（公共管理专业论文）城市政府在旧城改造中的职能定位——以广州市为例.pdf

论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指 导下，独立进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引 用的内容外，本论文不包含任何其他个人或集体已经发表或 撰写过的作品成果。对本文的研究作出重要贡献的个人和集 体，均已在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的 法律结果由本人承担。 张堵c 嗨 日期：200 9 年月7 日 学位论文使用授权声明 本人完全了解中山大学有关保留、使用学位论文的规 定，即：学校有权保留学位论文并向国家主管部门或其指定 机构送交论文的电子版和纸质版，有权将学位论文用于非赢 利目的的少量复制并允许论文进入学校图书馆、院系资料室 被查阅，有权将学位论文的内容编入有关数据库进行检索， 可以采用复印、缩印或其他方法保存学位论文。 签名：絷t 萄踢锄签名：虑蛳 日期：矽习年j z 月7 日日期：) 即年l 月7 日 j i 、| 论文题目：城市政府在旧城改造过程中的职能定位 以广州市为例 专业：公共管理 硕士生：梁海锋 指导老师：唐晓阳教授 摘要 随着经济社会的发展，城市建设需求不断加速，人民群众对改善 居住环境的愿望日趋强烈，很多城市不可避免的面临着旧城改造的问 题。城市政府应顺应形势发展的要求，积极推动旧城更新改造，增强 旧城的竞争实力，使得旧城区重焕青春活力。但在推动旧城改造过程 中，各个城市政府对自身的职责还存在着不同的理解和认识，在政府 的角色定位上也存在较大差异，由此表现在与推进旧城改造相关的组 织机构、规划、拆迁等方面的不同。可见，各个城市政府对自身在旧 城改造上的职能定位尚不明确。 为此，本文在以现代公共管理理论，将基于物品特性、提供机制 以及国家在处理政府与市场、企业和社会的关系实践，系统研究政府 在旧城更新改造工作的职能定位和作用。以广州市政府在旧城改造工 作中发挥的作用为实例，研究政府在旧城改造中应发挥的职能作用， 探索政府在旧城改造工作中的更加合理、准确的角色定位，为加快城 市1 日城改造步伐，减少在旧城改造中出现的拆迁纠纷、维护社会和谐 提出可行性对策。 本文共分绪论、城市政府在1 日城改造职能作用分析、广州市政府 在旧城改造工作中职能作用的实证研究、合理发挥城市政府在旧城改 造工作中职能作用的思考和对策建议四个章节。第一章对研究的问 题、研究的意义、研究方法、研究框架等内容做简要概述，并对文章 所涉及的核心概念和相关文献综述做了研究。第二章从城市政府在制 定政策法规、规划编制许可、提供公共服务、依法监督管理、保障各 方利益等五个方面职能，系统分析了城市政府作为政策的制定者、规 划的调控者、公共产品的提供者、市场的监管者、公平的维护者的角 色定位。第三章以广州市政府的旧城改造工作为实例，通过分析广州 市的旧城改造组织机构、规划拆迁政策等情况，研究广州市政府在旧 城改造中的作用和存在的问题。第四章在建立组织机构、完善旧城改 造政策、加强市场监管、多方筹措资金等方面提出了城市政府在旧城 改造中应进一步明确和改善的问题。 关键词：城市政府旧城改造政府职能 t i t l e ：t h eu r b a ng o v e r n m e n t sf u n c t i o nl o c a t l i z a t i o ni no l d c i t yt r a n s f o r m a t i o np r o c e s s _ - _ 。t a k eg u a n g z h o ua st h ee x a m p l e m a j o r ：p u b l i ca d m i n i s t r a t i o n n a m e ：i i a n gh a if e n g s u p e r v is o r ：t a n gx i a oy a n g a b s t r a c t a l o n gw i t ht h ed e v e l o p m e n to fs o c i e t ya n de c o n o m y , u r b a nc o n s t r u c t i o nd e m a n dh a s b e e na c c e l e r a t i n g ，t oi m p r o v et h ep e o p l e sl i v i n ge n v i r o n m e n t , a n dm a n ym o r ei n t e n s e d e s i r eo fu r b a ni n e v i t a b l yf a c i n gu r b a nr e n e w a l 1 1 1 ec i t yg o v e r n m e n ts h a l lc o n f o r mt ot h e r e q u i r e m e n l co ft h ed e v e l o p m e n to fs i t u a t i o n | a c t i v e l yp r o m o t et h eu r b a nr e n e w a l la n d e n h a n c et h ec o m p e t i t i v es t r e n g t ha n dh e a v ys h i n ey o u t h f u iv i t a l i t yo fo l d b u ti nt h e p r o c e s so fp r o m o t i n gu r b a nr e n e w a l ，e a c hc i t yg o v e r n m e n tf o ri t sr e s p o n s i b i l i t i e ss t i l le x i s t d i f f e r e n tu n d e r s t a n d i n ga n dt h eu n d e r s t a n d i n go ft h er o l ei ng o v e r n m e n t , a l s op u ti n b i g g e rd i f f e r e n c e , t h u sp r o m o t et h eu r b a nr e n e w a li nr e l a t e dw i t ht h eo r g a n i z a t i o n ， p l a n n i n g td e m o l i t i o no f d i f f e r e n ta s p e c t s v i s i b l e ie a c hc i t yg o v e m m e n ti nu r b a nr e n e w a lo f t h ef u n c t i o no r i e n t a t i o ni su n c l e a r t h e r e f o r e , t h i sa r t i c l ei nb yt h em o d e r np u b l i ca d m i n i s t r a t i o nt h e o r y , b a s e do nt h e g o o d sc h a r a c t e r i s t i c , w i l lp r o v i d et h em e c h a n i s ma sw e l la st h ec o u n t r yi nt h ep r o c e s s i n g g o v e m m e n ta n dt h em a r k e t , t h ee n t e r p r i s ea n ds o c i e t y 。sr e l a t i o n a lp r a c t i c e ，t h es y s t e m r e s e a r c hg o v e r n m e n ti nt h eo l dc i t yr e n e w a it r a n s f o r m a t i o nw o r kf u n c t i o nl o c a l i z a t i o na n d t h ef u n c t i o n t a k eg u a n g z h o um u n i c i p a lg o v e r n m e n tt h ef u n c t i o nw h i c hd i s p l a y si nt h eo l d c i t yt r a n s f o r m a t i o nw o r ka st h ee x a m p l e , t h er e s e a r c hg o v e m m e n tt h ef u n c t i o nw h i c h s h o u l dd i s p l a yi nt h eo l dd t yt r a n s f o r m a t i o n ，t h ee x p l o r a t i o ng o v e r n m e n ti nt h eo l dc i t y t r a n s f o r m a t i o nw o r km o r er e a s o n a b l e ，t h ea c c u r a t er o l ei o c a l i z a t i o n ，t os p e e du pt h eu r b a n o l dc i t yt r a n s f o r r n a t i o ns t e p , r e d u c e st h er e l o c a t i o nd i s p u t ew h i c h ，t h em a i n t e n a n c es o c i e t y a p p e a r si nt h eo l dc i t yt r a n s f o r m a t i o nt op r o p o s et h ef e a s i b l ec o u n t e r m e a s u r e h a r m o n i o u s l y t h i sa r t i c l ei sd i v i d e dt h ei n t r o d u c t i o n 。t h eu r b a ng o v e r n m e n ti nt h eo l dc i t y t r a n s f o r m a t i o nf u n c t i o na n a l y s i s , g u a n g z h o um u n i c i p a ig o v e r n m e n ti nt h eo l dc i t y t r a n s f o r m a t i o nw o r kt h ef u n c t i o ne m p i r i c a ls t u d y , t og i v ep r o p e rs c o p et ot h eu r b a n g o v e r n m e n tt h ef u n c t i o np o n d e ra n dt h ec o u n t e r m e a s u r es u g g e s t sf o u rc h a p t e r si nt h eo l d c i t yt r a n s f o r m a t i o nw o r k 。t h ef i r s tc h a p t e rt or e s e a r c hc o n t e n t sa n ds oo nq u e s t i o n ， r e s e a r c hs i g n i f i c a n c e , r e s e a r c ht e c h n i q u e , r e s e a r c hf r a m em a k e st h eb r i e fo u t l i n e ，a n dt h e c o r ec o n c e p tw h i c ha n dt h er e l a t e di i t e r a t u r es u m m a r yi n v o l v e st ot h ea r t i c l eh a v ed o n e t h er e s e a r c h t h es e c o n dc h a p t e rf 内mt h eu r b a ng o v e r n m e n ti nt h ep o l i c ym a k i n gi a w s a n dr e g u l a t i o n s ，t h ep l a ne s t a b l i s h m e n tp e r m i s s i o n ，p r o v i d e st h ec o l l e c t i v es e r v i c e s ，l e g a l l y t h em a n a g e m e n tb ys u p e r v i s i o n ，t h es a f e g u a r da l iq u a r t e r sb e n e f i ta n ds oo nf i v ea s p e c t f u n c t i o n s ，t h es y s t e ma n a l y s i sc i t yg o v e r n m e n th a s 切k e nt h ep o l i c yd e c i s i o nm a k e r , p l a n r e g u l a t o r , p u b l i cp r o d u c tt e n d e r e r , m a r k e tm a j o r - d o m o , f a i rv i n d i c a t o r l sr o l ei o c a l i z a t i o n 1 1 1 et h i r dc h a p t e rt a k eg u a n g z h o um u n i c i p a lg o v e m m e n t i so l dc i t yt r a n s f o r m a t i o nw o r ka s t h ee x a m p l e ，t h r o u g ha n a l y z e sg u a n g z h o u so l dc i t yt r a n s f o r m a t i o no r g a n i z a t i o n sa n d a g e n c i e s ，s i t u a t i o n sa n ds oo np l a nr e l o c a t i o np o l i c y , s t u d i e sg u a n g z h o um u n i c i p a l g o v e r n m e n t 。si no l dc i t yt r a n s f o r m a t i o nf u n c t i o na n dt h ee x i s t e n c eq u e s t i o n t h ef o u r 七h c h a p t e ri nt h ee s t a b l i s h m e n to fo r g a n i z a t i o n a is t r u c t u r e ，i m p r o v et h et r a n s f o r m a t i o no ft h e o l dp o l i c i e s ，s t r e n g t h e nm a r k e ts u p e r v i s i o n ，m u l t i p a r t yf i n a n c i n g ，s e tt h et r a n s f o r m a t i o n o fc i t yg o v e r n m e n t si nt h e0 i dc i t ys h o u l db ef u r t h e rc l a r i f i e da n di m p r o v e m e n t k e yw o r d ：u r b a ng o v e r n m e n t o l dc i t yt r a n s f o r m a t i o nig o v e r n m e n tf u n c t i o n 目录 第一章绪论( 1 ) 第一节研究问题的提出和意义( 1 ) 第二节核心概念界定( 2 ) 第三节文献综述( 5 ) 第四节研究方法( 1 0 ) 第五节研究思路及论文框架q o o60booobqo gdb ( 1 0 ) 第二章城市政府旧城改造职能作用分析( 1 2 ) 第一节旧城改造政策的制定者制定政策法规( 1 2 ) 第二节旧城改造规划的调控者规划编制许可( 1 4 ) 第三节旧城公共产品的提供者提供公共服务( 1 6 ) 第四节旧城改造市场的监管者依法监督管理( 1 8 ) 第五节旧城改造公平的维护者保障各方利益( 1 9 ) 第三章广州市政府在旧城改造工作中职能作用的实证研究( 2 1 ) 第一节广州市旧城现状概况( 2 2 ) 第二节广州旧城改造政策演变的分析( 2 2 ) 第三节广州市政府规划调控作用的分析( 2 5 ) 第四节广州市政府提供旧城区公共服务作用的分析( 2 8 ) 第五节广州市政府维护社会公平秩序作用的分析( 3 0 ) 第六节广州市政府旧城改造资金运行作用的分析( 3 4 ) 第四章合理发挥城市政府在旧城改造中职能作用的对策建议( 3 7 ) 第一节成立专门的旧城改造机构，负责旧城改造各项工作( 3 8 ) 第二节调整完善旧城更新改造政策，实现旧城改造中的目标( 3 9 ) 第三节加强市场监管力度，保证旧城改造健康有序进行( 4 2 ) 第四节在加大资金投入的基础上，多方筹措旧城改造资金( 4 4 ) 结语( 4 7 ) 参考文献( 4 8 ) l 第一章绪论弟一早珀下匕 第一节问题的提出及研究意义 一、问题的提出 随着我国经济社会的不断发展，城市建设需求不断加速，广大城市居民群众 对改善居住环境的愿望日趋强烈，很多城市不可避免的面临着旧城改造的问题。 城市政府应顺应形势发展的要求，积极推动旧城更新改造，增强旧城的竞争实力， 使得旧城区重焕青春活力。但在推动旧城改造过程中，各个城市政府对自身的职 责还存在着不同的理解和认识，在政府的角色定位上也存在较大差异，由此表现 在与推进旧城改造相关的组织机构、政策法规、拆迁方式等方面的不同。可见， 各个城市政府对自身在旧城改造上的职能定位尚不明确。 本文试图以现代公共管理理论，将基于物品特性、提供机制以及国家在处 理政府与市场、企业和社会的关系实践，系统研究城市政府在旧城更新改造工作 的职能定位和作用。以广州市政府在旧城改造工作中发挥的作用为实例，研究城 市政府在旧城改造中应发挥的职能作用，探索城市政府在旧城改造工作中更加合 理、准确的角色作用，为加快旧城改造步伐，同时又减少在旧城改造中出现的纠 纷、维护社会和谐提出可行性对策。 二、研究的意义 理论上，可加强对政府在旧城改造工作职能定位的的理论分析力度，为旧 城改造工作设计、构建一个完善合理的政府干预模式及其相应机制。 实践上，广州市的传统中心城区危破房多、市政设施历史欠账较大，在未 来建设国家中心城市及全省首善之区的工作中面临着巨大的挑战。本文通过寻找 政府在旧城改造中的准确定位，探索在保持社会和谐稳定，经济平稳增长的同时， 更好、更快的推动广州市的旧城改造进程的途径。 。陈振明公共管理学北京：中国人民大学出版社，2 0 0 5 第二节核心概念界定 一、城市政府 城市政府是地方政权的实体，不仅具有政治职能，而且具有直接组织经济活 动的职能。高培勇在城市财政管理提出：“城市政府在城市这一特定区域内 依照宪法和中央政府赋予的权利，为满足城市社会的共同需要，在实现城市公共 品配置的过程中，独立的指导管理服务协调监督城市经济运行，以保证城市社会 经济和环境持续、有效发展 。在我国的城市政府主要包括： ( 一) 直辖市政府 直辖市政府是中国一级地方国家行政机关。全国共有北京、天津、上海、 重庆4 个直辖市。直辖市政府必须服从国务院的统一指挥和领导。国务院有 权规定中央和直辖市国家行政机关的职权的具体划分，并有权发布或撤销直 辖市政府作适当的决定和命令。直辖市政府有权统一领导辖区的区、市、县、 乡、镇等各级政府的工作，统一管理辖区内的经济、社会、文化建设等行政 事务。 ( 二) 副省级城市政府 副省级城市政府是较大的、由计划单列城市发展而来的、行政单位低于 省政府，但实际行政相对不受省政府控制的城市政府。 ( 三) 地级市政府 地级市是除了直辖市、副省级市之外的大中城市。一般为市区从事非农 业生产的人口2 5 万以上，其中市政府驻地具有非农业户口的从事非农业生 产的人口2 0 万以上；工业总产值2 0 亿元以上；第三产业发达，产值超过第 一产业，在国内生产总值中比例达3 5 以上；地方本级预算内财政收入2 亿元以上，并已成为若干市县范围内的中心城市。地级市政府向领导整个城 市的经济文化建设和市政工作；领导整个行政区域内的各项行政事务，并领 导所属县、县级市政府。 ( 四) 地级市管理县、县级市 地级市管理县、县级市体制就是在省与县、县级市之间建立一级正式的 地方国家行政机关，形成省一地级市一县、县级市一乡( 镇) 的地方行政组 织体制。 ( 五) 县级市政府 县级市政府是在符合国家设市标准的较小地域内设立的城市政府。 e 郑杭生社会学概论新修( 精编版) 北京：中国人民大学出版社，2 0 0 9 2 县级市一般是由县属镇发展设立或撤县建市设立的，一般有较强的农业 地区行政管理的色彩。 ( 六) 区政府 区政府是在设区的市设立的、城市内部分地区的功能性地方政府。区政 府设立于直辖市、副省级市、地级市。区政府受直辖市、副省级市、地级市 政府的领导。 二、旧城改造 在吴良镛先生的书籍中，对旧城改造做了如下的阐述：“旧城改造是局部或 整体地、有步骤地改造和更新老城市的物质生活环境，以便促进城市的发展，包 括危房改造、道路交通、排水供电设施等公共服务设施的更新，以及城市功能的 完善、产业布局的调整等方面内容”。1 9 5 8 年8 月在荷兰海牙召开的第一届关 于旧城改造问题的国际研讨会对旧城改造的概念做了比较完整的概括，指出旧城 改造是根据城市发展的需要，在城市化地区实施的有计划的城市改造建设，包括 再开发、修复、保护3 个方面。在中国建筑学会城市规划学术委员会于1 9 8 7 年 6 月在沈阳召开的“旧城改造规划学术讨论会”，统一了旧城改造规划应遵循的 总原则，即“从实际出发，因地制宜，因城制宜，量力而行，量力而为”。 三、政府职能 关于政府职能，在学术界是众说纷纭，但在不同的解释上，却有着相对 一致的认识。政府职能，亦称行政职能，是国家行政机关，依法对国家和 社会公共事务进行管理时应承担的职责和所具有的功能。政府职能反映着公 共行政的基本内容和活动方向，是公共行政的本质表现。 在市场条件下，政府的职能是两个方面：纠正市场失灵和超越市场、引 导市场 。一般地讲，对于市场经济自身运用的相当完善的地方，政府无须 干预。在这些方面，政府的职能有限，但这并不意味着政府就无事可做了。 恰恰相反，政府的作用在市场条件下是相当重要的。首先，政府的作用是纠 正市场的固有缺陷。市场有其自身无法克服的弱点和消极方面。为了弥补市 场的这些缺陷，政府就需要担负起相应的经济职能，最大限度地减少市场经 刘金声加拿大魁北克古城保护区古建筑的整体保护方案国外城市规划， 1 9 8 9 ，3 ：3 4 竺乾威公共行政学上海：复旦大学出版社2 0 0 0 林伟斌现阶段我国政府职能转变问题探讨硕士论文华中师范大学，2 5 2 0 0 4 3 济的消极面。其次，政府的作用是超越市场、引导市场。政府干预市场不仅 仅是为了纠正市场缺陷，更重要的是超越市场。超越市场就是要求政府能够 站在市场之上，控制市场的总体运行，防止其自发发展造成的危害。因此， 有效的政府并不是一个“实干 的政府，不是一个“执行”的政府，而是一 个能够治理并且善于治理的政府。 基于物品特性和提供机制的分类方式，可将政府的基本角色分为三类： 一是公共产品和服务的生产者一一政府亲自生产服务。二是公共产品和服务 的提供者一政府不直接生产，但通过政府掌握的资源( 包括资金和政策) 资助公共产品的生产和消费。三是公共物品和服务的安排者一一政府通过一 系列制度安排，为公共物品的消费者指派生产者，为公共物品的生产者指派 消费者，以及选择服务的生产者。 现代市场经济国家在处理政府与市场、企业和社会的关系的实践上，将 政府的作用或行为模式概况为如下五种角色：一是公共物品的提供者；二 是宏观经济的调控者；三是外在效应的消除者；四是收入及财产的再分配者； 五是市场秩序的维护者。 四、城市规划 城市规划是对城市的空间和发展进行的预先考虑，涉及城市中产业的区域布 局、建筑物的区域布局、道路及运输设施的设置、城市工程的安排等。 城市规划的原则，是正确处理城市建设与经济建设的关系、城市与国家、地 区、其他城市的关系、城市建设的内部关系等的指导思想。在城市规划编制过程 中，应遵循和坚持以下原则圆：1 整合原则。要坚持从实际出发，正确处理和协 调各种关系；要使城市的发展规模、各项建设标准、指标及国家和地方的经济技 术发展水平相适应；要正确处理好城市局部建设和整体发展的辩证关系；要正确 处理好城市规划近期建设与远期发展的辩证关系；要处理好城市经济发展和环境 建设的辩证关系；要注意传统与现代的协调；要自然景观和人文景观的协调，建 筑格调与环境风貌的协调。2 经济原则。要本着合理用地、节约用地的原则， 做到精打细算，珍惜城市的每一寸土地；要量力而行，科学合理地确定城市各项 建设用地和定额指标，对一些重大问题和决策进行经济综合论证，切忌仓促拍板， 造成不良后果。3 安全原则。城市规划要将城市防灾对策纳入城市规划指标体 系，应当符合城巾防火、防爆、抗震、防洪、防泥石流等要求；还要注意城市规 划的治安、交通管理、人民防空建设等问题。4 社会原则。设计要注重人与环 。陈振明公共管理学北京：中国人民大学出版社，2 0 0 5 。赵大壮借鉴外国经验发展完善具有中国特色的城市规划体系国外城市 规划，1 9 9 2 ，4 ：3 4 4 。 境的和谐，要无障碍环境设计，在城市规划中树立为全体市民服务的指导思想， 贯彻有利生产、方便生活、促进流通、繁荣经济、促进科学技术文化教育事业的 原则，尽量满足市民的各种需要。 五、城市拆迁 根据中华人民共和国国务院令第3 0 5 号令，自2 0 0 1 年1 1 月1 日起施行的 城市房屋拆迁管理条例，可将城市拆迁定义为：“在城市规划区内国有土地上 实施房屋拆迁，并需要对被拆迁人补偿、安置 的行为。“拆，是指将土地上原 有的建筑物或其他必须拆除物拆除；“迁 ，是指对原土地使用者的暂时或永久 迁移。 房屋拆迁是指取得拆迁许可的单位，根据城市建设规划要求和政府所批准的 用地文件，依法拆除建设用地范围内的房屋和附属物，将该范围内的单位和居民 重新安置，并对其所受损失予以补偿的法律行为。城市的发展是一个不断进行再 建设的过程，随着我国经济体制改革的顺利实施，社会主义市场经济的逐步建立， 生产力得到空前的发展。为了城市的整体规划，有时也为了国家专项工程建设的 需要，有必要对原有建筑房屋进行拆除、搬迁，达到整体的整齐划一或对目益紧 张的国有土地资源的合理利用。 第三节文献综述 一、关于政府职能的研究 ( 一) 政府发挥职能作用的原则 市场的失灵，是政府干预经济活动的理由，但政府发挥职能实施政府干 预应确定在什么样的规模和范围之内，却无法准确地作出回答。这是因为一 个社会对于政府作用的“需求”程度是有弹性的。它不仅取决于市场一方的 缺陷，而且取决于这个社会的政治结构、价值观( 如对平等的渴求) 、公众 意识及各种利益集团的选择。这种政府职能的不确定性和复杂性，使其在 现实中呈现出各种各样的政府干预形式，并在理论上成为现代政治经济学关 注的一个焦点。一般认为，政府干预应该适度，即政府在资源配置过程中不 西复旦政策评论城市房屋拆迁纠纷与化解机制研究上海辞书出版社，2 0 0 5 ，6 ：3 4 。李文良等中国政府职能转变问题报告中国发展出版社北京2 0 0 3 1 3 要包揽一切，不要去做本来应当由市场去做并且实践已经证明市场能够做好 的事情。具体的说，政府对经济的干预应遵循以下三个基本原则： 1 、政府应该干预的范围，是去弥补市场的缺陷和不足，是对市场机制 的“拾遗补缺”。按照这一原则，在市场机制能够发挥功能优化资源配置的 领域，政府就不要插手或介入，而在市场机制不能有效配置资源的领域才需 要政府干预。 2 、政府进行干预的目的，应是促使市场机制恢复功能，而不是去代替 市场。按照这一原则，政府干预的方式和力度就不应该是固定不变的，而应 随着经济形势的变化而变化。 3 、政府实施干预的结果，必须要比干预前的情况有所改善和好转，否 则，就不要干预。按照这一原则，政府在准备伸出“看得见的手”进行干预 之前，必须低头看看这只“看得见的手”的不完善的地方，以使政府干预尽 可能地降低成本，减少副作用，增加有效性。 ( 二) 政府与公民、市场、社会的关系 只有正确厘清政府部门的角色，才能成功完成职能转变。政府职能定位不明， 无限制地介入和干预经济活动，甚至直接进入市场充当竞争主体，与民争利，必 然导致市场主体与行政主体身份的混淆。 现代行政理论认为，政府不应该干涉微观方面，微观方面应由市场主体来承 担，包括中介( 中间) 组织。政府和企业、政府和社会的分离，使得各社会行为 主体获得了社会活动的自主性，政府的职能作用，除了为维持社会秩序而进行必 要管制之外，主要应该是履行的社会的服务职能。要做到这点，在发挥政府职能 时，要重点在于处理好以下三个方面的关系： 1 、政府和公民的关系。在现代民主社会，国家权利是公民通过行使选举权 组成政府而授予产生的。基于此，国家应当平等地服务和从属于公民的权利。政 府存在的根本使命和宗旨是为社会谋求发展，服务公众。按照宪法的要求，政府 作为受托于人民、为人民服务的组织。政府职能的设定，理应由公民决定；对政 府职能的制约，理应由公民进行；政府职能的实现，理应由公民促成。政府不能 为了自己的利益而侵害公民的权利。同时，现代社会也是利益均衡协调的社会。 提倡公共利益与个体利益关系的一致性，决定了政府与公众之间是一种服务与合 作的信任关系。 2 、政府和市场的关系。重新界定政府和市场的边界构成了众多冲突的主题， 其核心结果是“政府的概念从所有者和经济活动的直接管理人向监督人和规则制 。吴先满在加紧加快政府职能转变中构筑现代市场服务型政府南京社会科学 2 0 0 3 ，2 1 ：1 2 6 。1 j 一 定者得转变”。大量的公共管理学者认为，“政府从制高点撤退，是2 0 世纪和 2 1 世纪的一个重大分界线”。政府对市场的干预，是市场经济条件下政府经常 实施的一种经济行为。在经济活动中，政府实施的任何经济管制都会影响或干预 资源配置的效率，从而影响到市场交易的特征和买卖双方契约关系的条件。经济 学上集中讨论的是政府在哪些范围和领域才能实施管制，即试图划清管制可能发 生作用的领域和管制不适宜介入的领域。经济学上一般将市场失灵作为干预介入 的必要条件。而在法学上有学者认为，任何管制都会影响市场主体的经济自由， 构成对经济自由的限制。美国学者博登海默认为，“只有把美国宪法的大部分历 史解释为美国最高法院试图在自由与政府权力这两个逆向观念之间创造一种可 行得平衡和综合的努力才有可能理解宪政的意义。在政府与市场之间， 绝对的界限是不存在的，但基本的规律应当遵从，以求在各方利益间寻求平衡。 3 、政府和社会的关系。明确界定政府和社会各自发挥作用的范围，凡适宜 通过社会自我调整来解决的问题，可交给特定的社会组织来负责。在这方面，政 府决策应该尤其要注意赋予行业协会、中介组织等社会组织以独立于政府机关的 法律地位，明确其应有的权利和责任，有效的发挥他们在社会管理上的重要作用。 二、关于旧城改造研究的相关成果 2 0 世纪9 0 年代起，关于旧城更新和改造研究十分集中。同时，由于经济体 制转轨和大规模房地产开发的兴起，学术界涌现了许多从不同的研究角度和不同 的研究内容出发的理论研究与探讨。 吴良镛教授的有机更新理论进一步从整体上提出了以保持城市原有物质环 境肌理和社会生活的连续性为前提的旧城居住社区更新改造理论，可以说为我们 树立了城市更新和发展的一种理论模式。结合菊儿胡同的实践经验，吴先生也提 出了在改造区提供多标准住宅，保证一定比例的居民回迁等保持改造地区社会结 构的连续性的具体建议。其他专家学者也提出了旧城居住区改造应兼顾社会效 益，尽量保持原有社区等意见。 方可在当代北京旧城更新一书中采用人居环境的观念和方法，把“可持 续发展 和“有机更新”理论作为研究的基本理论和方法，对北京的旧城更新进 行探讨，“探索得出旧住宅区更新的新机制，其主体是社区组织、居民、以及外 来的参与者，如政府、开发商、各类基金等，大家通过平等协商合作来改善社区 居住环境 。 阳建强、吴明伟在其著作现代城市更新当中比较系统的论述了城市更新 的历史发展、基础理论、类型模式、系统规划、组织实施等，并对旧住宅区进行 了系统的分类，根据旧住宅区结构形态形成机制的不同，可将旧住宅区分为有机 7 构成型、自然衍生型和混合生长型。并指出：“城市更新目标应建立在城市整体 功能结构调整综合协调基础上，应由过去注重单纯的城市物质环境的改善转向对 增强城市发展能力，实现城市现代化，提高城市生活质量；促进城市文明、推动 社会全面进步和更广泛、更综合目标的关注。”他们还指出“城市更新规划应由 传统的单一体形规划走向综合系统规划；城市更新工作程序由过去的封闭式走向 开放式；城市更新方式也应由目前急剧的突发式转向更为稳妥的和更为谨慎的渐 进式；城市更新策略由零星走向整体。 刘阳在他的博士论文中比较全面的分析了居住环境的构成，说明住房本身的 物质条件和居住区的室内外环境只是居住环境的一个部分。人对空间的需要包括 适应性、可达性、最佳个人空间、聚居五要素：自然、入、社会、建筑物、联系 网络之间的协调和平衡。刘阳进一步从城市生态位势的角度分析指出，目前北京 1 日城区的生态位高于城郊新区，旧城区的满足居民的基本需求方面具有明显的优 势，因此总的来说，难以推动城市人口自愿地向城郊新区迁居。 刘德堂从经济的角度，指出继续利用和改造旧住宅的必要性以及实现全面改 造的艰巨性，旧住宅的改造标准和1 1 3 住宅的更新标准的提高，都必须有一个多层 次、多类型的梯度更新的观念。 在大规模的旧城改造中不可避免的也造成了大规模的旧城破坏现象发生，许 多学者表示出了不同程度的担忧。如艾丹在其博士论文居住区改造作为一个文 化问题：从西方的角度看北京的旧城改造( 1 9 9 8 ) 及袁析在北京历史文化保 护区保护研究( 1 9 9 9 ) 中都对北京旧城改造过程中文化破坏与保护的问题进行 了深入的探讨和研究。 唐历敏在人文主义规划思想对我国旧城改造的启示中提出“在旧城更新 改造中，关注入文主义规划思想。指出旧城改造中更多地体现人文主义规划思想 是一条新路，强调规划设计中社会文化的融合与多元化。提倡旧城更新应为连续 渐进式的小规模开发，重视生态环境，重视可持续发展，提倡以人为本。 彭慧认为，城市政府在旧城改造过程中的角色举足轻重，但存在显著的偏 差，建议从维护平公和监管效率两大角度着眼，从维护弱势群体利益、促进公 众参与、引导私有部门投资、监管开发商行为等方面完善政府职能定位。 赵春容认为，市场经济体制下的旧城改造存在着多方利益主体之间的利益 分配矛盾，要完善与旧城改造相配套的利益保障机制，妥善安排居民安置问题， 建立城市规划政策的听证制度。 政府“赋予能力”在旧城改造中的作用中提出政府赋予能力( 不同种 类和程度的政府干预) 是旧城中衰败的传统社区能够重新获得健康发展的根本条 件，恰当发挥政府赋予能力的作用，将有利于旧城改造得到较圆满的实施。 。i 中国农业大学赵璋在硕士论文温州旧城改造存在问题与对策研究中在 分析温州地区旧城改造的政策基础上，提出要制定城市发展战略规划、编制和实 施。 施频在其硕士论文论泉州城市拆迁中政府职能的实现中认为，旧城改造 中涉及到很多基础设施和公共事业的建设，此外，旧城的更新改造，本身也是提 升整个城市社会、经济效益的重要手段。故，旧城改造不可避免的具备着公共产 品性质。同时，旧城改造中私人空间的改善，私人住房的更替以及私人部门在旧 城改造中利益角逐，也注定了旧城改造不可避免的具备私人产品的性质。公共产 品理论对旧城改造的实践具有重要的指导意义。公共产品可能是由政府提供，也 可能是由私人提供。公共产品完全由私人提供存在低效率，完全由政府提供也同 样不能实现资源最优配置。在现实生活中，纯粹的公共产品是少而又少的，大多 数的公共产品都是准公共产品，是可排他的。由于技术的进步，一些公共产品的 排他成本也大大降低，因此这部分公共产品便应由市场提供。实际上，这些年西 方国家已经对一些“生产公共产品”的国企私营化，并取得了一定的成效。吴建 平在其硕士毕业论文中提出“可以通过明晰产权，建立政府提供公共产品和生产 公共产品相分离的体制，以及采用b o t 、股份制、合作制等形式鼓励民间资本和 外资进入基础设施产业和公共事业领域来生产公共产品，进行公共产品市场化的 尝试”。现阶段，在旧城改造的公共产品的提供上容易出现一些问题，如政府和 市场的供给错位；中央和地方公共产品供给错位等。因此，何学礼建议政府在从 以下几方面克服可能出现的问题：一是转变政府公共服务职能，实现公共产品 提供主体的多元化；二是创新政府公共产品的供给机制，实现公共产品产出手段 的多元化；三是以公民需求为导向，提高政府公共服务的能力，实现公共产品数 量和质量的多元化；四是根据公共产品收益的空间层次性，合理界定中央政府和 地方政府提供公共产品的范围，实现政府公共产品责任承担的多元化。 陈江红在其硕士论文城市房屋拆迁中的利益冲突及其调整机制研究中 认为，“旧城改造涉及的利益相关者主要包括三方：被拆迁人、开发商以及城市 政府。这三方的利益是具有一定冲突的，特别是开发商承担旧城改造项目的情况 下，被拆迁入与开发商甚至与政府的矛盾尤其尖锐，而城市政府的工作就是在三 方甚至多方博弈的复杂过程中，最大限度的平衡各方利益，并保证整体效益最大 化，。因此，要明确城市政府应有的定位和应起的作用，运用利益相关者分析框 架对相关者的成本和收益进行分析 。在旧城改造的主要利益相关者之中，只有 城市政府才是真正愿意推动旧城改造的，因此，其扮演的角色举足轻重。 。何学礼旧城改造投资基金运作机制研究硕士论文重庆大学，3 5 2 0 0 7 。陈江红城市房屋拆迁中的利益冲突及其调整机制研究硕士论文武汉大学， 1 3 - 3 4 2 0 0 5 9 第四节研究方法 一、案例分析法 以广州市的旧城改造为例，通过一定的理论思考，研究城市政府在1 日城改造 过程中的角色定位，分析其中存在的问题，可借鉴的经验。 二、文献分析法 通过查阅前人学者在旧城改造、城市政府职能及两者关系方面的研究成果， 对相关文献进行梳理，力求从中概况提炼出具有普遍意义的观点和做法。 三、历史分析法 通过研究广州市近2 0 年来城市政府在旧城改造过程中发挥的职能作用，分 析城市政府在旧城改造过程中的职能定位和作用的变化情况。 四、访谈法 通过与从事旧城改造的政府职能部门负责人进行访谈，了解旧城改造工作的 发展状况及存在问题；通过与旧城区居民座谈，了解他们对现在旧城改造政策的 看法，并以此作为论文分析的重要依据。 第五节研究思路及论文框架 一、研究思路 本文在分析旧城改造中具有的公共产品性质及f e t 城改造过程中各利益相关 者利益情况的基础上，提出城市政府在旧城改造中作为政策制定者、规划调控者、 公共产品提供者、市场监督者、公平维护者的职能作用，并以广州市城市政府为 例，重点择取机构设置、规划编制、拆迁安置、资金运筹等方面的工作为研究对 象，对城市政府在j e t 城改造过程中的职能作用进行深入分析，并对存在的问题提 出了建设性意见。 二、论文基本框架 城市政府旧城改造职能作用分析 政策的 制定者 规划的 调控者 公共产品 的提供者 市场的 监管者 理论研究 公平的 维护者 图1 - 1 研究结构示意图 第二章城市政府在旧城改造工作中 职能作用的分析 第一节f 日城改造政策的制定者制定政策法规 在政府治理的工具箱中，政策制定与引导是政府最重要的手段之一。在旧 城改造方面，目前，国家虽未专门制定出台旧城更新改造的法律法规，但在许多 专项法规中，对旧城改造的实施有明确的操作指引。涉及旧城改造的政策法规主 要集中在城乡规划法、物权法、城市房屋拆迁管理条例中。在上述 上位法的原则下，地方城市相应制定了一系列指导旧城改造的政策法规。随着社 会的发展，政府执政理念的不断进步，城市政府在旧城改造方面的政策法规也不 断在修改、调整、完善。以城市拆迁政策法规为例： 国家于1 9 9 1 年颁布了城市房屋拆迁管理条例，在2 0 0 4 年做了修订，比 较两次城市房屋拆迁管理条例，分别在以下方面做了修改： ( 1 ) 主体定义比较1 9 9 1 年的城市房屋拆迁管理条例，2 0 0 4 年修 订的“条例 明确规定个人不能