关于我省宜林地拍卖情况的调查报告_0

1 / 14 关于我省宜林地拍卖情况的调查报告 最近，我们深入有关市县对全省宜林地资源的拍卖情况进行了调查，基本摸清了我省宜林地资源拍卖工作的现状，发现了一些制约宜林地开发利用的症结问题，并结合这些问题提出了我们的初步意见。 一、我省宜林地拍卖与治理的现状 宜林地主要指适宜植树造林的荒山、荒地、荒滩，宜林地拍卖是指宜林地所有者将自己所有的宜林地使用权以拍卖的形式转让给他人，取得一定出让金的 行行为，实质上是一种新 的的承包经营形式。通过 宜宜林地拍卖把土地资源 的的使用权和所有权分离 ，可以充分调动农民群 众众和社会各界力量开发 治治理宜林地资源的积极 性性。整理。 早在 80 年代，针对林业 “ 三 定定 ” 以来，群众承包的 责责任山长期得不到治理 的的问题，有些地方就将 集集体的宜林荒山、荒地 和和荒滩（当时称 “ 三荒 ” ）承包或无偿分配给 农农民群众开发治理。但 由由于群众存有怕政策变 等等心理，开发治理成效 不不大。 90 年代以来， 全全省各地借鉴以前的经 验验教训，把拍卖 “ 三荒 ” 作为扩大我省森林资 源源，促进林业发展的重 要要措施，出台了一系列 文文件。 1990 年省政 府府关于动员全省社会 力力量加快发展林业的决 定定规定：对林业 “ 三 定定 ” 后在荒山、荒滩、 荒荒地上 营造的中幼龄林 ，在明确权属的基础上 ，可以活立木为载体， 实实行营林劳动、管理、 科科 技、资金投入2 / 14 的有偿 转转让，或称“买卖青山 ”。 1994 年省林业 厅厅制定下发了关于进 一一步完善拍卖宜林 “ 三 荒荒 ” 工作的意见，对 我我省宜林 “ 三荒 ” 范围 、拍卖的程序、拍卖价 格格的确定、拍卖年限及 保保持林业政策的连续性 和和稳定性等问题进行了 规规范。各地也相继出台 了了一些拍卖 “ 三荒 ” 的 优优惠政策措施。全省出 现现了宜林地拍卖治理的 高高潮，到目前为止，全 省省共拍卖荒山、荒丘、 荒荒滩、荒地 520 万亩 ，共有 78533 户， 3366 家企事 业单位和 团团体购买了宜林地，其 中中已有 60%得到了初 步步治理开发。 总 结结各地宜林地拍卖的形 式式，主要有以下几种： 1、单户公开竞争拍 卖卖。对交通方便、立地 条条件较好，治理难度较 小小的宜林地，单户有能 力力治理的，采用单户公 开开竞争招标拍卖。 2、联户购买，股份开发 。对宜林地面积较大， 分分布 相对集中，一家 一户难以治理的，由 农农民群众通过联户购买 ，股份开发，按股分红 。入股的方式包括：资 金金入股、技术入股、投 劳劳入股、土地入股等形 式式。入股的股东包括农 户户、个体户、社会团体 、企事业单位、政府 机 关关等。 3、均分到户 ，拍卖治理。有些地区 ，为了避免在治理见效 后后出现 “ 红眼病 ” ，将 宜宜林地按立地条件合理 搭搭配，平均划分到户， 由由各户向集体交纳宜林 地地使用费或按收益分3 / 14 成 。这种方式在迁西县围 山山转治理中普遍存在， 由由于围山转多种植板栗 等等经济林木，效益较高 ，这种方式较受欢迎。 4、改包为卖。为了 维维持以前形成的承包关 系系，保持政策的连续性 ，进一步强化承包双方 的的责任与义务，经双方 协协商，修改承包合同， 合合理作价，一次性卖给 原原承包者。对承包后逾 期期未治理或治理效果较 差差的，集体收回，统一 作作 价，公开招标拍卖。 5、面向社会跨地区跨 行行业拍卖。到目前为止 ，全省已有 366 家企 事事业单位和社会团体购 买买了宜林地。目前，参 与与跨行业购买宜林地的 主主要有：城镇下岗职工 、城市个体工商户、机 关关干部、企事业单位在 职职职工等。团体主要有 ：厂矿企业、政府机关 、宾馆饭店等，其购买 的的目的主要作为本单位 的的生产开发基地或休闲 旅旅游度假基地。投资达 2200 万元以上。 目前，农村宜林地的开 发发项目主要是发展林果 业业、养殖、旅游业、建 立立工业原料基地。 二 、我省宜林地拍卖的主 要要做法和存在问题 （ 一一）主要 做法 总结我 省省宜林地拍卖工作，主 要要做法是： 1、强化 组组织领导 积极稳妥推 进进 经过近几年来的宣 传传发动，各地对宜林地 拍拍卖工作较为4 / 14 重视，多 数数地区把这项工作摆上 了了议事日程。在调查的 县县（市）发现，多数县 的的县委、县政府都成立 了了由县主要领导挂帅， 林林业、水利、土地等有 关关部门参加的宜林地拍 卖卖领导小组，有关乡村 建建立了拍卖组织，精心 组组织拍卖工作。曲周县 成成立了由主管副书记任 组组长，主管副县长任副 组组长，农工部、土地局 、林业局、开发办等单 位位主要领导为成员的领 导导小组。各乡（镇）、 村村也成立了相应 组织， 具具体负责林地使用权拍 卖卖工作的组织。 2、 规规范拍卖程序 保证公 正正公开 在宜林地使用 权权拍卖过程中，各地着 重重抓了以下几项工作： 一一是制订拍卖方案。在 拍拍卖前对宜林地进行摸 底底调查，统一规划。制 订订拍卖方案，交群众代 表表讨论，报乡和县有关 部部门审查。二是合理确 定定宜林地标底，公开竞 争争拍卖。由乡村干部和 群群众代表参加组成评估 小小组，根据宜林地的不 同同类型、立地条件合理 确确定标底，张榜公布， 公公开竞争招标。三是签 订订合同，进行公证。一 般般作法包括：统一制作 合合同样本，规范合同内 容容，包括四至界限、承 包包期、治理标准和时间 ，双方权利和义务，违 约约责任等内容。合同签 订订后，进行司法公证， 并并报有关部门备案。土 地地和林业部门要及时确 权权发证。四是搞好拍卖 金金管理。多数地区的宜 林林地拍卖金管理较为规 范范，主要作法是村有乡 管管或村有村管，拍卖金 主主要用于宜林地治理和 改改善农村的社会公益事 业业。有的县将宜林地拍 卖卖金 5 / 14 纳入村有乡管范 畴畴，能够用活用好。 3、合理确定宜林 地地拍卖的范围、面积、 期期限、价格 各地根据 实实际情况，对宜林地的 范范围进行了严格的界定 ，宜林地主要包括：荒 山山（约占全省宜林地面 积积的 90%以上）、荒 地地、荒滩。有些地区对 限限制拍卖的宜林地也做 了了规定；宜林地的拍卖 期期限根据立地条件的不 同同而有所变化，立地条 件件较好的宜林地如迁西 的的围山转、平原地区的 路路、渠、废耕地拍卖期 为为 30年以下，立地条 件件一般的宜林地拍卖期 为为30- 50 年，立 地地条件较差的边远山地 一一般确定为 50- 70年；拍卖面积根据本 地地宜林地资源存量、购 买买者的治理能力，宜林 地地的分布特点及村民的 意意愿由村委会研究决定 ，一般控制在 10-1 00 亩，购买 1000 亩以上的大户主要分 布布在承德市。关于拍卖 价价格的确定 ，一般由村 委委会组织有关人员，根 据据宜林地的立地条件等 级级、交通条件等确定底 价价。目前，大部分地区 还还没有建立宜林地资源 资资产评估机构。相对而 言言，迁西县的做法较为 规规范，对一般宜林地， 由由村集体组织有关人员 进进行现场考察，根据治 理理难易程度、适合栽植 的的树种、预期效益及群 众众认可程度等情况确定 价价格；对拍卖的围山转 ，由村委会委托县农经 部部门集体资产评估事务 所所，根据面积、株数、 树树势及效益等情况，进 行行资产评估。拍卖“三 荒荒”和围山转须一次交 清清拍卖金，并逐年按每 亩亩不低于 50 元交纳资 源源使用费。均 包到 户的 围围山转，逐年按每亩 50 - 80 元6 / 14 交纳资源 使使用费，竞争承包的， 实实行逐年缴纳承包费（ 含含资源使用费）。 4、不断完善宜林地 拍拍卖政策 为促进宜林 地地开发治理，各地在实 践践中积极探索，出台了 不不少切实可行的政策和 措措施，如围场、滦平、 曲曲周、玉田、唐县、迁 西西、元氏、赞皇等县都 出出台了关于加速开发治 理理宜林荒山、荒地的政 策策性意见。归纳起来， 有有以下几个方面：（ 1）允许宜林地购买者依 法法拥有一定的经营自主 权权，允许继承、转让、 租租赁、抵押；（ 2）延 长长宜林地拍卖使用期限 ，由原来的 30 年延长 到到 50 年，最长的为 70 - 100 年。（ 3）购买宜林地可以分期 付付款；可以 在拍卖后 产产生效益前的 3- 5 年年内，免收土地使用费 或或承包费；可以，依法 适适当减免农林特产税、 土土地管理费、耕地占有 税税、乡村提留等。（ 4）宜林地拍卖金主要用 于于宜林地开发的基础或 配配套设施建设，如在宜 林林地开发区修路、引水 、架电等。（ 5）各类 林林业工程项目投资、小 流流域治理或经济沟建设 补补助费可直接投资到宜 林林地购买户。（ 6）坚 持持谁购买、谁治理、谁 受受益；鼓励下岗职工开 发发治理宜林地的。 （ 二二）存在问题 我省宜 林林地拍 卖中也存在一些 不不容忽视的问题，表现 在在： 7 / 14 一是宜林地开发 治治理工作进展不平衡。 目目前全省宜林地面积仍 有有 3000 万亩，主要 分分布在山区。尽管我省 在在拍卖宜林地，促进开 发发治理上，取得了可喜 的的成绩，但多数地区在 治治理宜林地上还没有突 破破，特别是有些山区县 ，大面积宜林地长期得 不不到开发治理，难以摆 脱脱贫困落后的状况。 二是拍卖行为不规 范范。有些地方存在仗权 拍拍卖现象，拍卖缺少透 明明度；有的地方拍卖宜 林林地没有整体方案，没 有有统一规划和长远打算 ，拍卖的程序和手续不 健健全，有的拍卖后没有 签签订拍卖合同 ，有的虽 然然有合同，但合同容很 不不完善。 三是宜林地 资资源的价格评估不科学 ，评估结果不合法。宜 林林地拍卖价格偏低的现 象象普遍存在，有的每亩 仅仅 1 元。有些地区拍卖 合合同不合理造成集体资 产产的流失，形成新的分 配配不公；有些地方拍卖 金金管理不善，资金不能 及及时收回，或收回后管 理理混乱，没有建立起会 计计和审计监督机制；有 的的村干部将宜林地拍卖 作作为自己以权谋私，发 财财致富的捷径。 四是 社社会化服务体系仍不健 全全。群众治理宜林地缺 乏乏技术指导和服务；用 于于宜林地开发的基础设 施施不健全；在群众投资 能能力有限的情况下，得 不不到及时的资金扶持或 贷贷款从而限制了宜林地 开开发治理的进度；宜林 地地产品销路问题没解决 ，影响 了开发的资金 周周转。特别是资金、劳 力力、资源、技术、信息 等等生产要素的合理配置 问问题。仍是制约宜林地 开开发的主要问题之一。 8 / 14 五是宜林地开发后的土 地地流转机制没有建立， 造造成农民投入大量资金 用用于治理之后，短期内 难难以见到收益，从而给 治治理者造成新的“经济 危危机”。 六是有些地 方方，为了搞形式，不顾 群群众意愿，在宜林地拍 卖卖中搞一刀切，将宜林 地地平均分配给农户，难 以以达到宜林地治理的预 期期效果 ；有些地方为谋 取取短期利益，存在重拍 卖卖轻治理的问题。 三、对我省宜林地拍卖 工工作的几项建议 为很 好好地解决上述问题，推 动动我省宜林地拍卖工作 的的健康发展，我们提出 以以下建议： 1、更新 观观念，加强领导 实践 证证明，通过宜林地拍卖 ，开拓农村市场，可以 形形成新的经济增长点。 从从调查的情况看，宜林 地地开发存在着巨大的潜 力力。迁西县有万户农民 投投资 1800 万元，购 买买了 15 万亩荒山和围 山山转工程的使用权，通 过过宜林地治理使该县的 板板栗产量由 83 年的 7000 万斤增加到 96 年 的的 1500 万斤，全县 4417个村靠 治理宜林 地地发展林果实现奔小康 ，占全县的 53%；围 场场县已经出现了靠宜林 地地开发脱贫的百万富户 （按现有资源估价）； 由由此可见，拍卖宜林地 ，对增加农村投资和消 费费总需求，确保经济增 长长目标的实现，具有重 要要的现实意义和深远的 历历史意义。因此各级政 府府和主 管部门，要更新 观观念换脑筋，加强领导 和和引导，从政策中找出 路路，从机制上寻动力， 因因地9 / 14 制宜，把宜林地开 发发作为振兴本地经济的 突突破口，切实抓紧抓好 。 2、不断完善拍卖 政政策，建立竞争激励机 制制。 （）合理确定 拍拍卖承包期。目前导致 宜宜林地长期得不到治 理 的的主要原因是群众担心 政政策变化。合理确定宜 林林地拍卖期限，可以消 除除群众顾虑，调动他们 的的积极性，促使其积极 投投入人力、物力和财力 ，加快治理步伐，尽快 形形成经济、生态和社会 效效益。 （）依 法法合理地给予购买者经 营营自主权，允许其在合 同同和法律规定的范围内 自自主经营，允许继承和 转转让土地使用权和治理 成成果。 （）在法律 和和政策允许的范围内， 合合理减免一定的费税。 特特别是在宜林地治理的 初初期产生经济效益之前 ，减免税费的政策十分 必必要。因为，目前农民 群群众的经济实力还很薄 弱弱，治理初期无力负担 应应 交的税费，适当减免 ，可以促使购买者集中 精精力投资治理宜林地。 （）林业、水利、 农农业、土地等相关部门 对对于涉及宜林地治理的 工工程项目可以搞一些直 接接投资入户的政策。这 样样不仅可以激发群众治 理理宜林地的热情，而且 能能够加快工程的进度， 提提高工程的质量。 （ ）鼓励下岗职工及社 会会力量投资治理宜林地 。鼓励10 / 14 农民、城镇职工 、个体工商户、企事业 单单位、社会团体等社会 力力量投资开发宜林地。 在在符合国家政策和有关 规规定，遵守有关合同或 协协议的前提下，鼓励他 们们投资开发治理宜林地 ，发展林果业。林业部 门门要积极 提供技术、信 息息服务，积极协助开拓 市市场。对于当地农民无 力力开发的宜林地，可以 面面向社会通过招标、租 赁赁、拍卖、联营、股份 合合作等形式转让资源经 营营权或使用权。通过开 拓拓多元化投资渠道，促 进进社会各方面的资金、 技技术、劳力、信息、生 产产资料向宜林地流动。 使使宜林地开发形成集环 境境保护、文化旅游、林 果果产品开发于一体的多 元元化产业体系。同时， 各各级政府要转变观念， 树树立服务意识，建立健 全全宜林地治理开发的社 会会化服务体系，积极建 立立技术、信息、劳务、 物物资等社会化服务网络 ，促使各类生产要素与 宜宜林地资源形成 合理配 置置。 3、加强拍 卖卖管理，规范拍卖行为 针对宜林地拍卖中存在 的的问题，各地在宜林地 拍拍卖管理中应在以下环 节节中加以规范： （ ）严格界定拍卖范围。 各各地要根据本地情况， 严严格界定拍卖范围，宜 林林地拍卖应掌握：有林 地地不卖；有争议的不卖 ；按规定经营，合同期 不不满的不卖，严防借拍 卖卖宜林地之名，破坏森 林林资源和其它土地资源 。 （）合理确定拍 卖卖价格。为了使拍卖行 为为纳入规范管理，各地 有有关部门要成立专门的 宜宜林地拍卖评估机构， 合合理11 / 14 确定拍卖价格，防 止止集体资产流失。要严 格格拍卖金管理 。各地 对对拍卖金的使用和管理 要要加强检查监督，建立 严严格的会计审计制度， 定定期检查拍卖金使用情 况况。 （）规范拍卖 程程序。宜林地拍卖前要 搞搞好宣传发动，使群众 家家喻户晓，要对拍卖对 象象和标的张榜公布，拍 卖卖后要及时签订拍卖合 同同，并对合同进行司法 公公证。 （）完善拍 卖卖合同。为避免将来出 现现争议，各地要制订统 一一格式的合同，规范合 同同内容，合同中对双方 的的责权利要充分明确， 特特别对违约的责任，及 违违约后的裁定方式要严 格格规定。合同签订后， 有有关各方要签字盖章， 有有关部门要及时备案。 （）合理确定拍卖 面面积 ，适度规模、自愿 开开发。各地要根据本地 的的宜林地资源总量、农 民民的治理要求和经济承 受受能力，合理确定承包 、购买户的开发治理规 模模。要保证既能调动农 民民群众治理宜林地的积 极极性，又能保护集体和 本本村农民的合法权益。 一一般掌握：对条件较好 ，单户经营干鲜果品等 经经济林的，每户开发治 理理的面积以 30- 50 亩为宜，联户购买股 份份开发的或有较强经济 实实力的个体户从事宜林 地地开发的，以 50- 5 00 亩为宜；对立地 条条件较差，从事防护林 或或用材林开发的，单户 以以 50- 200 亩为 宜宜；联户或大户及团体 以以 200- 2000 亩亩为宜。 12 / 14 （） 及及时确权发证。林业、 土土地等有关部门对已经 拍拍卖的宜林地要及时确 权权发证，对出现变化的 ，要及时在林权证或林 地地使用证上注明。 4、建立土地资源流转机 制制，促使宜林地治理形 成成良性循环。为了使已 治治理的宜林地资源进入 市市场流转，应尽快建立 适适应我省特点的土地资 源源流转法律制度或政策 规规定，对土地流转的方 式式、允许流转的土地种 类类和范围，土地价格的 评评估，及土地资源的分 类类标准加以规定。 5、因地制宜 稳步推进 。 各地要根据本地的 具具体情况，因地制宜地 推推进宜林地的拍卖 治理 工工作，在治理方式上要 本本着有利于环境保护的 原原则；有利于促使农民 脱脱贫致富，振兴当地经 济济的原则；有利于加快 宜宜林地开发治理的原则 ，可以先治理后拍卖， 也也可以先拍卖后治理 ，各地可根据实际情况 ，选择适于本地的治理 方方式。针对宜林地治理 投投资大，治理时间长的 特特点，结合目前农民群 众众经济实力薄弱的现状 ，我们认为联户购买股 份份经营的经营方式很有 推推广价值。这种方式， 一一是增强了购买者的投 资资治理能力，二是提高 了了抵抗投资风险的能力 ，三是提高了购买者治 理理开发宜林地的积极性 和和责任感，四是 有利于 形形成规模经济的形成。 要处理好改革和稳定的 关关系，在建立新机制的 同同时，要注意保持政策 的的连续性和稳定性，坚 持持以家庭联产