（公共管理专业论文）我国高校实施人事代理制度的障碍与对策研究.pdf

m p a 学位论文作者：田辉我国高校实施人事代理制度的障碍与对策研究 中文摘要 人事代理制度是一种市场经济条件下产生的新型的人事管理方式，其实质是 人事关系管理与人员使用分离，他从根本上打破人员单位所有的禁锢，剥离人与 单位的依附关系。其目标是建立学校内部人才竞争机制，优化人才结构，提高用 人效益，推行全员聘任制，实现从固定用工向合同用工转变，从身份管理向岗位 管理转变，从计划指导性向市场体制化管理转变。人事代理制度在高校推行已有 近l o 年时间，也取得了一定的成效，对于高校用人制度改革也起到了积极地推 动作用。但由于传统的人事管理观念的影响仍然根深蒂固，配套保障体系不完善， 代理机构不规范，运行机制不协调等原因，高校推行人事代理制度障碍重重。在 进一步推行人事代理的工作中，要不断完善人事代理的法律体系和社会保障体 系；人事代理机构要严格执行有关人事管理方面的政策和法规，不断总结经验， 坚持以人为本，逐渐拓宽服务范围，提高服务质量，完善服务手段，形成有效的 工作机制；各高校要加强宣传工作，让广大教职工全面了解人事代理制度的内涵、 目标和意义，提高其对人事代理工作的认同度，增强在市场经济条件下的竞争意 识和竞争能力，同时，采取多种形式，有计划、有步骤、有针对性地推行。 关键词：人力资源管理与开发，人事代理制度，高等学校，障碍，对策 m p a 学位论文作者：田辉 我国高校实施人事代理制度的障碍与对策研究 a b s t r a c t p e r s o n n e la g e n c ys y s t e mi san e wm e a n so fp e r s o n n e lm a n a g e m e n tu n d e rm a r k e t i n g e c o n o m y i ti s as y s t e mt h a ts e p e r a t e sp e r s o n n e lm a n a g e m e n ta n dp e r s o n n e le m p l o y m e n t , b r e a k s t h eb a r r i e r so fh u m a nr e s o u r c ea n dt h ea f f i l i a t i o nb e t w e e nw o r kf o r c e sa n dt h ec o r p o r a t i o n p e r s o n n e la g e n c ys y s t e mi n i n s t i t u t i o n so fh i 曲e re d u c a t i o ni st oe s t a b l i s hc o m p e t e t i v e e n v i r o n m e n t ，o p t i m a l i z eh u m a nr e s o u r c ec o n s t r u c t i o n ，i n c r e a s ee f f i c i e n c ya n dt o i n t r o d u c eaf u l l r a n g e o fh u m a nr e s o u r c e p p o i n t m e n t ，t o s w i t c hf r o mp e r s o n n e lm a n a g e m e n tt o p o s i t i o n m a n a g e m e n t , f r o md e s i g n e dp l a nt om a r k e t i n gs y s t e m i t h a sb e e nn e a r l yt e ny e a r ss i n c e p e r s o n n e la g e n c ys y s t e mf i r s ti n t r o d u c e di n t oc o l l e g e sa n du n i v e r s i t i e sa n dh a sm a d ee f f o r t s h o w e v e r , t h et r a d i t i o n a lm e a n so fp e r s o n n e lm a n a g e m e n th a ss t i l lh a dd e e pi n f l u e n c ea n dr e l a t e d w e l f a r es y s t e mh a sn o tb e e nw e l l - d e s i g n e d ，a g e n c yo r g a n i s a t i o n sh a v en o ta b i d et os t a n d a r d s ，t h e r u n n i n gs y s t e mh a sn o tb e e nw e l l b a l a n c e d ，t h e s ef a c t sh a v ep u tb a r r i e r st ot h ei n t r o d u c t i o no f p e r s o n n e la g e n c ys y s t e m i nt h ef u r t h e ri n t r o d u c t i o no fp e r s o n n e la g e n c ys y s t e m ，w en e e dt o e s t a b l i s h b e t t e r - d e s i g n e dl e g a l a n dw e l f a r es y s t e m s ；p e r s o n n e la g e n c i e si nc o l l e g e sa n d u n i v e r s i t i e ss h o u l da b i d et ol a w sa n dr u l e ss t r i c t l y ；m o r ee x p e r i e n c e ss h o u l db ee m p h a s i z e d ； h u m a n o r i e n t a t i o ns h o u l db es t i c k e dt o ；m o r ea n db e t t e rs e r v i c e ss h o u l db ei n t r o d u c e d ；h i ：g h e r e f f i c i e n c ys h o u l db ei n c r e a s e d ；a n dm o r ei n f o r m a t i o ns h o u l db er e l e a s e dt oh a v et h ee m p l o y e e si n i n s t i t u t i o n so fh i g h e re d u c a t i o nt ok n o wb e t t e ra b o u tp e r s o n n e la g e n c ys y s t e m ，w h i c hc a nh e l p t h ee m p l o y e e st oh a v eb e t t e rc o m p e t e t i v ea b i l i t i e sa n dp r e p a r a t i o n ，b e t t e ru n d e r s t a n d i n go n p e r s o n n e la n g e n c ys y s t e m ；l a s tp e r s o n n e la g e n c ys y s t e ms h o u l db ei n t r o d u c e di nv a r i o u sw a y s ， i nb e t t e rp l a n n e da n df o c u s e dp r o g r e s s k e yw o r d s ：h u m a nr e s o u r c em a n a g e m e n ta n dd e v e l o p m e n t ，p e r s o n n e la g e n c ys y s t e m ， i n s t i t u t i o n so fh i g h e re d u c a t i o n ，b a r r i e r , s t r a t e g y i i 原创性声明、 本人郑重声明：本人所呈交的学位论文，是在导师的指导下独立进行研究所 取得的成果。学位论文中凡引用他人已经发表或未发表的成果、数据、观点等， 均已明确注明出处。除文中已经注明引用的内容外，不包含任何其他个人或集体 己经发表或撰写过的科研成果。对本文的研究成果做出重要贡献的个人和集体， 均已在文中以明确方式标明。 本声明的法律责任由本人承担。 日期： 关于学位论文使用授权的声明 本人在导师指导下所完成的论文及相关的职务作品，知识产权归属兰州i 大 学本人完全了解兰州大学有关保存、使用学位论文的规定，同意学校保存或向 幽家有关部门或机构送交论文的纸质版和电子版，允许论文被查阅和借阅；本人 授权兰州大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可 以采用任何复制手段保存和汇编本学位论文。本人离校后发表、使用学位论文或 与该论文直接相关的学术论文或成果时，第一署名单位仍然为兰州大学。 保密论文在解密后应遵守此规定。 论文作者签名： 固龌 导师签名： m p a 学位论文作者：田辉我国高校实施人事代理制度的障碍与对策研究 ( 一) 问题的提出 一、引言、j1日 目前，我国普通高校实行的人事管理制度是参照公务员管理模式的，两者区 别不大，进入高校的都是国家的干部或者工人。高校的性质是国有事业单位，这 一性质决定了仍然必须执行计划经济下的人事管理和工资分配制度，即以学历、 职称等事先设定好的坐标来确定工资等次和晋升档次，很少或者根本不考虑个人 的实际工作能力，无法发挥个人的主观能动性。高校是高级人才集聚的地方，较 高的文化水平、较强的工作能力和强烈的事业心必然使高校教师对实现自身价值 有更高的体认，如果有更好的实现自身价值的机会，大多都不会放弃，向高校提 出工作调动要求或者辞职另谋高就也就成为了必然的事情。当然，高校总是想尽 一切办法稳定师资队伍，尤其是稳定教学科研拔尖人才，但无论怎样最终都不能 奏效，人才的流动已经成为必然。高校的困境不仅在这一方面，另外一方面是， 由于受到身份的限制，学校对富余的不需要的人员难以辞退，又不便于管理，成 为困扰学校发展的包袱。这就造成高层次人才留不住，低层次人才辞退不掉，学 校法人的用人自主权无法体现，管理效能低下且很难提高。 为解决这些难题，改革开放以来，我国高校不断推进人事制度改革。首先进 行的是事业单位人员的分类管理。高校教职员工采取分类管理的形式，分为职员、 专业技术人员和工勤人员三类，恢复教师职称评审工作，并开始推行专业技术职 务聘任制，对专业技术人员实施以“岗位责任制为核心的专业技术职务聘任制”， 适当下放组织人事管理权限，扩大高校的办学自主权。1 9 9 2 年以后开始推行聘 任制改革，选择试点，在选留、分配、考核等方面进行综合人事制度配套改革， 在等方面初步形成吸引和稳定骨干教师队伍的制约和激励机制。2 0 0 0 年以后在 全国范围内开始以“聘任制”为核心的新一轮人事制度改革，引入竞争激励机制， 加大分配制度改革力度，人事管理工作逐步由“身份管理 向“岗位管理”转变。 当前，我国高校正在进行新一轮人事制度改革，推动高校人事管理向人力资 源的管理与开发转变。主要内容包括机构编制、用人制度、分配制度、人事监督 制度等，其中重点是用人制度和分配制度的改革。用人制度改革的核心思想是建 立竞争与流动的用人新机制，其措施主要是对教师的聘用、考核和晋升进行完善 和创新，目标是进一步健全内部竞争机制和激励机制，转换人事管理的运行机制， 搞活用人制度和分配制度，逐步建立学校自主用人、人员自主择业、政府依法监 督、配套措施完善的人事管理新体制。 m p a 学位论文作者：田辉我国高校实施人事代理制度的障碍与对策研究 作为人力资源开发与管理的一项重要内容，人事代理制度被引入到高校人事 用工制度改革中来。1 9 9 9 年5 月，教育部召开了全国高等学校内部管理体制改 革座谈会，1 1 月中组部、人事部、教育部联合颁发了关于深化高等学校人事 制度改革的若干意见，先是沿海一些著名高校为了吸引和稳定高层次人才，率 先尝试实行人事代理制度，随后教育部部属高校相继效仿。目前，人事代理制度 已为高校普遍采用，其对于高校人事制度改革的重要作用也日益为高校和教职工 个人认可。但是，高校在实行人事代理制度的实践中也不可避免会遇到了一些问 题。这些问题有人事代理制度本身的，有委托高校和代理机构的，也有人事代理 聘用人员的，还有整个保障措施方面的。这些问题给我国高校实施人事代理制度 制造了许多障碍，制约了人事代理制度在高校的进一步推进。因此，必须对高校 实施人事代理制度进行深入研究。 ( 二) 国内外研究状况 我国高校实施人事代理制度是从1 9 9 9 年开始的，其历程也不过就1 0 年，应 该说还是新生事物。目前国内还没有对于高校实施人事代理制度的展开的独立深 入的研究，多数是将他纳入到高校人事制度改革的大体系之下进行研究。以高校 实施人事代理制度为内容的相关论文也不是很多。笔者尝试用关键词“高校人事 代理制度检索1 9 9 9 年至2 0 0 9 年“维普中文期刊全文数据库”的相关文献，检 索得到的结果是：与本文研究对象关联度较高的参考文献有4 5 篇，其中2 0 0 7 年 以前的有3 2 篇，2 0 0 8 年以后的仅为1 3 篇。 在研究内容方面，有对人事代理制度本身的研究，有对实施过程中出现的问 题及对策的研究，也有对人事代理法律关系的研究，其中对于人事代理制度本身 的研究多达3 0 篇，对人事代理法律关系的研究有4 篇，对高校人事代理实施现 状、问题及对策的研究仅为5 篇。多数观点认为，“实施人事代理制度是高校在 人事制度改革领域的创新实践，是高校改变传统用人方式、实现人力资源配置市 场化的个重要措施。但现阶段仍处于发展之中，还有不少问题需要深入研究， 不断完善。”在研究角度方面，绝大部分论文是从高等教育管理的角度研究这一 问题，而从公共管理的角度研究和阐述问题的论文少之又少。在研究深度方面， 已有的研究，虽然阐述了高校实施人事代理制度的现状，分析出了一些问题，并 且尝试提出一些解决问题的对策和建议，但是，无论是从系统性，还是从深度方 面都还不够。 张晓黎高等学校实施人事代理制度的思考【j 】科技情报开发与经济2 0 0 8 ，( 3 ) 2 m p a 学位论文作者：日i 辉我国高校实施人事代理制度的障碍与对策研究 笔者尝试用关键词“高校人事代理制度”在百度搜索网搜索网页，显示的结 果有3 1 6 ，0 0 0 篇，内容中有1 7 篇论文，这些论文在期刊网搜索中已经出现，其 他的多是人事代理的广告和相关的新闻介绍，很少具有理论深度的学术作品。这 些表明，目前国内专门研究高校实施人事代理制度障碍及对策的学术成果十分有 限，与高校人事代理制度的实践应用不协调，迫切需要加强对这一问题的研究。 m p a 学位论文作者：田辉我国高校实施人事代理制度的障碍与对策研究 二、我国高校实施人事代理制度的背景和必要性、可行性 ( 一) 我国高校实施人事代理制度的背景 1 。我国高校人事制度改革的发展历程 1 9 7 8 年前，在国家统一政策指令下，我国的用人制度分为干部和工人两种， 高等院校则实行统一的干部调配和统一的工人招工制度，以身份管理为主，以档 案管理为轴线，这在大规模的社会主义改造和建设时期起到了积极的作用。但是， 随着经济社会的发展，这种制度的弊端逐渐显现。改革开放以后，随着经济和社 会改革的全面深入，干部人事制度改革随之进行。在党的十三大、十四大和十六 大会议上，都提出要改革干部人事制度。上世纪8 0 年代中期，开始企业劳动人 事制度改革。在1 9 9 3 年开始改革公务员制度，2 0 0 5 年颁布公务员法，公务员 制度改革完成了阶段性任务。 与此同时，事业单位人事制度改革一直在分类推进，但进展相对缓慢，概括 来讲，自1 9 7 8 年以来我国高校人事制度改革经历了三个阶段( 如前所述) ：一是 事业单位人员的分类管理；二是实行聘任制改革；三是全方位的改革，实现人事 管理向人力资源开发与管理转变。 2 我国高校人事制度改革面临的问题 目前，高校正在开展以人事制度改革为主体的内部管理体制的改革，全面落 实事业单位人员聘用制实施办法，完善岗位管理制度，变“身份管理”为“岗位 管理”，且在分配制度上，区别了不同功能和职责，实行不同的分配政策，建立 健全事业单位工资总量分配动态管理和调控机制。但目前主要还存在以下几方面 问题。 ( 1 ) 改革不协调。人事制度改革是系统工程，它必须与体制、机构改革相 结合。我国高校人事管理体制改革滞后于经济社会发展的需要，受传统人事管理 体制的束缚，用人制度还不能适应高校事业发展。怎样使高校的人事管理从行政 事务性管理走向战略性管理，如何将执行政策和贯彻上级主管部门指令为主要管 理手段的被动局面，转变为以制定宏观人才战略管理措施计划为目标的主动局 面，成为一个非常重要的问题。只有单位体制机构改革全面展开，深化事业单位 人事制度改革的步伐才能迈好，否则将事倍功半。 ( 2 ) 分配单一。高校目前有一套完整的工资体系，但不够科学，灵活性不 4 m p a 学位论文作者：田辉 我国高校实施人事代理制度的障碍与对策研究 足，系统性、规范性较差。现在，“职务与“职级 相结合的高校职员制度成 为高校人事工作的重要内容，职务岗位体现“业绩能力”，职级设计则体现“年 功积累”。与此相适应，我们可采取多种工资分配的形式，如：协议工资、兼职 兼薪、按项目分配、岗位绩效工资等。 ( 3 ) 岗位设置不科学。“科学设岗是人事制度改革的前提基础，是一项科 学性、专业性很强的工作。过去“因人设岗 的传统做法弊端很多，现在应遵循 “科学设岗、公开招聘、严格考核、合约管理”原则，因事设岗，按岗聘人。过 去工资总额是按全校在编的教职工数下拨计划，现在是按全校招收的学生数下拨 计划，加之师生比也在不断变化，因此，通过编制管理来调控高校人员职数、质 量的作用己大大降低，传统计划经济体制下形成的以编制办法控制规模的做法己 不能适应时代的要求。在深化高校内部管理体制改革中，全员聘任制、职员制度 的改革还相对滞后，对教学、科研、后勤产业等不同性质部门应进行分类管理， 对各级各类具体岗位设置与否、设多少、怎么设等，要在全面研究和分析的基础 上，制定出科学的指标体系和科学依据。 ( 4 ) 人员能进不能出。由于国家配套的法律法规政策还不完善，对未聘人 员主要以单位内部消化为主，采取先挖渠后分流的办法，结合单位的实际，采取 多种方式妥善做好安置工作。目前在高校对未聘人员的安置还没有走向社会，增 加学校的负担，没有真正解决人员能进能出的问题。 ( 5 ) 保障体系不健全。高校还没有全面参加社会保障体系，这已成为制约 高校人事制度改革的“瓶颈 。只有建立起统一完善的社会保障机制，加大社会 统筹的力度，解决人员流动的“后顾之忧”，才能真正把“单位人 变成“社会 人”，保证出口畅通，让进口与出口良性循环起来，高校才能逐步实现人才资源 的社会化配置。 ( - - ) 人事代理的内涵、内容及特点 1 人事代理的内涵 代理是种民事制度，产生的关系是民事法律关系。人事代理的基本含义是 指政府人事部门所属人才交流服务机构，接受企事业单位或个人委托，对单位或 个人所涉及的人事业务进行代理。也就是人事交流服务机构在国家人事政策的指 导下，根据用人单位及个人的需要，提供全方位、系统化、专业化、社会化的综 合服务管理，并以合同的形式明确双方的权利义务关系，实现人事管理与人员使 用分离。单位和人才个体之间是以聘用合同为基础的契约关系。 m p a 学位论文作者：田辉我国高校实施人事代理常度的障碍与对策研究 第一，人事代理的职能。根据1 9 9 6 年1 2 月2 日中组部、人事部颁布的关 于流动人员人事档案暂行规定第四条规定，并不是所有的用人单位都有人事管 理权及其相关权力，这种权利的取得要通过有关法规的授权。人才服务机构的人 事档案管理业务就是在法规的授权下，并经过当地人事行政部门的特别批准而产 生的。实际上，人才服务机构的人事档案管理及相关的业务行为是一种经过有关 法规和行政授权的管理行为。 第二，代理机构的职责。应该明确的是，人才服务机构经授权获得的档案管 理及其相关业务的管理职能是社会化的服务型管理职能。人才服务机构承担着两 种职责：一种职责相对于授权方负有行政责任，即必须严格执行国家的有关法规 政策，执行有关的审核标准，出具真的证明文书，按规定收取费用，不得私自与 客户约定规避或改变标准，否则将受到行政处罚。另一种职责相对于服务对象又 承担着民事责任，即双方要通过订立委托合同来约定委托事项的权利与义务。人 才服务机构应当在严格执行法规和政策的前提下，竭诚为客户服务，保证质量， 若给客户造成损失，将承担违约责任，赔偿客户的损失。 第三，人事代理业务的类别。大致可划分为三大类：身份管理类、人力资源 开发类、人力资源咨询类。身份管理类即受用人单位委托从事档案管理及其与存 档人员档案身份管理有关的业务，包括：人事档案的保管和记载、档案工资的晋 升、干部身份的审定、职称评定申报、出国政审、办理社会保险、出具有关证明 文书以及办理大中专毕业生接收和转正手续等。人力资源开发类业务，即受用人 单位委托进行的人力资源管理和开发等方面的业务。包括人员招聘、人员培训、 人员考核等。人力资源咨询类业务，即当用人单位委托提供人力资源管理的咨询 和顾问。包括人事信息与人事政策咨询、人事诊断与人事管理方案设计等。这三 类代理业务都具有两个共同特点，即社会化管理和委托性。目前大多数省市都采 用第一类情况的代理，也称作狭义人事代理。 2 人事代理的对象和内容 人事代理的主要对象：一是单位，包括国有和非国有企事业单位、社会公益 事业组织以及其他无主管部门的单位；二是个人，即要求人事代理的专业技术和 管理人员、大中专毕业生、转业军官以及经政府人事部门所属人才服务机构认可 的其他人员。 人事代理的主要内容： ( 1 ) 流动人员人事档案关系管理； ( 2 ) 专业技术人员、管理人员辞职审批； ( 3 ) 根据有关规定接收国家计划内应届、历届大中专毕业生、研究生，办 6 m p a 学位论文作者：田辉我国高校实施人事代理制度的障碍与对策研究 理大中专毕业生的就业手续； ( 4 ) 按有关规定计算连续工龄，调整档案工资，办理工资转正定级手续； ( 5 ) 职称评审； ( 6 ) 出国( 境) 政审； ( 7 ) 集体户口管理、婚姻状况证明、流动人员婚育证明； ( 8 ) 党员组织关系接转； ( 9 ) 协助办理养老保险、医疗保险； ( 1 0 ) 按规定办理存档人员档案材料的借阅查询和出具相关证明； ( 11 ) 按存档人员原身份办理调动手续； ( 1 2 ) 人才人事政策咨询、协调人才流动争议等相关人事业务。 3 人事代理的特点 人事代理具有法制化、系统化、社会化和专业化的特点。 法制化。人事代理机构和委托单位要受合同约束，有明确的权利义务， 以人事政策法规为依据。因人事代理具有一定的行政管理性质，其部分代理行为 具有行政效力，比如办理调动、转正定级、保留工龄、评定专业技术职务、调整 工资等。代理人员如与人事代理机构解除代理关系后又被某单位正式录用，代理 期间由人事代理机构办理的各种人事手续，录取单位必须予以认定。 系统化。人事代理业务扩展到人事管理的每一个环节，从宏观的机构设 置、人事规划，到具体的人员招聘与档案管理，社会保险与职称评审，政策咨询 等。人事代理机构的服务业务已经成为系统化的全方位服务。 社会化。人事代理的范围和服务领域具有广泛性和市场化的特点，无论 何种所有制形式的用人单位或个人都可委托人事代理机构代理人事业务。 专业化。人事代理机构专业服务性质，决定了其必须有一支专业化的队 伍，这支队伍的成员必须精通人事政策，具有丰富的人事管理知识和较强的分析 问题、解决问题的能力。这样才能提供高质量的服务 ( 三) 我国高校实施人事代理制度的必要性和可行性 1 是经济社会发展的必然选择 高等教育法赋予高校用人自主权，但是长期以来的计划体制并没有真正 落实用人自主权。随着社会主义市场经济体制的逐步确立，我国经济社会得到了 非常大的发展，高校自主办学已经成为不可逆转的趋势，国家教育中长期发展规 划征求意见稿也将高校自主办学放在比较突出的位置进行论述，为实现高校办学 7 m p a 学位论文作者：田辉我国高校实施人事代理制度的障碍与对策研究 自主办学提供了政策的支持和操作的依据。而实行人事代理制度对于实现高校用 人自主具有重要作用，它既可以使人才“所有权”与“使用权”分开，逐步实现 人才资源配置市场化，人才使用契约化，服务保障社会化，又可以保障个人自由 选择的权利。一方面，应聘人员作为合同一方，有充分的支配自己劳动力的自由， 可以有提出加薪、提升和培训等的自由，有按照合同约定提出辞职的自由；另一 方面，人事代理机构能够协调沟通高校和聘用者，承担高校不应承担的社会义务， 解决专业技术人员在养老、医疗诸方面的后顾之忧，促使人才合理有序流动，最 终形成人力资源的社会化共享。 2 是高校深化用人制度改革的必然选择 高校人事制度改革虽然已有成效，但现行的人事管理制度仍然存在诸多弊 端，而改革的困难也比想象的严重得多。虽然实行了全员聘任制，但是因其基础 是“单位人 而流于形式，全员聘任也逐步丧失活力，与预期目标大相径庭，“进 不来，出不去”的问题依然普遍存在，内部竞争机制难以形成，扩招后学校对教 师需求与单位编制紧缺的矛盾仍然十分突出。人事代理制度是基于市场的人事用 人制度，以此引进的人员是“社会人 ，动摇了高校以身份管理为基础的人事管 理的根基，自然而然地成为高校人事制度改革的突破口。 3 高校实施人事代理制度的条件已经具备 制度保障已经具备。1 9 9 8 年颁布的高等教育法依法确立了学校事业法 人地位，保障了高校的用人自主权，赋予校长代表学校聘任、解聘教师和其他工 作人员的权力。2 0 0 2 年国务院办公厅转发了人事部关于在事业单位试行人员 聘用制度的意见( 国办发( 2 0 0 2 ) 3 5 号) ，2 0 0 3 年人事部印发了关于在事业 单位试行人员聘用制度有关问题的解释( 国人部发( 2 0 0 3 ) 6 1 号) ，为高等学 校实施聘用制度提供了制度保障。 法律保障也已经具备。2 0 0 3 年最高法院司法解释把事业单位与其工作人员 之间因辞职、辞退以及履行聘用合同所发生的争议也纳入了劳动法的适用范围， 使学校和教师双方的权利更加明晰，彻底解决了学校和个人辞退、辞职适用法律 问题。 另外，经过多年的高校人事制度改革的积累，高校实施人事代理制度的各项 内部条件，如意识观念、制度基础、方案措施等，也已经比较成熟。 8 m p a 学位论文作者：田辉我国高校实施人事代理制度的障碍与对策研究 三、我国高校实施人事代理制度的具体实践 ( 一) 高校实施人事代理制度的方式和步骤 1 9 9 9 年，高等学校开始尝试实施人事代理制度。大部分高校都是结合本单 位的实际对人事代理制度进行探索和实践。其多数采用的是“新人新办法，老人 老办法的做法，“新人新办法 即对新录用的教职员工( 毕业生) 实行人事代 理，“老人老办法”是指对于原来的教职员工仍沿用旧的人事管理模式。在“新 人新办法”中，有的学校加以层次区分，教师队伍中的学历高、职称高的教师和 学科带头人、学术骨干，由于其在学科和专业建设中发挥主要作用，对于高校的 发展极其重要，需要保持稳定，在引进的时候不实行人事代理，而对于其他人员 则采取人事代理的方式引进。还有一些大学则采用“先试点，后推广”的方法， 即指定某个二级教学单位试行人事代理，取得经验后再全面推广。 为保证人事代理工作顺利进行，尽可能减少人事争议纠纷，维护学校稳定， 保障双方利益，学校、个人和人事代理机构都必须认真执行人事代理的工作程序。 首先按规定办理人事代理程序，包括单位委托人事代理的程序和个人委托人事代 理的程序。其次要依法履行人事代理的中间环节，即做好签订劳动合同、委托人 事代理、终止劳动合同三个环节。具体包括：委托单位应提供单位法人登记证复 印件和委托书、受聘人员聘用( 劳动) 合同和委托代理人的人事档案，填写代理 人员情况登记表，签订人事代理合同书。三是在聘用劳动合同到期前，双方 还要办理好聘用劳动合同的续约或终止。 ( 二) 高校实施人事代理制度的主要模式 1 市场化运作模式 在这种模式下，学校与人事代理人员双方以聘用合同形式依法确立劳动关 系，在聘用合同期内，人事代理教职员工与学校固有员工一样同等享受学校公共 资源，合同的终止和解除意味着聘用关系的结束；学校聘用人事代理人员完全依 据学校事业发展的需要，不受学校事业编制和当年进人指标的限制；人事代理人 员的薪酬完全按照受聘岗位标准和市场价格确定，不受个人学历、资历等身份因 素以及其在外单位的工作积累的影响；学校委托人才交流中心按照国家规定建立 养老、医疗等基本保险制度。 这种模式的优点是：把市场机制引入学校人事管理中，割断了人事代理人员 9 m p a 学位论文作者：田辉我国高校实施人事代理制度的障碍与对策研究 与高校事业编制教职工之间的内在联系和身份因素。目前，这种模式主要被用于 高校管理机关、教辅、后勤队伍等，目的是从低到高、先易后难、以点带面逐步 演进，最终达到全员代理。 2 合约管理模式 在这种模式下，用人单位在事业编制内引进人才，学校与代理人员之间以合 同形式依法确立劳动关系，代理人员的档案关系移交当地人才交流中心或者其在 聘用单位设立的工作站进行管理，除此之外，其他的工资、津贴、保险都与原有 教职工没有大的区别。代理人员与学校固有教职工享受完全相同的工资待遇，共 享学校公共教育资源，仅是一种对代理人员档案关系的托管。 目前，大部分高校采用合约管理模式。其优点是：这种模式是建立在校内教 职员工相对“平等”基础上的同等工作同等待遇的人事代理运作方式，它能够使 人事代理人员普遍接受和认同，能够提高人事代理人员层次，扩大人事代理人员 的范围，便于学校引进更多优秀人才。但是，由于目前没有统一的事业单位基本 养老保险统筹制度，作为全额拨款的事业单位，高校对人事代理人员建立和执行 什么样的保险体系一筹莫展。事实上，许多高校还没有对人事代理人员建立相应 的基本保险制度，虽然在观念和形式上确立了人事代理关系，但是缺少真正实施 聘用制度的实质和内涵，容易使两种不同的人事制度相互混淆，不利于人才的合 理流动，传统的人事管理制度的弊端仍会不断再现。 ( 三) 高校实施人事代理制度的效果 1 保证了学校的用人自主权和个人的择业权利。 对于学校来讲，实行人事代理制，最直接的效果是强化了各单位的编制意识， 能有效地解决单位用人能进不能出的弊端，有利于学校落实用人自主权。学校所 需的各类人才，通过市场进行合理配置，而把那些不胜任工作的人员和富余人员 解聘或辞退，使人员能进能出，从而减轻学校的负担。通过市场招聘和接收人员， 充分体现公开、平等竞争、择优的原则，保证了引进人员的质量。 对于个人来讲，通过人事代理对人才实行社会化管理，个人摆脱了过去以人 事档案为核心的对单位的依附关系，保证个人有充分的择业自由。由于有代理机 构为他们管理人事档案和人事关系，解除了受聘者的后顾之忧，有利于人才的合 理流动。 l o m p a 学位论文作者：田辉我国高校实施人事代理制度的障碍与对策研究 2 充分发挥了受聘者的潜能 人事代理制度使人事关系管理与人员使用分离，受聘者在学校工作期间，学 校在使用期间根据其工作态度、能力、贡献大小给予相应的报酬、任免和奖惩， 不但从根本上解决了管理中长期存在的职务能上不能下、待遇能高不能低与干好 干坏一个样等弊端，也为建立具有生机和活力的用人机制，为学校选调优秀人才 提供了长期考察的机会。 3 提高了办学效益 实行人事代理制度后，学校根据协议给教职工相应的报酬，负责他的失业、 养老保险和医疗保险的费用，住房、医疗保健等则由社会承担，学校因此可减轻 财政上的负担，优化办学资源配置，提高办学效益。 4 。提高了人才服务工作的社会化程度 实行人事代理制度后，传统的人事管理事务由专门机构负责，用人单位不再 增设新的管理部门和人员，节约了人力、物力、财力。尤其是人事部门从繁杂的 人事管理事务中解脱出来后，可以集中精力去抓高校人才资源的开发工作。 m p a 学位论文作者g 田辉我国高校实施人事代理制度的障碍与对策研究 四、我国高校实施人事代理制度过程中的障碍 作为一种新型的用人制度，人事代理制度的确产生了积极地效果，而且也被 大多数高校所采纳，然而新事物的发展都不是一帆风顺的，在制度推行的过程中， 也必然会出现一些问题，归纳起来有以下几个方面： ( 一) 缺乏人事争议判定的制度阻碍人事代理制度的推进 高校人事代理制度涉及用人单位、人才代理服务机构和代理人员三方关系， 在人事代理期间，代理机构不依法办事，人才流动、聘用、辞退等运作程序不规 范，标准不统一，缺乏有效的监督，被代理人和用人单位的合法权益不能受到保 护，结果各种争议就不可避免。现行的人事代理方面的法律由于缺乏人事代理中 争议判定和处理的内容，致使争议不易判定，处理周期太长、处理程序过于复 杂、处理结果不理想、处理效率低下，给工作带来不利的影响，阻碍人事代理制 度的实施。 究其原因主要有以下几点：一是人事争议的调解、仲裁、诉讼等程序复杂； 二是被代理人员和用人单位法律意识淡薄，规章制度不完善，出现问题不易判定， 处理人事争议具有一定随意性，且处理起来有一定难度；三是独立于三者之外的 人事争议仲裁机构尚不健全；四是诉讼和仲裁所适用的法律法规地方色彩很浓。 ( 二) 管理不规范和服务质量低影响人事代理制度的实施 1 档案管理混乱 随着当前事业单位改革的不断深化，高校人事代理制度逐步开始实施，由于 人档分离，有些地方档案装订不够及时、管理制度不健全、材料零乱无章等问题 较严重，档案管理较为混乱。“人档不统一”，特别是“无头档案”就经常发 生。此外，由于当事人处于不断发展、变化的状态，必须及时根据当事人的情况 变化而调整、补充档案资料。档案代理人员工作后形成的材料仍由高校保管，人 事代理机构不能及时地对档案予以补充和更新，材料容易造成丢失。 2 服务缺位 人才服务中心和人才市场是政府人事部门下属的事业单位，是从事人事代理 赵瑁高校人事代理的现状及对策探讨【j 】决策管理，2 0 0 9 ，( 3 ) 据人力资源与社会保障部统计，截止到2 0 0 9 年8 月份，全国“无头档案”已超过6 0 万份。 1 2 m p a 学位论文作者：田辉 我国高校实施人事代理制度的障碍与对策研究 工作的主要机构，受传统惯性的影响和人事代理机构的垄断地位，邮政管理、公 共服务和中介经营职能相交叉使人才中心在职能转变过程中，竞争不足，代理机 构易出现服务不主动、不积极，容易滋生官僚主义作风。 高校推行人事代理，出发点是想降低高校管理成本，提高人事管理效率，让 学校专心搞好本单位的人力资源开发工作，从目前运行情况来看，代理机构并没 有分担繁琐的人事档案管理工作，它们提供的人事代理服务还比较单调，主要还 是围绕档案管理开展的一些基本的人事管理服务，这些远远不能适应人事管理改 革和高校发展的要求。 3 职责混乱 人才交流中心和高校一般都有较好的合作关系，再加上市场意识、法制意识 不强，它们在在签订委托协议时，不能较好的规范双方各自的权利、义务和责任， 没有制定出有可操作性的具体措施，协调机制不完善，很难真正落实，工作责任 模糊不清，高校和人才交流中心的职责范围不明确，易出现相互扯皮、运行不畅 等系列问题。 4 公平欠缺 人才市场和人才服务中心是目前实施人事代理的主要机构，人才服务中心隶 属于政府部门，享受财政全额拨款，拥有一定的行政职能，与人才市场实行合署 办公，对人事代理业务实行垄断经营和有偿收费服务，他们在人事代理业务方面 具有的这种特权，势必导致政事不分。 政策规定，人才服务机构必须履行管理流动人员人事档案的职责，如因私出 国还要办理政审手续，在规定时间内申报或组织评审专业技术职务、转币定级、 工龄核定和大中专毕业生接收手续等事宜，这些业务均需经政府人事管理和服务 部门授权，这也正是政府人事管理和服务部门所属的人才中心开展收费业务的工 具。因此，当前的公平竞争人事代理制度还没有形成，公平和公正缺位。 ( 三) 传统的人事管理制度制约着人事代理制度的发展 1 资源配置不够优化 高校当前人事管理部门的职责主要是人员引进、人事调配、师资培养、职称 评聘、工资福利、人事档案等行政工作，这种传统的人事管理易导致高等学校人 事管理机构臃肿、体制僵化、难于优化配置有限的资源，诸多问题长期困扰着高 校，人事部门对“管事 、“管人”，整天忙着审批工作方式已习以为常，而人事 代理制度实施后将使有关人员手中权力弱化，人事部门的职能亦发生转变，他们 1 3 m p a 学位论文作者：田辉我国高校实施人事代理制度的障碍与对策研究 为避免部门的利益和手中的权力受到冲击，对人事代理制度在高校的推行不能给 予大力支持。 2 激励机制不完善 首先，人事代理人员的专业技术职称评定遇到尴尬。代理人员人事关系隶属 于人才中心，职称评定中必须到相应人才中心组织的评审会参加评审而不能在本 单位的尴尬局面。而且，人事制度改革不断推进，人才中心对职称评审条件已作 了调整，而高校还使用原来的评审条件，一致出现评审指标和具体要求出现出入。 其次，人事代理人员的激励机制不完善，考评指标不科学。目前对实施人事 代理制度教师的考评机制还不完善，有些地方局限于教学、科研和人才培养的定 量考核，过分注重总体目标，缺乏对代理人员综合素质的定性分析，忽视个体劳 动的特殊性，评价内容太过简单。有的过分强调教学和科研成果的数量，评价标 准单一，教学、科研成果的质量不够高，这种评价机制非常容易导致教师不得不 为了短期利益而放弃长期的独创性的教学和科研追求，使学术活动为个人利益所 驱动。此外，由于其人事代理的身份，在晋升中级高级专业技术职称、事业身份 核定干部指标等方面还有系列问题等待解决。 3 岗位设置不合理 按照“按需设岗、公开招聘、平等竞争、择优录用、严格考核、合同管理” 的原则，破除职务终身制，推行人事代理制度，做好岗位设置科学，这是推行人 事代理制度的前提。岗位设置是一项专业性、科学性较强的工作，但是高校“因 人设岗”的做法还没有彻底消除，还没有做到根据现代人力资源管理理论来进行 职位分析，并以此为基础进行科学设置，结果岗位职责不明确，考核内容笼统且 针对性不强，责任划分不够细致，工作内容不全面；考核标准不一致，不能对绩 效给予科学考核，且走形式的现象较为严重。在推行人事代理制度的过程中，人 事代理人员的能动性不能够得到充分发挥，致使推行的效果不够理想。 4 高校用人成本较高 虽然传统的人事管理模式毕竟要退出历史舞台，但在高校人事制度改革进程 中，传统制度对其影响在短时间内还很难消失。人事代理制度实施后，很多高校 实际上是还是两种制度并行，新的人事代理模式已开始运转，原来的旧模式照常 运行，这种情况下，高校不仅要缴纳人事代理服务费和档案代管费，还要缴纳涉 及人事代理的其他费用，还有，管理成本也不断增加，在不能全面推行人事代理 制度的情况下，用人单位的管理成本就提高了。 1 4 m p a 学位论文作者：田辉我国高校实施人事代理制度的障碍与对策研究 ( 四) 社会保障体系不完善束缚着人事代理制度全面推进 高校属于事业单位，养老、医疗保险等目前仍滞后于其他组织的社会保障， 福利与社保措施方面在一定程度上还沿袭计划经济体制下的旧模式。现在社会主 义市场经济虽有很大发展，但还不成熟、不完善，社会保障体系还没有完全建立 起来，在失业救济制度、养老保险制度、户籍制度、档案管理制度、劳动争议仲 裁制度等面前，人事代理人员还不能像高校其他员工一样享受各种保险，使得他 们缺乏认同感、安全感和归属感，这在一定程度上影响和束缚了高校人事代理工 作的顺利开展。当前社会保险制度正努力朝着打破旧制度，按照全方位、统一办 法、统一标准、全国统筹的方向前进，为人事代理制度的展开提供了契机，但在 实际运行当中仍存在不少问题，如城市医疗保险政策仍存在诸多限制，这就要求 相关的制度要加大步伐进行改革，社会保障体系应尽快完善起来。要从根本上解 决这些困扰人事代理发展的现实问题，不仅需要高校，还需要包括政府和社会在 内的共同努力。 r+_- ( 五) 传统思想观念制约着人事代理制度的发展 1 人事代理人员思想观念有待提高 改革是对原有利益格局的重新分配，势必对利益相关者造成不同程度的冲 击。我国高校当前的人事制度是计划经济时期下建立的，这种传统的人事管理模 式下，高校缺乏用人自主权，致使教职工对学校形成了依赖性，以致出现“职务 能上不能下、人员能上不能下、干好干坏一个样、待遇能高不能低”的局面。人 事代理制度的实施旨在改变人们当前严重的身份观念，打破“铁饭碗”，使高校 教职工由传统的“高校人 变成现在的“社会人”，人员管理新旧制度的转变势 必会引起人们价值观念和思维方式的变化，可能还会造成部分高校人员的心理失 衡，会给人事代理制的教职工一种无形的压力，人事档案不放在学校，工作缺乏 稳定性，进而对他们的工作积极性产生一定影响。 2 人事代理工作中忽视思想沟通 由于高校人事管理工作具有较强的政策性、制度性及程序性，工作模式往往 被刚性化，因此有些工作人员只是生硬的按条条框框办事，不能做到人性化管理， 对教职工的思想动态及疑问困惑置若罔闻甚至不屑一顾，尤其是对人事代理制的 王丽高校实行人事代理制中的问题与对策 j 辽宁教育研究，2 0 0 5 ，( 1 2 ) 1 5 m p a 学位论文作者：叫辉我国高校实施人事代理制度的障碍与对策研究 教职工，不正确的工作方式方法，使一部分人事代理制员工产生倍受歧视的感觉， 这种情况在现今的高校仍然未能消除，这种做法阻碍了有关工作人员与其他普通