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东北大学m p a 专业学位论文 摘要 城郊失地农民征地安置政策研究 摘要 中国改革开放的实践证明，工业化、城镇化是解决中国“三农”问题的根本 出路。改革开放以来，在中国古老的大地上掀起了波澜壮阔的工业化、城镇化新 浪潮，改变了土地上千百年来不变的生产方式，也改交了农民千百年不变的生活 方式，大批农民从土地上剥离出来，一个新的社会群体随之迅速扩大：失地农民。 这种情况在大中城市的城郊城乡结合部地区尤为突出。刚剐失去土地这条生存底 线的他们希望得到合理的安置来支撑起未来的生活，但却屡屡失望；他们处于弱 势的生存、面对未来的无助，很多农民沦为“种田无地、上班无岗、低保无份” 的境况。这一新的社会群体的权益保障还存在着许多紧迫而严峻的问题急待解决， 如何妥善解决失地农民的安置问题，解决好他们的生活出路和社会保障问题，对 确保社会稳定，促进和加快工业化、城镇化进程，具有十分重要的意义。 本文分析了现行失地农民征地安置政策的不完备，我国失地农民安置价值取 向存在的问题及法定三种安置方式存在的缺陷，给失地农民造成了很大的社会风 险，经济利益受损，社会保障权益缺失等诸多问题，提出了征地安置政策不应简 单地视为支付赔偿或置换原有资产，其思路应更为宽广：使失去土地的人重新建 立生产力并提高他们的生活水平。同时借鉴西方国家征地安置政策的有益经验， 提出了妥善解决这一问题的对策建议：应遵循分类逐步推进的原则，改革现行的失 地农民安置制度，为失地农民建立社会保障机制，建立留地安置机制，建立股份 合作制改革机制，建立再就业创新机制，减缓农地非农化的速率，从而切实保护 失地农民的权益。 关键词：失地农民；安置；社会保障 东北大擘m p a 专业学位论文 p o l i c ys t u d yo ni n s t a l l i n gl a n d - - l o s t f a r m e r si ns u b u r b a b s t r a c t c h i n a sp r a c t i c eo fr e f o r ma n do p e n i n g - u pi m p r o v e st h a ti n d u s t r i a l i z a t i o na n d u r b a n i z a t i o ni st h eb a s i cw a yo fr e s o l v i n gt h ep r o b l e mo f “t h r e e a g r i c u l t u r e ”s i n c e c h i n ac a r r i e do u tr e f o r ma n do p e np o l i c y , t h en e wh e a v yw a v eo fi n d u s t r i a l i z a t i o na n d u r b a n i z a t i o nh a sb e e nr a i s e da tt h eo l dl a n do fc h i n aw h i c hc h a n g e dt h em o d eo f p r o d u c t i o na tl a n da n dt h em o d eo fl i f eo ff a r m e r st h a th a db e e nk e p tf o rs e v e r a l h u n d r e dy e a r s l a r g en u m b e ro ff a r m e r sh a v eb e e nr e m o v e df r o mt h el a n dw h i l ean e w s o c i a lg r o u p ，l a n d l o s tf a r m e r s ，e x p a n d e dr a p i d l y , t h i sc o n d i t i o ni ss p e c i a ls e r i o u sa t r u r a la n df r i n g eo ft h eb i ga n dm e d i u m s i z e dd r i e s f a r m sw h oj u s tl o s tt h el a n dw h i c h m e a n sb a s el i n ef o rs u r v i v a lw a n tt ob ei n s t a l l e dr e a s o n a l l yt os u s t a i nt h el i v i n gi nt h e f u t u r eb u ta l w a y sf e e lu p s e t t h e ya r ei nm i n o r i t ys t a t u s , l a c k i n gh e l ph e s sa n ds u p p o r t n u m b e r so ff a r m e r sh a dc o m e d o w nt ot h ec o n d i t i o no f “n ol a n dt oc u l t i v a t e ，n op o s t ， n ot h em i n i m u m l i v i n gs t a n d a r ds e c u r i t y ”m a n yo f u r g e n ta n ds e r i o u sp r o b l e m sn e e dt o b er e s o l v e df o rt h en e ws o c i a lg r o u pt op r o t e c tt h e i rl e n af i g h ta n dh o wt os e t t l et h e p r o b l e mo fi n s t a l l i n gl a n d l o s tf a r m e r sp r o p e r l y , t h e i rl i v i n gw a ya n ds o c i a ls e c u r i t yi s g r e a ti m p o r t a n tm e a n i n g f o ri n s u r i n gs o c i a ls t a b i l i t y t h i sa r t i c l ea n a l y z e si n a d e q u a c yo ft h ep r e s e n ti n s t a l l i n gp o l i c yo nl a n d l o s t f a r m e r s ，t h ep r o b l e mo ft h i sp o l i c y sv a l u eo r i e n t a t i o na n ds h o r t c o m i n g so ft h r e el e g a l i n s t a l l i n gm e t h o d sw h i c hi n c n r et h eh e a v ys o c i a l 订呔，e c o n o m i ci n t e r e s t sl o s sa n dd e f e c t o fs o c i a l s e c u r i t y t of a r m e r se t ca n dp o i n t so u tt h a t i n s t a l l i n gp o l i c y a f t e rl a n d e x p r o p r i a t i o ns h o u l dn o tb es i m p l yr e g a r d e da sp a yc o m p e n s a t i o no rr e p l a c ep r e v i o u s a s s e t t h o u g h to ft h i sp o l i c ys h o u l db em o r eb r o a d e n i n gi no r d e rt ol e tt h ep e r s o nw h o l o s tl a n dr e b u i l dp r o d u c t i v ef o r c e sa n di m p r o v et h e i rl i v i n gs t a n d a r d a tt h es a m et i m e ， t h ea r t i c l eb e n e f i t st h eh e l p f u le x p e r i e n c eo fw e s t e r nc o u n t r i e s i n s t a l l i n gp o l i c ya n d r a i s et h ea d v i c ea n ds u g g e s t i o nt h a tw es h o u l df o l l o wt h ec l a s s i f i c a t i o n & g r a d u a l l y p r o p e l l i n gp r i n c i p l ea n di n n o v a t et h ep r e s e n ti n s t a l l i n gp o l i c yo nl a n d - l o s tf a r m e r s 。w e s h o u l de s t a b l i s hs o c i a ls e c u r i t ys y s t e mf o rl a n d - l o s tf a r m e r s ，i n s t a l l i n gs y s t e mo f k e e p i n gl a n d ，i n n o v a t i o ns y s t e mo fs h a r e h o t d i n gc o o p e r a t i o na n di n n o v a t i o ns y s t e mf o r r e e m p l o y m e n t ，r e d u c et h er a t e o fl a n dn o n - a g r i c u l t u r a ls oa st op r o t e c tl e g a lr i g h to f f a r m e r sf a i t h f u l l y k e y w o r d s ：l a n d - l o s tf a r m e r s ；i n s t a l l ；s o c i a ls e c u r i t y i 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是在导师的指导下完成的。论文中取 得的研究成果除加以标注和致谢的地方外，不包含其他人己经发表或 撰写过的研究成果，也不包括本人为获得其他学位而使用过的材料。 与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均己在论文中作了明确 的说明并表示谢意。 学位论文作者签名：了j 盘 日 期：。王d o f ，7 、子 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者和指导教师完全了解东北大学有关保留、使用 学位论文的规定：即学校有权保留并向国家有关部门或机构送交论 文的复印件和磁盘，允许论文被查阅和借阅。本人同意东北大学可 以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索、交流。 学位论文作者签名：了名 日 期。乒。、) f 孑 另外，如作者和导师不同意网上交流，请在下方签名；否则视为 同意。 学位论文作者签名： 签字日期： 导师签名： 签字日期： 东北大学m p a 专业学位论文 引言 引言 一、研究的背景和意义 失地农民，是伴随着城市化和工业化进程而出现的特殊群体。据保守估计， 我国失地农民已经达到了4 0 0 0 万，而且，这一数字还在以每年2 5 0 万到3 0 0 万的 速度递增。他们只得到很少的补偿，又得不到合理的安置，很多农民沦为“种田 无地、上班无岗、低保无份”境况，城郊城乡结合部的农村，是我国城市化进程 最活跃的地区，这部分农民的出路问题，已经成为社会矛盾的一个大焦点，是事 关我国经济社会发展的全局性问题。在征地过程中，政府在郊区农村城市化过程 中所扮演的角色，并不仅仅是单向地“给户口”、“给保障”这么简单的事情。它 是一个双向互动的过程，涉及到了人们生活方式、权利意识等的演变，以及相应 的社会结构变动等问题。对被征地人员的经济补偿、劳动力安置、就业培训、生 活安排、社会保障等等，是政府必须承担的职责。在本研究中，我们对政府职能 部门和基层干部如何操作问题作了探讨。政府如何能在征地过程中减少、制止对 被征地人员的权益侵害，给予农民同等的国民待遇，并在被征地人员重建生活维 持家庭可持续生计的过程中承担相应的职责。 1 1 是我国城市化进程中关系到民生问题的重要政策 城市化在我国未来三十年里是快速发展时期。城市化进程中，作为前提的“农 转非”并不简单等同于将失地农民转为城市户口，也不仅仅限于基本生活条件这 一最低层次，它必须包括农民失去土地后的养老、就业、医疗等社会保险和福利 问题，应该成为农民生活方式发生根本性变革的标志，在对农民进行征地时，以 往采取的征地政策没有能够妥善解决失地农民的安置问题，给农民的社会生活造 成了极大困难。数量极大的失地农民，生活在城市的边缘，在就业、子女就学、 社会保障等方面又享受不到有关政策。失地农民问题越来越突出，急需加以解决。 失地农民在土地被征以后，他们生活已经完全改变，在生活中遇到的困难是多方 面的，既有物质资源方面匮乏、生活就业的困难，也又不适应新情景，角色转换 发生障碍的困难。失地农民的产生，从一定的意义上来说，是城市化进程中的正 常现象。农民失地并不可怕，令人们担忧的是农民失地的同时又失业，那么这部 壅些垄鲎! 坠童业学位论文引言 分农民将成为严重的贫民。土地征用应当有利于富裕农民而不是造成大批农民失 地失业，应当越来越缩小城乡差距而不是扩大社会不公。近年来，国家制定了一 系列政策，取消对农村劳动力进入城镇就业的不合理限制，但进城农民与城市居 民在就业、社会保障、享受公共服务等方面的权利仍不平等。只有妥善处理好失 地农民政策问题，城市化才会更快更健康有序地进行。 1 2 是国家权力对农民利益保护的体现 农业是弱势产业，农民是弱势群体。我国长期以来以不平等交换体制为基础， 通过“剪刀差”形式挤压农业、索取农业剩余，计划经济时期，转移农村积累给 工业和城市在6 0 0 0 8 0 0 0 亿元之间，改革开放时期政府部门低价征用农村土地， 又使农民蒙受了至少2 万亿的损失。因此，应该给予农民同等的国民待遇，保证 农民和城市居民一样享有社会公共服务和完善的社会保障体系，工业化和城市化 的推进，要使农民分享由此带来的发展机会和成果，而不能以牺牲农民利益为代 价。在国家政策取向上，要向农村和农业倾斜，保护农民合法权益。土地承载着 生产资料、社会保障的双重功能。保护农民的土地权利是对农民根本利益的最大 保护。随着国有土地使用制度改革的深入，城镇非农建设用地已从行政划拨逐步 转向市场化出让，土地出让价格大幅飙升，但向农民集体征用土地的补偿方法和 补偿标准仍停留在行政划拨年代。这是改革开放以后出现的“以乡养城”的一种 新形式，也是当前农民利益流失最严重的一条渠道。 1 3 对稳定农村经济社会发展有十分重要的作用。 土地是农民的命根予，是农民生活的最基本的保障，是农村稳定的基础。农民 上访6 0 以上和土地有关，大量无地失地农民已经成为影响社会稳定的重要因素。 当农民的土地被征用时，失地农民应该获得的补偿必须考虑“最基本的生存手段” 和“最基本的生活保障”两个方面，使失地农民能够获得养老、医疗、失业等方面的 社会保险，并且在失地农民家庭陷入贫困时可以得到最低生活保障制度的保护。 如果失地农民得到的补偿不能满足上述两个“最基本”的需求，社会稳定无疑是会受 到强烈冲击的。一方面，当农民丧失了他们对土地的使用权以后，绝大多数农民 便成为一个“没有什么再可以失去”的特殊的社会阶层；另一方面，绝大多数农民仍 然生活在一个传统社区或日“亲缘社会”、“熟人社会”中，这便于他们采取共同行动。 因此，对农民失地、失业问题我们切切不可掉以轻心。要积极而妥善地实现这种 一2 一 东北大学m p a 专业学位论文引言 转变，避免或者减轻大规模社会变迁可能带来的混乱和震荡，解决好农民土地问 题，、防止大量失地农民沦为游离于正常社会生存状态之外的无业流民，破坏社会 正常运行秩序，导致社会的无序，引发农村各种矛盾。 二、研究方法 本文以文献综述为主，调查实证研究为辅。本研究在关注安置政策价值取向、 安置制度层面的同时，着重剖析政策调整完善对策。具体研究方法采用理论与实 际相结合、定性与定量相结合、宏观与微观相结合、比较分析及模型图表分析等 方法，力求言简意赅、传授知识，解决实际问题。 三、研究框架 本文以城郊失地农民为视角，对我国征地安置制度进行了分析，对征用过程 中失地农民安置方式进行了系统的研究。综述了社会学界、经济学界对城郊失地 农民征地安置问题的研究进展，找出城郊失地农民征地安嚣政策价值取向、政策 调整完善对策及制度选择。通过细致的文献综述和大量的调查实证研究，以沈阳 市为例，围绕着完善征地政策、农民安置补偿和保障闯题提出了政策建议，为进 一步探讨未来的农村制度改革和城市化政策提供了借鉴和参考。 全文主要包括五部分，并且前有引言，后有结语。引言主要分三部分阐述： 第一、研究的背景与意义；第二、研究方法；第三、研究框架。在第一章，着重 概述城郊失地农民征地安置政策。在第二章，先分析了我国现行失地农民征地安 置政策的不完备，探讨了我国失地农民征地安置价值取向存在的闯题，后系统阐 述了城郊失地农民法定三种安置方式及其缺陷。在第三章，系统探讨了西方国家 征地补偿安置政策的有益经验。在第四章，对我国城郊失地农民征地安置政策进 行对策分析。在第五章，系统阐述了沈阳市失地农民征地安置政策。 盔韭盘生婴童些堂焦逢妻 笠= 主域塑盘堡垒氐堑些塞基丛筮拯姿 第一章城郊失地农民征地安置政策概述 1 1 失地农民征地安置的概念 征用土地，是指国家因公共利益及实施城市规划需要，依据权限批准，将农 民集体所有土地转为国有土地，并依法给予被征地集体经济组织和个人补偿的行 为。 安置是针对项目征地及相关的负面影响而言的，指的是向被征地人提供的补 救及不利影响减轻措施。补偿是指对被征地人因失去土地、房屋、建筑物和其它 固定资产而以现金或实物按重置价作的偿付。 失地农民是指我国在推进工业化、城市化过程中因建设需要，集体土地被整 体征用、整建制撤消村民小组或被部分征用且人均耕地不足0 2 亩，从而丧失了 基本生产资料的农民。城郊失地农民是目前失地农民中最大的一个群体，也是最 迫切需要稳定的一个群体。 在我国，农民失地早在计划经济时代已有之。2 0 世纪5 0 年代，为完成工业化 原始积累，我国实行了严格的城乡分割二元化政策，大量入口滞留在现代化( 或工 业化) 水平极低的传统农村社区，从事着知识和技术含量不高的种养业和简单手工 业劳动。农民身份的制度性安排，注定了他们知识和技能素质上的欠缺。改革开 放以后，随着家庭联产承包责任制的推行。农民获得了土地的使用权( 非所有权) ， 土地上的收益成了农民最根本、最直接和几乎是唯一的收入来源。土地在农民生 活中扮演着生产资料、经济基础、社会保障、繁衍发展等多种角色。这样的结构 显然是不稳定的，它为后来失地农民的产生埋下了伏笔“3 。2 0 世纪9 0 年代前，征 地单位按指标录用失地农民，失地农民就业同货币、住房、划地一样，成为农民 失地补偿的形式。因此，失地农民的许多问题被掩盖。随着社会主义市场经济的 建立和劳动力就业市场化及企业用工制度的改革，2 0 世纪9 0 年代以后，征地安置 补偿费代替了招工指标，大量土地被征用后，劳动力不再由政府给予他们就业安 置，而是按市场经济的办法来自寻出路脚。这样，失地农民的出路问题突出出来， 逐渐演变成为一个令人关注的社会问题。在工业化发展比较快、开发 一d 一 盎i 叁茔婴主些茔焦迨圭 蔓= 童监塑叁些盔壁些塞置照筮挺堡 区建设比较多的浙江、广东等省份，失地农民的问题早就有所表现脚。 2 0 世纪8 0 年代、1 9 9 2 年前后和2 0 0 3 年前后，中国兴起了三波轰轰烈烈的“圈 地浪潮”，全国各地数以千计的开发区、工业园区、教育科技园区等，侵吞了面积 惊人的耕地。据统计，1 9 8 7 2 0 0 1 年，中国非农建设占用耕地2 3 9 4 6 万亩，按每 人只占用0 7 亩耕地计算，至少有3 4 0 0 万农民人均占有耕地减少到0 3 亩以下或 者完全失去土地。这里还不包括违法占用耕地。据卫星遥感资料，违法用地数量 占用地总量的2 0 一3 0 ，有的地方高达8 0 。如果考虑到违法占用耕地，人均占 有耕地0 3 亩以下或者完全失去土地的人口可能高达4 0 0 0 - - - 5 0 0 0 万人，占全国农 村人口的5 ，卜_ 6 “1 。按全国土地利用总体规划纲要，2 0 0 0 - - - 2 0 3 0 年的3 0 年间， 将占用耕地5 4 5 0 万亩以上。一般地，每征用一亩耕地，就有1 5 个农民失地，这 就意味着我国“失地农民群体”将从目前的3 5 0 0 万人左右剧增至2 0 3 0 年的l1 亿人。专家估计，这其中将有5 0 0 0 万以上的农民处于既失地又失业的状态“1 。 农民失地不仅是历史的必然，也是时代进步的需要。中国的城市化近l o 年来 平均每年大约以0 6 左右的速度提升，目前已达到了3 5 左右。有数据表明，城 市化水平每提高1 。5 个百分点，城市用地规模将扩大1 个百分点。近几年，随着 城市化的推进，失地农民问题已扩展为全国性的社会问题。任何征地都应该有个 前置条件，就是必须解决农民的安置问题。中国不能用制造城市贫民的方法来实 现城市化。 1 2 我国现行征地安置政策 我国现行征地安置政策基本上是一种纯粹的经济补偿办法，即国家按照被征 收土地的原用途给农民予以直接的经济赔偿，如土地补偿费是对农户土地承包经 营权的财产补偿，安置补助费是补偿农业从业人员因征地而就业不充分或一时不 能就业所承受的损失，等等。肯定地说，这种经济补偿机制是必要的，目前显然 也发挥了积极的作用，应该坚持下去并逐步得到改进。 也应认识到，现行的经济补偿机制是低水平、不全面的，难以完成所有的工 作。大量的实证调查揭示，这种补偿在结果上无法恢复被安置者以前的收入和生 活水平。在大多数情况下，即便及时足额给付了经济补偿，失地农民在很长时间 以后仍会处于贫困状态。这就警示我们：现行的征地安置政策是一种普遍缺乏效 盔业盎芏埋曼圭些! 缒鱼塞 签= 至遣塑叁丝奎堑些圭重墼筮趣姿 用而且很容易被滥用的方法，不足以预防失地农民的贫困，必须加以调整和完善。 预防和缓解失地农民贫困问题的最好办法，是重新审视征地安置工作的政策 目标和手段，且重点应放在检讨损失评估和补偿的思维方式上。进而言之，征地 安置政策不应简单地视为支付赔偿或置换原有资产，其思路应更为宽广：使失去 土地的人重新建立生产力并提高他们的生活水平。 农民失去土地之时，是政府引导农民建立长久生活基础的唯一“历史性时刻”。 “1 专家们设计的各种解决方案也希冀在这一刻寻求突破。那么政府能否把握住这个 “历史性时刻”为失去生存底线的农民撑起一片希望的天空? 党中央、国务院对失地农民的问题极为关注。国务院总理温家宝同志在2 0 0 3 年初的中央农村工作会议上特别强调“要改进土地征用的补偿方式，增加给失地 农民的补偿，妥善安排好失地农民的生计”。m 近年来中央相关部门多次进行征地 制度改革的试点、失地农民问题的调研等，各地陆续出台了一些改革措施，积累 了一定的经验。国务院总理温家宝在今年的政府工作报告中明确指出：“在农村土 地征用中，要严格控制征地规模，依法按规划和程序征地，及时给予农民合理补 偿，切实保护农民合法权益。同时要依法加强用地管理。对不符合国家产业政策 和行业准入标准的建设项目，一律不得批准用地。继续清理开发区，整顿规范土 地市场。”国土资源部有关文件指出；“对失地农民的安置要以提供长期可靠的基 本生活保障为核心，鼓励和支持各地积极探索适应社会主义市场经济要求的安置 途径”。 宪法修正案将宪法第十条第三款“国家为了公共利益的需要，可以依照法律 规定对土地实行征用。”修改为：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定 对土地实行征收或者征用，并给予补偿。”“ 土地管理法第四十七条规定：“征用耕地的补偿费包括土地补偿费、安置 补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征用耕地的土地补偿费，为该耕地被征 用前三年平均年产值的六至十倍。征用耕地的安置补助费，按照需要安置的农业 人口数计算。需要安置的农业人口数，按照被征用的耕地数量除以征地前被征用 单位平均每人占用耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标 准，为该耕地被征用前三年平均年产值的四到六倍。”因此，征地补偿安置费用 分3 大块，即土地所有权补偿、土地使用权补偿、地上物附着物和青苗的补偿。 盎i ! 盘堂m 丛童些茔焦煎塞釜= 室巍塑叁丝盛i 逊交量丛篡扭姿 前者归集体经济组织所有，用于抵付征地成本和发展集体公益事业；后两者应完 全归失地农民所有，用于生活安鼍和安排生产等。此外，按照土地管理法的 补偿安置标准推算，即使不算地上附着物和青苗的补偿费，仅安置补助费按底线 算也能占到征地总费用的4 0 ，若加上地上附着物和青苗的补偿费，被征地农民应 能得到至少占征地总费用的5 0 的安置和补偿费用。 目前，国土资源部下发的关于完善征地补偿安置制度的指导意见规定， 如果给予被征地农民的土地补偿费和安置补助费合计按法定上限，即耕地被征收 前3 年平均年产值的3 0 倍计算，仍不足以使农民保持原有生活水平的话，当地人 民政府将从国有土地有偿使用收益中划出一定比例给予补贴。其次，指导意见 明确提出，用地单位在同等条件下应优先吸收被征地农民就业，使他们的长远生 计得到一定程度的保障。第三，指导意见明确规定，在征地过程中必须严格履 行法定程序，特别是要保护被征地农村集体经济组织和农户的知情权。此外，按 照土地补偿费主要用于被征地农户的原则，土她补偿费应在农村集体经济组织内 部合理分配。土地被全部征收，同时农村集体经济组织撤消建制的，土地补偿费 应全部用于被征地农民生产生活安置。嘲 一7 - - 苤些盘生婴! 童些茔焦垒圭箍三童垂左雪叠堑些i e 堡塞量熊筮盟直奠丝坠 第二章城郊失地农民征地安置政策存在的 问题及原因分析 农村土地对农民来说，不仅是生产资料，更是生活保障。土地征用意味着农 民集体土地所有权的丧失，意味着农民对土地的使用收益的丧失，更意味着农民 生活保障的丧失。土地对农民的社会保障功能主要有以下六个方面：第一，土地 为农民提供基本的生活保障；第二，土地为农民提供就业机会；第三，为农民的 后代提供土地继承权；第四，土地对农民有资产的增殖功效；第五，土地对农民 有直接收益功效；第六，免得重新获取时掏大笔费用的效用。为妥善安排被征地 农民的生产和生活，国家规定对征用的耕地要适当补偿，给农民造成的损失要适 当补助。“”但我国的失地农民征地安置政策存在种种不足，主要有以下几个方面： 2 1 现行失地农民征地安置政策的不完备 2 1 1 现行土地征用补偿标准的测算办法不够科学合理 依据土地管理法，我国现行的征地补偿费计算方式为“产值倍数法”， 即征用土地补偿费，为该土地被征前3 年平均年产值的6 1 0 倍；安置补助费， 为该土地被征用前3 年平均年产值的4 _ _ 6 倍这种铡算办法对农民说服力较差。 第一，以产值作为征地补偿标准不尽合理。因为土地征用单位在征地过程中， 基本都是套用国家标准进行征地补偿，按传统的粮经作物来测定前3 年的农业产 值，没有或较少顾及现在的城郊农业已不是传统意义上的农业，而是集生态农业、 精品农业和休闲观光农业等为一体的现代都市型农业，土地的产出价值已不是普 通的粮食或蔬菜价值可比的。因此，这样形成的土地征用价格当然不能反映被征 占耕地本身的产出价值，是偏低的价格。 第二，征地补偿标准未包含土地的增值部分。农地一经征用后，其用途的改 变通常会导致地价的飙升。但是，在制定征地补偿标准时却没有考虑增值因素。 根据马克思的地租理论，级差地租可以分为级差地租i 和级差地租i i ，级差地租 i 形成的原因之一是土地位置的差异，级差地租i i 是由在同一块土地上连续投资 的劳动生产率的差异造成的。同时，按照马克思的地租分配理论，级差地租i 应 盔! 态生世童些鲎焦逢塞星三主亟壅基壅垒丛i 噬壹垂丛基曲直堇丝坠 该归土地所有者所有，级差地租i i 应当由土地所有者和征地者共同所有。而当今 土地征用后之所以会产生增值，是由于土地的位置差异、国家规划和开发投资两 方面造成的，增值部分当然就包括两种形式的级差地租。因此，在对增值部分的 分配上应考虑被征地者的利益。“” 第三，在地区经济发展水平差异会导致地价差异上欠考虑。一个地区的基础 地价从根本上讲是由区域经济条件决定的，任何土地交易价格的形成均受到区域 经济条件的制约。由于农地产值趋于一致，各地类的产值特别是耕地的产值与区 域的经济条件没有明显的相关性，以此为基础测算的征地补偿标准就无法反映地 区的地价差异。 2 。1 2 我国现行征地补偿标准中忽略了由征地外部不经济引起的损害 补偿 征地外部不经济可以包括很多内容，比如残留地，即被征用土地可能导致土 地分割，形成不经济的土地规模，造成土地利用效率的损失。相邻土地损害，即 被征用土地的新用途可能降低相邻土地的生产力，比如嗓音污染、水污染、河流 堵塞或改道、飞扬的灰尘都可能降低农作物的产量，额外增加农地投入成本。 相邻土地损害其实就是土地利用的外部负效应。对于相邻土地损害的赔偿需 要区分个别损害和公共损害两种情形。在个别损害场合，在征地过程中就可以直 接赔偿给受损的土地所有者( 或使用者) ，因为个别损害比较容易判定和预计， 赔偿范围小。公共损害赔偿就不易判定，因为在征遗过程中还难以确定未来土地 利用对相邻土地将带来何种程度的损害，尤其是受损的范围如何。而且公共损害 受损范围广，赔偿标准达成一致需付出很高的谈判费用，执行起来有相当难度， 所以公共损害赔偿需要政府的介入。“” 2 1 3 法律规定不完善导致征地权运用不规范 我国宪法第十条规定，“城市土地属于雷家所有”，而第十条第二款则 规定“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用”这就引 发了一个矛盾：农村集体土地转换为城市土地，按照宪法第十条规定，其所 有权应该征为国有，然而根据第十条第二款的规定，征地权的行使只有在符合公 壅韭盘茔婴! 童些茎堡延耋蔓三童垂主基茎堑些! 隧圭重煞筮丝盔垂丝坠 共利益的前提下才是合法的，如果这种从农地向市地的转换并不具有公共利益性 质，如征地目的是房地产开发等纯属盈利性质的用途，这种征地权的行使应属于 滥用。这就陷入了两难境地：不符合公共利益的农地向市地的转换，若不征为国 有不符合宪法第十条规定，征为国有又不符合第十条第二款的规定。 中华人民共和国土地管理法第一条第四款规定“国家为公共利益的需要， 可以依法对集体所有的土地实行征用”。可见是否符合公共利益是土地征用权行使 的依据；但是土地管理法第四十三条同时规定：“任何单位和个人进行建设， 需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设 住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地，或者乡( 镇) 村公共 设旌和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。”显然，除了乡 镇企业、村民住宅、乡( 镇) 村公共设施和公益事业用地以外，任何单位和个人 需要土地的时候，必须要将农村集体土地先征为国有，包括农村集体土地转换为 城市用地，这就意味即便这种用途转换不符合公共剩益，也必须先征为国有，这 显然违反了土地管理法第一条第四款，可见同一部法律前后条款显然相互矛 盾。从以上我国现行法律中土地征用方面的规定的分析可以看出，法律之间、条 款之间相互矛盾，这是我国土地征用权被滥用的法律根源。 2 1 4 现行征地补偿制度与市场经济规则不相适应 我国现行的征地补偿制度是一种纯粹的补偿关系，这在市场经济条件下显得 不合理。首先，城市土地( 除划拔) 及其它所有的生产要素均已采取市场机制 进行配置，而唯独农村集体土地还实行计划经济条件下的配给制征用和补偿。其 次，农民在参与社会生产过程中，按照市场价格买生产资料，但他们所拥有和使 用的土地则被征地主体以较低价格拿走。 2 2 我国失地农民征地安置价值取向存在的问题 2 2 1 价值衡量的不对称现象 人们对于失去的土地的评价往往要高于在市场上购买同等数量土地所愿意支 付的价格。这种价值衡量的不对称现象可以归纳为三个方面“4 1 ： 壅i ! 盘鲎塑! 圭些空焦趋盎笠兰至叠查国室堑些i 瞠塞量丛筮煎在童丝坠 第一，禀赋效果，即人们对失去的财产索取的价格往往要高于获得等量财产 所愿意支付的价格； 第二，现状偏见，即出于对当前拥有的财产的偏好，人们既不愿出售，也不 愿购买； 第三，厌恶失去，人们对于失去财产所牺牲的效用要大于取得等量财产所获 得的效用。这种索取赔偿与支付意愿之间的差距产生的可能原因是，人们在购买 时会受到可支配收入的限制，愿意支付的价格较低，而在索取赔偿的时候则不存 在这个问题，因而索取赔偿较高o ”。 另外，自由价格机制下，土地用途竞争的结果导致较低层次用途向较高层次 用途转换，土地的收益能力上升，因而购买价格理应高于土地的现有价值。而在 征地权行使过程中，用地单位以较低水平的征地赔偿费取得土地并不一定导致较 高层次和最佳用途的土地利用，反而可能造成土地利用的低效率“”，从而带来社 会成本。我国城郊大量土地征而不用，低度利用的现象就是一个很好的例子。 由于价值衡量的不对称，政府在行使征地权过程中并不会完全考虑农民的索 赔意愿，而是从自身角度出发来考虑赔付问题，这之间就产生了矛盾，使农民感 到不公平。 2 。2 。2 土地产权不明晰 现行征地制度没有充分尊重农民对土地财产的所有权及其使用、收益和处置 权。我国现行与土地有关的宪法、农业法、土地管理法、土地承包法、村民委员 会组织法等5 部法律，均明确规定农村土地归农民集体所有。然而，现行法律规 定的土地集体产权实际上是个笼统的概念，因为集体产权性质的农村土地在现实 中一直被当作公共品对待，在征地过程中尤其是如此。作为公共品，在消费上就 有一种不排他的性质，也就是说谁有权力谁就可以到土地上分一杯羹。这样，在 现实中土地的征用往往失控。现在的农村土地与其说是集体产权，还不如说是“一 种无确定产权主体的东西”。 由于产权的本质是一种排他的权力，“在暴力方面具有比较优势的组织” 国家，“处于界定和行使产权的地位”。然而，作为规则制定者和维护者的国家， 一旦成为产权交易的主体，情况就交得完全不同。在我国，地方各级政府既是土 盘些盘茎迎! 圭些堂垡迨圭 蔓三主量壹国壅堑些i 垡盎墨堕筮鲍盔蕉丝坠 地资源( 包括集体土地资源) 的宏观管理者，又是国有土地所有权的行使者，同 时兼有将集体地权转化为国有地权的权力。多重身份使地方政府有着政治利益最 大化和经济利益最大化的双重目标，制定的规则无法体现公平的原则。正如足球 比赛场上，有一个人既是运动员，又是裁判员时，在比赛中吹出的偏哨、黑哨。 地方政府的管理者官员们本身也兼具双重目标，政治目标的实现需要一个长 期的过程，且具有不确定性，而经济目标却在短时间内即可实现，权力寻租成为 必然。征地过程中政府的行为让我们想起e s 萨瓦斯的名言：“政府这个词 的词根来自希腊文，意思是操舵。政府的职责是操舵而不是划桨。直接提供服 务就是划桨，可政府并不擅长划桨。” 2 3 法定安置方式存在的缺陷 土地法实施条例把被征地农民安置补助费按三种途径支付：农村集体经 济组织安置的支付给农村集体经济组织；其他单位安置的支付给安置单位；不需 要统一安置的，发放给被安置人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安 置人员的保险费用。从目前实际看，这三种安置方式都存在许多新的矛盾。 2 3 1 村集体经济组织安置 多年来，在各级政府和农村集体经济组织的努力下创办了众多的经济实体， 但现在仅存在的只有风毛麟角，并且多数已出售或进行了股份制改造。原在失地 的村队基础上组建的城镇集体所有制公司，产权不清晰，主营业务不明确，管理 资产能力有限，失地农民既不是公司职员又不是股东，在向现代企业和市场经济 转变过程中，更是力不从心，公司基本名存实亡，失地农民生活得不到保障。 2 3 2 用地单位安置 土地法实施条例规定可将安置补助费支付给安置单位。这条在国营企业 铁饭碗的过去或许可以做到，而现在用工制度已完全合同化，劳动用工完全走入 市场化，在实际工作中难以操作。从就业能力看，失地农民需要的是既无技术难 度，还要工资待遇满意的工作岗位，实际上也难以达到。 盔韭盘鲎避童些鲎焦i 塞星三茎鱼左圄塞焦堡i 隧塞萋堕基煦查垂丝坠 2 3 3 不需要统一安置的情况 由于以上两种安置途径难以落实，在征地实践中也只有把征地安置补助费支 付给农民个人，但这样做仍然难以解决好失地农民的生产生活问题。其一、农民 拿到补偿费失去土地与国企职工买断工龄走出工厂一样，实质上都属于失业。虽 然农民征地安置补助费比国企职工买断工龄的补偿费高得多，但是工人参加了社 会统筹保险，其后顾之忧比农民小。而国家现在尚未建立失地农民的社会保障制 度，即使建立了社会保障制度，如果按现行法律规定参保须经过被安置人员的同 意，由于农民的思想局限性，他们也不会放弃眼前既得利益而去追求目前还看不 见的东西。其二、失地农民安置补助费有限，抗风险能力差，投资经营失误造成 的二次失业有可能是长期的。其三、失地农民领到安置补助费后，一时未能找到 合适的生计，家庭便无经常性收入，坐吃山空。其四、征地补偿费高低取决于社 会经济发展水平，而用地者要求土地取得成本最小化与农民追逐补偿费最大化永 远是一对矛盾。 所以，这三种安置方式目前的可行性已大打折扣。政府应该积极探索多种形 式的安置办法，改革现有安置方式，可以有效地规避三种安置方式的风险，对解 决失地农民困难、维护社会稳定有重要的意义。国土资源部对征她安置制度的改 革试点已在沿海9 个城市推开，一些地区的建设性的探索也很有意义。 盔韭盘望! 丛童些茔垡造主 星空童巍基塞蔓域窭叁些叁& 堡丝塞置丛基金堑 第三章西方国家征地补偿安置政策 的有益经验 在国外，由于大多数匡家实行土地私有制，土地可以自由买卖，所以使用土 地可以通过市场的方式来解决，并不涉及政府征用土地问题，但处于公共利益的 需要，政府也是可以征用土地的。这些国家一般都建立了比较健全的征地制度， 虽然他们实施的力度和方法不一，但都有严格的法律和征地程序作为保障，并在 议会、法院、新闻媒体、民间组织的严格监督下进行。一般来说，政府征地的目 的必须是出于维护公共利益的需要，而且要在充分尊重和保障农民合法权益的前 提下，以平等、自愿、互利的原则，在征地双方平等协商基础之上，按照土地的 市场价格进行补偿，并对失地农民以后的生活闯题( 如社会保障、劳动就业等) 作出一系列安排。尽管这样，为了维护社会公正、保护公民私有产权和失地农民 的自身利益，政府征地时间一般都会被拖的较长，虽然这样效率较低，但这有利 于化解征地过程中的各种矛盾，防止征地过程中的政府短期行为。 3 1 从公益的角度出发进行征地，征地程序严格 在英国，政府和职能部门征用土地的依据是一部在英格兰和威尔士实旋的强 制征购土地法，而且征地必须经过议会的批准才可以进行。而确认是否适用强 制征购土地法的门槛是很高的。征地部门必须证明该项目是“一个令人信服的 符合公众利益的案例”，比如证明该项目所带来的好处超过某些被剥夺土地的人 受到的损失。当议会确认土地的使用目的是有利于公众利益后，用地部门可以依 法获得强制征用土地的权力。强制征地程序作为法定程序，有关大臣将主持召开 一个公开的调查会，听取各方对动用强制征地权的意见，并指定一位独立督察员 进行评估。这位督察员随后向国务大臣递交报告，由国务大臣确认此项目是否适 用强制征购土地法。法律规定只有法定机构才有有强制征地权，如地方政府 或政府中负责经济振兴的部门。中央政府也拥有强制征地的权力，但这种权力通 常用于重大的基础设旄项目，需要议会通过。被征用的土地所有者或使用者一般 都有获得赔偿的权利。 壅韭盘茎避童些望焦缝塞星望童塞圜塞盖塑塑叁地盛鱼堑些塞星墼筮金堑 在征地的公开性方面，政府为了让公民了解征地的情况，在征地过程中维护 自己的利益，由副首相办公室专门为强制征购土地法编写出版了一套五册的 通俗读本，方便群众找到法律赋予自己的权利和依法应尽的义务。由于征地过程 牵涉到各方的利益，所以在英国征地的过程是旷日持久的。以建设个大型购物 中心为例，获得中央和地方两级政府的批准就需要四五年时问，从立项到建成平 均需要1 0 年左右的时间，效率很低。 在美国，土地征用称为“最高土地权的行使”。美国联邦土地政策管理法 规定，政府有权通过买卖、交换、捐赠或征用的方式获得各种土地或土地权益。 政府鼓励农民保护农业土地资源，不会轻易征用农民土地。美国宪法规定：“非 依正当法律程序，不得剥夺任何人的生命、自由或财产；非有合理补偿，不得征 用私有财产供公共使用。”这就意味着，土地征用必须具备三个要件，即正当的 法律程序、合理补偿、公共使用。另外，农民在购买土地时，如果签了保证书， 承诺不会将士地挪作他用，政府还会每年给予一定的奖金奖励。所以一旦征地， 就意味者政府就必须对被征地者作出极大的让步。关于征地问题，美国法律规定： 政府因发展公共事业而征地，个人要做出让步，但是，政府必须提出需要征地的 充分理由，以及不低于市场价格的足够补偿。 由于美国是典型的土地私有制国家，所以通过给予合理补偿来征用土地实际 上就是购买土地，是一种市场行为。美国土地征用补偿标准是根据土地被征用时 的市场价格为基准，加上土地可预期的未来价值，并充分考虑土地所有者的利益 而加以补偿。美国还考虑到附近的土地所有者因此而蒙受的损失，也一同对其给 予补偿。政府还对土地被征用者给予一定的税收优惠，而出售土地者会被课以高 额