（公共管理专业论文）城镇化进程中的房地产税制改革研究.pdf

摘要 本课题主要从台州及绍兴这两个城市在城镇化推进过程中出现典型的问题 为出发点，重点分析当前地方政府在城镇化过程中竞相通过出让批租土地、占用 耕地过多等方式获取财政利益的行为，并从地方财政收入来源机制的角度，全面 分析当前城镇化建设过程中房地产税收制度与收费制度之间存在的问题，深入研 究地方财政收入汲取机制不规范对地方政府行为的影响及其对城镇化建设盲目 扩张的诱导作用。 在此基础上，借鉴国际经验，深入探讨建构科学合理的房地产税制体系对引 导城镇化建设健康发展的重要作用，研究提出完善房地产税制体系的基本思路和 政策建议。通过建立规范的房地产税收体制，构建完善的房地产税收体系，对房 地产保有环节的课税作为改革的重点，扩大房地产税征收范围，简化税种，以房 地产的市场价值作为计税依据，合理设计税率，优化房地产税制结构，促进城镇 化进程。 关键词：城镇化；房地产；税制改革 a b s t r a c t t h i ss u b j e c ts t a r t sf r o md i s c u s s i n gd i f f i c u l t i e se n c o u n t e r e dd u r i n g c i t i f y i n go ft a i z h o uc i t ya n ds h a o x i nc i t y ，t h e na n a l y z e st h ea c t i o n ss u c h a sl e a s i n gl a n dp r e c i p i t a t e l yt oo b t a i nf i s c a li n c o m e sw h i c hl e a d st ot o o m u c ha r a b l el a n di so c c u p i e d i ta n a l y z e sr o u n d l yt h ep r o b l e m se x i s t e d w i t h i nt h er e l a t i o n s h i pb e t w e e nr e a le s t a t et a xs y s t e ma n dc h a r g i n gs y s t e m d u r i n gc i t i f y i n gf r o mt h ev i e w p o i n to fs o u r c eo fl o c a lg o v e r n m e n tf i n a n c e ， a n ds t u d yi nd e p t ht h ei m p o r t a n c eo ft h ec o n s t r u c t i o nas c i e n t i f i ca n d r e a s o n a b l er e a le s t a t et a xs y s t e mt ot h eh e a l t b yd e v e l o p m e n to fc i t i f y i n g p r o c e s s i tg i v e sg e n e r a lp r i n c i p a la n ds u g g e s t i o n sc o n c e r n i n gp o l i c yt o o p t i m i z et h er e a le s t a t et a xs y s t e ma sw e l lt ob o o s tt h ec i t i f y i n gp r o c e s s t h e ya r e ：c o n s t r u c t i n gah e a l t h ya n dn o r m a t i v er e a le s t a t et a xs y s t e m , t a k i n gt h et a xo fr e a le s t a t er e t a i n i n ga sab r e a k t h r o u g hp o i n to fr e f o r m , e n l a r g i n gt h es c o p ea n ds i m p li f yt h ec a t e g o r i e so fr e a le s t a t ea tt h es a n l e t i m e ，f i x i n gt h et a xr a t er e a s o n a b l y ，t a k i n gm a r k e tv a l u eo ft h er e a l e s t a t ea st h eb a s i so ft a x i n g ， o p t i m i z i n gt h ec o m p o s i t i o no fr e a le s t a t e t a x ， a n dp r o v i n gt h ep r o c e s s i n go fc i t i f y i n g k e y w o r d s ：c i t i f y i n g ，r e a le s t a t e ，t a xs y s t e mi n n o v a t i o n 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文城镇化进程中的房地产税制改革研究 1 绪论 我国。十一五”计划提出要建设社会主义新农村，积极推进城乡统筹发展， 这就意味着要迸一步推进城镇化建设。推进城镇化，既是我国现代化建设必须完 成的历史任务，也是经济结构战略性调整的重要任务，是优化城乡结构，促进国 j 民经济良性循环和社会协调发展的重大举措。城镇化是指农村人口不断转移为城 镇人口的过程，一般用城镇人口占总人口的比重来衡量，其内涵包括四方面：一 是人口城镇化，二是地域城镇化，三是经济活动城镇化，四是生活方式城市化。 为实现城镇化建设，国家加大了对城镇公共基础设施投入，扩大住宅供给以改善 城镇居民生活水平，这就需要通过房地产市场手段开发房地产，提供居民生活所 需的商品房。房地产税收是在市场经济条件下，国家运用税收法律形式对房地产 业进行宏观调控的重要政策手段。广义的房地产税收是指国家对房地产的取得、 流转、保有等各个环节征收的各种税收，它既包括房地产行业及其建筑业在开发 环节缴纳的各种税费，也包括在房地产所有者及使用者在经营、交易及拥有房地 产缴纳的各种税费。任何税收都是在特定的社会经济条件下建立起来的，它也必 须随着社会经济条件的变化而进行相应的改革与调整，以适应并促进社会经济的 发展，房地产税收也不例外。我国的房地产税收制度是在上个世纪9 0 年代之前 建立的，那时我国城镇化建设情况与如今现状差之甚远，已不能适应今日的城镇 化建设需要。尤其是近年来，部分地区在推进城镇化建设的过程中出现了一些偏 差和问题，一些地方政府为追求短期财政利益竞相通过出让批租土地、占用耕地 过多等方式盲目推进城市化扩张，对土地资源的可持续发展造成了较大的影响， 而不合理的旧的房地产税收制度则起到了推波助澜的作用，加剧了问题的严重 性，形成了恶性循环。这就要求我们及时对房地产税制进行调整，以促进城镇化 建设的发展。、【1 7 当前城镇化过程中房地产的主要矛盾是供求结构问题，结构的错位导致供求 失衡，进而造成房价虚高，从而导致中低收入居民买不起房，对于进城务工人员 更是一种奢望。从现实情况看，有条件购房的居民往往不只持有一套住房，手头 上基本上都有二到三套商品房，有的甚至囤积十多套，这些多余的房子有的是拿 来出租，有的是为了炒房从中谋取暴利。究其原因，造成这种现象跟现行的房地 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文 城镇化进程中的房地产税制改革研究 产税制结构不合理有着很大的关系。现行房地产税制“轻”保有环节税负而“重” 流转环节税负畸，基本上是不卖不税，不租不税，一旦租售，则数税并课，造成 房地产保有环节税负畸轻而流转环节税负畸重。对房产而言，保有环节的房产税 对所有非营业用房一律免税，起不到作为财产税对收入分配进行调节的作用。而 在房地产的流转环节，除了税费种类繁多以外，土地增值税的税率高达3 0 一 6 0 ，若再加上5 的营业税和3 3 的企业所得税，企业的实际平均税负水平达 到4 0 以上，高于世界多数国家和地区的水平。流转环节的税负过高，而保有 环节的税负过低，这不仅阻碍了房地产市场的形成和发展，也使逃税等规避和投 机行为多发，严重影响了房地产市场秩序，阻碍了城镇化建设进程。嘲嗍 在市场经济条件下，房地产税制不仅是国家调控房地产市场经济活动的有力 杠杆，而且也是公平竞争，保障各市场主体取得合理收益，保证整个市场有序运 行的重要条件。一个结构完备、运行良好的房地产市场离不开一个能同市场经济 相吻合，并将国家宏观经济政策渗透于市场的高效、完备的房地产税收制度。然 而我国现行的房地产税收制度与房地产市场的发展很不适应，不仅不能发挥税收 应有的功能，反而因为房地产税制的种种弊端，增加了消费者的负担，阻碍了房 地产市场的进一步发展。在第十六届中央委员会第三次全体会议上通过的中共 中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定中明确提出了分步实施 税收制度改革。其中包括“实施城镇建设税费改革，条件具备时对不动产开征统 一规范的物业税，相应取消有关收费。一眦1 近期，中央又提出了“十一五” 期间要稳步推进物业税的要求。这些都为我国房地产税制改革提供了新的思路和 框架。 2 浙江大学公共管理硕士( ，a ) 专业学位论文 城镇化进程中的房地产税制改革研究 2 当前城镇化进程中房地产税收制度存在的问题 2 1 城镇化建设基本情况 自从党的十六大明确了加快城镇化发展的目标，在经济相对发达的浙江省， 按照国家城镇化建设的要求，已初步取得了较快的发展。据统计，“2 0 0 4 年浙 江省1 1 个设区市市区面积与2 0 0 0 年相比由1 2 0 万平方公里增加到1 8 2 万平方 公里，增加了0 6 2 万平方公里，扩大了5 1 7 ，其中建成区面积达1 0 2 1 5 平方 公里；总人口由9 4 0 3 万人增加到1 4 2 8 5 万人，4 年增加了4 8 8 2 万人，占全 省总人口的比重由2 0 9 9 6 上升到3 1 2 ；户籍非农人口由4 5 1 5 万人增加到6 4 9 万人。从小城镇规模看，2 0 0 4 年全省7 6 2 个镇已有建成区面积4 0 6 1 平方公里， 比2 0 0 0 年全省9 6 9 个小城镇共有建成区2 9 4 0 平方公里扩大了1 1 2 1 平方公里； 平均每个建制镇的建成区面积达5 3 4 平方公里，比2 0 0 0 年的3 0 3 平方公里扩 大了7 6 。从人口集聚看，从2 0 0 0 年全省建制镇总人口3 2 7 7 3 万人，占全省总 人口的7 2 8 上升到2 0 0 4 年全省1 6 9 个农村街道和7 6 2 个镇共有常住人口 3 8 1 1 7 1 万人，占全省常住人口的8 0 8 。居民人均可支配收入和农村居民人均 均纯收入由2 0 0 0 年9 2 7 9 元和4 2 5 4 元增加到2 0 0 4 年的1 4 5 4 6 元和6 0 9 6 元，年 增长率分别为i i 9 和9 4 。城镇居民和农村居民住房得到改善，由2 0 0 0 年 的1 4 平方米和4 6 4 平方米增加到2 3 9 平方米和5 1 3 平方米，分别增加9 9 平方米和4 9 平方米。全省人口的城镇化率迅速提高，由2 0 0 0 年的4 8 7 ：5 1 3 ， 进一步升至2 0 0 4 年的5 4 0 ：4 6 0 。”1 2 2 土地出让金制度存在的问题 土地出让金制度在城镇化建设的初期解决了建设资金问题，但我国现行的土 地出让金制度主要借鉴香港的土地批租模式，政府在转让土地使用权时一次性收 取4 0 年( 商业、旅游、娱乐用地) 、5 0 年( 工业、教育、科技、文化、卫生、 体育、综合或其他用地) 和7 0 年( 居住用地) 土地出让金，一下子把今后几十 嚏浙江省企业调查队课题组：。浙江房地产市场发展研究报告”，统计研究2 0 0 4 年1 2 月：第6 1 页 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文城镇化进程中的房地产税制改革研究 年的钱都收上来了坶m 从长期来看，这是一种杀鸡取卵、竭泽而渔的办法。 现行土地批租制度可使地方在短期内获得巨额财政资金，但土地属不可再生的资 源，可供出让的土地资源是有限的，这在地少人多的浙江省尤为突出。“浙江省 素有“七山一水二分田”之称，其陆域面积l o 1 8 万平方公里，山地和丘陵占 7 0 4 ，河流和湖泊占6 4 ，平原和盆地仅占2 3 2 ，其可实际利用土地就更少， 而浙江省建设用地年增长量从1 9 9 7 年的1 3 8 万亩增长到2 0 0 3 年的4 5 7 万亩， 2 0 0 4 年虽然实行宏观调控，暂停农用地转用，建设用地增长量有所下降，但也 达到2 8 万亩。以目前每年用地约4 0 万亩计算，最多只够用l o 年。”啪1 而一 i 些地方政府在短期利益和政绩思想的驱动下，忽视了土地资源的优化配置和城市 的可持续发展，无计划、无节制地出售土地，导致土地资源地急剧减少和浪费， 影响了城市的可持续发展。个别地方政府在城镇化建设中求高、求大，相互攀比， 投资规模失控，超越地方政府财政可承受能力搞政绩工程、形象工程，虽使得城 镇化的硬件建设有了超速发展，但也导致地方政府债务及隐型债务过高，财政赤 字增长。据了解，浙江省大部分地方政府的建设资金债务是当地财政收入的2 倍以上，有的地方甚至更多。为了偿还债务，在地方财政普遍紧张的情况下，又 只能通过土地出让金来获取资金，形成恶性循环。而通过土地出让金获取资金势 必受可供出让的土地限制：按目前发展态势，浙江省十年之后土地出让金收入就 会大幅度减少。由于城镇政府部门投入市政建设的资金有相当大一部分来源于土 地出让金收入，这样随着土地出让金收入的减少，城镇基础没施建设所需资金来 源减少，城镇基础设施改善的步伐也将放缓，将不利于城镇化建设的进程。n 1 ” l 根据表2 1 统计分析，该市纳入财政专户管理的土地出让金总量较大，增长速 度较快。近五年全市土地出让金净收益累计达3 0 多亿元，年土地出让金收入占当 年地方财政收入一半以上，已经成为该市经济建设和社会各项事业发展的主要资 金来源。但从当前情况看，土地出让金管理的各个环节都存在着不同程度的问题。 一是政府调控力度欠大。按照台州市人民政府9 2 年颁布的关于城镇国有土 地有偿出让和转让专项资金管理的若干规定( 第1 0 号政府令) ，返还乡镇土地出 让金的比例为8 0 ，但在实际操作中，如村村通公路的土地出让金全额返还，对 雌1 1 浙江省企业调查队课题组：。浙江房地产市场发展研究报告一，统计研究 2 0 0 4 年1 2 月：第6 0 页。 4 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文 城镇化进程中的房地产税制改革研究 中心镇返还土地出让金比例9 0 9 6 ，市政府可用资金只占净收益的1 0 左右，市得部 分较少，政府对资金的调控力度不大，不利于集中财力办大事，更不利于加快城 市化步伐。 表2 1 ：台州菜市近年土地出让金的收入规模单位：万元 土地出让金地方财政财政占地方财政 年份 纯收益收入总收入收入比重 2 0 0 0 住4 3 8 8 2 5 6 5 8 8 1 3 4 8 0 57 7 5 5 2 0 0 1 焦4 3 5 3 67 7 5 3 81 3 9 0 0 95 6 1 5 2 0 0 2 年 5 9 1 7 28 0 0 1 81 7 7 9 1 i7 3 9 5 2 0 0 3 焦 9 3 3 6 6 9 6 0 0 02 2 0 0 0 09 7 2 6 2 0 0 4 矩6 0 1 2 11 0 4 5 6 82 0 3 2 2 95 7 4 9 ( 资料来源：从2 0 0 1 年到2 0 0 5 年台州统计年鉴整理所得) 二是资金使用管理亟待加强。由于政府令对农业投入比例未作明确的规定， 土地出让金用于土地整理、土地开发、良田保护、农业开发等方面很少，要求加 大对农业投入的呼声比较高。返还乡镇的土地出让金在使用管理上不规范，大部 分乡镇未按照专项资金的安排原则和使用范围使用，有的用于改善办公条件，有 的用于弥补行政经费不足，有的用于提高干部的奖金福利，缺乏监督检查力度。 三是收支预算编制欠完善。目前台州市每年编制土地出让金收支预算报市政 府审批，但从几年的实践来看，实际操作比较困难。因为国有土地有偿出让不确 定因素较多，收入刚性不强，年初计划出让的地块，由于受土地指标、土地征用政 策、农民安置、民房拆迁等影响无法按计划出让，收入计划无法实现，而支出计 划每年项目安排较多，且全部下达到各部门各项目，造成部门要资金而财政无力 拨付的两难局面。 四是土地财务会计制度不健全。新土地管理法实施5 年来，新情况、新 问题、新矛盾不断出现，但土地管理的配套制度滞后，土地出让金收支管理具体 的实施细则一直没有颁布。尤其是土地资产管理、土地储备管理、土地财政财务 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文城镇化进程中的房地产税制改革研究 管理制度几乎“空白”，客观上造成了土地出让金管理方式不统一由于会计基 础工作薄弱，缺乏统一具体的土地收支核算和财务管理操作规定，目前土地出让 金根本无法纳入预算内管理，只能作为政府预算外资金管理。 五是政府短期行为较突出。由于政府领导受“以地生财，以土养城，为官一 任，造福一方”的政绩观影响，任期内大上“形象工程”，盲耳集聚民资经营城 市，为获得土地出让金热衷于批地卖地。这实际上是这一届政府提前支取了下一 届政府的收入，是一种对土地收益的“透支”，这种收益行为短期化也导致了土 地滥用。由于土地储备是有限的，随着土地的所有权的不断出让，对下一届政府 来说，不但在这方面获得财政收入有朝一日将会减少，还需要投入上届政府未能 完成的项目，甚至负担上一届政府出让土地后的开发配套和人口集聚后政府需提 供的公共设施，加大了下一届政府的财政风险。 2 3 现行房地产税收制度存在的问题、) 、汐 【我国现行房地产税收制度主要涉及1 4 个税种，目前实际征收的有1 2 种j 按 照征税发生的环节区分，可以分为房地产的取得、保有和流转三个环节的税收。 发生在房地产取得环节的税收有两种，即耕地占用税和固定资产投资方向调节 税，但后者己暂停征收。耕地占用税的征税对象是占用耕地建房和从事其他非农 业建设的行为。针对房地产保有环节的税收有三种，分别是城镇土地使用税、房 地产税和城市房地产税。在房地产流转环节，我国目前设置的税种主要有营业税、 企业所得税、外商投资企业和外国企业所得税、个人所得税、房产税和城市房地 产税( 此环节两种房产税均按照纳税人出租房产的租金收入计征) 、土地增值税、 印花税、契税、城市维护建设税。此外，与城市维护建设税征收方式类似的教育 费附加也可以视同税收。现行房地产税收制度主要存在以下问题：仉” 、 u 2 3 、1 税费种类繁多，。税租费”混淆不清 房地产开发过程和交易环节税费复杂交叉，税费混乱，费挤税现象严重。我 国目前的房地产税费体系中税、租、费混杂现象严重，具体表现在以下方面。o 是以税代租。獗镇土地使用税作为土地有偿使用的一项措施，税项中含有租的因 护 素，征税混淆了税收与地租的界限。：二是以费代税。对以划拨方式取得土地的内 l j 刁 6 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文城镇化进程中的房地产税尊坚j 皇至! 壅 资企业征收城镇土地使用税，对外资企业免征此税，但外资企业须缴纳土地使用 费( 场地占有费) ，造成以费代税，致使内外资企业间税费并存。三是以费挤税。月 前，我国涉及房地产业的各种收费项目名目繁多，且费项总数远多于税项总数仅 从房地产开发企业的收费项目上看，有的地方各种收费( 如城市基础设施配套费、 商业网点费等) 多达5 0 多项。从收费比例上看，各项收费占销售收入的3 5 左右， 相当于经营成本及费用的7 0 9 6 。收费过多，造成了多方面的消极影响：一是导致房 地产的高成本和高价格，严重扭曲了房地产商品的真实价值，直接加重了消费者 的负担；二是使房地产开发者和消费者都对政府行为的规范性和稳定性产生怀疑， 从而影响房地产开发规模和房地产市场繁荣；三是抑制了真正意义上税收的培育 和成长。费大于税”的状况使得国家税收政策难以发挥其作为经济杠杆的调节 作用；。四是收费权力属于基层部门，较为分散，且缺少约束，容易形成一种竞争收 费的态势，直接扭曲了收费的性质，变成了部门创收，更容易孳生腐败。 据调查，我国城市涉及城建和房地产业的收费有几十项，其中有经过中央和 省级相关部门批准的合规收费，也有一些不合规收费。其原因一方面是由于房地 产税收体系不完善，所筹集的税收收入过少，而房地产税作为财产税的重要组成 部分，其收入的重要性对于地方政府是不言而喻的，房地产收入的不足必然使地 方财政捉襟见肘，而由于税收管理权限的过于集中，地方政府通过调整税收制度 来增加收入几乎没有可能；另一方面政府通过基金、收费等形式筹集收入又是被 允许的。因此，一些地方税就披上了费的外衣。同时，由于收费单位所有制和管 理上的弊端，其具有很强的内在膨胀倾向，最终形成收费泛滥、费挤税的状况。 o 2 3 2 税收政策不统一) u _ ， 目前，我国房地产税收制度采取“内外有别，两套税制并存”的政策，仅在 房地产保有阶段就存在很多差异。如对内资企业和个人的房产征收的是房产税， 对土地征收的是城镇土地使用税；对外商投资企业、外国企业和个人的房产征收 的是城市房地产税，涉外企业和个人使用的土地缴纳的是土地使用费( 或场地使 用费) ，且仅就房产纳税，地产不需纳税，其税收负担明显低于内资企业。内外 两套房地产税制在征收范围、税率税费、计征依据方面都存在差异，违背了市场 经济公平竞争原则，增大了税收征管难度。而且，城市房地产税是2 0 世纪5 0 7 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文城镇化进程中的房地产税制改革研究 年代的产物，房产税虽然是1 9 8 6 年颁布实施的，但基本内容很多是承袭了城市 房地产税的规定，已有不少内容已不适应经济发展的要求。城镇土地使用税颁布 的时间虽然较晚，但近几年随着我国房地业的飞速发展，也暴露出许多不足，也 需加以调整。乜1 陷1 2 3 3 税负不公平i二； 、一 从计税环节来看，房地产税收集中在建设的增量方面，即在房产和地产的流 通交易环节设置了主要税种，而在房地产保有环节设计的税种非常少，且免税范 围大。这种典型的窄税基模式造成了明显的税负不公。交易环节的税费过于集中 将提高新建商品房的价格，从而带动整个市场价格的上扬，制约市场正常的生产 进程。另一方面，房地产保有环节税费种类过少，阻碍了土地有偿使用市场的建 立与健全，大多数由使用者无偿取得的土地仍然近似无偿地被持有着，抑制了土 地的正常交易，阻碍了划拨存量土地步入市场的进程，使得土地作为资产的要素 作用无法得到发挥，土地闲置与浪费现象日趋严重。 另外，现行房产税制因所处区域不同而税负不同。在城市、县城、建制镇和 工矿区范围内的房产需纳税，而处在这些区域之外的房产和土地则不需纳税，把 把广大农村的一些应纳税对象排除在征税范围之外目前，许多企业都坐落于房 产税和城镇土地使用税课税范围之外的区域，其与坐落于城镇的企业在对公共品 的享受方面并没有本质区别，却不需承担房产税和城镇土地使用税的纳税义务。 尤其在城镇与非城镇的交界处，一些地方同一条街道两侧的企业，一侧要纳税， 而几米之外的另一侧的企业则不需要纳税。同时，城镇土地使用税和房产税均把 国家机关、人民团体、军队、由国家财政部门拨付事业经费的单位的自用房地产 以及个人所有非经营用的房地产等列为免税对象，使征税范围非常狭窄，更加显 现了房产税和城镇土地使用税课税范围规定的失当。让5 “ ， 2 3 4 税种结构不合理、7 f 现行房地产税制构成一个明显的特点，是在房地产流通环节税种多、税负重， 而在房地产保有环节课税较少，且税收优惠范围大。这种设置带来一系列的问题： 一是土地闲置、浪费现象严重。土地保有阶段课税少、税负轻，在流通时则多个 税种同时课征，这相当于给了土地保有者无息贷款，即只要土地未进入流通，就无 8 浙江大学公共管理硕士( h 位 ) 专业学位论文 城镇化进程中的房地产税制改革研究 须为土地的增值而纳税。这种状况无异于鼓励土地保有，使土地保有者以低成本 长期持有土地，耐心待土地价格的上涨。同时，土地保有者为了能够在适当的时机 及时出手土地，往往只对土地进行简单的开发，以空地或低利用率的方式保有，不 利于土地作为有限资源的合理利用。二是进入市场流通的土地要承受过高的税负， 抑制了土地的流动和正常的市场交易，助长了土地的隐性流动，逃税现象因而增 多，这就从总量上减少了国家的税收收入。更为严重的是，它直接阻碍了大量划拨 存量土地进入市场的进程，减少了土地的有效供给，激发了土地价格上涨。三是在 房地产保有阶段发生的价值自然增值部分，由于没有有效的税收调控机制，政府 不能充分参与增值的分配，只能任由其流向房地产的实际保有者。四是我国目前 没有对闲置土地和荒芜土地问题进行明确立法，难以通过法律形式对其加以规范 和促进其合理利用。对其保有者在土地使用税等方面给予税收减免，不利于解决 土地利用率低下和闲置、荒芜的状况。五从国际房地产税收体系设置来看，大多 数国家均对本国居民纳税人在国内外拥有的房地产征税，而我国对本国居民的海 外房地产纳税问题，目前尚无法可依，从而使国家丧失了对纳税人的这部分财产 课税的权利，这不仅会影响国家的财政收入，而且也会使国家的税收主权遭受侵 害。泓1 ， 、，、， 2 3 5 计税依据不科学) l 一 我国现行城镇土地使用税是以纳税人实际占用的土地面积为计税依据，实行 从量课征方式。这种课征方式使税额不能随课税对象价值的上升而上升，具有税 源不足且缺乏弹性的缺点，不能发挥调节土地级差收入的作用，也无法对土地闲 置现象和土地投机行为起到应有的调节作用。现行房产税的计税依据分为按房产 计税价值征税的从价计征和按房产租金收入征税的从租计征。从价计征的房产税 依照房产原值一次减除l o 3 0 9 6 后的余值乘以1 2 的税率计算缴纳。这种折余 价值依据的是历史成本，并不反映房产的市场价值。通常而言，先建成的房产成本 低于后建成的房产，以其历史成本为计税依据，势必将先建成的房产的税负转嫁 给了后建成的房产。这使得两块本来市场价值相当，能带给其实际占用者相似收 益的房产，因为历史成本的不同而承担不同的税收负担，有违公平原则。同时，由 于房产市场价值通常都高于其历史成本，这使得房产一旦出售，就要按较高的计 税依据计算应纳税额，加重该房产拥有者的税收负担，以至阻碍房产的交易。从租 9 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文城镇化进程中的房地产税制改革研究 计征的房产税是以房产的租金收入( 包括货币收入和实物收入) 乘以1 2 的税率 计算缴纳。房屋的租金一般是根据租赁市场的行情予以确认因此，与按历史成 本计税的从价计征相比，从租计征的税负明显高于前者。除了房产税，出租房屋还 要缴纳营业税、土地使用税，所得税等其它税费，使得房屋出租这一行为的综合 税负非常高，y , f f i 导致大量隐性市场的偷漏税交易。州嘲 、i ， 2 3 哆房地产税收收入规模偏小j 。 o， 我国现有的房地产税收包括房产税、城市房地产税( 外资) 和城镇土地使用 税，作为地方性税种，收入规模偏小，不能满足地方财政的需要。由于房地产税 的课征对象无法隐藏，税源比较稳定、广泛且比较容易控制和管理，因此在很多 国家的财产税乃至整个地方税收入中占有比较重要的地位，如美国，房产税占财 产税的六成，其税收收入占地方税收入的比重达到4 0 - 5 0 。而我国房地产税自 开征以来规模一直偏小。 从台州、绍兴两地房地产税收收入占地方财政收入的比重中就可以看出现行 房地产税制的不合理性。 我国现行房地产税收重开发、流转环节，轻保有环节的后果反映在地方政府 财政收入上，就足房地产税开发、流转环节的税收占地方财政收入比重较大，而 保有环节的税收占地方财政收入比重较小，有的地方甚至微不足道。如2 0 0 5 年 l 一4 月，浙江省房地产业、建筑业税收收入占全部税收收入的3 7 0 4 ，部分县、 市两大行业税收比重远远高于平均水平，比重超过5 0 的县、市、区就有1 0 个， 最高的比例达到7 1 3 ，但保有环节的税收占全部税收收入的比例就极低。这 种情况也可从表2 2 ：台州市财政收入与房地产税收明细表和表2 3 ：绍 兴州市财政收入与房地产税收明细表可以得到说明。台州市从2 0 0 2 年到2 0 0 5 年房地产税收开发环节的税收占地方税收收入的比重都超过了3 0 ，2 0 0 4 年甚至 接近4 0 ，占地方财政收入部超过了2 0 ，而保有环节的税收占地方税收收入、地 方财政收入的4 年平均比重仅为3 7 8 和3 1 7 ；绍兴市从2 0 0 1 年到2 0 0 4 年房 地产税收开发环节的税收占地方税收收入、地方财政收入的4 年平均比重为 3 9 7 5 和3 4 7 5 ，而保有环节的税收占地方税收收入、地方财政收入的4 年平 均比重仅为4 1 5 和3 6 3 。这种税收结构使得地方政府在城镇化进程中对于房 地产业出现的商品房价格过高的问题如何处理陷入两难的地步。 i o 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文城镇化进程中的房地产税制改革研究 表2 2 ：台州市财政收入与房地产税收明细表 项目2 0 0 2 篮2 0 0 3 年2 0 0 4 龟2 0 0 5 芷合计 土地增值税1 6 8 23 8 0 44 6 3 l1 0 3 2 62 0 4 4 3 契税 1 9 9 6 73 2 0 4 64 1 9 5 04 5 8 0 41 3 9 7 6 7 耕地占用税 1 6 4 4 52 1 0 2 31 1 2 6 98 7 8 95 7 5 2 6 建筑企业缴纳的营业税2 7 6 7 74 1 7 6 94 8 6 6 85 1 2 4 71 6 9 3 6 1 营业税2 8 5 1 93 8 6 3 24 8 1 9 04 8 8 4 61 6 4 2 8 7 所得税 6 7 5 51 2 9 6 43 3 5 8 12 1 5 2 87 4 8 2 8 房地产企业缴纳的税款 其他税 4 9 7 07 2 9 11 0 3 4 81 6 3 3 33 8 9 4 2 收 开发环节税收收入小计1 0 6 1 1 51 5 7 5 2 91 9 8 6 3 72 0 2 8 7 36 6 5 1 5 4 开发环节税收占地方税收收入比重 3 1 5 93 6 0 33 7 2 23 4 9 83 4 9 6 开发环节税收占地方财政收入比重 2 4 6 l2 9 8 93 6 4 92 8 0 52 9 7 6 房产税1 0 3 1 31 3 3 5 8 1 6 9 3 8 2 3 6 8 5 6 4 2 9 4 土地使用税8 7 31 2 4 51 6 6 55 1 2 18 9 0 4 保有环节税收收入小计 1 1 1 8 61 4 6 0 31 8 6 0 32 8 8 0 67 3 1 9 8 保有环节税收占地方税收收入比重 3 3 33 3 43 4 94 9 73 7 8 保有环节税收占地方财政收入比重 2 5 92 7 73 3 23 9 83 1 7 房地产税收合计 1 1 7 3 0 11 7 2 1 3 22 1 7 2 4 0 2 3 1 6 7 97 3 8 3 5 2 房地产税占地方税收收入比重 3 3 3 83 9 3 74 0 7 1 3 9 9 4 3 8 3 5 房地产税占地方财政收入比重 2 7 2 13 2 6 63 8 8 l3 2 0 33 2 6 8 ( 资料来源：从台州市近几年财政收支执行情况表及台州市地方税务局税收收入情况分 析整理) 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文城镇化进程中的房地产税制改革研究 表2 3 ：绍兴市财政收入与房地产税收明细表 项目 2 0 0 1 篮2 0 0 2 篮2 0 0 3 燕 2 0 0 4 芷 合计 土地增值税 8 9 21 6 5 23 2 1 76 8 6 7 1 2 6 2 8 契税 1 2 3 8 92 3 9 2 53 8 8 2 64 8 6 3 1 1 2 3 7 7 1 耕地占用税 9 8 7 03 7 12 2 4 5 l2 5 0 4 7 6 6 7 3 9 建筑企业缴纳的营业税 2 3 0 4 13 7 7 6 35 2 2 7 96 4 1 1 41 7 7 1 9 2 营业税 1 5 7 4 43 5 9 7 95 1 0 6 96 9 5 2 21 7 2 3 1 4 房地产企业 所得税1 2 8 3 2l i 0 0 11 7 7 4 72 7 9 6 06 9 5 4 0 缴纳的税教 其他税收3 4 7 36 8 0 09 5 4 31 5 6 8 03 5 4 9 6 开发环节税收收入小计 7 8 2 4 11 2 6 4 9 11 9 5 1 2 72 5 7 8 2 15 5 7 6 8 0 开发环节税收占地方税收收入比重 2 6 7 73 5 7 84 3 6 64 5 8 93 9 7 5 开发环节税收占地方财政收入比重 2 1 9 93 1 9 33 8 6 54 0 5 63 4 7 5 房产税9 3 4 61 4 8 5 61 7 4 9 32 1 5 1 96 3 2 1 4 土地使用税8 8 21 0 6 11 3 1 22 2 1 25 4 6 7 保有环节税收收入小计i 0 2 2 81 5 9 1 71 8 8 0 52 3 7 3 16 8 6 8 1 保有环节税收占地方税收收入比重3 5 04 5 04 2 14 2 24 1 5 保有环节税收占地方财政收入比重2 8 74 0 23 7 23 7 3 3 6 3 房地产税收合计8 8 4 6 91 4 2 4 0 82 1 3 9 3 22 8 1 5 5 2 7 2 6 3 6 1 房地产税占地方税收收入比重 3 0 2 64 0 2 8 4 7 8 75 0 1 l 4 3 9 0 房地产税占地方财政收入比重 2 4 8 6 3 5 9 44 2 3 84 4 2 9 3 8 3 8 ( 资料来源：从绍兴市近几年财政收支执行情况表及绍兴市地方税务局税收收入情况分 析整理) 1 2 浙江大学公共管理硕士( h 正p a ) 专业学位论文城镇化进程中的房地产税制改革研究 由于房地产税开发、流转环节的税收占地方财政收入比重过大，反而使地方 财政收入对房地产开发存在一种依赖性，使地方政府收入只有在房地产开发时才 有较大收益，当地商品房价格越高，政府从商品房开发过程中获得收益就越高， 使得地方政府与商品房价格上涨成了利益共同体，而政府构建“和谐社会”的责 任却不能使商品房价格过快增长，必须对商品房价格过高、涨幅多快进行抑止和 控制，而控制的结果必然导致地方政府本身的财政收入减少。在市场经济中，如 果将地方政府也作为市场经济的组成部分，则地方政府也是市场经济中一个理性 的“经济人”，而一个理性的经济人是不可能做出对自己本身不利的选择。同时 由于保有环节税收占当地财政收入的比重过低，最起码在财政收入上是引不起地 方政府的高度重视。这种税种设计的后果就是诱使地方每一任政府领导都存在短 期行为，只重视土地资源的开发、转让以获得财政收入，而不愿在提高土地利用 效益上下功夫，在政策导向上重出让开发、轻经营，难以调动地方政府综合利用 土地资源积极性，不利于城镇化建设的长久、可持续发展。“” 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文城镇化进程中的房地产税制改革研究 3 捞地产业畸形发展与现行房地产税制之间的因果关系) 。 d 浙江省在近几年城镇化建设取得了比较明显的成果，但在城镇化进程中也出 现了一些偏差。最明显的一个问题就是有些城市房价上涨过快，刺激了炒房投机。 商品房价格上涨虽然受商品房供需关系、成本上升等原因影响，但人为炒作对商 品房价格起到了推波助澜的作用。【据浙江省省城调队调查，1 9 9 8 年以来商品房 k 销售价格一路上涨，2 0 0 2 年上涨1 6 1 4 ，2 0 0 3 年上涨1 1 1 6 ，2 0 0 4 年上半 年又上涨1 6 1 6 。部分城市房价更是涨幅惊人，杭州市商品房均价由1 9 9 9 年 2 0 0 0 元酊上升到2 0 0 3 年的6 0 0 0 元时，市中心已经突破8 0 0 0 元m 1 ，年均涨 幅超过3 0 以上姐m ”。房价上涨的一个直接后果就是商品房的价格已远远超过 胛 当地居民的实际购买力0 同样以浙江省为例，2 0 0 4 年上半年全省商品房销售价 v i 格同比上涨1 6 1 6 ，比同期城镇居民可支配收入的增幅高出3 1 5 个百分点。 杭州市t 9 9 9 年至2 0 0 3 年商品房年均涨幅超过3 0 ，而同期城镇居民人均可支 配收入增幅只有9 1 2 。城镇化的目的绝不是让居民买不起房子，这与我们发 展经济提高人民生活水平的最终目标是相违背的，也不利于建设社会主义和谐社 会。过高的房价也带来其他问题，如过多社会资源投向房地产，提高了大中城市 的商务成本，过高的“供楼”负担，影响购房者的后续消费能力，给我国增加消 费、扩大内需、治理通缩带来不利影响。国家正是看到房地产业存在问题，于 2 0 0 5 年连续出台一系列措施来引导调控房地产市场，国务院办公厅发出关于 切实稳定住房价格的通知，到国务院提出八项措施、各部委出台的一系列配套 政策，就是为了保证房地产业的健康发展，促进城镇化发展进程。 3 囊现行房地产税制阻碍了房地产业的健康发展，0 现行房地产税制既有税种多、环节多，又有征收不到位的问题；既有收费多、 收费不合理而影响征税，又有税负不合理的问题。例如，房地产开发商负担的土 地增值税实际上与所得税、营业税交叉重复；土地使用税与房产税在对房屋同一 目的物征收时很难划分房产价值和土地价值等。目前房地产市场的很大一部份需 求是投资性需求，税收对这种投资性需求的调控，应主要体现在消费和保有环节 但现行的房地产税制并没有针对消费需求和投资性需求制定差别性的政策，在保 一 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文 城镇化进程中的房地产税制改革研究 有环节，房地产税种较少，税负极轻，这造成购房者的持有成本低，不利于抑制 房地产的投机行为。并且城镇土地使用税和耕地占用税税率偏低，难以起到合理 用地和保护耕地的作用。还有，目前我国房地产市场存在的行政性收费名目繁多， 不仅大大加重了房地产开发者、经营者、销售者的负担，而且加重了房地产购买 者的负担，致使很多城市的商品房价格居高不下，中低收入群体只能望房兴叹。同 时，我国目前的房地产行政性收费大多缺乏法律依据，许多地方、许多项目都是乱 收费、乱摊派。 另外，房地产开发企业税负明显高于其他的行业、平均税负明显高于世界其 他国家。“据资料显示，2 0 0 3 年全美各行业3 7 0 家企业的联邦所得税税负平均 水平为1 ，中国房地产企业同一比率为1 4 3 2 。加拿大作为世界著名重税负国 家，房地产业税负也不过1 1 3 。”m 1 由此可见，中国的房地产税负相对来说是 比较重的。还有税制内外不统一，违背了税收公平原则。目前城镇土地使用税征 税范围仅包括在城市、县城、建制镇和工矿区内的国家所有和集体所有的土地， 对外商投资企业和外国企业在华机构的用地不征收城镇土地使用税。这样两套税 制，不利于纳税人在公平的税负下竞争，有损税法的权威n 们帆”。另外，税法中 还存在许多不合理的减免规定，税收调节力度明显不够。这些都严重阻碍了整个 房地产业的正常健康发展，延缓了整个城镇化的进程。 厂、 3 2 房地产业的畸形发展凸现了现行房地产税制的弊端 ，房地产业畸形发展，有土地供应垄断原因，也有银行信贷原因等，但从税收 角度芬析，我国房地产税收体制不完善，也是造成商品房价格过高、涨幅过快的 原因之一。l 现行房地产重开发与流转环节、轻保有环节的税收政策，给房屋投机 者创造了生存空间。目前在房地产流转、开发环节有营业税、城市维护建设税、 契税、土地增值税以及房地产企业所得税和个人所得税等税种，在保有环节有房 产税、土地使用税、城市房地产税等税种，在征税环节上，比较注重开发、流转 环节，而对保有环节税收没有引起重视，造成开发、流转环节税负较重，保有环 节税负较轻这一税制对房地产发展带来的弊端是显而易见的，因为保有 睫订段晓力：国外房地产税制的借鉴和启示，中国房地产金融2 0 0 5 第9 期：第4 7 页 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文城镇化进程中的房地产税制改革研究 环节的税负极轻，而房地产因为土地资源稀缺性这一特点，必然受到社会广大投 资人和投机人的追捧，特别是出现一些特权阶层利用手中的权力和关系以较低成 本圈走大量的房产以谋取暴利，加上不断的人为炒作，从而造成了房价的非理性 上涨。中国房地产价格自1 9 9 8 年以来，持续7 年以百分比两位数的速度增长。 从2 0 0 2 年至2 0 0 5 年4 月，全国住宅用地平均价格指数在五年间上涨了5 4 2 ， 京、沪、穗、深等地房地产价格均上涨一倍以上，杭州则超过了2 0 0 0 , 4 。这其中 有正面的推动力，如经济发展、居民购买力增强、供求关系变化、农村城镇化等， 但其间也蕴藏着大量非理性繁荣的因素。当前我国房地产业畸形发展的最典型表 现是中国的房价收入比过高。房价收入比( 即一套住宅的总价格与家庭年收入的 比例) 是被世界广泛使用的判断房地产价格是否合理的重要指标。世界银行的标 准是5 ：l ，联合国的标准是3 ：1 。美国目前的比例是3 ：l ，日本则是4 ：l 。而 在我国，这个比例