（公共管理专业论文）我国公共财政监督研究.pdf

摘要 本文主要研究的是我国当前公共财政监督的有关理论与实务问题，并且将主 要着眼点放在财政部门自身及其专门峪督机构的监督工作方面。在研究这一方面 问题的过程中，始终将财政监督的问题置于公共财政框架以及开放经济体系中对 政府依法行政的要求这一宏观背景之下。 本文将财政监督与公共财政结合起来进行研究。认为加强财政监督是社会主 义市场经济条件下的公共财政体制的内在要求，所以需要将财政监督工作放存公 共财政框架中来进行讨论。财政监督的作用不应该仅仅局限于发现和确定问题的 存在，而应该是预防并且防止问题的产生，因而需要从完善制度入手来调整财政 监督的目的。财政监督是财政管理体系的重要组成部分，因而财政监督应该服从 并服务于社会主义市场经济的发展和财政管理体制改革的整体要求。 对于提高财政监督效果而言，财政监督的形式是非常重要的一个环节。财政 监督的形式是财政监督内容的外在体现。虽然财政监督的内容决定财政监督的形 式，但是财政监督形式的选择却会对财政监督内容的完成质量产生重要影响。囚 而也需要认真地研究财政监督的形式问题。对我国财政部门及其专门监督机构的 工作内容、职责等项内容的研究，旨在说明如何确定财政部门及其专门监督机构 的工作内容和职责是开展财政监督工作必须首先解决的一个问题，目的是为了防 止财政监督中的“缺位”、“越位”与“错位”现象。研究结果表明，财政部门及 其专门监督机构的工作重点应当放在财政、财务收支上以及与财政管理内容相关 的经济行为上。财政部门的监督二l ：作需要与其他经济监督形式密切配合，形成分 工明确、相互配合的经济监督工作运行系统。在实施财政监督的过程中，需要严 格执法。 同刚，本文还就我国财政监督机制在理论与实践上作了较为详细分析，并结 合我国财政改革现状，提出了相关的对策。在借鉴近几年来各地积累的宝贵经验 基础上，提出了构建财政监督新机制的一些构想。同时还对财政监督模式进行了 初步的探索，这对于完善我国财政监督机制具有积极的现实意义。 最后，本文还介绍了国外一些发达国家和发展中国家财政监督的实践，目的 在于通过国外财政监督做法的分析，总结出对我国未来财政监督工作具有借鉴意 义的东西。 关键词：公共财政 财政监督 监督制度 a b s t r a c t t h i s t o p i cm a i n l y r e s e a r c h e st h ec u r r e n t t h e o r y a n d p r a c t i c e o ff i n a n c i a l s u p e r v i s i o ni nc h i n a d u r i n gt h ep r o c e s so ft h er e s e a r c ha saw h o l e ， w ea l w a v st a l k a b o u tt h e p r o b l e m o ff i n a n c i a l s u p e r v i s i o n a g a i n s t t h em a c r o b a c k g r o u n d o f g o v e r n m e n t a la d m i n i s t r a t i o na c c o r d i n gt ol a wi nt h ef r a m e w o r ko f p u b l i cf i n a l l c ea n d i nt h eo p e ns y s t e m w ew i l lc o n d u c tt h er e s e a r c ho ft h et o p i c c o m b i n i n gf i n a n c i a ls u p e r v i s i o nw i t h p u b l i cf i n a n c e w ea c tl i k et h i sb e c a u s ef i n a n c i a ls u p e r v i s i o n ，i no u ro p i n i o n ，i st h e i n t r i n s i cd e m a n do ft h el a t t e r w es h o u l dm a k ei t f u n c t i o ni n f i n d i n ga n dd e f i n i n g p r o b l e m s ，b u tw h a ti s m o r e i m p o r t a n ti s t h a tw es h o u l d b r i n g i tt of u l l p l a y i n p r e v e n t i n gt h eo c c u r r e n c eo fp r o b l e m s s ow en e e dt oa d j u s tt h eo b j e c t i v eo ff i n a n c i a l s u p e r v i s i o nb yp e r f e c t i n g t h e s y s t e m f i n a n c i a l s u p e r v i s i o n i so n e i m p o r t a n t c o m p o n e n to ff i n a n c i a lm a n a g e m e n ts y s t e ma n di ts h o u l ds e r v ea n db ep l a c e di nt h e s e r v i c eo ft h eo v e r a l l r e q u i r e m e n to fr e f o r mo ff i n a n c i a ls y s t e m w h e t h e rf i n a n c i a l s u p e r v i s i o ni ss u c c e s s f u ls h o u l db em e a s u r e db yi m p r o v e m e n to fe f f i c i e n c yo ff i n a n c i a l r e v e n u ea n de x p e n d i t u r e f u n d a m e n t a l l y ，d e v e l o p m e n to ft h ee c o n o m y 。i st h ef a c t o rt o d e c i d ew h e t h e ri ti ss u c c e s s f u la n de f f e c t i v e t h ef o r mi so n eo ft h em o s ti m p o r t a n tp a r t st o 】r a i s et h ee f f i c i e n c yo ff i n a n c i a l s u p e r v i s i o nb e c a u s e i ti se x t e r n a lr e p r e s e n t a t i o no ft h ec o n t e n to ff i n a n c i a ls u p e r v i s i o n a l t h o u g ht h e f r o mi sd e c i d e db yt h ec o n t e n t ，t h ec h o i c eo ff o r m sh a sa ni m p o r t a n t b e a r i n go nt h ea c h i e v e m e n t o ft h el a t t e r t h e r e f o r e ，w eh a v et op a ym u c ha t t e n t i o nt o m a k i n gc a r e f u lr e s e a r c ho f t h ef o r m so ff i n a n c i a ls u p e r v i s i o n w ec o n d u c td i s c u s s i o n s a n ds t u d yo nt h ec o n t e n to fw o r ko fs p e c i a ls u p e r v i s i n go r g a n i z a t i o n so fc h i n a s f i n a n c i a ld e p a r t m e n t sw i t ha ne y et oi l l u s t r a t i n gt h ef a c tt h a th o w t od e f i n et h ec o n t e n t o fw o r ko f s p e c i a ls u p e r v i s i n go r g a n i z a t i o n s0 f f i n a n c ei st h ef i r s tp r o b l e mt ob e ：s o l v e d i nt h ed r o c e s so ff i n a n c i a ls u p e r v i s i o n ：i t i sa i m e da t p r e v e n t i n go v e r p l a y i n g a n d u n d e r p l a y i n g o ff i n a n c i a l s u p e r v i s i o n t h er e s e a r c hl e a d s t ot h e c o n c l u s i o n t h e e m p h a s i so f t h ew o r ko f f i n a n c i a ls u p e r v i s i o ns h o u l db e p u to nf i n a n c i a le x p e n d i t u r e ； f i n a n c i a ls u p e r v i s i o nn e e d st ob ec l o s e l yc o m b i n e dw i t hv a r i o u sf o r m so f s u p e r v i s i o ni n o t h e rf i e l d st of o r mas u p e r v i s i o nm e c h a n i s mf e a t u r i n gc l e a rd i v i s i o no fl a b o ra n d m u t u a lc o o r d i n a t i o n ：o n ea n dt h ef o r e m o s tl i n k a m o n g t h ew o r ko ff i n a n c i a l s u p e r v i s i o ni s t od r a wu pas c i e n t i f i ca n dr a t i o n a lb u d g e t ；l a we n f o r c e m e n tm u s tb e s t r e n g t h e n e di nt h ep r o c e s so f f i n a n c i a ls u p e r v i s i o n f u r t h e r m o r e ，t h i st o p i cm a k e sr e s e a r c ho fp r a c t i c e so ff i n a n c i a ls u p e r v i s i o ni n w e s t e r nd e v e l o p e dc o u n t r i e s h e r ew eh o p et h a tw ec a l ls u mu ps o m ee x p e r i e n c e s h e l p f u l t oc u r r e n tf i n a n c i a l s u p e r v i s i o n i nc h i n a t h r o u g ha n a l y z i n gp r a c t i c e s o f f i n a n c i a l s u p e r v i s i o n i nw e s t e r nc o u n t r i e s a n a l y s i so ft r a n s f o r m a t i o no fc h i n a s f i n a n c i a l s u p e r v i s i n g u n i t sa n dt h e i rf u n c t i o n ss i n c et h e f o u n d i n g o ft h e p e o p l e s r e p u b l i c o fc h i n as h o w st h a tf i n a n c i a ls u p e r v i s i o ni sc h a r a c t e r i z e db yh i s t o r ya n dc l a s s b e c a u s ei t c h a n g e sw i t ht h ed e v e l o p m e n to f t h ee c o n o m ya n ds o c i e t y w ea c c u m u l a t e v a r i o u se x p e r i e n c e si nt h ep r a c t i c a lw o r ko ff i n a n c i a ls u p e r v i s i o n ，w h i c ha r ec o n d u c i v e t oi m p r o v i n go u rm e c h a n i s mo ff i n a n c i a ls u p e r v i s i o n w ea l s or e v i e wt h ed e v e l o p m e n t a n da c h i e v e m e n t so ff i n a n c i a ls u p e r v i s i o nw o r ki nr e c e n ty e a r s f a c t ss h o ws o m e d i s t r i c t sa n dc o u n t i e sh a v et a k e nm a n yt a n g i b l ea n df e a s i b l em e a s u r e si nt h e i rf i n a n c i a l s u p e r v i s i o nc o m p l y i n g w i t hl o c a l ic o n d i t i o n si nf i n a n c ea n dt h ee c o n o m yt og u a r a n t e e t h er o l eo ff i n a n c i a ls u p e r v i s i o nc a nb eb r o u g h tt o f u l l p l a y a l lt h e s ep r a c t i c e s a r e c o n d u c i v et oi m p r o v i n gf i n a n c i a ls u p e r v i s i o n i nt h em e a n t i m e ，w ea l s om a k e t e n t a t i v e s t u d y o fc a s e so fv i o l a t i o no f r e g u l a t i o n sa n dd i s c i p l i n e s k e y w o r d ：p u b ii cf in a n c e ；f i n a n i c a is u p e r v i s i o n ；s u p e r v i s i o ns y s t e m 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是我本人在导师指导下进行的研究工作及取得的研 究成果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人 已经发表和撰写过的研究成果，也不包含为获得国防科学技术大学或其它教育机构 的学位或证书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已 在论文中作了明确的说明并表示谢意。 学位论文题目：毯冒垒基殖亟鳖堑丑究 学位论文作者签名：虚垒鸳 日期：呼年厂月上f 日 学位论文版权使用授权书 本人完全了解国防科学技术大学有关保留、使用学位论文的规定。本人授权国 防科学技术大学可以保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子文档， 允许论文被查阅和借阅；可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检 索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编学位论文。 ( 保密学位论文在解密后适用本授权书。) 学位论文题目：韭萤金甚殖煞监叠受塞 学位论文作者签名 作者指导教师签名 日期：州年岁月日 日期：矿 年，刊日 图目录 图3 一l行政管理经费支出对比图3 l 图3 2 财政收入对比图- 3 1 图3 - 3 我国财政监督体系的网络图一3 8 图4 - i 财政监督工作流程与监督体系架构4 2 图4 2 财政监督体系结构4 9 表目录 表3 - i财政监督检查情况比较表 表3 - 2 博弈矩阵 表5 一】国外财政监督情况分析一览表 驺 _ - r 国防科学技术人学研究：! ：l 院学忙论文 第一章绪论 1 ，1 本课题研究的背景 1 1 1 问题的提出 财政监督是社会经济监督体系不可或缺的组成部分。随着我国社会主义市场 经济体制的日益完善和公共财政框架的逐步确立，财政监督应该如何与之相适应， 已成为一个迫切需要研究的重大现实问题。强化财政簸督，健全财政监督体系， 涉及到我国政治、经济体制的许多方面，考虑到财政监督在内容与形式上会随着 社会经济的不断发展演变而不断变化，财政监督也必将随之不断调整充实，因而 我国健全财政监督体系在策略选择上。应当是立足现状，以解决当前财政监督存 在的问题为主，然后根据形势的发展变化来不断完善健全财政监督体系。因此， 按照公共财政的基本要求，建立和完善公共财政下的财政监督机制，使财政监督 走上法制化、规范化、制度化、科学化的轨道，是当前财政管理面临的一个重大 课题。本文拟在立足我国财政监督现状的基础上，借鉴发达市场经济国家财政监 督的先进经验，对我国财政监督工作从理论与实践两个方面进行有益的探索，以 期通过有关研究能指导我国财政监督的实践，提高财政监督的工作水平，为从事 财政监督工作的人员提供一个思考问题的方法和思路。 11 2 我国财政监督的现状 当前，财政监督机制从监督的范围、监督的方法、监督的效果等方面来看， 与发展社会主义市场经济和振兴财政的要求相差甚远，深度和广度还远远不够， 这主要表现在： 1 、财政监督的覆盖面窄，实际监督空间少 长期以来，财政监督的模式偏熏于以微观经济领域中的企业财务收支为主要 对象，而对财政预算、国有资产经营预算、国民收入分配等宏观经济活动的监督 相对薄弱，难以有效地依法调节和规范财政经济行为。随着社会主义市场经济体 系的确立和发展，国家与企业之间的利益分配主要通过税收来调整，财政对企! 财务收支活动的直接监督范围也在调整。自1 9 9 8 年财税物价大检查办公室撤销以 后，地方各级财政监督的责任主体、责任范圜未及时重颞明确，造成了地方财政 监督的范围与职责不清，这主要体现在地方财政对企业的监督缺乏实质性的内容， 实际监督面窄，工作空问少，监督仍以喜接检查为主，针对事后的财务会计结果 讹1“ 国防科学技术人。学研究生院学伉论文 进行审查、处理，而对新的经济行为、交易方式，如企业改制，资产重组以及政 府采购、转移支付等的监督制约还远不到位。在监督对象j 二也缺少针对性、科学 性和超前性，大大降低了监督的效率和效果。 2 、财政监督的工作方式不规范 一般来讲，则政监督从方式上看，鹿有闩常监督和专项监督：从时问上看， 就有事前监督、事中监督和事后倚餐：从内容上看，应有财政收入监督和财政支 出监督等多种监督检查形式。但多年来，财政监督过多地依赖于财税物价大榆查 这一种方式，而作为财政监督活动中撮基本、最主要部分的r 常监督，却没有保 证其经常性、连续性和有效性。财政监督的方式往往偏重于事后检查，使很多违 法、违纪问题都在既成事实后才被发现，且就事不就人，这既影响了执法的严肃 性，也很难充分发挥财政监督的职能，从而造战财政、税务等经济领域的违法违 规现象屡查屡犯，而且呈逐年上升的趋势。 3 、财政监督组织体系不健全，财政监督的关系未完全理顺 当前，地方各级财政监督机构设置不规范。有少数地方至今没有成立专门的 财政监督机构，而在成立的监督机构中，也存在“四不统一”的问题：一是职责 不统一，有的地方财政监督机构将财政系统内部的人事监察与对相关部门贯彻财 政法规行为的监督合二为一，即管人与管事合并，造成机构设置中的职责不统一： 二是名称不统一，有的地方财政监督机构设立为财政监督科，有的设立为财政监 督检查科，有的设立为财政稽查支队，有的则设立为财政稽查大队，更有的根本就 没有专职的财政监督机构，而是挂靠在法制科或综合科内，借以丌展财政监督工作； 三是级别不统一，同一行政级别，有的地方的财政监督机构是副处级单位，有的是 科级单位：四是归属不统一，有的地方财政监督机构归主要领导直接管理，也有的 归分管纪检的领导管理。出于组织体系的不健全，财政监督机制尚未建立或未完全 理顺，财政监督在实际工作中就难以得到有效运作。 4 、财政监督的法制保障严重滞后 就目前财政监督法制建设的实际情况看，虽然财政法律体系框架已经初步形 成，但从整体上看，财政立法与社会主义市场经济发展的要求仍不相适应。尽管 预算法、会计法、税收征管法、注册会计师法等重要法律法规，为财 政监督提供了必要的、基础性的法律依据，但这些法律法规都有其本身独特的调 整对象，对财政监督只做了原则性的规定。由于迄今为止尚无一部完整的，具有 权威性的对财政监督职能、内容和手段等方面做出专门规定的法律，因而在实际 工作中难以对财政监督进行依法操作。 柳2“ 国防科学技术人学_ 【i j f 究生院学位论文 1 13 加强财政监督的必要性 随着社会主义市场经济的进一步发展和财政改革的继续推进，切实加强财政 监督已势在必行。这不仅是建立社会公共财政的需要，也是实现公丌、公平、公 征的必要手段，更是客观现实的必然选择，是划政历史发展的必然结果。 1 、加强财政监督是财政改革的大势所趋 当前，我们f 在进行以财政支出改革为重要内容，旨在建立以公共财政为目 标的财政体制改革。建立公共财政将是今后财政体制改革和财政工作的基本方向， 是财政部门“十五”期间的重要任务。这次改革是2 0 世纪9 0 年代以来财政的第 兰次重火改革，不同于以往的两次改革。第一次改革是1 9 9 3 年的分税制财政改革。 主要解决政府和企业以税收形式出现的分配关系、中央和地方的财力再分配问题。 但只涉及企业和各级政府，没有涉及财政内部。第二次改革是i 9 9 5 年刀：始的转移 支付改革。主要是省与市县、市县与乡镇通过“两保两挂”、“两保两联”、“三保 三挂”、“三保三联”等制度落实转移支付，在上下级财政之闻建立起激励与约束 机制，这次改革也没有涉及到财政内部。第三次改革是以中央省部级领导干部财 税理论培训班为契机，以部门预算为龙头，以预算编制、执行和监督三分离为基 础，进一步建立、健全财政内部权力的制约机制，加快公共财政体制的建立。本 次改革直接涉及财政部门内部，是财政部门“革自己命”的一次改革。关系到财 政部门权力、利益的调整，同时还涉及到财政与同级机关、财政与其领导机关的 关系。这次改革是对财政部门的重大考验，各级财政部门必须要峰定改革的信心 和决心。 随着体制改革的不断推进，财政管理逐步从微观走向宏观，从日常具体的审 批事务逐步走向着重制定社会经济调控政策，通过财政资盒的“四两拨千斤”对 国民经济进行宏观调控。而财政体制改革的成败，宏观调控成功与否，调控政策 能否得以贯彻落实，在很大程度上则取决于实施财政监督的力度。各级财政部门 一定要提高对财政监督重要性的认识，加强对财政监督工作的领导，重视财政监 督工作的开展，尤其是在当前以财政支出改革为重点的财政改革中更要重视财政 监督，使财政监督在财政管理、财政改革中发挥应有的作用。 2 、加强财政监督是实现公共财政的需要 财政改革的历史就是财政管理制度不断刨新、管理水平不断提高的过程。改 革的目的就是要建立科学规范的财政运行体系。在我国正逐步从经营性财政向公 共财政迈进的时期，公共财政体制作为科学规范的财政运行体系，既要有完善的 预算编制体系，也要有完善的预算资金执行体系，更要有完善的监督检查体系。 靖3贝 国防科学技术人学研究生院学位论文 预算的编制、执行和监督作为公共财政的“三驾马车”，既相互独立、相互制约， 又相互统一，缺一不可。在这“三驾马车”中，前两驾马车的重要性基本上有了 处识，可对财政监督这第三驾马车就有些不同的看法。实际上第三驾马车与前两 驾具有同等重要的地位。如果缺少有效的财政监督，预算编制就不可能科学、客 观、公正：如果缺少有效的财政监督，预算执行就有可能不规范，财政资金就有 可能被截留、挪用及损失浪费，规范财政管理自然就成了空话。因此加强财政监 督不但是财政改革的重要内容，而且也是公共财政建设的必然要求。 3 、加强财政监督是财政领域反腐败的制度保障 权力脱离了监督就会滋生腐败。目前，经济生活中存在的各种收“人情税”、 拨“关系款”、私设“小金库”和公款请客送礼、行贿受贿、贪污挪用等腐败现象， 正是监督环节薄弱的表现。同时，大量违反财政法规、违反财经纪律的现象尚未 得到根本遏制，财政资金被截留、挪用还十分突出，乱罚款、乱收费的现象还不 断发生，编假账、做假表、会计信息失真现象还十分普遍等。就是在财政系统内 部，此类问题也时有发生，且呈不断卜升之势，有的还触目惊心。如广东佛山市 石湾区财政局预算科原科长罗斌在1 9 9 1 - - 1 9 9 8 年期间，通过制造假单重复入账、 虚列支出等手法贪污、挪用国库资会达1 5 8 亿元：贵阳市财政局综合科科员徐洁 几年来利用管理预算外资金专户，并集会计与出纳于一身的有利条件，挪用预算 外资金7 2 7 2 万元等。笔者所在的湖南省财政系统内部也存在着不同程度的“灯下 黑”问题，有些市县还相当严重。比如前几年有些市县将财政周转金账户在练习 本上只记流水账，未记会计账，严重违反了会计法规财务管理非常薄弱，资金 使用效益低下。有利益驱动，就会胆大妄为，所以要加强财政监督，用制度规范 行为，规范管理。加强财政监督，就是要对财政领域的各种权力建立一种监督制 约机制，将执法者的一切行为都置于则政监督之下，使守法、尊法成为所有执法 者的自觉行动。财政监督通过发现和处理违纪违规案件，可以发挥教育广大执法 人员、纯洁干部队伍、促进社会廉政建设的作用。 1 2 本课题国内外研究现状 国外财政监督研究的历史很长，现基本形成了较为完备的体系。在理论上， 主要存在两大学派，即阿利克斯学派和瓦格纳学派，以法国经济学家阿利克斯为 主的学派认为，财政监督应按照监督机关的性质即隶属关系进行划分：以德国经 济学家瓦格纳为主的学派认为，财政监督应按照财政活动的程序进行划分。目前， 鸽4负 国防科学技术人1 譬研究生院学位论文 各国学术界谈论关注最多的还是阿利克斯学派。 我国对于财政监督的研究，比较系统比较早的是顾超滨( 1 9 9 6 年) 主编的贝_ = j 政监督概论。由于近几年来，我国经济体制改革尤其是财政体制改革的进展，使 得该书对财政监督的有些提法与现实，卜活出现了相当的偏差；另一值得借鉴的是 财政部编写的国外财政监督考察报告，该报告对于了解国外财政监督状况具有 一定的指导意见。但其中很多具有指导性的做法应该结合中国实际进行灵活运用。 此外，财政部( 2 0 0 2 年) 编写的干部培训教材财政监督和北京市财政局( 2 0 0 1 年) 编写的公麸财政框架中的财政监督这两本书，可以说是迄今为止，我国 财政监督领域第一次系统介绍我国财政监督的著作，但两者仍存在严重的不足， 即事实情况介绍较多，理论分析偏少；财政内部研究较多，整体系统研究较少。 因此本文拟从理论分析的角度出发，结合近几年来改革的实践，在构建适应公共 财政改革需要的财政监督新机制上展丌研究。 1 3 本课题研究的意义 市场经济的规范运作需要有相应的手段加以控制，公共财政体制作用的体现 也需要有相应的制约机制来维护。因此，从社会主义市场经济完善性的要求以及 更好地适应财政管理体制改革的需要出发，加强财政监督问题的研究，对于提高 财政监督工作的水平和充分发挥财政监督的作用，具有重要的理论和现实意义。 1 3 1 理论意义 我国财政监督理论研究工作滞后于财政监督的实践，致使一些人认为财政监 督只是一系列实务、程序、方法和技术，没有理论可吉，这种状况阻碍了财政监 督向科学化、规范化的方向发展，严重制约着财政监督水平和层次的提高。正是 由于缺乏理论研究。使我国目前财政监督的内容缺乏针对性、科学性和前瞻性。 因此，本课题研究的理论意义是丰富财政学，尤其是公共财政学、公共经济学的 内容，拓展管理学特别是公共管理学的内容，完善监督理论体系，促进财政监督 研究水平的提高。 l3 2 实际意义 1 、财政监督研究有利于整顿衣规范财经秩序 近年来，我国在整顿经济秩序方而做了大量的工作，取得了很大的成绩a 但 是在我国当前的市场经济运行中仍然存在着不少的矛盾和问题，特别是财经纪律 松驰的问题目前还没有得到根本性的改变，主要表现为会计信息失真、税收流失 一 搪5 页 国防科学技术人学研究生院学位论文 严重、研才政性资余的使用效益低下等等。这些现象的出现，严重地影响了我圈财 税政策的贯彻落实，影响了政府宏观悯控功能的发挥，不利于经济增长质量的进 。步提商。出现这些问题的一个很重要的原因就是当前的财政监督管理仍不能很 好地适应社会主义市场经济体制，财政管理缺乏系统的理论指导。因而需要充分 地认识财政监督在财政管理乃至经济管理工作中的地位、作用，重视并加强财政 监督工作。通过广泛深入的研究，揭示实践中存在的问题，寻找监督的有效途径 和方法，建立科学的管理制度，采取先进的管理手段，制定规范的工作程序，堵 塞财政收支方面的漏洞，铲除滋生腐败的土壤，使得财政政策的执行符合社会经 济发展的要求，符合广大人民群众的根本利益。 2 、财政监督研究有利于财政职能的实现 财政职能一般是指以下几个方面：资源配置职能、收入分配职能、经济稳定 和发展职能。从促进财政职能实现的角度讲，财政监督的作用非常重要，通过财 政监督1 作的深入开展可以促进各业务部门在经济工作中更好地贯彻执行国家的 有关方针、政策，因而必然会有利于财政职能的实现。而这种监督远远超出了对 于具体的财政收支活动监督的意义和作用。这种财政监督机制主要是从评价财政 政策的效果出发的，是为了促进社会经济综合效益的提高，因此需要将其有效性 作为研究财政监督问题过程中的一个发展方向。 3 、财政监督研究有利于财政部门各项规章制度的建立和完善 从管理学韵角度来讲，财政部门内部各个业务部门既负有对财政资金的管理 职能，同时也负有对财政资金使用过程的监督职能。财政监督专门机构的职能之 一是对这些业务部门的工作过程实施再监督，促进管理工作过程以及管理工作行 为的规范化。财政监督研究的一个立足点应该是为了通过研究并建立各种评价与 反馈机制，来不断完善我们自身的规章制度，并通过表扬和惩罚措施来促进财政 内中各业务部门严格执行这些规章制度与业务流程。因而加强财政监督研究可咀 从制度上或源头上来提高财政性资金的使用效益，促进公共财政框架的建立。 1 4 本课题研究的内容和方法 1 4 1 研究内容 从结构上看，本文基本一卜是根据系统论的要求，按照功能、结构、运行桃制 不同的学者对财政职能的理解是不一样的。本文主要参照陈共主编的财政学中国人k 大学出版社2 0 0 0 年版。 一 第6贝 国防科学技术人学研究生院学位论文 和系统建立这个逻辑思路进行研究的。从层次上看，本文主要是按照绪论、正文、 总结这个顺序来逐渐展开的。论文第一章对研究背景、基本思路进行辨析，第二、 三章分别围绕财政监督与公共财政在理论、实践上展开了详细论述，并就我目 目前财政监督的现状作了较为全面的剖析，第四章则是针对我国财政监督的现状， 从机制上、体系上、方法上进行研究，构建适应我国财政改革需要的财政监督体 系。第五章则介绍国外相关财政监督的情况，并以此为借鉴，促进我国财政监督 的建设。具体内容为： 第一部分：绪论( 即第一章) 通过背景分析和对财政监督、公共财政等概论的辨析，把握它们之间的内在 联系，明确财政监督的目的和意义。 第二部分：正文( 即第二章、第三章、第四章、第五章) 第二章是对财政监督作基本的界定，同时揭示了公共财政下财政监督的现实 关系，引入博弈论和“委托一一代理”关系进行理论分析，为进行主题研究作了 铺挚。第三章从我国财经违纪违法的一些案例入手，说明财政监督的重要性和必 要性，并指出我国财政监督存在的“缺位”、“乏力”问题，为开展财政监督体制 建设的研究提供了依据。第四章针对我国财政监督偏软偏弱的情况，提出了从体 系上、法律上、制度上、方法上避行完善和创新，构建内外并举的财政监督网络， 有效发挥各方面的职能，构建财政监督新体系。第五章是通过介绍美国、法国、 日本等国的财政监督的制度和做法，以期获得可供借鉴的思路和措施，对我国的 财政监督发展具有实际意义。 第三部分：总结( 即结束语) ，对论文进行简要总结。 1 4 2 研究方法 1 、注重案例分析 结合我国改革实际，以审计署对财政部的检查结论等典型案例，分析我国财政部 门在现有体制下存在的诸多薄弱环节，论证我国财政监督改革的必要性和可行性。 2 、注重对比分析 通过国内与国外改革实践的做法比较，研究财政监督的个性与共性，总结出 对财政监督工作具有借鉴意义的东西，并通过实践的经验积累，找到现有改革措 施中的利弊，为最终构建财政监督机制奠定基础。 3 、注重理论和实践相结合 以马克思主义理论为指导，结合宏观经济学、制度经济学和现代财经理论的 研究成果，运用理论与实践相结合的方法，对财政监督理论及我国的财政监督实 践进行研究，使研究工作具有科学性和实用性。 一一 第7页 国防科学技术大学研究生院学俄论文 第二章 公共财政与财政监督 2 1 公共财政与财政监督的现实关系 2 11 公共财政的含义硬其特点 所谓公共财政，就是国家( 或政府) 向社会提供公共产品和服务的财政收支 活动。市场失灵与公共需要是公共财政存在的基本条件，它界定了公共财政运行 的基础和范围。如果没有市场，不搞市场经济，也就没有市场失灵，公共财政就 失去了意义。公共财政的基础是市场经济；如果没有公共需要，公共财政就没有 存在的必要。公共需要是公共财政运行的范围和标准，也是公共财政的理论基石。 在计划经济时期，我国无所谓公共财政。自我国的经济体制改革以来，国内 的财政学界和政策制定部门对于政府或国家在经济领域活动范围以及财政的职能 方面展开了大讨论，逐渐形成了有关“公共财政”的观点。 概括起来，公共财政具有以下几个方面的特征：第一，公共财政是为市场提 供“公共”服务的国家财政：第二，公其财政是弥补市场失灵和市场缺陷的国家 财政；第三，公共财政是社会公众对其规范、决定、制约和监督的国家财政。虽 然对于公共财政的有关观点目前还没有完全形成统一的定论，但是，上述关于公 共财政的几个特征是客观存在的。 按照公共财政的有关观点，财政性资金的安排主要是为了满足全社会对于公 共产品的需求，解决政府财政管理中的“越位”、“缺位”与“错位”问题，同时 优化财政性资金使用的结构。 我国公共财政框架体系构建的一个十分重要的目标，就是要通过部门预算的 编制、国库集中支付以及政府采购等制度性的安排，来有效地使用财政性资金并 提高财政性资金的使用效益，满足社会公共的需要。因而充分理解公共财政框架 下的财政运行机制及其对财政监督的要求，是做好财政监督工作的重要前提。 2 1 2 财政监督与公共财政的现实关系 二者关系可以概括为两方面：方面，财政监督是公共财政的重要组成部分， 市场经济条件下的公共财政，进一步明确了财政监督的范围和内容。另一方面， 财政监督是构建公共财政体系的重要保障。强化财政监督是政府实现公共管理的 一个重要手段。 昃厚德编著：财政学，中山大学山版社2 0 0 3 年版。 第8j j 上 国防科学技术人学研究生院学伉论文 在市场经济下，任何社会活动和经济活动都需要监督，而财政活动又由于自 身特点，更需要监督。以满足社会公共需要为目标的公共财政具有明显的公共性， 为此，必须将包括预算外收入在内的各种财政性资金都纳入到统一一的财政预算， 实行规范化、科学化管理，并置于人民群众的监督之下，也就是要用公共管理的 办法管理财政，确保财政资金使用的公平、公正、受监督和有效益。 政府的活动是政权组织服务于社会公共利益的行为。一方面，社会公众必须 通过人代会制订相应的法律法规，去约束政府的财政活动，由此产生的是财政的 外部监督，这是社会对政府的规范；另一方面，为了确保由各科层组织所组成的 政府活动有机统一和规范有序，中央政府或卜i 级政府及其财政部门，还需要制订 相应的规章制度，以约束和规范政府各科层组织及其官员的收支行为，由此产生 的是财政的内部监督，这是政府的自我规范。 公共财政的核心含义是为社会高效率地、最大限度地提供公共产品，并随着 我国经济体制改革的进程，财政要逐步退出竞争性和盈利性的生产领域。公共产 品的资金来源主要是来自于纳税人提供的税收收入。按照定义，税收是对政府提 供的公共产品的一种价值补偿。从我国的体制来看，人民代表大会委托政府来行 使公共产品提供的职能。但由于委托代理关系存在着一定的制度障碍，很容易造成 财致性资金的部分使用不能够充分地代表广大人民群众的利益。所以，需要有专 门的机构来对财政性资金的使用效益以及使用结构进行监督。从这一角度来说， 财政监督的一个主要方向是要监督财政性资盒的来源以及使用是否符合广大人民 群众的利益。那么公共财政体制下的财政支出应该能够而且必须是能够有利于社 会经济发展，有利于广大人民群众福利水平的不断提高，所以财政监督的最终目 标也应该是监督财政性资金的来源与支出是否符合社会经济发展的要求。 2 2 财政监督的基本界定 无论从管理学理论意义上分析，还是从社会实践角度总结，监督都是管理的 有机组成部分和重要环节。没有监督或忽视监督的管理，不可能成为科学、严密 的管理。为此，财政监督作为我国宏观经济管理体系的重要部分，必须大力加强。 另一方面，财政作为国民经济的综合反映和国家实施宏观凋控的重要手段之一， 有条件也有责任通过财政监督，及时分析和反映国民经济运行中的新情况和新问 题，为国家制定宏观经济决策提供及时准确的信息，提高国家宏观经济调控的及 时性和有效性。可见，强化财政监督是整顿财政秩序、健全财政管理、加强宏观 一一 鹅9撕 国防科学技术人学研究生院学位论文 调控的必然要求。在此，有必要对财政监督作个基本的了解。 2 21 财政监督的基本内涵 广义的财政监督是国家在财政资金的筹集、分配和使用过程中，通过审核、 检查、制裁等形式，依法对国民经济活动和各项业务实行的髓察和督促。其本质 可以概括为在实现财政分配基本职能过程中形成的，国家主体对其他相关主体的 一种制约功能。 狭义的财政监督是指财政机关在财政管理过程中，依法对行政机关、企事业 单位及其他组织执行财税法律法规和政策的情况，以及对涉及财政收支、会计资 料和国有资本管理等事项，依法进行的监督检查活动。本文论述的财政监督侧重 于狭义上的财政监督，即各级财政机关进行的监督活动。 财政监督作为多层次财政分配与调节的保障机制，具有内外部复合监管的基 本特征，是财政机关为确保财政业务管理活动及相关的财政分配秩序符合既定的 规范与目标，在财政管理整个过程中，由对外业务机构对其他国家机关、企事业 单位和对内监察机构、对外业务机构以及财政上级对财政下级，就有关财政、财 务活动事项是否符合财经法律、法规、政策进行的，以财政收支为中心的强制性 预算审查、税务稽查、国资监管和会计监管等活动与制度体系的总称。 从财政管理的实践看，财政管理薄弱，很大程度上就是财政部门对财政资金 安全的监督机制薄弱。实施有效的财政监督，有助于发挥其作为经济和财政运行 的“监测器”作用。监督是管理的重要一环，没有监督或者监督乏力的管理不是 完善的管理。财政部门履行财政监督职能是管理规律的内在要求。改革越深入， 经济越发展，就越需要加强和完善财政监督。财政监督的目的，不在于发现问题， 而在于防范问题的发生等。 2 2 2 财政监督的基本特点 1 、公共性 财政监督的公共性导源于政府活动利财政的公共性。在我凰，以市场经济为 基础和依托的公共财政基本框架应包含如下一些基本要素：预算的公共性。指 公共财政从出发点和归宿点来看，适应社会公共需要的公共产品必然也是公众的 偏好和意愿决定的，要受公众的制约和监督。政府作为“代理人”不能侵犯公众 的利益。收入的公共性。指