（公共管理专业论文）县级政府改革的困境与对策.pdf

中文摘要 县级政府作为我国一级相对稳定的基层政权，承担着贯彻执行中 央大政方针政策和领导地方经济社会发展的双重重任，对其改革的思 路、力度、进度、成效如何，不仅直接关系到整个行政管理体制改革 的成败，而且直接影响到构建城乡一体化发展新格局、全面建设小康 社会等国家重大发展战略的顺利实施。 本文运用行政管理和政府治理的一些基本理论，紧密结合个人的 工作实践和生活体验，从县级政府的职能、机构、权力、管理和人员 等五个层面，阐述了改革面i 临的问题，分析了陷入困境的原因，提出 了下步努力的方向。全文共分五个部分： 第一部分为导论。本部分主要对学术界关于县级政府改革的一些 基本理论和基本观点进行概括、评述，在此基础上提出自己的研究思 路，即把问题置于中国特别是农村经济社会转型的大背景下来观察分 析，并将它提升到整个行政管理体制创新和政治体制重构的高度来探 讨改革的目标和举措。 第二部分描述了县级政府面临的困境，即行政职能过于宽泛、机 构设置不够科学、以党代政现象突出、管理手段明显滞后、人员管理 难度很大。 第三部分着重分析了县级政府改革陷入困境的深层原因。一是县 级政府既要培育市场又要监管市场，这种双重角色的现实冲突导致县 级政府的职能及目标难以定位；二是事权划分不尽科学，党委揽权、 部门分权、上级控权，使得县级政府改革的动力和能力不足；三是地 方、部门、小团体和个人等多方利益矛盾的复杂性，造成县级政府改 革面临重重阻力；四是社会行为严重失范，道德沦丧、纪律松弛、法 制无力，影响了改革的规范操作。 第四部分提出了下步改革的原则、目标和举措。要坚持以人为本、 科学划分事权、整体联动和分步推进的原则来指导改革。要从实际出 发，现阶段重点完善经济发展型政府，未来着力构建公共服务型政府。 要强化为民行政、科学行政、依法行政的理念，打牢县级政府改革的 思想基础；在横向维度上，根本性调整政府与党委的关系，在纵向维 度上，妥善处理好与上级政府的关系，还原县级政府的主体地位：整 合行政职能，优化组织结构，加强队伍建设，建立县级政府强势领导 和职能清晰的组织体系；推进行政公开，扩大公开内容，拓展公开深 度，增强公开效果，确保县级政府行政权力公平公正和高效运行。 第五部分为结束语。说明了县级政府改革的复杂性和本文的局限 性，并对下步改革的研究提出展望。 关键词：县级政府改革；困境；对策 o d u n t yg o v e m m e n t ，a st h er a t h e rs t a b l e 伊a s s - r o o t sa d m i n i s t r a t i o n ， i ss u p p o s e dt ot a k eo nd o u b l er e s p o n s i b i l i t i e s t of o l l o wa n di m p l e m e n t t h ec e n t r a lg o v e m m e n t sg u i d e l i n e sa n dp o l i c i e s ，a n dt ot a k et h el e a di i l t h e d e v e l o p m e n to fl o c “e c o n o m ya n ds o c i e t y h o wa n dh o wm u c ht o s t r e n g t h e nt h er e f o 咖so nc o u n t yg o v e m m e n ta n dw h a tc a i lb ea c h i e v e d b yd o i n gt h i si s am a j o ri s s u et h a tn o to n l yh a sad i r e c tb e a r i n go nt h e s u c c e s so fo u rn a t i o n a l r e f b mo na d m i n i s t r a t i v em a n a g e m e n ts y s t e m ，b u t a l s ot h ei m p l e m e n t a t i o no fs i g n i f i c a n tn a t i o n a ld e v e l o p m e n ts t r a t e g i e s l i l ( et h en e ws e t u po fi n t e g r a t e dc i t i e sa n dc o u n t r y s i d e sa n dt h eo v e r a l l r e a l i z a t i o no fc o m p a r a t i v e l yw e l l - o f ! fs o c i e t y w i t ht h e a p p l i c a t i o n o fs o m eb a s i ct h e o r i e so fa d m i n i s t r a t i v e m a n a g e m e n ta n dg o v e m m e n ts u p e r v i s i o n ，a n ds o m ep e r s o n a lp r a c t i c e s a n di n s i g h t s ，t h i sp a p e ri st 0b r i n go u t ，f r o mt h ef i v ep e r s p e c t i v e so f c o u n t yg o v e m m e n t sf u n c t i o n ，o r g a n i z a t i o n ，p o w e r ，m a n a g e m e n ta n d p e r s o n n e lf a c i l i t i e s ， t h e p o s s i b l e d i f f i c u l t i e si nr e f b m so n c o u n t y g o v e r n m e n t ，a n a l y z et h ec a u s e so ft h i sp l i g h t ，a n dh e n c es u p p l ys o m e c o u n t e n n e a s u r e sf o rt h er e f b n n i th a st h ef o l l o w i n gp a r t s 7 i h ef i r s tp a r ti si n t r o d u c t i o n ，w h i c hi st oo f f e rm yp e r s o n a li d e a so n t h eo b j e c t i v e sa n dc o u n t e r m e a s u r e so fc o u n t yg o v e m m e n tr e f o mi nt i m e s o ft h e t r a n s f e r r i n g o fc h i n a s e c o n o m y a f t e r s u m m a r i z i n g a n d c o m m e n t i n go ns o m eb a s i ct h e o r i e sa n db r a n c h e so nr e f o r m so nc o u n t y g o v e m m e n t t h es e c o n d p a n d e s c r i b e si n d e t a i lt h e p l i g h t o u r c o u n t y g o v e m m e n t sa r ef a c e dw i t h ，t h a ti s ，e x t e n s i v e n e s so ft h e i ra d m i n i s t r a t i v e f u n c t i o n ， l a c k o fs c i e n t i f i c s e t u p o f i n s t i t u t i o n ， c o m m u n i s t p a r t y i l l c o m m i t t e e sa b s o l u t e l yp o w e ri np o l i c yi m p l e m e n t a t i o n ，o b v i o u sl a gi i l m a n a g e m e n t ，g r e a td i f ! f i c u l t yi np e r s o n n e lm o n i t o r i n g t h et h i r dp a na n a l y z e st h ec a u s e sw h yc o u n t yg o v e m m e n th a sg e t s t u c ki i lt h e p l i g h t f i r s t l y ，t h e d o u b l er o l eo fc o u n t yg o v e m m e n ti n c u l t i v a t i n ga n ds u p e r v i s i n g t h em a r k e tm a k ei td i 伍c u l tt 0p o s i t i o n f u n c t i o n a l l ya n do b j e c t i v e l y s e c o n d l y ，l a c ko fs c i e n t i f i cd i v i s i o no f m a n a g e r i a la u t h o r i t y c o m m u n i s tp a n yc o m m i t t e eh o l d i n gi t sa b s o l u t e p o w e r ，o t h e ra d m i n i s t r a v ei n s t i t l l t i o n s c h a 唱i n go v e rd i 虢r e n tf u n c t i o n a l p a r t i t i o n s a n d s u p e r i o r a d m i n i s t r a t i v e g o v e r n m e n t sp r i o r i t y i n d e c i s i o n - m a k i n g a l lm a k et h ec 0 u n t yg o v e m m e n tg e tb o g g e dd o w n i l l b o o s t i n gt h er e f b r m so ni t s e l f t h i r d l y ，t h ed i f f 色r e n ta n dc o m p l i c a t e d i n t e r e s tp u r s u i tf r o mc o u n t yg o v e m m e n t ，a d m i n i s t r a t i v ep a r t i t i o n sa n d p e r s o n n e l s b e c o m e g r e a t i n t e d e r e n c e st o c o u n t yg o v e m m e n ti n r e f o r m i n g f o u r t h l y ， s o c i a ls t a n d a r d sa r e u n b l i e v a b l y m i s r e p r e s e n t e d m o r a l sa r ew i t h e r i n ga w a y ，d i s c i p l i i l e sa r el o o s e n e da n d l a w sa r en o ts t r i c t l ye n f o r c e d a ut h e s eh i n d e r e dp r a c t i c a lo p e r a t i o ni l l c o u n t yg o v e r n m e n t sr e f o r m t h ef o u r t hp a r ts u p p l i e st h ep r i n c i p l e s ，o b j e c t i v e sa i l dm e a s u r e sf o r f u r t h e rr e f o r m s t h e p r i n c i p l e s o f b e i n gh u m a n c e n t e r e d ； s c i e n t i f i c d i v i s i o ni nm a n a g e r i a la u t h o r i t y ，i n t e 唱f a t e di m p l e m e n t a t i o na n dp l a n n i n g p r o p u l s i o nm u s tb eo b s e r v e dt oi n s t m c tt h er e f o 姗s r e a l i t ym u s tb e t a k e ni n t oc o n s i d e r a t i o n st of o c u s p r e s e n t l y o n i m p r o v i n gu n t y g o v e m m e n t sf u n c t i o ni ne c o n o m i cd e v e l o p m e n ta n de s t a b l i s h i n gp u b l i c s e i c e t a r g e t e dg o v e m m e n t t h e b e l i e f so f s e r v i n g t h e p e o p l e ， a d m i n i s t r a t i n gs c i e n t i f i c a l l ya n dl e g a l l ym u s tb ei n t e n s i f i e dt oc o n s o l i d a t e t h ei d e o l o g i c a lf u n d a t i o no fc o u n t yg o v e m m e n t sr e f o 傩a i lr e l a t i o n s h i p s h o u l db ew e ud e a l tw i t ht om a k ec o u n t yg o v e m m e n tt a k et h el e a d i n g r o l ei nd e c i s i o n m a k i n g t h e a d m i n i s t r a t i v ef u n c t i o no f c o u n t y g o v e m m e n ts h o u l db ei n t e g r a t e d ， i n s t i t u t i o n a l p a n i t i o n s s h o u l db e l v o p t i m i z e da n da d m i n i s t r a t i v ep e r s o n n e l s s h o u l db eb e t t e r e d ，t h e na p e i f e c ta d m i n i s t r a t i o ns y s t e mo fh i g he f f i c i e n c yc a nb ew e u e s t a b l i s h e d t h ef i f t hp a r ti sc o n c l u s i o ni nw h i c hd e s p i t el i m i t a t i o no ft h i sp a p e r i t s e l f ，t h ec o m p l e x i t ya n dd i f f i c u l t ya r em a d ed e a r i nd e t a i la n dp r o s t e c t s o ff u t h e rr e f o r i n so nc o u n t yg o v e m m e n ta r ea n t i c i p a t e d 鼍 k e yw o r d s ：r e f o m so nc o u n t yg o v e m m e n t ；p l i g h t ； c o u n t e 咖e a s u r e v 湖南师范大学学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独 立进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明弓| 用的悫容外，本论 文不合任何其他个人或集体已经发表或撰写过的作品成果。对本文的 研究做出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人 完全意识到本声确的法律结果由本人承担。 学位论文作者签名： 勰屡 i 年月 日 湖南师范大学学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定， 研究生在校攻读学位期间论文王作的知识产权单位属湖南师范大学。 同意学校保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版， 允许论文被查阅和借阕。本人授权湖南师范大学可以将本学位论文的 全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫 描等复制手段保存和汇编本学位论文 本学位论文属予 l ，保密口，在年解密后适用本授权书 2 、不保密口 ( 请在以上相应方框肉打“”) 作者签名：冤储屡 日期：年 月 目 导师签名：钗日期：年月日 县级政府改革的困境与对策 第一章导论 1 1 问题的提出及研究的意义 县级政府，是指具体治理某个县域社会的公共权力机构。在我国 现阶段，通常说的县级政府，狭义上是指县行政机关，包括县、县级 市、市辖区和自治县等的人民政府行政机关，即“小政府 ；广义上 是指县委、人大、政府、政协、纪委、法院、检察院等，即“大政府弦。 本文讨论的县级政府仅指前者，但不包括市辖区，因为根据我国有关 法律规定，市辖区政府的职能和职权本身就是不完整的，它不具有一 般县级政府的代表性。在大多数资本主义国家，比如美国，由于其历 史文化和社会制度的差异性，县级组织基本上不属于一级政权，大部分 都是委员会式的议事或协调机构，自治性很强，所以也不在讨论之列。 在我国行政管理体系中，县级政府比较省、市级政府而言，至少 有五个方面的特点：一是建制的稳定性。我国的地方政府体制结构， 白秦代普遍推行郡县制以来，历经2 0 0 0 多年历史，其他类型的地方 政府经常变动，层级设置也不断调整，但县级建制作为一级基层行政 单位，除个别时期以乡为基层行政建制替代外，基本上保持着稳定的 局面。二是地位的基础性。我国目前2 0 1 4 个县级行政单位( 含县级市、 旗、林区) 管辖的范围覆盖了国土面积的9 4 ，全国人口的7 1 ，全 国经济总量的7 0 ，“郡县治，则天下安 ，县域经济社会对全国大 局起着基础性的支撑作用。三是行政的直接性。县级政府贴近基层、 贴近人民，最了解和最熟悉群众的所思所想所愿，同时也直接面对矛 盾和问题，国家发展的蓝图要靠县级政府逐项逐项去具体地组织实 施，社会稳定的局面要靠县级政府动员基层的力量去具体地进行维 护，经济社会管理的这种直接性是市和省级政府无法比拟的。四是职 能的完整性。县级政府既是党和国家大政方针政策的执行机构，又是 县域经济社会发展的领导机关，它的职能总体上是与中央政府对应和 统一的，只不过与上级政府的决策性质比较，县级政府更偏重于“执 御a 学位论文 行罢了。五是管理的创新性。县级政府既要贯彻执行党的方针政策 和国家的法律法规，但又不能照搬照抄，它应当也必须拥有自己的创 新空间。正由于县级政府的这些特殊性，决定了它是我国行政管理体 制改革的重要组成部分，对其改革的思路、力度、进度、成效如何， 不仅直接关系到整个行政管理体制改革的成败，而且直接影响到构建 城乡一体化发展新格局、全面建设小康社会等国家重大发展战略的顺 利实施。 党的十七大报告指出，要“加快行政管理体制改革，建设服务型 政府”，并“抓紧制定行政管理体制改革总体方案，着力转变职能、理 顺关系、优化结构、提高效能，形成权责一致、分工合理、科学决策、 执行顺畅、监督有力的行政管理体制”。之后，党中央、国务院及有 关部门又下发了一系列文件，对行政管理体制改革和地方政府机构改 革提出了明确要求。这充分体现了我们党贯彻落实科学发展观，坚持 以人为本，努力革除旧有行政管理体制痼疾的决心和勇气。可以预见， 中国不久将掀起新一轮地方政府管理体制改革的浪潮。 研究的理论意义： 上世纪8 0 年代以来，国外对地方政府研究的理论成果丰硕。近 年来，随着我国社会主义市场经济的快速发展，如何优化公共行政亦 成为中国学者普遍关注的热点，并有了诸多论述。但是，国内的研究 多偏重于政府改革基础理论和高层级政府改革理论方面，对县级政府 这个基础层级的理论著述并不多见，建立在深度剖析中国国情基础上 的县级政府改革理论就更为贫乏。加强这方面的研究，可以在一定程 度上创新现有成果，甚至填补理论空白。 研究的实践意义： 我国县级政府改革的实践探索以机构改革为重点，历经2 0 多年， 先有8 0 年代初的四川广汉县、湖南华容县，后有9 0 年代初的广东顺 德市。总体上看，失败的多，成功的少。这其中，既有对国情把握不 够和理论准备不足的问题，也有操作层面失当的问题。本文立足我国 县级政府改革的困境与对策 现阶段经济社会发展特点，借助一些理论分析，总结一些实践经验， 重新梳理县级政府改革的难点，提出改革的思路及对策，对推进下步 改革具有一定借鉴意义。同时，县级政府这个基础层面的改革探索及 突破，将引发整个行政管理体制的改革，甚至牵动国家政治体制的重 构。 1 2 国内外研究现状评述 2 0 世纪8 0 年代以来，政府管理改革研究和实践成为世界性潮流。 这场行政改革尝试用新的理论对行政管理进行方向性、根本性调整， 以实现“政府再造 、“政府重塑 。 1 2 1 国外研究现状 国外有关政府改革的主要流派和观点有： ( 1 ) 治理理论。一是认为治理意味着管理主体的变化，政府组织 不再是唯一的权力中心，各种公共和私人机构也可以成为一定层面上 的治理主体；二是公共产品的供给可以由私人部门或第三部门承担， 与政府部门相互补充，分担政府责任；三是治理的目的是达到善治， 通过管理者与被管理者确定共同目标、进行协作互动等途径，实现对 公共事务的管理。治理理论的实质，是重新定位和调整政府与社会、 公民的关系，为行政改革开辟了一条富有创见的道路。 ( 2 ) 新公共管理理论。其核心思想是政府直接管理的内容应限于 公共事务，这成为当代国外行政改革的主要理论基础。主要观点有： 政府服务应以社会和公众的需求为导向；更加重视政府的产出、结果、 效率和质量；主张放松行政规制，实行绩效目标考核管理；取消公共 服务供给的垄断，对某些公共部门实行民营化，让更多私营主体参与 公共服务的供给；重视人力资源管理，提高人事管理的灵活性。比较 有影响的代表人物： 美国学者b 盖伊彼得斯通过分析各国行政改革实践，归纳了 四种改革模式：市场式政府，强调政府管理的市场化；参与式政府， m p a 学位论文 主张更多的参与管理；弹性化政府，要求政府更加灵活；解制型政府， 要求减少内部规制。 肯特认为，这场全球性的公共行政改革的核心特征是：管理绩效 化，运作市场化，服务目标化，权力地方化，提高决策能力，对效果 负责。改革的主要趋势是：市场化、分权化、企业化和精干化。 伊莱恩卡马克围绕政府改革的六个方面，对过去2 0 年各国政 府改革与创新的实践进行了概括和评价：一是低成本政府，二是优质 政府，三是专业政府，四是电子政府，五是较少管制的政府，六是廉 洁透明的政府。圆 ( 3 ) 公共选择理论。主要是从经济学的角度分析政府管理活动， 强调打破政府垄断，倡导个人自由和市场作用，建立公营和私营机构 之间的竞争机制，从而使公众获得自由选择的机会。具体包括：一是 增加服务主体，让非营利公共组织、私人企业等与政府机构共同参与 公共产品的生产与提供；二是创造市场机制和形成竞争格局，用公私 组织之间和公共组织之间的竞争服务来为公众提供“用脚投票 的机会； 三是破除垄断，允许不同组织之间在职能和管辖范围上交叉重叠。 ( 4 ) 企业型政府理论。主要是指用企业家在经营中所追求的那种 “讲效率、重质量、善待消费者和力求完美服务 的精神，以及企业 中广泛运用的科学管理方法，来改革和创新政府的管理方式，使政府 更具效率和活力。这一理论的领军人物美国学者奥斯本和盖布勒合著 的改革政府指出：“任何机构，无论公营私营都可以有企业家的 精神，正像任何公营私营机构都会出现官僚主义。”这一理论是上世 纪9 0 年代一些西方国家特别是美国政府改革的主导理论。 ( 5 ) 电子政府理论。主要是指利用现代通信网络技术，搭建公众 参与政府治理的平台，增加政府办公的透明度，改善政府决策质量， 西参见b 盖伊彼得斯：政府未来的治理模式，中国人民大学出版社，2 0 0 1 7 。参见伊莱思卡马克：过去2 0 年各国政府改革的经验与教训，( 经济社会体制比较2 0 0 5 年第6 期 。参见丹尼斯c 缪勒：公共选择理论，中国社会科学出版社，1 9 9 9 4 。参见戴维奥斯本、特德盖布勒：( 改革政府，上海译文出版社，2 0 0 6 1 1 4 县级政府改革的困境与对策 降低行政成本，提升行政效率。电子政务较早于2 0 世纪9 0 年代在美 国发展起来，之后被世界各国广泛推崇和倡导。 ( 6 ) 此外，西方还有一些学者分别从不同层面和方面分析探讨了 政府改革的问题，如政府活动扩张论、非均衡增长理论、官僚拉动支 出增长理论等。 1 2 2 国内研究现状 随着我国改革开放的扩大和社会主义市场经济的发展，民主政治 建设问题愈益受到关注，相应地，县级政府改革的问题逐步成为理论 界研究的热点。近年来，学术界相继发表了一些研究成果，对县级政 府改革作了许多有益的思考和探索。 在专著方面，刘文军的县级行政学是我国第一部研究县级行 政的学术专著，在该书中，他将县级政府职能分为政治、经济、文化 和社会四大块，并分别阐述了县级政府在这四个方面具体应该做什 么，以及如何转变职能，为我们研究县级政府职能提供了基础理论。北 大谢庆奎教授的县政府管理：万宁县调查一书，对万宁县各级行 政部门的管理体制、管理过程、管理行为以及管理效应等方面，作了 宏观和微观的探讨，为研究地方政府行政管理提供了理论框架、思路 方法和详实资料，对推进县级政府职能转变具有一定参考价值。郭 和平主编的县级管理学一书，用大量事实阐述了县制的历史沿革， 总结了县级管理经验，探索了县制发展的客观规律。 周庆智的中 国县级行政结构及其运行一书从社会学的角度出发，以w 县为个案、 将县政府视为一个“政治单位 进行研究，重点分析了县级政府如何 处理来自国家( 上级) 目标和辖区民众诉求的双方面压力，如何利 用国家代理人的合法性权威来从事扩展地方官僚机构、权力及其利 。刘文军：县级行政学，中国劳动出版社，1 9 9 1 5 。谢庆奎：县政府管理：万宁县调查，中国广播电视出版社，1 9 9 4 7 ，1 9 9 8 8 重印 。郭和平：县级管理学，山东人民出版社，1 9 8 8 1 5 m p a 学位论文 益的活动，以及国家行动对于县政实施影响的局限性的表现，最后对 县级行政发展进行了较为系统的研究。 在论文方面，主要围绕四个问题展开讨论： 一是关于政府职能的定位。王理的县级政府职能定位的市场化 取向，分析了市场经济条件下我国县级政府职能市场化的不足，指 出公共服务的供给者要多元并存，竞争发展；王丽慧、王旭超的论 县级政府角色定位，在指出职能定位存在问题的基础上，描绘了县 级政府角色定位的现实模式和理想模式； 童康宁的新形势下县级 政府如何准确定位，指出县级政府应切实担负起“建设、管理、发 展”三大任务；湖北省社科院调研组的县级政府管什么，提出了 有限政府、发展政府、公共政府、法制政府、透明政府等五个方面。囝 二是关于政府职能的转变。对这个问题讨论的比较多。巍文章论 述了县级政府职能转变的内涵、机遇、转向何处及适度定位等问题； 肖 白治提出，要转变管理的范围和内容，转变管理方式，转变管理手段， 转变管理作风；王应际、严力提出，应对政府的职能进行分类，确 定哪些是基本职能，哪些是过渡性职能，哪些是需要转变的职能，哪 些是需要弱化或消失的职能，然后根据情况进行调整和转变； 陈善 沐提出了“小政府、大社会”的职能模式和实施这种模式应具备的条 件；+ 徐建华和王孝勇都提出转变政府职能既要观念更新，又要体制 创新，等等。 。王理：县级政府职能定位的市场化取向，转引自广东省机构编制委员会办公室网站， 20 0 8 一0 9 一0 2 。王丽慧、王旭超：论县级政府角色定位，行政与法，2 0 0 2 4 。童康宁：新形势下县级政府如何准确定位，领导科学，2 0 0 3 年第1 3 期 国湖北省社科院调研组：( ( 县级政府管什么，转引自湖北省社会科学院网站 巍文章：中国行政管理，1 9 9 9 年第7 期 囝肖白治：论县级政府职能转换的内涵、方向和着眼点，四川行政学院学报，2 0 0 0 年第4 期 。王应际、严力：关于地方政府职能和机构设置的思考，云南行政学院学报，2 0 0 0 年第1 期 够陈善沐：县级政府新职能的选择与构想，福州党校学报，2 0 0 1 年第1 期 徐建华：县级政府职能转变探讨，山东省农业管理干部学院学报，2 0 0 4 年第2 0 卷2 期 王孝勇：关于经济转型中县级政府职能转变的思考，金陵科技学院学报( 社科版) 2 0 0 5 年1 9 卷3 期 6 县级政府改革的困境与对策 三是关于县级政府机构改革。早些年，学者们普遍的观点是，县 级政府要深化改革，就必须裁减臃员、精简机构、减少层级、加强法 治。当前大多学者已经抛弃了这种很带局限性的认识，而认为不能就 机构论机构，机构改革是行政体制改革的重要组成部分，应跟行政职 能转变、行政权力结构调整、行政人事制度改革、行政立法等改革有 机结合起来。一些论者指出，不应该把机构改革理解成精简机构和人 员，机构的科学合理配置取决于社会矛盾和社会需求的变化与发展， 科学的态度应该是该简的简，该加的加，要看量的变化，更要看质的 提高。也有一些学者提出，要同步推进事业单位的改革，以免使之 成为党政机关分流人员的“避风港 和“蓄水池 。 四是关于编制的管理体制。有的学者认为采取“统一领导，分级 管理 的体制，有利于党中央和国务院根据不同历史时期的主要任务 和经济社会发展要求，实行统筹兼顾、综合平衡，分别轻重缓急，有 计划地设置机构和发展事业，同时又有利于地方党委政府结合本地实 际，因地制宜地设置机构和审定人员编制，调动和发挥地方各级管理 机构编制的积极性。有的学者指出，在市场经济日趋完善、社会治理 蓬勃兴起的新形势下，应该适度改革现存的编制管理体制，适当增加 县级政府的定编权限，使机构设置和编制管理更具弹性，更能有效地 满足地方经济发展的需要。圆 近年来，部分学者从减少行政管理层级、激发县域发展活力的角 度，提出了“扩权强县、省直管县”的改革思路，并先后在海南、浙 江、江苏等2 0 余个省份得到不同程度的响应和试行。特别值得一提 的是，中国社会科学院农村发展研究所于建嵘研究员和民革中央调研 部蔡永飞博士两位专家，他们在深入广东等省进行调研的基础上，提 出应强化县域自治、推进县政改革，其目标就是在地方自治原则的基 。任宗哲、王忠民：僦方政府机构改革的理性审视，西北大学学报( 哲学社会科学版) 2 0 0 0 年第4 期 口参见曹兴隆实践中的机构编制工作，贵州人民出版社2 0 0 2 7 m p a 学位论文 础上，努力实现县级政权既向上级负责也向县域居民负责而主要向县 域居民负责的转变。 综上所述，国外关于地方政府管理和改革的理论，提出了许多新 的理念、理论，可借鉴之处不少，但由于中国国情不同，我们在研究 县级政府改革中，只能有选择地加以吸收并进行再创新。国内学者的 诸多研究，虽各有可取之处，但局限性也是明显的，至少有两个方面： 一方面，视角偏狭。在我国，政府行政附属于党委“执政 ，下级政 府垂直于上级政府，因而要解决县级政府改革的问题，就必须深入探 讨党委领导的实现方式问题，探讨整个地方政府的层级关系问题。另 方面，深度不够。中国经济社会发展处于转型期，生产力发展水平呈 多层次性，新旧体制交互作用，新旧观念激烈碰撞，各方利益竞相搏 弈，多重因素综合在一起，为推进县级政府改革带来了不少难度， 改革路径选择的复杂性和改革结果的不可预见性大大增加，任何零敲 碎打、孤军深入和急于求成的理想化改革方案都难以奏效。 1 3 研究的内容、方法 本文坚持以科学发展观为指导，力求抛弃就事论事的传统思路， 进一步放宽视野、拓展思路，从梳理列举当前县级政府改革存在的困 境现象入手，尝试把问题置于经济社会转型期的大背景之下来观察分 析，并将它提升到整个行政管理体制创新和政治体制重构的高度来探 讨改革的目标、路径和举措。 ： 具体而言，文章使用了三种研究方法： ( 1 ) 调查研究法。深入市、区、县进行实际调查研究，掌握真实 材料。 ( 2 ) 理论分析法。借助政府活动扩张论等理论对问题进行分析， 借助新公共管理理论等相关理论对目标进行设计，初步形成县级政府 改革的框架性思路。 ( 3 ) 比较分析法。借鉴中共战争年代和建国初期党政关系、民国 时期党政关系和国外党政关系的经验教训，分析探讨现阶段加强和改 善党的领导的具体路径，还原县级政府应有的职能和职权。 县级政府改革的困境与对策 第二章县级政府改革面i 临的困境 改革开放后我国历次较大规模的县级政府改革，实际上是以机 构改革的形式出现的，虽然都在当时历史条件下适应了生产力发展的 阶段性要求，也在一定程度上促进了县域经济社会发展，但这种渐进 式改革总体上看未触及政治体制和行政管理体制这个根本，因而收效 不大，并且每一次机构改革的所谓成果，几乎都成为下轮改革的对象。 当前，继续推进县级政府改革，仍有几个重大方面需要攻坚突破。 2 1 行政职能过于宽泛 政府职能是指一个国家的行政体系在整个社会系统中所扮演的 角色和所发挥的作用。从1 9 8 8 年的机构改革初始，我们大约喊了2 0 年的政府职能转变，从目前的情况看，除中央政府和省级政府按照“经 济调节、市场监管、社会管理和公共服务的定位要求，其职能转变 力度相对大一点外，县级政府的职能内涵基本上没有明显变化，总体 还处于“上管天、下管地、中间管空气的状况，承担着改革发展稳 定等多方面的职能。 2 1 1 计划经济体制下形成的某些职能要继续延续 比如对尚存的国有企业，包括经委部门下属的工业企业、商务部 门下属的外贸公司、交通部门下属的运输企业、以及县委县政府的招 待所在内，过去政府管得过多过紧，职工的生老病死都有制度安排， 如今这些企业在市场竞争下奄奄一息，政府于是发动搞产权改革，希 望将它彻底推向市场、推向社会，以求重新焕发生机与活力。这时职 工就讲，过去企业兴旺的时候，利润都被政府拿走了，而职工的各类 社会保险则一分钱都没有交，现在想不管就不管，把遗留问题丢给我 们自己解决，道理何在? 这些企业的历史旧帐已无法算清，但对职工 的基本生活，在其产权改制到位之前，政府不得不继续兜底。此类情 况在市场经济比较发达的沿海地区已不多见，但在我国广大的中西部 地区的县一级，还比较普遍。 m p a 学位论文 2 1 2 现实条件下新的职能逐渐增多 随着市场经济的发展和区域开放度的提高，社会分工越来越细， 对外交往越来越多，自然人和法人的关系越来越复杂，县级政府对经 济社会管理的领域不断增加，管理难度不断加大。比如为加快县域发 展而兴起的抓项目、搞招商，还有加强生态环境保护，强化安全生产 监管和社会治安管理，实施城乡医疗、养老、救济等社会保障，这些 重要而紧迫的工作都需要政府职能及时到位。 2 1 3 一些本属于上级政府的职能推不开 国家重大设施建设、国民义务教育、公共医疗卫生、国防民兵训 练等一些应属于中央和省级政府层面的职能，县级政府要义不容辞地 为其创造施工环境或给予资金配套。县乡政府支出责任十分沉重，它 们“提供了大部分的公共服务，包括7 0 的教育预算支出、5 5 一6 0 的医疗卫生支出，市县两级政府承担了1 0 0 的事业保险、社会保障 和福利支出 。国家政权的稳定也本是中央政府层面考虑的问题， 但现实状况是，信访维稳成了县级政府最头痛的一件事情，如果说县 级政府自身引发的信访上访问题，稳控责任应在地方一级的话，那么 由于中央政策不到位，以及属于条条管理部门如电力公司和邮政电信 部门等，所引发的群众赴省进京上访，就不应该再把稳控责任都压给 地方，而实际上都是实行“属地稳控”，县级政府为此承受了巨大的 政治压力和高额的接访成本。 2 1 4 向国家和省里争取项目、资金，以及与此相关的接待工作， 都成了县级政府一项举足轻重的职能 上级党委政府掌握着大量公共资源的分配和县级干部任用的权 力，县级政府为了谋发展、保增长、保民生，常常确定专门领导、组 建专门班子，去“跑部进厅”争取项目、资金。如上级有重要领导和 关键部门下来检查指导工作，县里更是格外重视，必定倾其所有予以 热情接待。据统计，目前全国县级政府在北京设的办事处就达5 0 0 0 。转引自暴景升的中国县级政府规模的问题与出路，辽宁师范大学学报( 社会科学肋， 2 0 0 6 年3 月 1 0 县级政府改革的困境与对策 余个，在省会设的办事处数量更为庞大，这些驻京办、驻省办的主要 功能就是帮助县里到中央或省各部门打通人际关系，以争取资金项目 和应付上访人员。象这些问题，都不是县级政府自身能够解决的。因 此，“下改上不改，改了也白改 。 2 2 机构设置不够科学 县级政府“麻雀虽小，五脏俱全，机构设置太多，相互职责不 清，导致人员队伍庞大，工作相互扯皮，行政支出膨胀。 2 2 1 机构对口设置多 尽管每次机构改革时中央都明确提出“地方机构设置不要求上下 对口，但操作起来总是困难重重，县里为了争取中央和省、市政府 的财政拨款及项目投资，一般都得采取对口设置的办法，否则寸步难 行。“陕西省黄龙县是一个财政自给率只有2 7 ，累计财政赤字2 3 0 0 多万元的困难县，虽然只有4 万多人口，但为了与上级职能部门对接， 机构达到3 0 8 个，财政供养人员达到4 4 0 0 人。2 0 世纪9 0 年代中期 以来，黄龙县用过许多办法精简机构和人员，曾是全国精简机构的先 进县。精简后的黄龙县一度出现了尴尬的一幕：各部门都要准备两套 章，一套新章在县里用，一套原来的章到省、市用，否则上报的文件 上级部门根本就不接收。：“内蒙卓资县在2 0 世纪9 0 年代初开始机 构改革，打破了上下级对口设置机构的格局，但到9 0 年代中后期出 现机构反弹，人员回流。据卓资县有关人士估算，卓资改革后的几年 里，上级部门应投而未投的资金在1 亿元以上。 此外，在县一级 还有各类联席会议、领导小组、优化办等大量的临时机构，这类临时 机构，很多都是根据上级“各县区要相应成立领导小组专抓 的要求 而建立的。 2 2 2 机构垂直管理多。 县级政府设置的部门机构虽然数量很多，但真正属于“自己的 并不多。“广东增城市目前属政府序列的局级以上机关单位有4 4 个， o 转引自智士才等县级行政体制改革课题组：氍县级政府机构精简人员难点与出路，国家行政学 院学报，2 0 0 5 3 1 1 m p a 学位论文 其中垂直管理的单位1 5 个，占3 4 1 。 尤其是一些关系县域发展 全局的重要部门，都不完全在县级政府的管理范围之内，如国土局、 人民银行、银监办、国税局、地税局、公路局、电力局、工商局、质 监局、药监局等，就连维护地方公共安全的公安局都成了市里半垂直 管理的单位，因为公安局长、政委均由市里任命。由此造成，职能、 机构在县里，而财权、人事权却在上级。 2 2 3 机构职能交叉多 不仅党委部门与政府部门之间存在职能重叠，而且政府部门之间 职能交叉、边界不清的现象，也较为普遍。有的是多个部门管一件事， 而有的事却无人管。比如文化事业，政府有分管文教卫的副县长和文 化局管，党委则是宣传部管。同样是道路，县城内的街道归规划建设 局管，县城外的道路则归公路局或交通局管。又如市场监管，同样一 种产品，质监局管生产，工商局管流通，而对假冒伪劣产品查处的操 作层面上，生产和流通常常是纠缠在一起的，如果是食品药品，则卫 生局、药监局都可以管。部门多头管理，职能界限不清，很容易造成 管理混乱，或者形成管理盲区，既不利于履责，也不利于追责。集权 体制框架下，机构如何科学设置，这是县级政府改革的一项基础性工 作。 2 3 以党代政现象突出 党委的作用是执政，政府的职责是行政。理论上执政和行政是可 以分开的。通俗地理解，所谓执政，就是政党对国家和一个区域大政 方针的统帅和主导；所谓行政，就是政府对经济社会事务的依法管理。 但到了县一级，重大方针政策都是中央、省、市制定的，县委己没有 太多的制定方针政策的空间，县域治理的基本任务就是具体的经济社 会管理活动，这是县级党政难分的客观因素。现实中，在县一级党政 不分、以党代政的现象是时时存在的。县域经济发展、社会管理的各 项工作，如项目建设、招商引资、计划生育、文