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地方政府应对群体性事件的保障机制研究 摘要 群体性事件作为一种普遍的社会现象，由于政治、经济、法律、社会等各 种因素掺杂其中，客观地存在于世界上任何一个国家，也是各国政府都普遍感 到头疼和棘手的一个问题。 本文通过对目前社会上存在的多类群体性事件的分析，借鉴冲突理论和公 共治理理论，对当前我国群体性事件现在的特点和诱发原因进行了深入地分析， 认为我国群体性事件现在的基本特征是起因的多样性、主体的多元性、传播的 放大性、组织的策划性、矛盾的复杂性、表现的激烈性，发生群体性事件主要 实质原因是阶层和群体利益的重新调整分配和权力制约机制不足导致的腐败现 象、官僚主义、形式主义工作作风：并通过对当前地方政府应对群体性事件机 制分析，认为当前地方政府应对群体性事件机制主要障碍是防范机制落实难、 化解机制畅通难、协调机制统一难、方式方法失当、评价机制失衡。在此基础 上提出了地方政府应对群体性事件保障机制建设对策，主要是：一、加强应对 群体性事件法律制度保障的环境建设。二、完善应对群体性事件的工作机制建 设主要有纠纷排查机制、矛盾调处机制、现场处置机制、善后机制。三、健全 社会安全阀机制。四、加强社会自我调节机制。五、加强政府管理机制。 关键词：群体性事件 公共治理保障机制 t h es t u d yo ns a f e g u a r dm e c h a n i s mf o rl o c a lg o v e r n m e n t t oc o d ew i t i im a s sn i s t u r b a n c e 1 a b s t r a c t m a s sd i s t u r b a n c ea sau n i v e r s a ls o c i a lp h e n o m e n o ne x i s t so b je c t i v e l yi na n y c o u n t r ya n di s ah a r dp r o b l e mf a c e db yg o v e r n m e n t sd u et ot h ei n f l u e n c ef r o m p o l i t i c s ，e c o n o m y ，l e g i s l a t i o n ，s o c i e t y i nt h i sp a p e r ，t h ep r o p e r t i e sa n ds o u r c eo f m a s sd i s t u r b a n c ei nc h i n ah a v eb e e ni n v e s t i g a t e di nd e p t hb ya n a l y z i n gv a r i o u s k i n d so fm a s sd i s t u r b a n c ei nt h es o c i e t ya n dr e f e r r i n gt oc o n f l i c tt h e o r ya n dp u b l i c g o v e r n a n c et h e o r y t h er e s u l t ss h o wt h a tt h eb a s i cf e a t u r e so fm a s sd i s t u r b a n c ei n c h i n aa r ed i v e r s i t yo fo r i g i n s ，v e r s a t i l i t yo fs u b je c t s ，a m p l i f i c a t i o no fp r o p a g a t i o n ， p r o g r a m m i n g o f o r g a n i z a t i o n ，c o m p l e x i t yo fc o n t r a d i c t i o n ，a n ds e v e r i t y o f e x p r e s s i o n am a i ns u b s t a n t i a l c a u s ef o rm a s sd i s t u r b a n c ei s r e a d j u s t m e n ti n b e n e f i t so fr a n k sa n dg r o u p sa sw e l la st h ec o r r u p t i o np h e n o m e n o n ，b u r e a u c r a t i s m ， a n dw o r ks t y l eo ff o r m a l i s m b ya n a l y z i n gt h em e c h a n i s mo fm a s sd i s t u r b a n c e c o p e db y l o c a l g o v e r n m e n t ，i t i s s u g g e s t e dt h a tt h em a j o ro b s t a c l ef o rl o c a l g o v e r n m e n tt oc o p ew i t hm a s sd i s t u r b a n c ei sh o wt oa v o i dt h ei m p l e m e n t a t i o n d i f f i c u l t i e s ，h o wt o u n b l o c kt h em e c h a n i s m ，h o wt oc o o r d i n a t et h eu n i t yo f m e c h a n i s m ，a n dh o wt op r e v e n tt h ei m p r o p e rw a y sa n du n b a la n c e da s s e s s m e n t s y s t e m t h ec o u n t e r m e a s u r e so fs a f e g u a r dm e c h a n i s mf o rl o c a lg o v e r n m e n tt oc o p e w i t hm a s sd i s t u r b a n c ea r es u g g e s t e da s f o l l o w i n g ：f i r s t ，t os t r e n g t h e n t h e e n v i r o n m e n tc o n s t r u c t i o no ft h el a wo fs e c u r i t ys y s t e mt o c o p ew i t hm a s s d i s t u r b a n c e 。s e c o n d ，t op e r f e c tw o r k i n gm e c h a n i s mf o rm a s sd i s t u r b a n c e ，s u c ha s d i s p u t e - s o l v i n gm e c h a n i s m ，c o n f l i c t m e d i a t i n gm e c h a n i s m ，s i t e - p r o c e s s i n g m e c h a n i s m ，a n dr e m e d i a lm e c h a n i s m t h i r d ，t oi m p r o v es o c i a ls e c u r i t ym e c h a n i s m f o u r t h ，t or e i n f o r c es o c i a ls e l f - a d ju s t i n gm e c h a n i s m f i f t h ，t o i m p r o v e t h e g o v e r n m e n ta d m i n i s t r a t i o nm e c h a n i s m k e y w o r d s ：m a s sd i s t u r b a n c e ，p u b l i cg o v e r n a n c e ，s a f e g u a r dm e c h a n i s m 表格清单 表2 1我国对群体性事件认识的分期4 插图清单 图1 1群体性事件频发示意图l 图3 1近五年我省主要贫困群体参与群体性事件的比例1 2 独创性声明 本人声明所星交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究成果。据我所 知，除了文中特别加以标志和致谢的地方外，论文中不包含其他入已经发表或撰写过的研究成果， 也不包含为获得盒e 曼王业太堂 或其他教育机构的学位或证书而使用过的材料。与我一同工作 的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的说明并表示谢意。 学位论文作者签字：舷签字日期：么裕年f 钿r 日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解金目垦三些太堂有关保留、使用学位论文的规定，有权保留并向 国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘，允许论文被查阅或借阅。本人授权金胆王些态 ! 芑可以将学位论文的全部或部分论文内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫 描等复制手段保存、汇编学位论文。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权书) 学位论文者签名：新签名：刎 签字日期：矶昌年i 】月f 日签字日期：汐召珲i 蝴，日 学位论文作者毕业后去向： 工作靴产确鼢幻 通讯地址： 鉴力7 0 - 6 哆 邮编： 7 特别声明 本学位论文是在我的导师指导下独立完成的。在研究生学习期间，我的导师要求 我坚决抵制学术不端行为。在此，我郑重声明，本论文无任何学术不端行为，如果被 发现有任何学术不端行为，一切责任完全由本人承担。 学位论文作者签名：渺 签字日期：力萨1 y 月斗日 致谢 时光飞逝，一晃三年的m p a 学习生涯即将结束，在这三年的学习中，我得 到了多位良师的不倦教海和热诚帮助，使自己在专业学科上有了长足的进步， 顺利完成研究生期间的全部课程。感谢合肥工业大学和南昌大学三年来对我的 培养，使我获得了丰富的知识、增长了智慧。感谢所有的老师们，为我传道授 业、答疑解惑，他们的言传身教是我终身受用的财富。 感谢我的导师刘翠教授、吴晓龙教授，在论文的研究和撰写过程中，正是 恩师细致入微的点拨、谆谆的教诲、不懈的督促与悉心的指导，使论文得以圆 满完成。恩师严谨的治学态度、敏锐的学术洞察力、勤勉的工作作风、丰富的 学识与学术造诣，是我永远学习的榜样。 感谢市信访局、市委政法委的大力支持，为我的论文撰写提供素材。 感谢我的同事们，为我分担工作，使我有时间完成学业。 最后，我要向我的家人致以深切的谢意，他们的支持与鼓励，赋予了我努 力学习的信心和力量。 第一章绪论 1 1选题背景 构建社会主义和谐要“积极预防和妥善处置人民内部矛盾引发的群体性事 件，维护群众利益和社会稳定”。群体性事件作为一种普遍的社会现象，由 于政治、经济、法律、社会等各种因素掺杂其中，客观地存在于世界上任何一 个国家，也是各国政府都普遍感到头疼和棘手的一个问题。改革开放以来，我 国的经济结构、产业结构、社会结构发生了重大变化，组织形式、就业方式、 利益关系和分配方式日趋多样化，各种深层次的社会矛盾日益显现，由此引发 的群体性事件频频发生，规模不断扩大，表现形式愈趋激烈，造成的后果及影 响也越来越严重，已引起社会各界的广泛关注。据统计，群体性事件从1 9 9 3 年的8 ，7 0 0 起、1 9 9 9 年超过3 2 万起、2 0 0 3 年6 万起、2 0 0 4 年7 4 万起，到 2 0 0 5 年8 7 万起( 即平均每6 分钟就发生1 起) ，再到2 0 0 6 年度各种规模的 群体性事件近6 0 万起。据国家统计局2 0 0 7 年1 2 月公布的“2 0 0 6 年社会统计 年度数据”显示，2 0 0 6 年公安机关受理的“扰乱单位秩序”、“扰乱公共场所 秩序”、“滋事”、“阻碍执行职务 等4 类案件共5 9 万9 ，3 9 2 起，查处的亦 达5 8 万3 ，1 8 0 起( 见下图) 。特别是2 0 0 5 年的安徽池州事件、2 0 0 8 年的贵州 瓮安事件，更是一再引发学界和社会各界的争论，成为当时的一个社会热点， 引起社会各界的普遍关注。 图1 1 群体性事件频发示意图 资料来源：社会蕊皮书( 2 0 0 5 ) 、国冢统计局公布的数据 从根本上说，群体性事件破坏了社会稳定，同时也损害了党和政府的形象。 因此，群体性事件是一种妨碍和破坏社会稳定的消极社会因素。目前各地方的 群体性事件呈现数量不断上升、规模不断扩大、涉及面广、主体成分多元化、 行为方式激烈以及别有用心的人蛊惑煽动和境内外敌对势力插手利用等特点， 已经成为影响社会稳定的突出问题。2 0 0 7 年x 市仅上访类群体性事件赴市访 9 0 0 0 余人次、赴省访2 0 0 余人次、赴京访达4 0 余人次。 因此，积极应对群体性事件，建立健全相应的保障机制，是维护社会稳定， 促进社会和谐，实现国家长治久安和繁荣富强的重要保障。如何提早预警和防 范并有效应对、处置群体性事件已经成为地方政府的重要工作之一。对群体性 事件发生的原因、现状、机制保障等问题进行系统和深入的研究，并提出有效对 策，已经成为理论研究的迫切任务。 1 2研究意义 虽然目前我国学者对“群体性事件”进行了一定的研究，但基本停留在实 践操作层面，研究的相关内容也比较零散，理论深度不够。本文将从社会学和 社会冲突理论的角度，审视群体性事件的产生原因、发展规律及应对策略，为群 体性事件预警、防范及其应急处置研究以及保障机制的构建开辟新的思路和方 法。为地方、政府及有关部门制定和完善群体性事件预警、防范和处置等方面 的法律制度和政策，提供实证材料；为有关部门及时有效应对群体性事件，维 护社会稳定进行决策提供理论依据；为实践部门对群体性事件进行预警、预测 和应急处置提供新的思路、方法和理论指导，以解决执法实践中的疑点、难点 和焦点问题；为应对群体性事件提供具体的保障体系。 1 3 本课题研究现状综述 目前国内关于群体性事件的研究，主要是针对综合治理、群众上访、群体 性械斗。研究的重点多放在性质、原因及一般预防与对策层面，然后将其使用 到各类群体性事件的处置。目前尚未有对其保障机制的系统研究。与我国群体 性事件比较相近的概念，英文是“c o ll e c t i v er i o t s ”。国外学者关于群体 性事件研究的理论方面主要集中反映在罢工、游行、示威等与政治、经济联系 密切的群众骚乱，研究的侧重点在于现场处置的战术、措置和方法。国外在这 方面的研究比较深入、全面，但缺乏预警、防范等的研究。所以可以借鉴的研 究结果相对有限。 1 4 本文研究思路、方法、内容框架 社会经济格局调整的加快、利益分化程度的加剧，反映出人民群众与社会 管理者之间矛盾的加剧，成为新时期维护社会稳定工作的新难点。正确认识群 体性事件的性质和妥善处理群体性事件问题，是在构建和谐社会进程中必须高 度重视、必须认真加以解决的一个重要课题。本文通过对群体性事件的历史演 进变化的分析，借鉴西方社会冲突理论研究成果，分析当前我国群体性事件的 主要特点和诱发因素，发现我国地方政府在应对群体性事件存在的主要问题， 结合自身工作实际，研究进一步完善应对群体性事件的保障机制，从而为指导 实践提供有益的参考意义。 本文采取实证研究和理论分析相结合的模式，运用文献检索、个案研究、 案例对比、经验总结、要素归纳等研究方法，对本课题进行研究；遵循的是发 现问题、分析问题、解决问题的一般逻辑思路。本文的内容框架是： 第一部分，简述有关选题的情况。第二部分，简述国内外“群体性事件” 的概念及相关理论。第三部分，分析地方性群体性事件的基本特征及诱发原因。 第四部分，分析地方政府应对群体性事件保障机制存在的问题。第五部分，列 举有关案例开展实证材料的分析。第六部分，通过以上分析，提出地方政府应 对群体性事件保障机制建设的对策。 3 第二章相关理论综述 2 1 群体性事件的概念 2 1 1群体与事件的含义 在现代汉语词典中“群体”一词的解释为“由许多在生理上发生联系 的同种生物个体组成的整体 心1 。在辞海中“群体”一词还是社会学术语， 即指“相对于个体的各种社会成员的聚合”口1 。这里的“群体”说的是一种人 的集合体。“事件”原指具体事物，现在用来指历史上或现实中发生的大大小小 不平常的事情。辞海把事件解释为历史上或社会上所发生的大事。它的范围 很广，有政治性事件、经济性事件、治安性事件等。 2 1 2 国外、境外关于群体性事件的界定 关于群体性事件、群体行为，西方社会学著作一般称为集群行为、集合行 为等。美国社会学家帕克在其1 9 2 1 年出版的社会学导论一书中，最早从社 会学角度定义集合行为，认为“它是在集体共同的推动和影响下发生的个人行 为，是一种情绪冲动”h 1 。戴维一波普诺指出，“集群行为是指那些在相对自发 的、无组织的和不稳定的情况下，因为某种普遍的影响和鼓舞而发生的行为” 嵋1 。斯坦莱米尔格拉姆认为，“集群行为是自发产生的，相对来说是没有组织 的，甚至是不可预测的，它依赖于参与者的相互刺激刀。 台湾学者吕世明认为，所谓“群众事件”有广义和狭义两种。广义的群众 事件并不一定具有反社会性，而是基于某个特定或不特定的事件或目标，纠集 一群不特定的人，本着其高潮的情绪，或请愿、或游行示威；而狭义的群众事 件则指具有不法的反社会性、破坏性特征，而因特定或不特定的目标，由少数 不法分子煽动、纠集一群不特定的人，利用群众盲从附和的弱点，以偏激的言 词鼓动群众，煽动不满情绪，纠集闹事，扰乱社会秩序哺1 。 2 1 3 国内对群体性事件认识和界定 我国的群体性事件由于不同时期的政治环境和经济、社会因素的影响，具 有不同的表现形式，因此，我国对群体性事件的认识也经历了不同的阶段( 见 下表) ： 图2 1 我国对群体性事件认识的分期 时期名称 2 0 世纪5 0 年代初7 0 年代末期 群众闹事、集众闹事 2 0 世纪8 0 年代初一8 0 年代中后期 治安事件、群众性治安事件 2 0 世纪8 0 年代末- 9 0 年代初期突发事件、突发性治安事件 2 0 世纪9 0 年代中9 0 年代末期紧急治安事件 2 0 世纪9 0 年代末2 1 世纪初期群体性事件、群体性治安事件、群体性突发事件 资料来源：刘亚静，群体性事件相关概念之界定，河北公安警察职业学院学报，9 ，( 2 0 0 7 ) 中国行政管理学会课题组将群体性事件定义为群体性突发事件，是指人民 内部矛盾而引发，由部分公众参与并形成有一定组织和目的的集体上访、集会、 阻塞交通、围堵党政机关、静坐请愿、聚众闹事等群体行为，并对政府管理和 社会造成影响。 本文较为赞同这种观点。因为其明确指出了群体性事件的矛盾、表现形式、 社会影响等，并且将群体性事件限定为对政府管理和社会造成影响的行为，在 理论上就将以前漏掉的其他类型的群体性事件纳入其范畴。本文认为采用“群 体性事件”这一称谓来概括这类事件更为准确，它是指因人民内部矛盾而引发 的或因人民内部矛盾处理不当而积累的、激发的，有部分公众参与的，有一定 组织和目的的，采取聚众上访、请愿、静坐，聚众堵塞城市交通，聚众拦堵公 路、铁路，聚众滋事骚乱，冲击党政机关及要害部门，聚众围堵冲击、挟持领 导，打砸抢烧公私财物等方式的，同时对政府管理和社会秩序造成或可能造成 影响的事件。 2 2社会冲突理论 研究群体性事件的理论在西方学术界统称为社会冲突理论，它不是专门的 学派，而是存在于西方社会学、政治学、哲学等学科的一股以社会冲突现象为 研究对象的重要社会思潮。社会冲突是指社会主体之间由于需要、利益、价值 观念的差别和对立而引起的相互反对的社会互动行为，它是社会运行中的普遍 现象哺1 。冲突作为社会生活中普遍存在的现象，从2 0 世纪5 0 年代中后期开始， 随着二战后的短暂稳定的消退和冲突现象的普遍增长，由此社会冲突理论也开 始升温，许多相关论著相继问世。本文主要是探讨我国现在社会如何能合理有 效的控制社会冲突，提供保障机制，尽可能把矛盾冲突解决在萌芽状态，从而 维护社会的稳定，为其发展提供良好的社会环境，因此，对于冲突理论的介绍 主要重点介绍科塞、达伦多夫等人关于社会冲突的起因和调控的主要观点。 2 2 1社会冲突的起因 虽然社会冲突具有双重功能，但任何社会冲突都会对现有制度和秩序造成 冲击，引起社会的不安和动荡。因此要深入认识社会冲突，客观评价其功能， 采取有效的措施，就必须了解社会冲突的起因。达伦多夫认为：“冲突是由于权 力分配引起的，而不是主要由于经济因素引起的，因此，最好的办法是各个利 益集团各司其事，这样虽然时常会有一些小冲突但却限制了严重冲突的集中爆 发”阳3 。社会组织内部分布着不同的权威和权力，这种不平等权威使社会内部 分化为统治和被统治两大彼此对立的准群体。准群体组织表现为明显的利益群 体时作为集体行动者参与公开的群体冲突，从而导致社会组织内部的再分配， 社会因此暂时趋于稳定。科塞根据冲突的目的把冲突分为：现实性冲突和非现实 性冲突n0 1 。现实性冲突是指那些为达到特定目标而发生冲突的对抗行动，达到 5 目标即可消除冲突的潜在原因。非现实性冲突则把对立情绪作为目的，往往表 现为转移冲突的真正对象。从一般情况来说，现实性冲突的程度较小，而非现 实性冲突的程度较大，但如果现实性冲突的持续时间较长，那也就可能转化为 非现实性冲突。 2 2 2社会冲突的调控 达伦多夫认为，在现代社会企图压制和消灭冲突是不可能的，只能通过制 度方式来调控冲突。因此，应当承认冲突双方利益存在的合理性，为其提供相 应表达和协商的机会与途径，设立处理冲突的机构，制定相应规则，通过制度 来调节冲突。但所说的调节是指对冲突的外在表现的调节，而不是对冲突的内 在根源的控制，其目的是消除暴力性冲突或减少暴力冲突的程度n 。 科塞对社会冲突调控提出了“社会安全阀”制度。该制度作为解决社会冲 突的手段，是在现有社会结构的前提下，为社会或群体及成员提供正常渠道， 将蓄积的不满情绪予以宣泄和消除，从而发挥“安全阀”的功能。一个社会只 有能够提供发表不同意见的渠道，提供用以排泄不满情绪的多样化的替代目标 和替代手段，善于以非暴力的手段疏解冲突，才能将被压制的力量或能量释放 出来，减轻其破坏性，从而达到维护社会稳定的目的。 2 3 公共治理理论 人类社会的组织行为在不同的时代具有不同的方式。在现代，治理是典型 的形式。治理的基本含义是指在一个既定的范围内运用权威维持秩序满足公众 的需要，也包括私人部门的协调，它包括政治权威的规范基础、处理政治事务 的方式和对公共资源的管理治理特别关注在一个限定的领域内维持社会秩序所 需要的政治权威的作用和对行政权力的运用引。治理的目的是在各种不同的制 度中运用权力去引导、控制和规范公民的活动，最大限度地增进公共利益。治 理是指持续互动的政治管理过程，这个过程的基础是公共部门、公民和社会。 有效治理必须建立在国家和市场的基础之上，因此使公共利益最大化的社 会管理一“善治”就成为各国追求的理想政治管理模式。善治实际上是国家权 力向社会回归，其过程就是还政于民，表明国家与社会、政府与公民之间的良 好合作，是使公共利益最大化的社会管理过程。它由以下六个基本要素构成： 合法性，指社会秩序和权威被自觉认可和服从；责任性，指管理人员对其 行为负责程度；透明性，指政治信息的公开性；法治，指法律成为公共政 治管理的最高准则；回应，基本含义是公共管理人员和管理机构必须对公民 的要求做出及时和负责的反应；有效，指管理的效率。纵观全社会，善治离 不开政府，尤其离不开公民。善治依赖于公民自愿的合作和对权威的合法性自 觉认同，故善治的基础是公民或市民社会，没有一个健全和发达的公民或市民 社会，就不可能达到真正的善治。 社会治理和善治的核心在于，由国家力量和社会力量，公共部门与私人部 门，政府、社会组织与公民，共同来治理一个社会。其本质就在于政府与公民 对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新型关系，是两者的最 佳互动状态。让不同层次的不同社会利益群体通过正常渠道表达自己的利益诉 求，有利于促进社会和谐。它也是一种社会安全阀机制，是让对立情绪和不同 意见发泄出来的途径，以避免不断累积而造成不可收拾的结果。 第三章地方性群体性事件基本特征和诱发原因分析 3 1 我国现阶段群体性事件的基本特征 3 1 1起因的多样性 一、社会转型期利益分配机制和社会保障机制滞后，贫富差距过大破坏了 社会公平正义。如城市和农村征地拆迁中的不当强制性措施及补偿安置政策难 落实而引发的矛盾冲突、企业破产和国企改制中的下岗职工或失业人员的基本 生活保障不到位等。当弱势群体的利益受到损害时，他们产生相对被剥夺感， 不满和对立情绪往往以群体性事件的形式表现出来。 二、一些政策出台的时机不好，超过了社会和群众的心理承受度，或是政 策解释宣传不到位、群众理解不透。在一些属于“农业大市、工业小市、财政 弱市”，经济欠发达的地方，一些保障措施难以落实。如政策性破产单位的失业 人员再就业问题、离退休人员养老金和医疗保障问题、在岗人员劳动保障和工 资分配问题、原下放职工生活窘迫要求企业收回问题、原集体企业破产人员安 置问题、原企业办学校的退休教师移交地方管理问题、厂矿周边工农纠纷问题 等等。这些问题，有的由于历史原因或现行政策，一时难以解决或全部解决， 群众对此不理解，遂通过群体性事件寻求问题的解决。 三、群众的权利意识不断增强，但法制观念淡薄，当遇到矛盾纠纷时，一 些群众误认为采取聚众闹事、集体上访的方式可以对领导施加压力，能较快解 决问题，往往采取一些极端手段。部分群众往往错误地认为“不闹不灵、一闹 就灵”，甚至认为只有闹事，才能引起政府的重视，才能解决问题。这种情况在 农村较为常见，特别是在涉及医疗、交通事故损害赔偿方面提出苛刻补偿要求， 如果得不到满足，他们就堵门堵路，围攻党政机关，甚至抬尸闹事。2 0 0 6 年8 月，l 县一村支部书记在医院死亡，其族人2 0 0 余人因赔偿没有及时到位，大 闹医院，毁坏公物，直至市公安局出动防暴警察才将事态平息下去。 四、基层组织控制弱化，社会权威结构失衡。一些干部官僚主义，对本地 区、本部门群众关注的热点、难点问题知之甚少或不管不问，工作方式简单粗 暴，使一些本该解决的问题难以解决或无法解决，民众的利益一旦受损或遭受 侵害，为寻求国家权威的保护，单个的社会成员会意识到集体行动的重要性， 体制外的对抗性群体力量就出现了，从而引发了群体性事件。 3 1 2主体的多元性 近年来发生的群体性事件已涉及城市、农村、厂矿、机关、学校等众多行 业和领域，参与人员包括下岗失业职工、企业中权益受损职工、失地农民、农 民工、个体业主、房屋被拆迁居民、库区移民、下岗的军转干部、出租车司机、 环境污染受害者、教师、学生乃至机关干部等各阶层人员。尤其值得注意的是， 有的地方出现了敌对势力、敌对分子利用人民内部矛盾插手制造事端的动向。 3 1 3传播的放大性 近年来，“互联网”在群体性事件中所起的作用不容小视。即使是小事情， 经过“互联网”推波助澜之后往往放大成一个大事件，继而引发裂变效应。在 2 0 0 6 年j 省k 学院、f 学院两所民办高校学生闹事事件中，网络论坛、m s n 、q q 等即时聊天工具，博客、视频播客、e - r e a ll 、手机短信等信息技术被群体性事 件的组织者和参与者广泛使用。两校学生闹事，经过“互联网 的推波助澜后， 结果成了波及整个j 省民办教育界的维稳大事。一些民办高校学生通过网络互 相串联，甚至酝酿发动省内各民办院校学生集体到八一广场静坐。从当时现场 处置看，当天确有数百名民办高校学生来到八一广场。由于j 省各有关部门提 前做了周密细致的工作预案，各民办院校采取各种措施将学生留在校内，加之 现场及时对人员进行疏导，因而没有引发社会不稳定。回顾总结这一事件，“互 联网”威力可见一斑。信息技术作用于群体性事件的宣传、组织、策划、炒作、 指挥、联络、呼应，使得这些环节的信息传递更加迅速和隐秘，事件传播更加 容易产生失真放大效应。 3 1 4组织的策划性 当前群体性事件逐渐由结构松散、组织程度化低的状态向结构严密、组织 化程度高的方向发展。参与群体性事件的人员组织分工越来越严密，有的群体 性事件既有幕后的策划者、组织者，也有前台的鼓动者和串联者，还有信息情 报的传递者，个别的甚至还有专门的组织机构，不同角色分工明确，各司其职。 而且，事件的目的性、计划性和步骤性越来越强，往往事先经过周密策划，目 标明确、行动统一，甚至出现跨地区、跨行业的串联活动。特别是社会上少数 别有用心的人，利用我们工作中的一些失误和社会热点问题，背后煽动群众及 有关人员与党和政府产生对立情绪，一旦发生群体性事件，他们又极力渲染， 搬弄是非，大造声势，挑动更多的人参与进来，促使事件进一步升级。 3 1 5矛盾的复杂性 群体性事件在具体的诱由上，有历史的也有现实的，有主观的也有客观的， 多因交织，纷繁复杂。在行为要求上，往往是多数人的合理要求与少数人的无 理要求相互交织、多数人的过激行为与少数人的违法行动相互交织、多数人的 人民内部矛盾与少数敌对势力、敌对分子插手制造的事端混在一起，常常使得 事件解决难以当机立断。一旦应对不当，极易激化矛盾，使事态扩大。特别值 得注意的是，尽管群体性事件很少是出于政治目的与社会主义制度相对抗，在 本质上具有非对抗性、非政治性和人民内部性，但群体性事件在客观上所造成 的政治影响远比一般刑事案件、治安案件和治安灾害事件严重。正因为如此， 群体性事件正成为敌对势力最热衷炒作并借题发挥的话题，极力插手利用，企 图将少数群体对某一事件的不满情绪转化为社会上广大人群对我社会制度的不 满。 3 1 6表现的激烈性 在新时期发生的群体性事件中，群众情绪往往容易失控，出现激化现象， 对抗程度加剧。近年来，暴力性、破坏性、群体性事件逐年增长，群体件事件 的组织者和参与者出于“大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决”的心理，越 来越多地采取各种极端或违法行为发泄不满情绪，如冲击基层党政机关、阻断 交通、破坏公共设施。有的甚至采取自焚、自残等过激行为。因一起交通事故 引起一村的同姓人闹事；或因一起医疗事故，召集七八十人围攻医院；或因一 起刑事案件没有侦破，聚集数十人向公安机关施压；或因自然灾害纠集部分群 众集体闹事，等等。如2 0 0 6 年7 月1 0 日，因长期低温、梅雨天气造成“先锋 号”早稻大面积欠收，某县部分农民聚集到县种子公司索赔，打砸公物，并有 7 0 余人跑到火车站扬言卧轨，被及时制止。有的为达目的小事闹大，比较典型 的就是大规模越级集体上访；有的动辄围攻办公场所、冲击党政机关、堵塞交 通，甚至出现打砸抢等违法犯罪活动、演变成局部骚乱，直接影响社会稳定。 比如2 0 0 7 年5 月1 日，患儿陈某( 男，1 1 个月) 因病入住省儿童医院，后经 该院全力救治无效死亡，当日下午，其父母从邻县老家纠集7 0 多名家属，到医 院悬挂横幅、摆花圈闹事，下午1 时4 0 分，7 0 多名死者家属再次与医务人员 发生冲突，并拦堵医院大门口和阳明路，致使市区主要交通干道阳明路一度瘫 痪，社会影响极其恶劣。 3 2 群体性事件的诱发原因分析 群体性突发事件时有发生，是目前影响我国杜会稳定的一个比较突出问 题，产生这类事件的原因表面上看多，但总结起来，不外乎两大方面的原因。 3 2 1阶层和群体利益的重新调整分配，是群体性事件发生的经济方面原 因 当前，随着我国的改革和市场经济深入，人们原有的生活方式发生了根本 变化，新旧的交往方式、人际关系发生激烈碰撞，既有的行为习惯、价值观念、 规范体系受到深刻冲击，社会各方面的利益关系正在重新调整分配。 社会出现贫富不一、形态各异的利益群体。这些利益群体对社会任何一方 面的变革，都有不同的价值评判标准，做出不同的行动反映。如以经济收入为 主要参数，我国大致可划分为四大类社会群体：富裕型群体、小康型群体、温 饱型群体、贫困型群体。这四类群体对于社会改革的承受力，包括经济、心理 和社会关系承受力等方面是不一样的。以贫困群体为例，综合各种调查结果， 结合国际上通行的贫困线确定方法以及我国居民的现在的生活特点，大致可以 推算，目前我国城镇处于绝对贫困的居民总量至少有1 2 0 0 万，农村约为5 8 0 0 万，这一群体是比较庞大的。他们对于社会变革的承受力非常脆弱，就经济承 受力而言贫困群体的自救力也相当有限。在天灾人祸及至一般性不幸面前，只 1 0 有依靠政府或社会的救济帮助，而贫困往往使他们缺乏自信、焦虑、自卑甚至 自暴自弃，对社会舆论和相关政策、改革举动相当敏感，一有不利情况就容易 爆发群体性事件。 改革触及社会各阶层、各群体的既得利益，既得利益与改革政策或措施发 生冲突时，反映到既得利益群体与管理者的矛盾就会尖锐化、公开化。近年来 许多地方的城市建设中发生了群体性事件，这里面既有居民的原因，也有政府 的原因。有些居民借搬迁、拆迁要挟城建部门，提出了一些不合理的过分要求， 得不到满足就组织上访闹事对抗搬迁。部分政府职能部门或工作人员工作不到 位，态度粗暴，搬迁、拆迁补偿明显不合理，导致了群体事件。 收入分配不均，导致失衡和冲突。人们在思想上、心理上、情绪上某种程 度的失衡，如果得不到疏导和控制，就可能演变成一些极端行为。近几年随着 企业改制的深化、经济结构的调整，失业、无业人员大量涌现，社会保障发展 缓慢，贫富差距日益拉大，特别是，由于历史等方面原因和地区经济不景气， 一些地方政府和国有企业已出现无钱发放工资、离退休金和基本生活费的现象。 一面是通讯、金融等垄断性行业人员的收入畸高和党政机关工作人员的不断加 薪，一面是最基本的生活费、医疗费都难以保障，使人们思想、情绪的不满日 益严重，也就在社会中潜伏着很多社会不稳定因素，一旦出现情况，就可能导 致群体性事件发生。 以我省为例，有以下三类贫困型群体失业、失地、失房：因国有企业改制、 重组、破产所引发的职工下岗失业群体，工业化、城市化所引发的农村土地被 征用的失地群体，城市化所引发的房屋拆迁的失房群体。据统计，2 0 0 2 年至2 0 0 6 年，参与群体性事件的失业职工人数分别为9 5 1 2 人、8 0 9 3 人、5 5 4 3 人、1 1 7 0 人、9 7 3 人，占当年总人数的2 3 6 、1 8 7 、1 4 1 、1 9 3 、9 3 。参与群体 性事件的失地农民人数分别为8 4 2 0 人、1 6 7 0 5 人、1 2 1 9 3 人、2 0 9 8 人、2 8 7 4 人，占当年总人数的2 0 9 、3 8 5 、3 1 9 、3 4 6 、2 7 5 。参与群体性的失 房居民人数为别为4 3 7 9 人、3 7 2 2 人、4 1 1 3 人、9 4 6 人、9 5 6 人，占当年总人数 的1 0 9 、8 6 、1 0 5 、1 5 6 、9 1 。这三类群体交替占据参与群体性事件 人数的前三位，合计占总人数达6 0 以上。( 见下图) 蚓3l 近五年我省主要贫困群体参与群体性事件的比例 女抖米谭江目省0 壹月研报告( 2 0 0 7 年) 32 2 权力制约机制不足导致的腐败现象、官僚主义、形式主义是群体性 事件发生的政治方面原因 腐败行为危害是对整个社会公正正义和信用程度的破坏，导致群众对改革 的公正性、对政府所管理的公正性表示怀疑和不满。某些基层干部管理执法不 公，为了攫取个人利益，火搞权钱交易，暗箱操作，严重损害了许多相关或无 辜群众的利益，导致人们的不满情况长期积压。在一些因企业改制而发生群体 性事件中，一方面是一些普通职工受到拖欠工资的袭扰、怀揣下岗失业的担忧； 另一方面则是部分管理层拿着改制后高出工人几倍、十几倍的年薪，坐着豪华 车，出入高档场所公款消费，甚至借改制的机会太肆行贿受贿，侵吞国有资产。 这种情况下工人们对企业改制改革的抵触和不满也就不足为怪了。 一些机关和干部官僚主义严重，处理问题方式简单方法粗暴，甚至回避 问题，不善于见微知著，对一些矛盾苗头隐忠视而不见对些历史问题互相 扯皮推诿，对群众反映强烈的问题就事论事甚至不理不问，以致矛盾越积越深， 越积越多，“小事拖大，太事拖炸”，最终酿成大规模群体性事件。群体性事件 的参与者，除少数组织领导、操纵者外，大多数都是非正式的临时或偶然组合， 相当部分的人在事件初期只是在观望和凑热闹，随着事态的发展，为发泄对自 身利益损害的不满而变成支持者或参与者，表现出比较强的盲目性和从众性。 事实证明“有大约9 0 以上的群众性事件是因为干群关系处置不当引发的。 “”干部与群众的关系问题，这也是群体性事件存在、发展、变化的主线。 第四章地方政府应对群体性事件保障机制存在的问题 4 1当前地方政府应对群体性事件机制概况 面对群体性事件高发的态势，作为工作在第一线的基层政府，责任尤为重 大，地方各级政府一般都建立了应对群体性事件机制。下面以设区市为例，对 地方政府应对群体性事件机制作一个简要概述： 建立了组织机构。在地方党委、政府的统一领导下，群体性事件由政法综 治部门牵头协调，各职能部门共同参与，在市委政法委设立维稳办公室，对有 可能引发群体性事件的矛盾纠纷实行统一受理、集中梳理、归口管理，使每一 起都有人抓、有人管，配有负责人和专门工作人员及信息联络员，规范工作流 程。 制定了工作制度。实行领导小组会议、领导小组办公室会议和排查分析会 议、联席会议等会议制度；实行排查调处制度，基层单位每月对排查出的有可 能引发群体性事件的矛盾纠纷进行一次分析、汇总，并进行排查调处，督促协 调有关部门落实调处措施，制定防范对策，对重点矛盾和问题及时下发督办单 和交办单，尽量把矛盾纠纷化解在基层和萌芽状态；实行工作报告制度，凡出 现有可能引发群体性的矛盾纠纷重大问题，必须在4 小时内将主要情况以书面 形式上报给上级相关部门和主要领导，发生事件的单位必须在1 小时内将主要 情况和采取的稳控措施，报告上级相关部门的主要领导和维稳办；实行信息联 络员、督查员制度，信息联络员、督查员要广泛收集所在地、部门和单位以及 社会各阶层各方面的社会稳定动态情况，全面掌握社情民意和存在的各种有可 能引发群体事件性的不稳定因素以及安全隐患，要负责对所在地、部门和单位 发生的群体性事件及时报告上级维稳办，要定期向当地维稳办汇报所在地、部 门和单位贯彻落实党委政府有关维稳工作指示和工作部署情况，要根据当地维 稳办督查督办事项和要求，及时报告整改和调处情况。 制订了处置预案。凡发生群体性事件的，由公安、信访、涉事单位负责处 置，严格落实公安部门的现场秩序维护责任、信访部门的接待协调责任、职能 部门和责任单位的疏导处理、劝离责任和稳控责任。1 0 人以下的，由责任单位 的保卫人员和公安派出所负责劝离带往信访局接待；1 0 人以上的由责任单位和 信访部门牵头，共同劝离，劝离无效的，由涉事方面分管领导牵头组织公安、 司法、维稳办与涉事责任地方、单位协调处理，责任地方、单位领导应第一时 间到现场做好疏导劝离工作，必要情况下由涉事方面分管市领导及涉事地方、 单位负责人到现场开展对话，适时疏导。在处置过程中出现违禁、违法行为， 公安机关要对其进行批评和教育，经批评、教育无效的公安机关可以对其予以 警告、训减，并依法采取强制措施及时制止。对聚众堵塞交通，围堵政府机关， 威胁、殴打国家工作人员，非法拘禁或剥夺他人人身自由，情节严重的；或者 进行打、砸、抢等严重违法犯罪活动的，公安机关应当及时取证，果断依法制 止，并对挑头人员及幕后策划者依法进行治安处罚或追究刑事责任。 制订了责任追究制度。对发生了群体性事件的，信访部门要记录在案，每 月排名通报，对1 0 人以上的，责任地方或单位要写出处理报告。连续二个月通 报排名前二位的单位，其主要负责人向党委、政府写出书面情况说明，明确整 改措施。对整改措施落实不力的，连续三个月通报排名前二位的单位，将列入 重点管理，同时通报给组织部门。对同一事重复发生群体性事件，或发生群体 性事件后又赴省进京的地方、单位，由维稳办、信访部门联合下发责任追究通 知书，派督导组到该地方或单位进行督导。将应对群体性事件情况纳入单位综 治和信访工作目标考核及干部绩效考核内容，对因工作失职造成恶劣影响和严 重后果的单位实行综治一票否决。对违反工作方案并造成严重后果的，将依照 关于违反信访工作纪律处分暂行规定追究有关人员的责任。 以x 市为例，该市建立了维稳领导责任制，通过制定规定，明确各级领导 班子、领导班子成员和党政“一把手”的责任，通过召开民主生活会、实施领 导干部诫勉谈话、严格执行组织纪律，基本形成党委统一领导，党政“一把手 总负责、分管领导具体抓，各部门、各单位各负其责、齐抓共管的工作格局。 建立领导包案处理制，各县( 区) 建立了班子领导挂点督导工作制度，对本地影响 较大，可能引发群体性事件的重大人民内部矛盾，实行了领导包案处理制。如 出台了关于建立维稳信息督查员队伍的意见，按照要求，建立了维稳信息督 查员队伍。通过延伸信息触角，拓宽信息渠道，加强培训、健全制度、强化管 理和保障，使大量的矛盾纠纷信息得到了及时反馈传递。不仅成立专职维稳信 息督查队伍，而且物色了1 0 0 名在本地信息比较灵通的人员担任特情“耳目”， 聘请了老干部、老党员、老教师、老职工为义务信息员，形成了上下贯通、纵 横交错的信息预警网络。建立了矛盾纠纷排查机制。建立健全了县、乡、村、 组四级矛盾纠纷排查组织网络，逐步形成了“横向到边，纵向到底，上下贯通， 左右协调，多方参与”的工作格局。坚持乡( 镇) 每周、县( 区) 每半月、市里每 月集中排查一次。排查时做到县不漏镇、镇不漏村、村不漏组、组不漏户。构 筑了村级防户、乡镇防片、县级防面“三道”排查防线。建立了矛盾纠纷化解 机制。组建了矛盾纠纷调处中心，成立了矛盾纠纷调解委员会，并依托这一平 台，对各类矛盾纠纷进行统一受理，集中疏理、归口管理、依法处理、限期办 理，基本上实现了“小事不出门、大事不出户、矛盾不上交、纠纷不激化”的 目标。 4 2当前地方政府应对群体性事件机制障碍 地方各级政府在应