[法律资料]人民法院内设机构设置问题探讨.doc

人民法院内设机构设置问题探讨一个法院设置多少内设部门较为科学?如何协调这些内设部门以提高法院工作效率、增强管理能力?这两个问题，看似简单，实则很难回答。我国人民法院组织法第十九条规定：“基层人民法院由院长一人，副院长和审判员若干人组成。”“基层人民法院可以设刑事审判庭、民事审判庭和经济审判庭，庭设庭长、副庭长。”人民法院组织法第二十四条、第二十七条和第三十一条分别规定：中级、高级以及最高人民法院“由院长一人，副院长、庭长、副庭长和审判员若干人组成。”并“设刑事审判庭、民事审判庭、经济审判庭”，根据需要可以设其他审判庭(或其他需要设的审判庭)。院长、副院长、庭长、副庭长和一般工作人员构成了各级人民法院。同时，这种构成也是一种行政层级塔式结构。从行政管理角度看，是侧重于控权的行政化管理模式。另从组成部门分析，全国四级法院内部除了人民法院组织法规定的“审判庭”之外，又都设置了其它部门。比如最高人民法院机构设置为1：立案庭，刑事审判第一庭，刑事审判第二庭，民事审判第一庭，民事审判第二庭，民事审判第三庭，民事审判第四庭，行政审判庭，审判监督庭，执行工作办公室，研究室;共计十一个内设部门。执行工作办公室实际上就是执行庭，作为最高人民法院设置一个全国性研究部门(研究室)也无可非议。但作为基层人民法院的部门设置则有些过多且不统一。如安徽省蚌埠市中级人民法院内设15个职能部门2：(一)办公室，(二)政治部，(三)立案庭，(四)刑事审判第一庭，(五)刑事审判第二庭，(六)民事审判第一庭，(七)民事审判第二庭，(八)民事审判第三庭，(九)民事审判第四庭，(十)行政审判庭(赔偿委员会办公室)，(十一)审判监督庭，(十二)执行局(执行局为副处级，内设综合科、执行一科、执行二科)，(十三)研究室，(十四)司法警察支队，(十五)技术室。再如湖北省武汉市中级人民法院内设18个职能部门和政治部3：1.办公室，2.政治部(内设人事处、法官管理处、宣传处、教育培训处)，3.立案庭，4.刑事审判第一庭，5.刑事审判第二庭，6.民事审判第一庭，7.民事审判第二庭，8.民事审判第三庭，9.民事审判第四庭，10.知识产权和国际贸易纠纷审判庭，11.行政审判庭，12.审判监督庭，13.执行局(挂执行庭牌子)14.赔偿委员会办公室，15.司法警察支队，16.司法鉴定处，17.司法行政装备处，18.研究室，19.监察处，纪检、机关党委、离退休干部工作机构按有关规定设置。有不同的内设机构就要配备不同的部门负责人。据笔者了解，不少人民法院还有各种各样的领导小组办公室，以应付临时性任务需要;还有政委、政治协理员等不同级别的负责人，以应付“机构改革”之需要;不少法院一半以上的人都有行政“官”职;有些法院直接从事审判工作人员还不足法院总人数的一半。随着我国司法改革的不断推进，人民法院内部管理体制也确有必要改革。依据美国学者格里克的界定，司法管理主要涉及两个广泛的领域，一是法院组织和人事的管理，一是诉讼运行的管理。“法院管理包括若干具体的事项，诸如法院的组织和管辖;法官的选任和任期以及法院中所有其他工作人员的聘用、训练和监督;以及例行文秘事务。诉讼的运行管理通常涉及案件处理的进程和花费以及建立法院运作的统一规则以减少案件处理过程中的混乱和不均衡。”4笔者拙见，作为一种机关来讲，法院内部的管理同行政机构的管理没有实质性差别。人民法院作为审判机关，首先也是一种机关，管理中要尊重一般的行政管理规律。本文偏重于人民法院组织和人事的管理，偏重于法院内设机构。科学设置法院内设机构，改变现有人员配置的不合理性，以期增强管理能力，提高法院工作效率。一、现行法院组织管理体制存在的主要弊端第一，设置法院内设机构的指导思想存在偏差，主观随意性大。现在基层与中级人民法院内设机构15个左右，有的高达20多个，从事直接审判工作的部门及人员占其中的一半左右。不能说哪个部门不重要，但事实是干实事的少，人浮于事，分工过细，副职多，闲职多，真正办事的人又无权独立负责地处理他应当处理的问题。这些无不与体制的不完善及内设机构的不科学有很大的关系。笔者从常见的考核法院干警办案任务数谈一谈实际感受。就人民法院各个部门来看，办案任务数是不均衡的。这种不均衡导致有人累伤，有人饿死。如某基层法院民一庭人均办案任务120件，而行政庭一个合议庭三人计100件，审监庭一个合议庭三人才50件。民一庭、刑庭等因案件多而很累，行政庭、民三庭、审监庭等因任务少、案件少而相对轻松，还有办公室、计划财务装备处、技术处、监察室等等综合部门，人员配备不少，行政级别也较高，但真不知有什么具体事，到底在干什么事。人往机关挤，而传统的审判庭，特别是派出法庭缺编。有些部门精简裁之或合而并之不行吗?基层没有对口部门，仿佛是对上级法院对口部门的不重视(而忽视了上级法院的监督指导功能，一味追求形式的一一对应)。另外，多一个庭或室(处)，就多一些中层领导职位，就可多安排几位正副庭长(主任或处长)。假如一个机关的某些领导人存在以上思想，如此设置的内设机构工作效率可想而知。第二，管理手段和方式落后，法院管理行政化色彩较浓。长期以来，法院管理以领导者的经验为先，管理手段表现出明显的“长官意识”。目前，我国法院遵循“党管干部”原则，地方各级法院院长、副院长，甚至庭长、审判委员会委员、审判员都同一般行政机关负责人一样，人选先由同级党委预先讨论，后交同级人大选举或任命。现行的法院管理体制实际上沿用的是地方主管，上级法院协管的传统干部人事体制。法官级别套用行政级别，干部由政府人事部门管理。人民法院的主要负责人，变动较大，升迁较快，很难在管理方式上潜心钻研，管理方式具有很强的滞后性和被动性。我国历史文化传统，人们习惯于服从行政权威。法院内部法官的意见和智慧在法院管理中不可能得到很好的利用。于是，法院内部管理中不尊重司法规律之现象较为普及。第三，缺少一个与诉讼法相配套的能适应各个内设部门的规章制度。规章制度不健全，操作规范不明确。人们责怪领导意志至上的行政管理手段，希望制订较为科学的内部管理制度，渴望变“人治”为“法治”。但是，管理上的分散性，操作上的无序性，没有现存经验可以利用，追求自由和惰性的本能，等等，使得管理者失去制订这种制度和措施的积极性。久之，被管理者也习以为常。从诉讼法规定来看，法院审判活动要求公开公正，但各个法院审判管理大都没有一个可供公开的内部操作规范，没有一个反“暗箱操作”的规范，从而使人无所适从。有些法院审判庭既开庭审案、合议、裁判，又要排期案件、调查取证、财产保全、送达文书，事无巨细。而有的法院立审分离、审执分离、管辖权异议、调查取证、财产保全、送达文书又全部分离，连法院内部人员自己都不清楚职责如何划分，更何况案件的当事人?同一个案件，到法院半天不知到底该谁负责。审判工作、辅助工作和管理工作效率都降低了。第四，行政手段来管理法官，忽视了法官对法律负责而不逐级对其上级负责。审判是法院的主要职能，是法院工作的“主业”。现状是审判工作始终处于分散、盲目、不被重视、低水平发展之状态，阻碍了法院司法能力的提高。院长、副院长、庭长一级管一级、一级对一级负责的行政手段来管理法官，忽视了法官不是逐级对其上级负责，而是对法律负责的情况。长期以来，审判业务未设立专门的独立管理机构进行管理，审判庭的庭长既是管理者，又是监督者，有的还是审案者，所有法律文书签发者。庭长“一岗双责、多责”，管理组织不符合司法特性。第五，司法行政机构设置过多过细且人员结构不合理。从事事务性工作人员过多，围绕着本“单位领导”转，而不是围绕着“审判案件”转。管理事务、辅助工作和审判工作不分。针对非司法行政人员的审判长选任制，实行一段时间后似乎又回到了从前。甚至也有人批评“新任审判长无疑是官僚的法官职级体系中新添的角色”，审判长本身就具有浓厚的行政化色彩，是在院长、庭长之下增设了一个管理层。所有问题的关键在于始终没有形成一种制度化的长效管理机制，特别是缺乏一套完整的法官及法院其他工作人员业绩考评、监督和晋升制度，没有严格按照诉讼法的基本原则去操作，缺少法官自审、自管、自律机制。二、内设机构设置的理论与实践法院内设机构的科学设置是法院内设机构职能之科学划分，它会导致法院内设机构业务分工的改变，涉及到人员的合理配置和重新调整。同时还会影响到上下级法院之间部门的对口设置，有关工作的协调统一处置。这其中涉及科学的行政管理规律。其一，管理幅度与管理层次之间的反比例变量关系，法院内设机构亦当遵循。一个法院内部，在总人数不变的情况下，管理幅度与管理层次之间成反比例关系。管理幅度是指一名主管人员直接领导和管理下属的人数。超过了一定的幅度，就必须增加一个管理层次。管理层次是指管理系统中划分管理层级的数额。较大的管理幅度意味着较少的管理层次，较小的管理幅度意味着较多的管理层次。管理层次多，管理幅度小，反之则反。管理层次多，增加费用开支，应执行节制原则与只管一个层次原则。管理层次少可使管理费用降低，信息交流速度加快，成员有较多的自主性和创造性。其缺点是：不能严密监督下级工作，具有使管理者对下层失去控制的危险，上下级协调较差。针对法院工作特点，管理层次当少，幅度可偏大。这样，易发挥广大法官及其他工作人员的满意感和创造性。“国外学者研究管理幅度和层次，认为管理幅度一般以5-6为宜。”5笔者拙见，针对审判工作特点，人民法院副院长设置以5至6为宜，不能超过6个，每人分管一至二部门，内设机构10至12个部门，内设机构不超过12个。其中，审判部门不少于五分之四。审判部门根据业务量的大小而设置若干个副庭长或审判长负责下的合议庭。院长(含副院长)与庭长主要负责管理，履行管理职责，逐步取消其对案件的查、把关权和对裁判文书的审核、签发权。特别是庭长之责在于：合理安排、搭配合议庭组成人员，发挥集体智慧;协调各方面关系，创造良好的外部环境;同类型同地区的案件，统一指导协调;及时总结审判工作中经验与教训等等。至于设置哪些内设部门，特别是非审判部门的设置，本文后面再做进一步阐述。其二，法院人员及内设机构编制审批，人民法院亦当遵守。编制是国家机关的组织机构、人员定额和内部结构的总称。内容主要包括两个方面，其一是内部机构数量，其二是机构的人数，人员定额和各类人员的比例。编制具有经济意义，与经费相关，财政据此拨款以达节约与效率;编制具有组织意义，可使各类人员合理组织起来活动;编制具有法律意义，不列入编制就不合法，不被承认。换言之，编制就是法，违反就要追究责任。目前，法院的编制亦在政府人事部门，归当地编制委员会控制。在人员数额、职位和人员结构比例方面不够科学，超编违法的责任追究方面不完善，“进口关”把关不严、进什么人没有从人员的比例和职责等等角度考虑，更没有上升到法律角度，依法进行管理。从人民法院组织法看，法院是由院长一人、副院长、庭长、副庭长和审判员若干人组成的。人民法院设刑事审判庭、民事审判庭、经济审判庭，根据需要可以设其他审判庭。法律没有规定的部门理当禁止设置，法院进人也当主要进审判人员。法院编制管理应当以法官为主体，以审判为中心。审判职能是法院作为国家审判机关的主要职能，法院的其他各项职能都源于审判，法院的其他工作都要为审判工作服务、保障审判工作的开展。这也是由法院在整个国家权力体系中所处的地位和所起的作用决定的。因此，以法官为中心来设计和运作法院内设部门和管理体制才符合现代管理学的基本规律。调动法官参与决策、参与管理的积极性，协调好院、庭长的行政管理职能，打破从院长角度而不是从法官角度来研究法院管理的惯例。明确划分各庭、室的职责权限，防止内耗，注意部门间的协调与配合，建立符合司法规律的管理体系。其三，司法实践中的某些尝试与做法须进一步论证。如何搞好法院的内部管理?不少人民法院的领导或学者也进行的探讨或尝试。如山东省烟台市芝罘区法院将管理模式设计为：将法院管理工作划分为审判管理、队伍管理、行政管理三大部分，根据三大管理的不同特点和要求，设置三个管理机构，制定三大管理制度体系，辅之一个岗位目标管理考核办法，形成全方位的管理体系。以上构思，简称为“三三一”管理模式。具体分工如下：由纪检、政工、监察部门共同参与的队伍管理机构;以办公室为主体的行政管理机构;以审判委员会办公室为主体的审判管理机构。6又如河南省郑州市高新区人民法院“三加二”一体化管理新模式。“三加二”一体化管理新模式体现一种全新的管理理念，它遵循“以人为本”的价值理念，按照“审判管理为中心，其他管理为保障”的基本原则，既分类管理，又协调统一，对高新区法院的各项管理工作进行了整体系统设计。基本思路是：将法院管理工作划分为队伍管理、审判管理、司法政务管理、改革管理、外宣管理五大类。其中队伍管理、审判管理、司法政务管理是法院的三大主体管理，队伍管理实行党组领导下的政治处具体负责制、审判管理实行审判委员会领导下的立案庭具体负责制、行政管理实行院长办公会领导下的办公室负责制，辅之以改革、外宣二块次主体管理工作，改革、外宣管理实行院长领导下的主管领导负责制，每一块管理都由一名院领导为主负责、另一位院领导协助的A、B领导管理责任制。这五块管理工作的管理体系既相互独立、又相辅相成，有机统一，五位一体，形成高新区法院全方位的管理体系，即“三加二”一体化管理新模式。7北京市海淀区人民法院为了给法官合理“减负”，在全国法院系统首家设立了诉讼事务管理与服务专门机构“审判管理办公室”，将原来分散于各业务庭室的部分事务性工作，包括收材料、发传票、公告、鉴定、诉讼保全等等，改由新机构集中办理该办公室运行4个多月来，既为法官“减负”又方便了群众。此前，收取材料、诉讼保全、先予执行、评估、鉴定、拍卖、审限监督和移送上诉卷宗等日常性诉讼事务均由法官亲自办理，浪费了审判资源。海淀区法院执行庭法官朱立仁告诉记者，在执行庭的工作中，诉讼保全一年约有500件，由一个3人执行小组专门负责;此外，评估、拍卖的工作量也很大。如今，这些工作由新机构来做，执行法官可以集中精力抓执行。新机构对诉讼事务的集中处理和专业化运作，提高了法院的工作效率。8还有一些法院，将法院内部事务分为审判事务、监督和惩戒事务、行政事务三大块，实行分类管理。有些法院把审判管理、党务管理、行政管理三大部分相对分离，设立审判管理部、党务管理部和后勤管理部三大机构。从管理的对象和功能层面，还有的法院将法院管理分为审判管理、人事管理和司法行政管理三大部分。同时建立一个岗位目标管理考核办法，以确保三大制度体系落实到位。人民法院内设机构的调整与改革属于审判管理改革，隶属司法改革的范畴。这样的司法改革各地方各级法院几乎都在进行尝试。笔者拙见，尝试是好的，但必须坚持立足于法院工作实际，讲求实效。一切改革措施都要经过调查研究与可行性论证，不搞形式主义。改革的目的只有一个，增强法院工作效率，提高法院管理能力。三、法院工作中如何提高效率、增强管理能力之思考管理才能出效率，法院管理的科学化将提升司法资源的利用率。通过对法院不同类型人员的合理定位，理顺其职能。注重协调沟通，以法官为中心、以人为本，加强对各类审判资源的最优化配置，以期实现法院管理效率的最大化。“完善以审判为中心的审判流程管理制度，确保审判工作高效运行”;“完善以法官管理为中心的法官队伍管理制度”;加强“审判工作宏观指导机制、审判流程管理机制、审判质量管理机制、执行工作管理机制、队伍管理机制、综合协调和后勤保障机制”的管理。9在管理的方式和手段方面，明确法院内部行政权与审判权的不同，认清审判工作与辅助工作的职能及职能交叉，实现法官与辅助人员、裁判人员与管理人员的分别管理。法院是审判机关，作为一种“机关”运作久了，也有机关的不良表现，法院效率不高的表现有：机构臃肿，人浮于事，办事拖拉，扯皮推诿，手续繁杂，会议成灾，纪律松弛，不核算费用，官僚主义严重，形式主义严重等等。相应地提高效率、增强能力的途径：主要从机构设置、管理制度、领导方式、人员素质、外部环境等多方面着手，通过科学的方法与途径不断进行改革。借鉴行政机关提高行政效率的做法，笔者谈谈自己的见解。第一，健全法院内部规章制度，使内部管理更加合理科学。效率能体现制度的优劣。科学的日常工作制度的建立和完善，是提高效率的不可缺少的保证。如：考核奖惩制度，岗位责任制度，会议制度，考勤制度等对提高机关工作效率都有一定作用。法院当强调案件质量评查办法、关于审判流程管理的规定、目标管理考核、奖惩办法等以案件为重心的制度的制定及严格执行，则效率就会自然提高。比如在案件质量评查办法中要求细定各类案件质量评定标准及评查办法，完善对案件审理的监督制度，提高办案质量;在关于审判流程管理的规定中，要求对审判流程管理的内容，对案件立案、送达、庭前准备、排期开庭、结案、检查、归档等不同阶段实施管理监督控制，对各个环节实施规范化管理，以保障审判活动过程公开、公正、有序、高效;在目标管理考核、奖惩办法中，加强对各项工作的量化考核，以德、能、勤、绩、廉为主要考核内容，目的在于调动干警工作积极性，加强法院自身建设，从而提高工作质量和效率。第二，科学设置法院内设机构，促进审判良好运行。上面已经提到，针对审判工作特点，人民法院副院长设置以5人为宜，每人分管一个或两个内设机构。其中，审判部门不少于五分之四。审判部门根据业务量的大小而设置若干个副庭长或审判长负责下的合议庭。传统的民庭、刑庭、执行庭当保留，其它如行政庭、审判监督庭、立案庭、知识产权庭、劳动法庭等等可合并为一个审判庭，名为综合审判庭(可分别外挂不同的招牌，以满足上下级法院内设部门对口需要)。这个庭根据业务量大小可分别设置不同的合议庭，实质为专业合议庭，分别审判行政案件、审判监督、劳动争议等等专业案件。除审判(含执行)以外的行政部门，如办公室、政治处、监察室、督查办、研究室等，组成司法行政处。实为审判服务的部门，亦为领导服务的部门。该部门实行集约化管理，实现快捷、高效的办事效率。强化司法行政管理的效率意识、服务意识和保障意识，最大限度地发挥有限的财力和物力。针对物资装备管理、经费管理以及司法鉴定、司法统计、文秘档案等不同岗位的属性实行行政、后勤人员准入制，通过持证上岗的方式实现司法行政人员管理的科学化和规范化。司法实践中，还有各种领导小组，也分散了法院很多精力。长期以来，机关好象都有一个不成文的习惯，只要是上级布置的阶段性工作或者专项任务，从上到下往往都要成立一个领导小组，以视重视或视完成任务或为了应付上级检查。其结果，导致领导小组数量多如牛毛，而这些小组的工作方式流于形式，也常常不能解决任何问题，过了一阶段，名存实亡或又被新的小组取代。笔者在此进言，希望成立领导小组时要考虑其实效，考虑法院工作的特点，而不应将领导小组这种工作方式庸俗化，确实必不可少，可并入综合的司法行政处，其工作人员当为领导小组的当然成员。第三，办公现代化，将电脑网络等新科技用于审判流程。打造优美的物质环境，改善办公条件，要按照上级法院的统一要求，配备有关物质装备，与科技同步，以提高审判机关的科技含量，实现法院管理的司法化与现代化。通过完善计算机局域网功能，建立办公信息管理系统，诉讼管理系统，使案件流程清楚，文书起草、审批、签发、归档等全部在网上进行。对一些案件流程方面的工作，如案件登记、开庭公告、分案等，都可以通过电脑来完成，便于法官查阅，也便于当事人知晓。目前各级法院通过电脑网络之运行大幅减轻法官的工作量、提高工作效率已成为可能和现实。另外，在一些细节方面，如房间内的采光、通风、合理安排办公桌椅等，也有助于工作效率的提高，这一点，也不应被忽视。搞好办公区域的绿化、净化、美化工作，形成优美工作环境，打造和谐的文化环境。第四，提高领导素质与领导方法，加强业务领导，增强管理能力。任何一个单位如果没有比较好的领导者，就会成为一个松散的缺乏战斗力的团队，也就谈不上高效率。实践证明，民主式的领导方式最能促进工作效率的提高。相反，家长式领导只能压抑部属的智慧与才能，削弱部属的责任感，阻碍效率的提高。因此，当加强与规范法院领导班子建设，构建梯队组合，努力提高班子的决策水平，增强领导班子的全局意识，增强全院同志的团结。法学是一门较专业的学科，在法院领导人员的配备上，加强业务领导尤显迫切。另外，领导决策时，当以审判为工作重心，不要搞什么花架子，比如参与招商引资等等。抓队伍先抓院领导班子，把法院领导班子建设作为队伍建设前提。领导班子成员之间要团结协作，求真务实、与时俱进、锐意创新、勤政为民。作为人民法院领导干部，则要着重增强三种能力，即司法决策能力、司法管理能力和司法审判能力，重在管理能力。第五，提高人员素质，采取“高薪养廉”等激励措施，调动人的积极性。有些人员“非不为也，是不能也。”相应就要加强培训工作，提高人员素质，使其不断汲取新知识。要制定培训计划，树立良好的学风，坚持以岗位培训为主，努力强化法官对法学理论和法律法规的学习，提高法官的业务素质和司法技能。有些人员是“非不能也，是不为也”，这时就要考虑提高人的自觉性，采取物质与精神激励相结合，培养其有强烈的事业心。在此，笔者着重谈一下“高薪养廉”问题。“高薪养廉”旨在“养廉”，而与“反贪”无关，“高薪养廉”政策目在于“保护清官”。从历史范围来看，“高薪养廉”的最初目的是为了减少官员法定薪俸少而产生的“低薪淘汰清官”现象;以中国为例，自古官员的法定薪俸通常比较低，而官员既要维持家庭生活又必须以个人薪俸提供部分公共服务(如雇用师爷、衙役等)，单靠法定薪俸远远不够;在这样的薪酬体制下，贪污腐败的官员可以用非法收入贴补私生活与公务上的财政缺口，而奉公守法的“清官”却常常陷入入不敷出、私务、公务两误的困境;其结果是造成“当清官”的成本过大，更多人选择做贪官而更少人选择做清官。于是，人们发明了“高薪养廉”政策，期望通过增加官员的法定薪俸以降低公务人员选择当“清官”的成本与代价，以防止“清官”队伍的缩水。10如今，法院队伍并没有执行“高薪养廉”政策，“低薪淘汰法官”现象不容忽视，不少优秀的法官流失了。“像安徽芜湖这样的中等城市，一个法官一年的工资、奖金加起来也就二万元左右。像何法官这样工作十年的法官，现每月工资还不足千元，奖金也少得可怜。这些钱既要养家糊口，还要帮衬着亲戚朋友有人说：在目前，法官如果想挣钱，可能只有两种办法：一是违法;二就是离开。何法官选择了离开，而不是违法利用手中案件做交易。离开法院再去挣钱发展或许是最好的选择。可这何尝不是中国法官的无奈之举!”11如果一个公正的法官养不了一家三口人，或者说达不到养活两口人的中等标准，他能安心工作吗?工作都不安心，效率又从何谈起。有了保障，才能谈上更高一些的培养能力。对法官而言，则要着重增强四种能力，即运用法律的能力、驾驭庭审的能力、司法调解的能力和判决说理的能力，重在审判能力。人之管理是法院各项工作的增长性因素，是司法制度改革向前发展的动力。故在法