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新农村建设背景下乡镇事业单位改革研究 摘要 乡镇事业单位改革是事业单位改革的难中之难、重中之重。在乡镇事业单位 改革方面进行一些理论上的探讨既可丰富学术上的争鸣，又可给改革中的人们以 实践操作上的指导。新农村建设的提出是农业发展的一个崭新起点，是农村发展 战略的重大转变。新农村建设对乡镇事业单位提出了新要求。 文章针对具体典型案例，结合乡镇事业单位的普遍情况进行了分析，找出了 乡镇事业单位存在的四大主要问题。乡镇事业单位这些问题的存在既有其现实原 因也有其历史原因，既有人为因素也有客观因素，造成这些问题的共同和根本原 因在于人治过多法治过少，但都对社会以及乡镇事业单位本身造成了较大的危害 现有乡镇事业单位的改革模式主要有三种：一是综合设置模式，二是设置行 业模式，三是社会服务模式。综合设置模式没有充分考虑到新农村建设的需求， 又没有考虑到新农村建设中乡镇机构改革的需求，增大了下一步撤乡并镇的难度。 行业设置模式增加了农民的办事难度，同时使得乡镇对事业单位的管理难度加大。 社会服务模式将导致农村基层组织政权的弱化，农民利益的受损，与新农村建设 的初衷背道而驰。文章提出的改良模式是：按撤乡并镇的需要，在一些人员较为 集中的建制镇设置事业机构i - 2 个将其余所有涉农事业单位合并成一个农业服 务中心，在每个乡镇均予设置。 文章提出了新农村建设背景下推进乡镇事业单位改革的几个具体对策认 为在进行乡镇事业单位改革以前，要对乡镇事业单位进行科学定性与分类首先 要合理配置职能并理顺管理体制。二要撤并机构并发挥其效能三要精简人员且 保证改革资金足额到位。四要优化人员结构。最后，文章做了大胆预测一一乡镇 事业单位将随着经济的发展和政治体制的完善最终消亡。但在新农村建设这一特 定背景下，它的存在将会是一段相当长的时期并将因其特殊地位而为我国新农村 建设做出巨大贡献。 关键词：新农村建设；乡镇事业单位；改革 a b s t r a c t t h er e f o r mo fi n s t i t u t i o n a lo r g a n i z a t i o no ft h ev i l l a g e sa n dt o w n si st h em o s t i m p o r t a n ta n dd i f f i c u l tp a r t t h ei n t r o d u c t i o no fc o n s t r u c ti n gn e wr u r a la r e a si s a b r a n d n e wb e g i n n i n g ，w h i c hm e a n st h es i g n i f i c a n tc h a n g e o fo nt h ed e v e l o p m e n t s t r a t e g yo ft h er u r a la r e a s w i t ht h es t r a t e g i cc h a n g eo fc o n s t r u c t i n gt h en e wr u r a l a r e a s ，t h ei n s t i t u t i o n a lo r g a n i z a t i o no ft h et o w n se n c o u n t e rn e wd e m a n d sf o rt h e m b a s eo ns o m et y p i c a lc a s e s ，t h i sa r t i c l eg i v e sa na n a l y s i so nt h ec o m m o ns i t u a t i o n o ft h ei n s t i t u t i o n a lo r g a n i z a t i o no ft h ev i l l a g e sa n dt o w n s ，a n df i n d st h ef o u rm a i n p r o b l e m s a l lt h e s ep r o b l e m sc a nb et r a c e db a c kt ot h e i rh i s t o r ya n de x i s t i n gc a u s e s t h ec o m m o na n db a s i cc a u s el i e si nt h ep o o rr e g u l a r i t ya n ds t r o n gh u m a ne l e m e n t si n a d m i n i s t r a t i n gp r o c e s s , w h i c hb a d l yd a m a g e d t h e s o c i e t y a n di n s t i t u t i o n a l o r g a n i z a t i o n s a st ot h er e f o r mm o d eo ft h e s eo r g a n i z a t i o n s , t h e yc a nm a i n l yb er e l e g a t e dt o t h r e ek i n d s ：o n ei st h ec o m p r e h c n s i v c l ya r r a n g e dm o d e ，t h es e c o n di st o s e tu p i n s ti t u t i o n a lo r g a n i z a t i o n si na c c o r d a n c ew i t ht h el i n e so fb u s i n e s s ，t h et h i r do n e i si t s e r v i c i n gm o d e t h ec o m p r e h e n s i v e l ys e tu pm o d ed o e s n t t a k et h en e c e s s i t yo ft h e r e f u r b i s h i n go ft h er u r a la r e a s t h u si tr e s u l t si nt h ed i f f i c u l t yo f t h er e o r g a n i z i n gt h e g o v e r n m e n to ft h ev i l l a g e sa n dt o w n s t h el i n e o fb u s i n e s sm o d ei n c r e a s e st h e d i f f i c u l t yo ft h ep e a s a n t s d e a l i n gw i t ht h e i ra f f a i r s t h es e r v i c i n gm o d ep u t sr u r a l a f f a i r si n t ot h em a r k e t ，w h i c hr e s u l t si nt h ew e a k n e s so ft h eo r g a n i z a t i o na n dt h e p e a s a n t s b e n e f i t sa r ea l s od a m a g e d t h i sa r t i c l et e n d st ob r i n g so u ts u c h - m o d e ： a c c o r d i n gt ot h en e c e s s i t yo ft h er e o r g a n i z a t i o no ft h eg o v e r n m e n ta tt h el e v e lo f v i l l a g ea n dt o w n ，1 - 2i n s t i t u t i o n a lo r g a n i z a t i o n sc a nb ys e tu pi ns o m ev i l l a g e so r t o w n s t h eo t h e ro r g a n i z a t i o n sr e l a t e dt oa g r i c u l t u r es h o u l db ec o n d e n s e dt oo n l yo i 撼 o r g a n i z a t i o ns e r v i n gs p e c i a l l yf o ra g r i c u l t u r a l a f f a i r sa n di ts h o u l db es e tu pi ne v e r y v i l l a g eo rt o w n t h i sa r t i c l ep u t sf o r w a r ds e v e r a lc o n c r e t ew a y st oa d v a n c et h er e f c i r mo ft h e i n s t i t u t i o n a lo r g a n i z a t i o n so fv i l l a g ea n dt o w ni nt h ec o n t e x to fc o n s t r u c t i n gt h en e w r u r a la r e a s i ts h o u l dg i v eas c i e n t i f i cd e f i n i t i o na n dc l a s s i f i c a t i o no ft h e s e i n s t i t u t i o n a lo r g a n i z a t i o n sb e f o r et h er e f o r m f i r s t l y , t or e a s o n a b l yr e l o c a t e t h c 量u n c t i o na n d f a c i l i t a t et h ea d m i n i s t r a t i v ef u n c t i o n t h es e c o n d i s c a r r yo u tt h e i r f u n c t i o n se f f e c t i v e l y t h et h i r dp o i n ti st om a k er e d u n d a n ta n dg u a r a n t e ee n o u g hf u n d s t ob ea l l o c a t e di nt i m e t h ef o r t ho n ei st oo p t i m i z et h es t a f f a tt h el a s tt h ea r t i c l e g i v e sab a l dp r e d i c t i o nt h a tt h ei n s t i t u t i o n a lo r g a n i z a t i o n so fv i l l a g e sa n dt o w n sw i l l d i eo u tw i t ht h ee c o n o m i ca n dp o l i t i c a ld e v e l o p m e n t b u ti nt h ec u r r e n tc o n t e x to f m 新农村建设背景下乡镇事业单位改革研究 c o n s t r u c t i n gn e wr u r a la r e a s ，b e c a u s eo ft h e i rs p e c i a lf u n c t i o n s ，t h e yw i l le x i s tf o ra c e r t a i nl o n gp e r i o da n dc o n t r i b u t eal o tf o rt h ec o n s t r u c ti o no fo u rn e wr u r a la r e a s k e yw o r d s ： c o n s t r u c t i o no ft h el l e wr u r a la r e a ；i n s t i t u t i o n a lo r g a n i z a t i o no ft h e v i l l a g ea n dt o w n ；r e f o r m i v 湖南大学 学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的论文是本人在导师的指导下独立进行研究所取 得的研究成果。除了文中特别加以标注引用的内容外，本论文不包含任何其 他个人或集体已经发表或撰写的成果作品。对本文的研究做出重要贡献的个 人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的法律后果 由本人承担。 作者躲丫芬纠衫 日期加夕年l ，月厂曰 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，同意学 校保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查 阅和借阅。本人授权湖南大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关 数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位 论文。 本学位论文属于 1 、保密口，在年解密后适用本授权书。 2 、不保密团。 ( 请在以上相应方框内打。 ) 作者躲，了毒纠秒 导师签名。7 够考f r y 日期：知巾7 年占月f 日 日期：少勺年月，日 7 公共管理硕十学位论文 1 1 选题背景及意义 第1 章绪论 在理论和学术界，就事业单位改革进行的探讨和研究较多，但就乡镇事业单 位改革进行的研究相对较少。我国企业和行政单位改革已经基本完成，事业单位 改革已成为政治体制改革中最难啃的一块硬面包。县直及其以上事业单位因其职 能明确、超编不多，改革难度并不很大。乡镇事业单位职责不清、机构繁杂、经 费不足以及冗员充斥已成共识，在经济不发达地区情况尤其严重，因而其改革必 将成为事业单位改革的难中之难、重中之重。 古代中国一直是一个农业发达的国家，对农村建设及农民的重视都是很突出 的，各个时期的侧重点也有不同如汉代初期，因商人囤积居奇，人们生活困难， 当权者就出台了繁荣农业的政策，其中就有包括让士兵回乡；给他们以土地，并 且发布特赦令；号召各地流亡人员回乡，恢复他们的房子与田地，使他们能安心 投入到农村建设中去；同时还减免田租，减轻农民负担秦汉以后，重视农业的 思想和做法更为极端，他们认为，农业是富国强兵之本，而工商业等则是末业， 为了保证农业的繁荣，必须抑制工商业的活动因为生产力水平和认识水平的制 约，这种思想一直成为我国整个农业社会中占据主导也使我国的农业在古代一 直是我国的主导产业，直到近现代，工商业才逐渐繁荣并取代农业在整个经济体 系中的位置。 中央关于三农问题一的第八个一号文件于2 0 0 6 年初正式出台。文件就建立 工业反哺农业机制。建设社会主义新农村等做了新的规定。从2 0 0 4 年起，连续三 年下发三个搿三农问题一的一号文件，距离上一次已有二十余年i 。“三农问题一 在被忽略了长达二十年后重新提到重要议事日程，是农业发展的一个崭新起点， 是农村发展战略的重大转变，是中国广大农村的福音，是农民们脱贫致富奔小康的 嘹亮号角，也是中国历来重农思想的合理延续。胡锦涛总书记指出，新农村建设 要立足当前、着眼长远，统筹安排、科学规划尊重自然规律、经济规律和社 会发展规律，要从农民群众最关心、要求最迫切、最容易见效的事情抓起，不断 让农民得到实实在在的好处温家宝总理就在全国农村综合改革工作会议上指出， 农村改革的第三步是以促进农村上层建筑变革为核心，要进行农村综合改革，解 决农村上层建筑与经济基础不相适应的一些深层次问题。 近年来，我国农村税费改革工作已全面铺开并取得了阶段性成果，与此相配 套的是，乡镇改革已列入了各级政府机关重要议事日程，湖北、河南、安徽、湖 新农村建设背景下乡镇事业单位改革研究 南、四川等地正在进行一些试点，但这些试点侧重于乡镇机关改革，对在新农村 建设背景下如何进行好乡镇事业单位改革这一乡镇改革中的难题重视并不够。就 笔者在乡镇政府及机构改革职能部门工作多年的经验来看，乡镇机关在经历了9 0 年代中期撤区并乡、农村税费改革、公务员“凡进必考等措施和政策的调整后， 各乡镇政府职能弱化，余编较多，人员结构趋于合理，下一步的撤乡并镇难度并 不大。但在乡镇公务员数量不足的情况下，乡镇事业单位人员长期与公务员混编 混岗，对乡镇机关内部运行状况十分了解，一旦乡镇事业单位改革不成功，就可 能成为农村最大的不稳定因素，而减轻农民负担、建设社会主义新农村也必成空 谈。 在乡镇事业单位改革方面进行一些理论上的探讨是十分必要的，既可丰富学 术上的争鸣，又可给改革中的人们以实践操作上的指导。在理论上对乡镇事业单 位改革进行探讨可以澄清对乡镇事业单位性质和分类的模糊认识，可以从理论的 高度对事业单位存在的问题进行深层次的分析。有了理论作为指导，可以更为准 确地对乡镇事业单位进行定性与分类，从而跳出现有改革的旧框框，做更多的尝 试与探讨，找到更多富有创造力的方法。对乡镇事业单位改革理论上的研究与探 讨可以集思广益，群策群力，在理论上的百家争鸣可以避免实践中的一言堂，在 理论上多做探讨在实践中就可以少走弯路，可以帮助实践中的人们广开思路，可 以避免人们在改革实践中凭经验与感觉进行决策，在改革中盲从与跟风，从而增 加改革决策过程中的理性成分。 因此，在乡镇事业单位改革方面进行一些研究既有其理论意义又有其现实意 义。笔者一直在思考这个与自身工作关系很大的问题，自攻读公共管理硕士学位 以来，更企望从理论的高度就这一重要课题进行一些有益的思考和探讨，并期望 给乡镇改革实践中的人们以一些启示。 1 2 核心概念界定 1 2 1 事业单位 事业单位有三种定义。一是指受国家机关领导、所需经费由国库支出、不实 行经费核算的部门或单位，如学校、医院、科研机构等乜1 。二是不以外在管理为基 本活动内容，不以赢利为存在的基本条件，活动的直接对象是人的意识或身体， 最终目的是对社会发展起促进作用的实体机构口1 。三是指国家为了社会公益目的， 由国家机关举办或者由其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技。文化、 卫生等活动的社会服务组织h 1 。三种定义均有其合理性。笔者认为以下定义更为 精确：即事业单位是指为了社会公益目的，由国家机关或其他组织利用国有资产举 办，受国家机关领导，所需经费部分或全部由国库支出，不以赢利为存在的基本 2 公共管理硕七学位论文 条件的社会服务组织。相应地，本文所指的乡镇事业单位即指人、财、物、事权 均已下放到乡镇，以乡镇管理为主，县直主管部门只对其进行业务指导的事业单 位。 1 2 2 公共产品 市场化的资源配置是以消费者的偏好为依据的，然而对于消费者偏好在市场 上反映不出来的商品或服务，市场则根本不能进行资源的分配，这种消费者偏好 在市场上反映不出来的商品或服务即是公共产品( p u b l i cg o o d s ) 璐1 。准公共产品 ( q u a s i - p u b l i cg o o d s ) 亦称准公共消费品，这是一种公共性与私有性兼备、 介于公共产品与私人产品之间的物品。准公共产品是一种共享性与排他性、非对 抗性与竞争性兼备的混合物，它既具有利他的公益性，也具有利已的私人性】。 1 2 3 全面质量管理 全面质量管理是一种全员参与的、以各种科学方法改进组织的管理与服务， 通过高素质和不断改进的产品和服务，获取顾客满意的管理理念、制度和方法。 在政府管理中，所谓质量，是指民众于第一次及每一次接受政府服务时，该服务 均能满足民众的期望与需求根据搿联邦质量协会芹的规定，政府的服务品质， 主要包括以下七项。( 1 ) 绩效( p e r f o r m a n c e ) 。( 2 ) 专业特色( s p e c i a lf e a t u r e s ) ( 3 ) 可信度( r e l i a b i l i t y ) 。所谓的“可信度挣系指一项产品或服务，在某_ 特 定期限之内，能符合民众期望的可能性。( 4 ) 持久性( d u r a b i l i t y 某一服务或 产品对民众所带来利益的持续时间的长短。( 5 ) 一致性( c o n f o r m a n c e ) 。系指政 府所提供的产品或服务，其成效是否符合预先所设标准的程度。( 6 ) 及时性 ( a v a i l a b l e ) 系指政府所提供的服务或产品，必须能够及时地满足民众的需求， 或是政府能够及时地解决民众所遭遇的问题。( 7 ) 变动性( c h a n g eo v e rt i m e ) 。 系指政府所提供的产品或服务是否会根据时间空间的改变而适时转变嫡】。 1 2 。4 人员分类与人员结构 公共部门的人员分类与人员结构是指将公共部门中的工作人员或职位按工作 性质、责任轻重、资历条件及工作环境等因素划分类别，设定等级，为人力资源 管理的其他环节提供相应管理依据。人员分类确立了乡镇事业单位的职位序列和 体系，也为不同类别人员的成长和发展提供了规律性的条件m 人员结构系指一个 单位中各种不同类型人员的配合、组织形态。它的主要内容是：( 1 ) 共有几种类 型的人员；( 2 ) 各类人员的相互比例和占入员总数的比例；( 3 ) 他们之间的组织 关系。从不同角度看，人员结构又包括：职务结构、业务结构、年龄结构、工龄 结构、文化结构以及性格结构等阳】。 3 新农村建设背景下乡镇事业单位改革研究 1 3 文献综述 1 3 1 事业单位改革方面的文献 为了对乡镇事业单位的性质与特点及其改革走向有一个更为全面的了解，笔 者首先找到了大量的事业单位改革的文献。笔者找到的事业单位改革方面的文献 研究主要集中在事业单位存在的问题、事业单位的重新界定、事业单位的分类、 事业单位的改革目标等几个方面。 如李鸥在事业单位的改革：从概念到实施中对事业单位的概念、形成、 重新界定的理论依据、改革目标的定位、资金供给、财务制度、管理层次等进行 了研究。提出将现有事业单位区分为行政机构、事业单位、非营利机构、企业等 四种不同类别的单位，并根据其各自的性质施以不同的管理制度。政府对事业单 位所提供的公共产品要采取绩效预算的方法。对事业单位的核算应采取国库集中 收支制和委托核算制。认为事业单位是承担政府职能所派生出来的具体事业的机 构，每一级政府应有设定该级政府所辖事业单位的权力。上级政府无权要求下一 级政府设置指定的事业单位( 国家法律规定的除外) ，而上一级政府所设定的事业 单位也不具有对下一级政府所属的同类事业单位的领导权或指挥权聃1 如财政部科研所课题组在：关于事业单位改革的研究及对策建议中对事业 单位的改革及其存在的问题、事业单位改革的走向和非营利组织建设等方面进行 了研究。提出了事业单位的两种分类方法，即按所提供的产品或服务的社会功能、 消费的排他性将事业单位分为纯公益性、准公益性、部分公益性三大类。准公益 性事业单位包括部分公益性单位。按在国民经济和社会发展中所具有一定的地位 和作用以及该项事业的自然属性将事业单位分为基本事业单位和非基本事业单 位。根据这两种方法将事业单位分为纯公益基本事业单位、准公益基本事业单位、 纯公益非基本事业单位、准公益非基本事业单位。认为政府应该有所为有所不为， 对于基本事业，如基础教育等政府应当继续承担，承担方式既可以直接组织，也 可以考虑购买服务；对于非基础事业，政府可以考虑逐步放开，并交给非营利组 织承办，政府提供部分资助。但要考虑到有关条件，切忌一刀切，要渐进式推进。 非基础事业可以考虑部分交由非营利组织、部分交由企业承办n 0 1 。 余兴安在事业单位改革的十个问题中对事业单位存在的问题进行了研究， 提出一要明确组织属性，“纯化 管理范围。提出对现在列入事业单位的各类单位 进行逐一清理，对于企业性质的事业单位，应从事业单位中划出，使其走向市场： 对于行使行政职能的事业单位则应转为行政机关；对受委托行使部分行政职能的 事业单位，则建立行政事务性组织和社会中介组织；其余的事业单位则归为社会 公共服务组织。并主张以“公共服务组织 这一概念来代替“事业单位这一概 念。二要切实实行政事分开，包括政与事的职能与机构的分开问题、改变事业单 4 公共管理硕士学位论文 位作为党政机关附属物的状况、落实事业单位内部事务管理三个方面。三要打破 条块分割、部门分隔，着力调整布局结构。指出要对事业单位进行撤并调整，要 加强事业单位布局和结构管理，要对事业单位进行总量控制。此外，要借鉴企业 改制的经验，明确事业单位产权关系；重构事业单位领导体制与内部组织结构； 改革人事制度与收入分配制度；建立社会保障制度；规范事业单位的市场行为等 由蟹【l l 】 寸 沈卫、白瑞在事业单位改革的走向分析中指出我国事业单位改革的大体 方向，即要建立与社会主义市场经济体制相适应，满足公共服务需要，科学合理、 精简高效的现代事业单位组织体系。主张分类改革，。破捧“立一结合，即从总体 上收缩规模，调整结构，将现有事业单位分为行政类、公益类和生产经营类。认 为现代事业单位制度要具有法人地位明确，主要职责清晰，治理机制健全的特点 提出了三大现代事业单位制度的构建措施：一是实施绩效管理和绩效评估，二是 鼓励社会力量兴办公共事业，实现投资主体多元化。三是配套改革措施的跟进n 舶 在以上这些文献中，对事业单位的改革走向有一点是基本相同的，就是认为 要对事业单位进行分类。同时主张要政事分开、事企分开，将行政职能归还政府， 将企业职能还给市场，理顺管理体制。同时要简化事业单位的设置，精简从业人 员要通过事业单位改革建立起与市场经济相适应的事业管理体系，最终达到促 进经济与社会发展的目标但是在事业单位的分类方法上则各有各的看法，依据 也不尽相同，所以分类后的事业单位的类别也有较大差异所查找到的文献在事 业单位存在的问题方面还阐述得不够，尤其是对这些问题存在的深层次原因挖掘 不够。所提出的解决方法大框框多一些，而具体可操作的方法则相对较少。而且 因没有就具体的事业单位进行分析，所以显得理论性稍强而实践性不够。 1 3 2 乡镇事业单位改革方面的文献 乡镇事业单位改革方面的文献相对较少研究重点主要集中在乡镇事业站所 存在的问题、原因、对策等。 如河南社科院课题组在乡镇事业单位体制改革研究 中认为乡镇事业站所 体制存在以下主要问题：部门干预严重：人员结构比例失调；自身职能难以发挥； 设置过多过散：超编严重认为产生问题的主要原因为没有简政放权、人事制度 改革政策措施不力、自上而下的管理体制以及干部任用中的不正之风。提出了乡 镇事业体制改革的对策与乡镇行政体制改革的战略步骤，即要理顺管理体制，归 并乡镇事业站所；撤并乡镇政府，搞好乡镇行政体制改革；精简乡镇机构富余人 员1 钉 沈晓红在乡镇事业单位人员膨胀成因及治理对策中分析了乡镇事业单位 的现状，指出乡镇事业单位主要存在以下问题。一是机构庞杂，关系不顺。二是 5 新农村建设背景下乡镇事业单位改革研究 人员众多，素质不高。三是经费困难，负担加重。四是政事不分，职能错位。认 为人员膨胀的原因有事业机构的演变、升级；经济条件的制约；“近亲繁殖 的加 剧；区划调整的影响。提出了五个对策，即精简机构，综合设置；加强编制管理， 调整经费渠道；亮起红灯，控制入1 3 ；采取措施，疏通出e l ；发展地方经济，增 加就业门路n 钔。 河南社科院、河南省编办联合调查组在改革乡镇事业体制建立高效基层政 权中对乡镇事业站所存在的问题、乡镇事业单位改革的对策和措施进行了研究， 提出理顺管理体制，实现政事分开；适当归并站所，精简人员、编制，疏通分流 渠道，合理安置人员5 1 。 徐毅在我省乡镇事业单位机构改革人员分流的调查与思考中指出了乡镇 事业单位人员分流存在的几个问题，如乡镇事业单位人员分流途径少，新老干部 交替，业务工作问题多等。同时提出了广辟分流途径，聘用制干部解聘后按录用 制干部办理退休手续，进一步完善养老保险制度，解决好聘用制干部解聘后的经 济补偿问题引。 项继权在改“七站八所 为“条块分离 中分析了“条块结合 体制的制 度缺陷和危害，指出必须改革“七站八所一，实行“条块分离一，首先要精简。条 条修，对“七站八所黟进行重新清理、分类和精简。其次是打破“块块一，按照精 简、统一、效能的原则，重新设置专业管理机构。最后，实行条块分离，政企分 开、政事分开、各司其职n 钉。 刘田喜在湖北省乡镇综合配套改革的成功实践中对湖北省乡镇综合配套 改革的动因、改革的内容、改革障碍、改革难点、改革做法和主要成效进行了详 细阐述。认为改革的动因主要是为了应对农民负担反弹的挑战。巩固农村税费改 革成果；应对农村基层管理体制落后的挑战，加快转变政府职能；应对基层干部 工作方式简单的挑战，建立高素质乡镇干部队伍；应对农民科技服务缺乏的挑战， 加强农村公益性服务。改革的内容为乡镇行政机关改革、乡镇事业单位改革。改 革的障碍主要有认识障碍、资金障碍、政策障碍、法律障碍等。指出改革的重点 和难点主要是四个方面，即“钱从哪里来 ，“人往哪里去一，“公益服务事业如何 办；“改革成果如何巩固 u 引。 艾目飞在咸安改革的路径选择中对咸安改革进行了高度评价，文章认为 咸安改革有一个比较完整的改革思路和一套系统的、科学的可操作性强的改革方 案。尤其是在乡镇事业单位改革中，撤销了七站八所，将其全部转制为企业或中 介服务组织，将乡镇事业单位人员买断工龄，置换身份，变“公家人 为“社会 人，改革较为彻底，并认为改革成效是显著的【”l 。 但玛雅在咸安改革可复制否一文中则指出咸安的乡镇事业单位改革暂时 6 公共管理硕士学位论文 取得了成功，但仍有许多不尽完善的地方，如对农民的公益性服务减少、基层专 业技术人员流失、“以钱养人一在一定程度上继续存在等等而且其改革有着特定 的政治和经济背景，这在中国广大农村并不一定具有可复制性。认为将农村事业全 部推向市场有可能严重伤害农民利益，并且导致了乡村组织的退化，使得乡镇政 府的控制力减弱心引。 王尚伟、林伟在动真格真改革一无为乡镇事业单位和并村工作调查中认 为无为县委、县政府在乡镇事业单位改革中改革措施扎实稳妥，取得了较好成效。 无为县的乡镇事业单位改革在每个乡镇设置了“三所一站一中心一，乡镇事业站所 有较大幅度的减少，同时推进了人事制度改革，加强了机构编制管理，妥善分流 了富余人员比 在已查找到的文献中，对我国乡镇事业单位存在的问题认识基本到位。文献 中提出的要事企分开、政事分开，对机构进行合理归并，精简人员，改革乡镇事 业单位用人制度等具体做法是十分必要和可行的。文献中对湖北成安乡镇综合配 套改革模式的争议和探讨是比较多的，在肯定改革所取得的成就的同时，各方对 其改革中所遇到的困难，改革的缺陷和弊端也讨论得最为热烈和深入对其他模式 则只找到正面报道，正因为社会关注不够，所以争论也很少，就算有正面报道， 数量也很少。在对改革模式进行分析的文献里，较少有从公共管理理论的角度对 乡镇事业单位改革进行分析和探讨的，只将其作为乡镇综合配套改革的一部分加 以研究，并没有把它放到应有的高度来重视所以，在所有文献中，感觉在实践 性上着力更多，但对存在问题的深层次原因、事业单位的合理设置的理论与实践 分析上，则相对篇幅较少，理论性稍显不够。而且，在对乡镇事业单位的归并上 因性质和定位不清，所以归并也只是凭经验或工作的关联度进行，并不是十分科 学。在职能配置上只是说要政事分开，职能清晰，实质内容并不多人员的分流 和人员结构的调整上则大调子相对多一点，细节上的阐述和可操作性还显不够 1 4 研究方法与结构安排 1 4 1 研究方法 本文主要采用文献法、调查法、案例研究法、经验总结法等四种方法进行研 究。在研究过程中作者阅读了大量的文献，并从文献中对事业单位以及乡镇事业 单位的相关理论、现状和存在的问题有了初步的了解。花费了近一年时间对湖南 中部某县的乡镇事业单位及其领导、业务主管部门及其领导、人事及机构改革部 门及其领导进行了调查，掌握了第一手资料。搜集了几个典型案例，如湖北咸安 乡镇综合改革、辽宁昌图乡镇事业单位改革、四川省广元市元坝区乡镇事业单位 改革、安徽省无为县乡镇事业单位改革等。对案例进行了深入分析，同时加入自 7 新农村建设背景下乡镇事业单位改革研究 己的理解和研究成果，得出了合理结论。在整个研究过程中，经验总结法的运用 贯穿始终，因作者本人在乡镇及机构改革职能部门工作多年，本来就有了一定的 相关经验，同时因乡镇事业单位机构改革情况复杂，各地社情千差万别，所以经 验法在此方面的研究中显得尤为重要。 1 4 2 结构安排 本文共分5 章。第1 章为绪论，从论文的选题背景入手，指出新农村建设背 景下乡镇事业单位改革有了新的方向，新一轮的乡镇事业单位改革对加强基层组 织建设，加大对农民的服务力度，维护广大农村社会稳定都有十分重要的意义。 同时对事业单位、公共产品、全面质量管理、公共部门的人员分类与人员结构等 核心概念予以了界定。文献综述部分就事业单位改革和乡镇事业单位改革两部分 进行了陈述，指出了现有对乡镇事业单位改革研究的不足和较大的研究空间。最 后，对本文的研究方法与结构安排进行了阐述。 第2 章从城乡分隔的二元结构谈起，提出新农村建设是我国农村发展战略的 重大转变，必将使我国农村在短时期内发生巨大变化，为我国的城乡和谐发展做 出较大贡献。但我国的新农村建设还处在起步阶段一改善农村生活条件和发展 生产、增加收入阶段。这两个阶段的公共服务提供量之大应该是空前的，相当一 部分工作还需要广大的乡镇事业干部去完成。提出新农村建设对乡镇事业单位提 出了新要求，乡镇事业单位改革作为乡镇改革的重要组成部分，必须与新农村建设 的要求相适应。 、 第3 章用比较多的篇幅从所调查的乡镇着眼，辐射到所有乡镇，阐述了乡镇 事业单位存在的主要问题，并对其存在问题的可能原因及其危害进行了分析。指 出乡镇事业单位普遍存在职能配置界限不清，政事不分、事企不分；机构设置过 于繁杂，规模过小、功能弱化；人员超编严重，经费不足、负担过重；人员结构 显失合理，专业技术人员工作积极性不高的问题。问题的成因主要有国家额外建 立了一套事业机构时，同时建立了相应的行政管理机构，使得事业单位承袭了行 政单位的各种做法，造成政事不分；事业单位的存在与部门及相关人员的利益有 着较大的利益关系；经济欠发达；就业压力大；事业单位“进口”不严，“出口 不畅等。这些问题的存在既有历史的也有现实的原因，但一个共同的原因是对事 业单位的管理是人治过多，法治过少，这些问题的存在其危害都是极大的，一定 程度上决定了乡镇事业单位服务质量的好坏和服务效率的高低，会扰乱乡镇经济 的运行，造成更多的腐败和国有资产的流失，增加行政成本，降低从业人员待遇， 打击工作人员积极性等。 第4 章对近年来的乡镇事业单位改革的主要模式进行了总结，认为现有的乡 镇事业单位改革主要有三种主要模式，一为综合设置模式，即在乡镇设置综合事 8 公共管理硕士学位论文 业站所，以乡镇管理为主；一为行业设置模式，即在乡镇按区域行业设置基层站 所，以县直业务主管部门管理为主；一为社会服务模式，即将乡镇事业单位转为 社会服务组织，将农村事业基本推向市场。这三种模式各有利弊，综合模式较好 地考虑了农民接受服务的需要，但机构设置过多，改革力度不够，没有考虑到下 一步乡镇政府机构改革的需要，缺乏前瞻性。行业设置模式会造成农民办事难， 最终会损害农民利益，也会令主管部门力不从心。社会服务模式过于激进，虽一 时减轻了财政负担，但将农村事业全部推向市场的做法是与新农村建设背景极不 协调，以牺牲农民利益和基层控制力为代价的，最终将得不偿失。同时评价了三 种现有乡镇事业单位改革模式的利弊，并提出了改良模式，即在每个乡镇仅设立 一个农业服务中心，同时视情况按区域设置1 - 2 个事业单位，负责数个乡镇的相 关事业工作，仍以乡镇管理为主 第5 章提出新农村建设背景下推进乡镇事业单位改革的对策，引入公共产品 理论对乡镇事业单位职能的性质进行重新划定，并将其职能分成了三类，即纯公 益性职能、准公益性职能、经营性职能，据此将乡镇事业单位分成全额拨款事业 单位和差额拨款事业单位，对承担经营性职能的则全部推向市场，财政不再补贴。 提出乡镇事业单位改革上下联动，准确配置职能，理顺管理体制；撤并机构增大 单个事业单位规模，最大程度发挥效能；合理精简人员，保证改革资金足额到位； 优化人员结构，畅通出入口，充分调动事业单位人员工作积极性。主张引用全面 质量管理、人员分类管理等方法来加强对乡镇事业单位的管理，认为乡镇事业单 位应从单纯的静态管理向动态管理转变，人员管理应从单纯的数量管理向质量管 理转变。提出将所有涉农事业单位经过职能分解后并入一个事业单位农业服 务中心，为适应新农村建设发展的需要，这一机构的事业职能只能加强，不能削 弱同时考虑下步乡镇政府机构改革的需要，在部分乡镇再设置i - 2 个事业单位， 负责数个乡镇的相关工作同时认为乡镇事业单位这种机构只能作为现阶段一种 过渡性的机构，并预测乡镇事业单位这一名词将随着乡镇事业单位较长时间的调 整和转轨后最终消亡 9 新农村建设背景下乡镇事业单位改革研究 第2 章乡镇事业单位改革要与新农村建设相适应 2 1 新农村建设：农村发展战略的重大转变 2 1 1 城乡分隔的二元结构 在过去的几十年间，我国在处理农村与城市、农业与工业、乡里人与城里人 的关系时，采取的都是城乡分隔的二元结构。从新中国后不久，就有着城市户口与 农村户口的区别，拥有城市户口的人就可以在城市居住，而拥有农村户口的农民则 只能呆在农村，如果到城市则要办理各种各样的证件，要有各种各样的证明。农民 要拥有城市户口几乎是不可能的，那时吃“国家粮是一种身份的象征，只有拥 有城市户口的人才吃到，并演变成了城里人的一种福利。同时，有着城市户口的 人就有在城市就业的机会，国家会采取各种各样的措施来解决城里人的就业问题， 既便是失业率统计也只统计拥有城市户口的失业人员，农民一律不予统计。当城 里人都拥有了劳动保险、医疗保险、失业保险、低保金时，乡里人却一无所有， 他们老了无收入、病了无钱医、生活穷困了没有救济，安全感很差。 相当长一段时间里，工业长期在决策者们心目中占据主导地位，为了更好的 发展经济，精力不够的国家只能暂时搁置一头，把重心放在最容易产生效益的工 商业上。在过去的几十年间，国家不断地从农业那里抽取资金支持着工业，财力 不够时甚至把从农民手里收上来的农业税投入到了工业经济发展中去，但工业却 很少反哺农业，城市也很少反哺农村，对农业的投入明显不足。长期的釜底抽薪 使得农业多年来一直停留在八十年代的发展水平，众多有识之士接连发出了农村 真穷，农民真苦的哀叹。农村基础设施建设基本停留在五六十代的水平，笔者在 乡镇工作时，就经常有农民讲这个水库是在土改时修的，那口老井是在六十年代 修的，现在严重老化，也没人操心，政府也不管，明显的对现有农村基础设施的 状况不满。 城乡分隔的二元结构使得城乡收入在逐年增大，2 0 0 3 - 2 0 0 5 年，城乡居民 收入差距连续三年在3 2 - - 3 3 倍之间，收入差距之大几乎令人震惊心翱。随着经 济的发展，城市的发展速度超出了我们的想象，其繁华程度也给农民以较大冲击。 当从事农业已基本无利可图而城市的诱惑日益加大时，广大的农民把目光投向了 城市；当一个寒门学子读完大学需要一个农村家庭三十年的收入时，农民把挣钱 的希望放到了城市；当为了拥有更好的生存条件时，农民选择了大量地涌进城市。 由于准备不足，城市面对蜂拥的民工，束手无策。社会治安问题、计划生育问题、 住房问题纷至沓来，对城市造成了巨大的冲击。 1 0 公共管理硕士学位论文 但是，农民进了城后却怎么也成不了城里人，因为即使进了城务工，那也是 农民工，哪怕中央明确提出，1 进城就业的农民已经成为产业工人的重要组成部分， 但农民工依然在城市里受到这样或那样的歧视，生存困难。就连他们的后代即使。 在城市里出生也与城市的孩子不平等，如教育部门多年收取外乡借读费或者干脆 拒绝农民工子女入学，使农民工子女因身份问题成了孩子里的另类，不得不面对 额外的负担和歧视 此外，国家赔偿、交通事故处理等也对城里人和乡里人实行着双重标准。城 里人每日的误工费比乡里人高许多倍，使得城里人的命也比乡里人值钱。此外， 计划生育规定城里人只能生育1 孩，而乡里人如第一孩是女孩就可以生育2 孩。 这些看似跟城乡差别无关的政策也在或多或少地强化着城市与乡村的不同，也在 不断地暗示着城里人和乡里人咱们就是有所不同。 2 1 2 新农村建设是农村发展战略的重大转变 在我国温饱问题已经基本解决，农村劳动力就业格局发生较大变化，农村 与城市以及整个国民经济的依赖性提高的新形势下，我国对农业的政策发生了重 要变化，在党的十六届五中全会提出的“十一五一规划建议以及全国人大会议通 过的第十一个五年规划中，都把建设社会主义新农村作为。十一五一规划的第一 项任务。胡锦涛总书记也在2 0 0 5 年1 2 月2 0 臼指出，建设社会主义新农村是重大 而长期的历史任务新农村建设的总体思路是要推进城乡统筹发展。要坚持一多 予、少取、放活一，加大对农业和农村的投入力度，要扩大公共财政覆盖农村的范 围，强化政府对农村的公共服务，建立以工促农、以城带乡的长效机制。要推进 现代农业建设。要加快农业科技进步步伐，加强农村基础设施建设，优化农业产 业布局。要深化农村改革，全面推进农村综合改革，基本完成乡镇机构等改革。 要发展农村公共事业，不断增加农民收入。新农村建设明确提出，接下来的农业 政策要从工业支持农业的体系转到工业反哺农业上来，要使农村和城市协调统筹 发展，要尽快缩短城乡收入差距，要使农民得到真正的实惠它的提出是我国农 村发展战略的重大转变，它标志着党和国家要把更多的精力和财力投入到农业和 农村建设上来，标志着我国农村从此要乘着新农村建设的东风，走上发展的快车 道。现在，国家已经正在着力做着这些事，如取消几百年来的农民口中的“皇粮 国税一农业