元。债务形成的原因主要有：一是前几 年乡镇政府作为投资主体办企业、组织生产经营，借用银行贷款、 7 财政周转金，项目停产后，留下高额债务。二是中小学校舍改造、 乡村道路建设、农业生产贷款项目等导致乡镇负债。三是财政收不 抵支，为保运转、保稳定向银行贷款、社会借款形成的新债务。四 是清理农村基金会乡镇负债。五是债务利息使债务“雪球”越滚越 大。如岱岳区山口镇，为发展壮大乡镇企业，除向银行借款外，还 采取了面向社会发行债券、股金，向群众借款等形式，筹措资金用 于企业发展，截止 2003 年底，镇政府直接债务达到 1.56 亿元。巨额 债务包袱不仅制约了乡镇经济发展，而且将危及到基层政权的巩固 和稳定。二、学员讨论 1、请乡镇负责同志谈财政收入情况 *镇 2006 年财政预收状况 2006 年农业税全部取消后，全镇的税收将主要由工业税收和个 体工商税收两大块组成。经过认真分析，科学推算，全镇 2006 年税 收有望完成 760 万元，其中：国税 540 万元，增幅 68.8%，地税完成 220 万元，增幅 22.2%。实现地方财政收入 300 万元，同口径增长 44.9%，其中：国税 135 万元，增幅 68.8%，地税完成 165 万元，增 幅 22.2%，预计 2006 年全镇可用财力有望达到 347 万元，其中：按 上年基数的 30%分成后，国税 24 万元，地税 41 万元，营业税、所 得税返还补助 70 万元，工商税收新增部分 85 万元，蚕茧管理费 56 万元，沙资源费分成 30 万元，减上解支出 19 万元，对上争取 60 万 元。主要来源为：（1）工业税收完成 700 万元。其中：国税完成 534 万元，地税完成 166 万元，分别是：棉纺织业完成税收 474 万元， 其中：国税完成 410 万元，地税完成 64 万元；其他企业完成税收 226 万元，分别为：国税完成 124 万元，地税完成 102 万元（其中， 仅新建企业 2006 年可完成税收 116 万元，分别为：国税完成 96 万 元，地税完成 20 万元） 。 （2）个体工商税收完成 60 万元。其中国税 完成 6 万元，地税完成 54 万元。 8 2、怎样认识当前出现的财政困难 3、怎样解决目前的财政难题 4、你对当前的财政体制有什么建议 5、结合实际谈财政增收的措施 6、你对化解农村债务有什么建议 三、积极涵养财源，为社会主义新农村建设提供资金保障 （一）加大招商引资力度,借助外力促发展 招商引资是目前借助外力、实现跨越式发展的关键举措，引进 资金、引进项目就等于引进了新的财源增长点。尤其是在面临国际 和国内发达地区产业转移的良好机遇和我们自身发展基础较弱的情 况下，抓经济工作首要的是抓招商引资。 一是要打好“优势牌” ，壮大特色鲜明的产业群体。要立足于当 地的比较优势，以业已形成的特色产业为核心，聚集各类生产要素， 不断壮大特色产业群，形成新的经济增长点和支柱产业。就全市而 言，就是要围绕确定的六大主导产业，突出招商重点，以更大的魄 力、更多的精力、更实的招数，不断增强吸引同类要素的能力，形 成规模效应。各县市区、乡镇（处）都要因地制宜，选准自己的产 业突破口，通过招商引资、内引外联，迅速实现产业的聚集膨胀， 尽快培植成骨干财源。新泰市新汶办事处依托煤炭资源优势，发展 创税经济，去年地方财政收入达到 1.04 亿元。 二是要打好“加工牌” ，积极培育支柱产业。国内外产业转移是 当前不可逆转的大趋势，一些发达国家和国内发达地区将制造业活 动尽可能地按照成本最低原则在全球范围内配置，这为我们加快发 展加工制造业带来了巨大的空间。在这种大的背景下，对于我们充 分利用农村廉价而充足的劳动力资源，加快发展劳动密集型产业非 常有利。国内浙江等一些发达地区“小商品做成大产业”的典型事 例，对我们很有借鉴意义。我们一定要发挥原材料、劳动力资源等 9 优势，细分市场、瞄准市场空隙，积极引进和发展一批加工制造业 项目。宁阳县罡城镇，积极发挥钢球制造传统优势，培植了钢球生 产项目，企业 120 家，年产近万吨，同时引进了超威蓄电池项目， 年形成工商税收 954 万元。肥城仪阳乡 2002 年地方财政收入 41 万， 通过招商引资，吸引大小工业企业 38 家，形成了颇具规模的工业项 目聚集区，2006 年工商税收实现 924 万元。刘台桃源世界风景区获 国家 AA 级风景区和全国农业旅游示范点称号。在机械制造、轻重 钢结构、建材、橡胶制品、石灰岩加工、旅游开发等方面具有较好 的合作基础，潜力巨大。 仪阳乡工业项目集中区规划占地 3000 亩，目前一期项目开发占地 1000 多亩，聘请省市专家高起点规划、高标准建设，区内水、电、 路、通讯、绿化、亮化等设施配套齐全，对进区项目统一供水、供 电，达到了一类项目区标准。目前有东圣机械、瑞科电气、新轮轮 胎、不锈钢制品、汽车水泵、华康医疗、轻重钢结构等 20 多个项目 落户区内，实现了经济和社会效益的双丰收。山东一滕集团短短几 年时间，已发展成拥有 5000 多名职工，辖 9 个子公司，300 多家成 员企业，年产值 20 亿元的大型民营企业集团。2006 年 1 月，山东 一滕集团被中国企业联合会和中国企业家协会评为 “最具成长性企 业”。仪阳乡积极引导落户企业攀强结贵，靠合资合作膨胀规模， 2006 年 3 月，安安食品和菲律宾客商合作新上的金茶花食品有限公 司、瑞科电气和山东科技大联合新上的变压器项目都获得了新的发 展。招商引资项目的投资密度、科技含量和投入产出比明显提高， 特别是突破基础设施、服务业和农业利用外资薄弱的环节，拓宽招 商引资领域，不断引导项目向二三产业延伸，新上了投资过亿元的 农业龙头企业绿源果蔬有限公司。 三是打好“嫁接牌” ，攀高联强培育经济发展龙头。招商引资的 实质就是通过吸纳外生性增长因素，提高内生性增长能力，也就是 10 我们所说的“用外力激活内力” 。作为地方经济的内生性增长主要体 现在大公司、大企业的实力上。随着市场竞争的加剧和品牌时代的 到来，经济生活中的“马太效应”将越来越明显，没有知名品牌和 大公司作支撑，地方经济就缺少“脊梁” ，永远站不起来。因此，在 招商引资时，一定要打好“嫁接牌” ，通过与知名品牌的联合，借梯 上楼、租船过海，不断发展壮大自己。各企业要清醒地认识到自己 在行业内的生存能力，以强烈的忧患意识，尽力向本行业的龙头靠 拢，合资不行就让他收购，收购不行就送给他；不能成为他的分公 司就成为车间，不能成车间，给他当原材料基地也行，不要老是在 大企业的夹缝中找生路。我们抓农业产业化也是这样。一些地方在 调整农业种植结构中，开发了许多万亩农产品基地，将来产品卖到 哪里去？最好的办法就是与一流的大企业联合。如肥城市通过引进 “汇源”公司，既帮助农民解决了果品销路问题，又通过果品的加 工转化增值，增加了财政收入。接山 四是打好“服务牌” ，赢得客商投资合作。法规政策是刚性的， 但服务是弹性的，服务的空间和效力也是巨大的。外地一些地方硬 件条件并不比我们好多少，但其招商引资的势头却非常强劲，关键 是地方领导有没有决心、有没有持之以恒和锲而不舍的精神、服务 是否优质。各县市区、各乡镇（处）的主要负责同志必须要把招商 引资紧紧抓在手上，实行全面动员、广觅信息、大员上阵、强力推 进、分工负责、分线作战，全力营造招商引资的浓厚氛围和亲商、 安商、富商的环境，坚持“一站式” 、 “代理制”等服务制度，落实 各项优惠政策，对重大投资项目，组建招商引资服务专班，实行全 过程服务、无缝隙服务，使外商切实感受到“投资泰安，稳如泰山” 。 来到山东，愉快轻松；落户东平，实现共赢。 五是打好“激励牌” ，引导招商引资项目进园区。由于客观条件 的限制， “村村点火、户户冒烟”的招商引资的做法并不可取，但是， 11 为调动乡镇和村招商引资的积极性，可通过建立科学合理的利益分 配机制，鼓励、引导乡村招商引资项目统一落户县级工业园区。如 宁阳县政府规定：对各乡镇引进的项目，建在县工业园区和磁窑工 业园区内的，实现的地方税收 80%归引进乡镇；对村里引进的项目， 实现的地方税收 30%奖励给村级组织，用于补充村级经费。目前， 宁阳县东疏镇引进的联合机械厂已于 2002 年落户县工业园区；该镇 引进的昌承锻造有限公司也已进驻磁窑开发区。这对于调动各乡镇 和村招商引资的积极性，优化资源配置，减少基础设施建设投入， 将起到了很好的推动作用。 （二）大力实施“龙头”带动战略,发展农业产业化 适应农村税费改革政策的变化，紧紧抓住农民增收和财政增长 的有效结合点，大力推进农业产业化经营，将农业财源建设的重点 由生产环节转向加工、流通环节，突出抓好农业龙头企业、农村合 作经济组织的培养壮大。 1、积极组建龙头企业。龙头企业有很强的辐射带动作用，逐步 形成市场带“龙头” 、 “龙头”带基地、基地连农户、贸工农一体化、 产加销一条龙的产业化经营格局，推动农业结构战略性调整，有效 的促进农业产业化的发展。如肥城市边院镇立足实际，大力发展有 机蔬菜，目前已经引进了泰龙绿龙有机食品有限公司、肥城旭鸿食 品开发有限公司、肥城英杰食品有限公司、肥城天和食品有限公司 等 4 家农业龙头企业，预计今年可实现税收 80 多万元。 2、立足实际，积极开发地方资源。如肥城市仪阳乡刘台村充分 利用肥桃资源，大力发展生态观光旅游业。2004 年该村利用市场运 作机制举办了肥城市桃花节开幕式，仅门票收入就达 17 万元。同时， 通过旅游也有效地带动了餐饮、服务等第三产业的发展。 3、积极兴办各类服务企业。宁阳县东疏镇郑庄村积极发展奶牛 养殖业，投资 150 万元，建成了占地 100 亩、饲养规模达 1000 头的 12 奶牛养殖园区，园区内实行养殖、生产、销售一条龙服务。为引进 更多的奶牛养殖大户，村里规定，前三年除水电费外，不收取其他 费用，三年后每年每头牛收取 50 元的场地租赁费，目前园区内奶牛 存栏量已达到 700 多头。亚奥特公司在园区内设置了挤奶线和面向 园区及周边地区的鲜奶收购站，公司每收购 1 斤鲜奶，返还村里 0.08 元服务费，仅此一项，村集体年增加收入 20 多万元，五年后收 回全部投资，第六年村级纯收入将达到 80 多万元。 4、做好企业承接服务工作。围绕农村产业的发展，做好农村企 业的服务工作是发展农村产业化的有效途径。 (三)因地制宜,积极壮大集体经济 目前，村集体经济基础比较薄弱，但各村都有自己的优势条件， 只要解放思想，挖掘潜力，就能找到发展村集体经济的有效途径。 1、有效盘活现有资产。对村集体所有的停产企业、闲置房产、 “四荒”资源、水利设施等，可采取拍卖、租赁、承包等多种方式 综合开发利用，发挥现有存量资产的效益，多方增加村集体收入。 东平镇古台寺村积极盘活现有集体资产，通过租赁，利用闲置多年 的厂房，办起了涂料厂，仅此一项增加村集体收入 8 万元。肥城市 仪阳乡去年采取拍卖项目区、学校、道路等冠名权的办法筹集资金 40 万元。 2、搞活土地经营，以土地生财增加收入。充分利用现有的“四 荒”地、村办三场、学校、通过转让、租赁、拍卖等形式，实现其 增值。集体企业比如沙厂，实行招标承包。条件成熟的地区对耕地 进行有偿流转，收取流转费。岱岳区房村，过去是一个以农业税为 主的农业大镇。每年财政收入十几万元。去年该镇抓住新农村建设 的机会，积极开展了旧村改造，腾出土地 300 多亩。在国家土地政 策优惠条件下，吸引大项目落地，几个月时间投产，去年地方税收 1000 多万元。 13 3、合理利用地理优势。对于公路沿线、环城村镇，要利用地域 优势，积极兴办旅游、商贸、餐饮、房地产行业。泰山区徐家楼办 事处利用区位优势，借助开发区开发的机会几个村都建起了新的居 民小区。 4、大力支持农村合作经济组织建设。建立政府扶持和市场运作 相结合的新型农村合作经济组织体系，充分发挥各类合作经济组织 在农产品流通中的作用，与龙头企业进行多种形式的联合协作，使 主导产业做大做强。如宁阳县伏山镇部分村成立了制种、有机蔬菜 合作社，建立了蔬菜批发市场，积极为群众和龙头企业提供有偿服 务，增加集体收入。如后石梁村，为客户收购蔬菜种子，每收购1斤 黄瓜种子，客户返还村里1元管理费，仅此一项村集体每年可增加收 入1万元左右。 5、发展特色农业，找准自己的结合点，使一、二、三产业得到 长效发展。通过兴办集体企业，发展农村二、三产业，从根本上解 决村级薄弱的问题。岱岳区油坊村通过大办企业，实现了村集体经 济的腾飞。如肥城市孙伯镇庄头村大搞农田林网绿化建设，全村农 田林网2651亩，林网总长度20公里，到目前为止，全村共植树8万余 株，其中，农田林网5.2万株，通过间伐每年可创收100多万元，林业 已真正成为强村富民的“绿色银行”。泰山区民俗旅游村、观光农 业村，全市有机蔬菜、奶牛养殖专业村，集体经济得到了壮大。 (四)加快小城镇开发建设,增强对经济发展的拉动能力 加快小城镇的开发建设，不仅可以为农村富余劳动力的转移集 中提供载体和空间，促进农村二、三产业的发展，而且可以提高城 镇化水平，促进农业的现代化，在乡镇财源建设中具有全局性和战 略性意义。据资料分析,我国城市化水平每提高 1 个百分点,对经济发 展的贡献率将达到 3 个百分点左右。要按照“突出地方特色、规划 适度超前、基础设施领先、功能配套完善”的要求，加快推进小城 14 镇开发建设。 一是要坚持规划先行，确保有序开发。要进一步增强现代城市 意识，高标准、高起点、适度超前地搞好小城镇规划，优先抓好路 网、水、电、暖、排污、绿化等基础设施及配套设施建设。要建立 多元化的小城镇建设投入机制，按照“谁投资、谁受益”的原则， 充分运用市场机制，有效整合小城镇各类资源，扩大招商引资、撬 动社会资本参与小城镇的开发建设。 二是要坚持利益引导，加快二、三产业向县市驻地和小城镇集 中。要把小城镇建设与农村二、三产业的发展结合起来，改革户籍 管理制度，降低城市门槛，吸引农民入镇进园经商办企业。根据目 前国家清理整顿土地市场秩序的要求，不能乱搞开发区，但可以与 小城镇规划相结合，留出一部分工业用地，也可以采取收入分成的 办法，鼓励乡镇新上项目进县市区的开发区。宁阳县鼓励乡村引资 项目进县级工业园区的做法很好，希望各地学习借鉴，认真探索实 践。 三是要坚持疏导与管理并重，促进农村剩余劳动力有序转移。 增加农民收入的根本出路在于减少农民，搞好劳务输出是转移农村 剩余劳动力和增加农民收入的重要渠道。如宁阳县鹤山乡是一个山 区农业乡，总人口 5.5 万人,农村劳动力 3.5 万人，2003 年末全乡常年 在外务工人员达 1.5 万人，年实现劳务收入 8000 多万元，全乡人均 增收 1500 元。要按照非农产业吸纳一批、城镇增容转换一批、劳务 输出转移一批的思路，重视抓好组织领导、中介服务、技能培训三 个体系建设，最大限度地加快农村劳动力转移。重点是要根据市场 和企业的需求，按照不同行业、不同工种对从业人员基本技能的要 求，搞好“订单式” 、 “定向型”培训，提高培训的针对性和适用性。 我讲过一个观点，外出务工人员，是我市推进农业结构调整的领路 人，是发展农村经济、增加农民收入的有功之臣，必须对他们给予 15 关心支持，帮助他们解决生产生活中的实际困难，解除他们的后顾 之忧。对观念比较新、学到技术、积累了一定资本、愿意回乡办实 业的务工人员，要不失时机地实施“回归工程” ，发挥打工经济的双 重效应。 (五)强化税收征管力度,促进税收总量增加 一是深挖税源潜力，强化农村零散税收征管,堵塞税收流失漏 洞。在当前主体税源不足的情况下，强化对乡乡村现有税源的挖掘， 比如车船使用税，个体运输、建筑营业税和个人所得税等，努力做 到应收尽收。二是积极拓宽乡镇收入渠道，如部门创收，闲置资产 变现、资源性收入等，最大限度增加可用财力。三是积极做好税收 的清欠工作。本着积极稳妥的原则，严格执法程序，把历年欠税收 缴上来，并不再出现新的欠税，维护好税法的严肃性。 四、深化配套改革，营造财源建设好环境 （一）完善机构改革,进一步削减机关人员 机构臃肿、人员过多，是造成乡镇财政困难的重要原因。农村 税费改革不仅是国家与农民收入分配关系的调整，也涉及到农村政 权的建设与改革。因此，在落实农村税费改革政策的同时，需要继 续推进乡镇机构改革、农村义务教育体制改革和政府公共支出改革 等相关配套改革，切实做到精简机构，减少财政支出。一是加大机 构改革力度，不断减人、减支。一是严格清理财政支出范围，大力 压减财政供养人员。据各县（市、区）上报资料统计，我市乡镇机 关干部、教师和差额人员超编多达 4402 人（乡镇干部超编 672 人、 教师超编 2872 人、差额人员超编 858 人） ，建议各县（市、区）引 起高度重视，制定有效措施，尽快加以解决。进一步调整中小学布 局，加大合校并点力度，优化教师队伍，提高规模办学效益。对于 非公益性单位、营利性服务单位，全部退出财政供给范围，实行独 立核算、自负盈亏、要结合乡镇事业单位改革，撤销那些不适应市 16 场经济要求的单位，对职能相近的行政事业单位大幅度地予以合并， 对分流人员要妥善予以安置；对非公益性单位、营利性服务单位， 要全部退出财政供给范围，实行独立核算、自负盈亏、自我发展。 要进一步合理调整农村中小学布局，优化教育资源配置，核定编制 岗位。二是进一步减少村干部职数。据统计，目前全市在职村干部 每村平均达 13.7 人，个别村甚至高达 30 多人，远远超出了农村税 费改革方案规定的小村干部 3-5 人、大村干部 5-8 人的要求。对此， 要进一步做好村组干部的定员、定岗、定酬工作，提高村干部交叉 任职的比例，使村干部控制在规定的职数之内。三是试行省管县、 县管村的行政管理模式。 (二)改革县乡财政体制,理顺中央、地方关系 一是进一步完善县、乡财政体制。按照“划分收支、核定基数、 超收分成、欠收自补、一年一定”的原则，合理界定县、乡财政收 入范围，将乡镇实现的工商税收与乡镇财政挂钩，以调动乡镇招商 引资、发展经济、组织收入的积极性。同时，合理划分收入，适当 调整市乡间分成比例。在收入划分上，除了要考虑市级宏观调控外， 还要考虑满足乡镇政府行使职能的需要。特别是从 2004 年起，取消 其他农业特产税，逐步降低农业税税率，乡镇的收入格局将会发生 变化，因此，应在完善现有乡镇财政体制的基础上，合理划分收入， 不能把税源集中、易征的税都划为市级，把零散难征的小税种留给 乡镇，既增加了乡镇的征收成本，也使乡镇财力不足、不稳而无法 履行其职能，更不能调动乡镇增收节支的积极性。在超收分成比例 上，应适当提高乡镇的分成比例，特别是要提高以工商税为主的乡 镇的分成比例，可从 7：3 逐步提高到 6：4 或 5：5，将 6：4 的乡 镇提高到 5：5，增强乡镇实力，给乡镇更大的空间，如逐步统一分 成比例，更有利于乡镇间的公平竞争。二是进一步改革现行的财政 管理体系，对经济欠发达、财政收入规模小的乡镇，积极推行“乡 17 财县管乡用”模式，监督、规范乡镇的财政收支行为。三是改革现 有财政体制，规范农村公共财政行为。将教育、乡村道路、民政优 抚、民兵训练、计划生育各项支