（公共管理专业论文）质量技术监督依法行政工作研究——对江苏省质量技术监督系统的实证研究.pdf

中文摘要 党的“十五人”提 _ | _ 依法治国的方略，依法行政足依法治幽的核心和关键，依法行 政实现的好坏卣接关系到依法治困的实现。 依法行政的基本含义住于政府必须依法行使行政权力或从事行政管理活动。他足 个综合性的概念，他不仅指政府依法办事这一工具状态，还叮理解为制度、操作原则、 程序以及观念等。其实质就是保护公民权利，规范政府行为。 质量技术监督r 作随着我国建设社会主义市场经济不断发展，已成为维护社会丰义 市场经济秩序的一个重要部门，肩负综合管理、行政执法和安全监察三大职能，在国民 经济和社会发展中担负着越来越重要的作用，搞好依法行政工作具有重要意义。 本文研究如何搞好质量技术监督依法行政工作。 在综述了质量技术监督系统依法行政现状的基础上，通过对江苏省质量技术监督系 统依法行政状况个案的调查分析，提出当前质量技术监督系统依法行政工作丰要存在三 个方面的问题：一是法律法规体系不完善，可操作性差；二是行政行为不规范，人员素 质不高，随意性大；三足执法体制不健全，监督不到位。随着经济全球化和我国加入世 界贸易组织，质量技术监督系统依法行政还面临着新的挑战：现行法律法规以及标准体 系的不适应；现有机构设置和运行方式的不适应；行政管理方式的不适应。 分析质量技术监督依法行政存在问题的手要原因有：行政管理体制不顺是造成依 法行政难的组织原因；市法体制小完善立法体制不完善是造成不能严格依法行政的法律 原因；执法队伍人员素质不高是造成依法行政难的主观因素；行政执法嗌督不到位是造 成不能严格依法行政的外部原因。 最后，本文提出了提高质量技术监督依法行政水平的途径1 、建立健全法规体系， 提高立法质量，为依法于亍政提供必要的规范；2 、加强法制教育，树立正确的法律意识 和法制观念；3 、完善行政执法监督机制，强化责仟追究制度；4 、严格行政执法，加强 对行政许可、行政确认具体行政行为的规范；5 、端正执法目的，规范自由裁量权的行 使。新形势下，重点加强自身能力建设：1 、组建和启动满足市场需求的咨询服务体系； 2 、完善和强化促进社会进步的技术支撑体系3 、构筑和推行方便政府监管的制度保障体 系。4 、完善适应wto 规则的技术法规体系。 关键词：依法行政，质量技术监督，规范政府行为。 a b s ir a c t t h ef i f t e e n t hn a t i o n a lc o n g r e s sc a m eu pw i t ht h ep o l i c yo f r u n n i n go u rc o u n t r ya c c o r d i n gt o l a w ”o fw h i c h “a d m i n i s t r a t i o na c c o r d i n gt ol a w ”i st h ec o r ea n dt h ek e y c o n s e q u e n t l yt h e r e a l i z a t i o no f t h ef o r m e rd e p e n d sv e r ym u c ho nh o ww ea r ec a r r y i n go u tt h el a t t e r “a d m i n i s t r a t i o n a c c o r d i n gt o 1 a w ”c a nb e b a s i c a l l yd e f i n e d a st h ee x e r t i o no ft h e g o v e r n m e n t a lp o w e ra n d t h ec o n d u c to ft h eg o v e r n m e n t a la d m i n i s t r a t i v e a c t i v i t i e s i ti sa c o m p r e h e n s i v ec o n c e p ti n c l u d i n gn o to n l yt h ea d m i n i s t r a t i v ea c t i v i t i e so f t h cg o v e r n m e n t ，b u ta l s o t h es y s t e m ，t h eo p e r a t i o n a lp r i n c i p l e sa n dp r o c e d u r e sg u i d i n gt h ea c t i v i t i e s ，w i t hi t sf i n a lg o a l st o b et h ep r o t e c t i o no f p e o p l e si n t e r e s t sa n dt h es t a n d a r d i z a t i o no f t h e g o v e r n m e n t a lc o n d u c t s q u a l i t y t e c h n o l o g ys u p e r v i s i o np l a y sav e r yi m p o r t a n tp a r ti nm a i n t a i n i n gt h eo r d e ro f o u rs o c i a l i s t e c o n o m yw i t hi t st h r e ef u n c t i o n so fc o m p r e h e n s i v ea d m i n i s t r a t i o n ，l e g a l r e i n f o r c e m e n ta n ds a f e t ys u p e r v i s i o n m yd i s s e r t a t i o ns t u d i e sh o ww ec a na d m i n i s t r a t ea c c o r d i n gt ol a wi nt h ef i e l do fq u a l i t y & t e c h n o l o g ys u p e r v i s i o n a f t e ra no v e r a l la n a l y s i so ft h ea d m i n i s t r a t i v es t a t u sq u oi nt h ef i e l do f q u a i l t y t e c h n o l o g ys u p e r v i s i o n a n db a s e do nt h ei n v e s t i g a t i o n sm a d ei n t ot h es p e c i f i cc a s e si n j i a n g s uq u a l i t y t e c h n o l o g ys u p e r v i s i o nf i e l d ip o i n to u tt h et h r e ep r o b l e m sc o n c e r n i n g a d m i n i s t r a t i o na c c o r d i n gt ol a ww h i c he x i s ti nq u a l i t y t e c h n o l o g ys u p e r v i s i o nf i e l do fo u r c o u n t r y ：t h ei n c o m p r e h e u s i v e n e s so f l a w sa n dr e g u l a t i o n s ；t h ei l l e g a l i t ya n dt h ew i l l f u l n e s so f t h e a d m i n i s t r a t o r s c o n d u c ta n dt h eu n s o u n de n f o r c e m e n ts y s t e m o nt h eo t h e rh a n d w i t l lt h e e c o n o m i cg l o b a l i z a t i o na n do u rc o u n t r yt ob en o wam e m b e ro ft h ew t o o u rq u a l i t y & t e c h n o l o g ys u p e r v i s i o ns y s t e mi sf a c e dw i t hn e wc h a l l e n g e s ：t h ei n a p p l i c a b i l i t yo ft h ep r e s e n t l a w sa n dr e g u l a t i o n sa n dc r i t e r i a ；t h e i n a p p l i c a b i l i t yo ft h ep r e s e n to r g a n i z a t i o n sa n dt h e i r o p e r a t i o nm o d ea n dt h ei n a p p l i c a b i l i t yo ft h ep r e s e n ta d m i n i s t r a t i v em o d e t h e s ep r o b l e m sr e s u l t f r o md i v e r s ec a u s e si n c l u d i n gl e g a lo n e s ，s y s t e m a t i co n e s ，s u b j e c t i v ea n do b j e c t i v eo n e so nt h e p a r to ft h ea d m i n i s t r a t i v ep e r s o n n e l m yp a p e rf i n a l l yc o m e su pw i t ht h ea p p r o a c h e st ot h e s ep r o b l e m s f i r s t l y , s o u n da n d c o m p r e h e n s i v er u l e sa n dr e g u l a t i o n sa n dc r i t e r i am u s tb ee s t a b l i s h e ds oa st op r o v i d ean e c e s s a r y r e f e r e n t i a ls t a n d a r d i z a t i o nf o ra d m i n i s t r a t i o na c c o r d i n gt ol a w ；s e c o n d l y , l e g a le d u c a t i o nm u s tb e e n h a n c e ds o a st op o p u l a r i z el e g a lc o n s c i o u s n e s s ；t h i r d l y , a d m i n i s t r a t i v es u p e r v i s i o nm u s tb e s t r e n g t h e n e ds oa st oe n f o r c el a w sa n dr e g u l a t i o n ss t r i c t l y ；f o u r t h l y , t h ea d m i n i s t r a t i v el i c e n s i n g a n dr a t i f i c a t i o nm u s tb es t r i c t l yc o n d u c t e d ；f i f t h l y , r e s p o n s i b i l i t ys y s t e mm u s t b ee s t a b l i s h e ds oa s t oi n c r e a s et h ea d m i n i s t r a t o r s s e n s eo fr e s p o n s i b i l i t y n e wc o u n t e r m e a s u r e sa r et ob et a k e nt o t a c k l et h en e w s i t u a t i o n s ：e s t a b l i s h i n gt h ei n q u i r ys y s t e mt om e e tt h em a r k e td e m a n d s ；e n h a n c i n g t h et e c h n o l o g i c a lb a c k - u ps y s t e mt os t i m u l a t et h es o c i a ld e v e l o p m e n t ；p r a c t i c i n gs a f e g u a r ds y s t e m f o rm o r ec o n v e n i e n tg o v e r n m e n t a ls u p e r v i s i o n k e y w o r d s ： a d m i n i s t r a t i o na c c o r d i n gt ol a w ， q u a l i t y & t e c h n o l o g ys u p e r v i s i o n ， s t a n d a r d i z a t i o no f g o v e r m n e n t a lc o n d u c t 引言 依法治国，建设社会主义法治田家，是在对建国以来我党执政经验的科学总结基 础上形成的。党的“十五大”确市依法治国、建设社会主义法治国家的基本方略，1 9 9 9 年九届全国人大二次会泌将其纳入了国家的根本大法，庄严宣告：“中华人民共和国 实行依法治国，建设社会主义法治国家”。1 依法行政亦可称行政执法活动，足指j j 政 机关以及依法授权的组织和行政机关依法委托的组织实施法律、法规和规章的行为。 它包括行政规范行为、行政处理行为、行政裁判行为。 依法治国方略的确立，一方面为实现依法行政开辟了道路、提供了前提条件，另 方面，依法行政又是依法治国必不可少的要素。依法行政是依法治国的基础和关 键，。依法行政实现的好坏电接关系到依法治国方略的实现。一方面，依法治国要求 各国家机关都严格依法行使其权利，依法处理国家事务，治理国家，而国家机关对社 会公共事务的管理权利最大，与人民群众的关系最为密切，国家所颁布的法律、法规 大多数需要行政机关去贯彻执行，行政机关是主要的执法机关，1 因此，行政机关依 法行政水平，将从整体上决定我国能否依法治国，建成社会主义法治国家。只有行政 机关依法行政了，才能谈得上法律面前人人平等，是宪法所倡导的一切国家机关、各 政党和社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律，任何组织和个人都不得有 超越宪法和法律的特权的状态。另一方面，依法治国的难点也在行政机关。相对来说， 要公民守法比较容易，要行政机关及其工作人员守法则较为困难。从行政权力的性质 来看，行政权是一种国家强制权力，行政权力的行使者行政机关与管理对象之间是一 种命令和服从的关系，行政权力的行使不需要征得管理对象的同意，具有单方面的国 家意志性，是统治阶级意志的体现，。这种特性决定了行政权在没有控制时行使起来 最“得心应手”，从行政管理体制上行政机关长期习惯于下级服从上级和首长负责制， 往往自觉或不自觉地忽视依法行使权力。再者，为提高行政效率，法律法规赋予了行 l 、中华人民建和国宪法修正案第五条。2 、1 9 5 9 年在印度德里召开的“国际法学家会议”上通过的德罩宣 言，提出了法治的三丈原则：根据法治原则，立法机关的职能就在于创设和维护得以使每个人保持“ 类尊 严”的各种条件：法治原则不仅要对制止行政权的滥用提供法律保障，而且要使政府能有效的维护法律秩序， 借以保证人们具有充分的社会和经济生活条件：司法独立和律师业的自由是实行法治必不可少的条件。王人博： 法治论山东人民出版社1 9 8 9 年版第1 3 1 页。3 、卓泽渊：中国法治的关键并不在司法，而在政治的法治化， 法治国家论，2 0 0 1 版，第2 8 1 页。4 、洛克指出：如果由一些人| 一j 时掌握行政和执行权，就会对人性的弱点一 一攫取权利构成巨大的挑战；他们会利用手中的立法和行政权使自己不受他们制定的法律的约束，并在立法和执 法时，以他们自己的私人利益为依据天津人民版社西方四大名著，1 9 9 8 年版，第4 0 5 页。5 、张恒山教授 认为“统治阶级意志论”是不是马克思、恩格斯所作的法的奉质还值得商榷。革命时代对法的批判性论述不能用 作建设时代的法制的指导性观念，统治阶级意忐论不利于当代中国的法制建鞋。张恒山著法理哽论，北京人学 “版社，2 0 0 2 年，第1 4 6 页。 政机天较多的自山裁量权，加之k 蝴以来习惯十按政策办事，用运动的方式实现行政 臼标。在这样的客观现实基础上，要使行政机天及其公务人员自觉依法办币，遵守法 律、法规的规定，实现行政法治，比存其他领域依法办事难度更大。行政机关及其公 务员依法行政的意义电硅得更为重大，它将决定整个国家能否实现依法治困的战略目 标。1 依法行政小仅是依法治国的核心和关键，而且是民主政治的必然要求，是市场经 济的保障，也是加入w r o 的要求。 党的“十六人”明确提出“加强对执法活动的监督，推进依法行政”。2 0 0 4 年4 月国务院又发布了全面推进依法行政实施纲要，全面推进依法行政工作已成为我 围行政管理工作的重要纲领。 质量技术监督工作随着我国建设社会主义市场经济而不断加强，已成为一个重要 的经济秩序监管部门，截至2 0 0 4 年底，质量技术监督法规已形成了3 部法律、3 0 件 行政法规及法规性文件、1 5 5 件部门规章及规范性文件、2 1 4 件地方性法规及地方政 府规章组成的法规群，另外，还有9 部法律法规中涉及质量技术监督部门的工作。可 以说，质量技术监督工作是典型的行政工作，既是广义上的行政执法，又有狭义上的 行政执法，其行政行为既有行政检查，行政许可，又有行政确认，行政指导，还有行 政处罚，依法行政工作任重道远。 本文依据依法行政的基本原理，结合质量技术监督具体工作，通过江苏省质监系 统依法行政工作个案分析来研究质量技术监督系统如何搞好依法行政，在理论和实践 相结合的基础上对具体部门的依法行政工作作一些理性探索。 选取江苏省质监系统依法行政工作作为研究的立足点主要是因为： l 、作者长期在该系统工作，现在直接从事稽查执法工作，并直接参加了全省组 织的依法行政工作调研。 2 、江苏省整体社会发展虽然在全国处于领先的位置，但全省很不平衡，既有各 方面发展较快的苏南地区，也有相对滞后的苏北地区，甚至还有个别地区非常落后， 还有处于中间状态的苏中地区，因而在全国范围内具有一定的代表性。 应松年：“论依法 f 政”中国走向行政法治探索方正h j 版社，1 9 9 9 年版，第1 1 7 页。 一2 一 一、研究质量技术监督依法行政的意义 1 质量技术监督的概念和特征 质量技术盟督的概念归纳起来，口丁以这样表述：质量技术监督工作是一项涉及国 民经济和社会发展各个方面的综合工作，其工作内容包括质量、标准化、计量等方面。 质量工作包括质量管理、质量认证、质量监督、安全监察等。标准化t 作是指在经济、 技术、科学及管理等 会实践中，对重复性事物和概念通过制定、实施标准，达到统 一，以获得最佳秩序和社会效益的过程。计量工作内容为：计量单位与单位制；计量 器具( 或测量仪器) ，包括实现或复现计量单位的计量基准、标准与工作计量器具：量 值传递与溯源，包括检定、校准、测试、检验与检测；物理常量、材料与物质特性的 测定：不确定度、数据处理与测量理论及其方法；计量管理，包括计量保证与计量监 督等六个方面。质量、标准化、计量三个方面的工作都以质量为中心；三者既相对独 市，又相互密切联系。标准是质量的依据，计量是质量的保证。没有高标准，没有准 确一致的计量保证，也就没有高质量。因此，质量技术监督的含义是：以法律法规为 准绳，以标准为依据，以技术检验、计量检测为手段，对质量进行规范和监督管理的 活动。1 质量技术监督有以下四个基本特征： 一是以质量为中心。质量问题是经济发展中的战略问题。这个质量包括产品质量、 工程质量和服务质量。没有质量就没有效益。改革开放以来，我国质量的总体水平有 了较大提高，部分产品甚至已达到或接近国际先进水平。但是，我国产品质量状况与 经济发展要求和国际先进水平相比，仍有比较大的差距。许多产品档次低、质量差， 抽查合格率较低，假冒伪劣商品屡檗不止，重大产品质量事故时有发生，影响到经济 健康发展和人民生活质量的提高。因此，质量技术监督必须始终围绕质量做工作，把 提高质量，为国家和人民提供高质量的使用满意的商品和服务，作为工作的出发点和 落脚点。 二是以技术为依托。质量的好坏，不是仅用手摸眼看就能辨别出来的。质量技术 监督中包含了大量的技术内容，凝聚了大量科研成果，是以技术为依托，用科学的数 据来说话。首先，作为衡量质量重要依据的标准。它所规定的产品型式尺寸、性能技 术要求、试验检测方法、包装标志要求等，都是在经过大量调查分析、试验研究、专 家讨论，取得科学的数据，总结国内外实践经验的基础上确定的。标准的内容是要做 到技术先进、经济合理、安全可靠的。其次，从计量来看，为保证量值传递的统一， 要研究建立长度、热工、力学、电学、化学、放射性等各种准确度很高的基准、标 1 、国家质量技术监督局主编质量技术监督基础教程 中国标准出版社，2 0 0 4 版，第l 页。 一3 一 准，要对各种工作计量器具定期进行检定，要刈用于贸易结算、安伞防护、医疗卫生、 坏境监测等计量器具实施强制检定。在建寺的基准、标准和作为检定依据的规程中都 包含了人量的科研成果和实践经验的总结。第二三，对质量的检验，特别是对内在质量 的检验，要研究科学适用的检测方法，要选用、研制准确可靠的测试仪器设备，才能 提供可信的检验结果。 三是政府质量技术监督部门履行综合管理、行政执法和安全监察三大职能。由于 质量技术监督涉及各个领域，而各个领域之间又需要统一协调；并且质量技术监督部 门不是一个行业主管部门，不涉及本行业的利害关系，因此，依据国家有关法律法规 和国务院的“三定”方案，质量技术监督部门履行综合管理、行政执法和安全监察三 大职能。综合管理，就是对标准化、计量和质量进行统一管理。统一管理着重在政策 指导，统筹规划，组织协调，监督服务。行政执法，就是依据法律法规的规定，组织 协调并依法查处生产领域中违反质量、标准化法律、法规的行为和生产、流通领域中 违反计量法律、法规的行为；组织协调依法查处生产和经销假冒伪劣商品活动中的质 量违法行为。安全监察，就是依据法律法规的规定，对锅炉、压力容器等特种设备实 施安全监察、监督工作。 四是监督与服务相结合。质量技术监督工作，不仅要搞好管理和监督，而且要做 好服务。服务的对象主要是企业和广犬消费者。服务的内容是：帮助企业建立健全质 量管理体系、标准体系和计量检测体系，提高管理水平；帮助企业实施名牌战略，获 得质量认证，形成一批名优产品；、为企业和消费者提供质量、标准化、计量的信息， 引导企业加快技术创新和产品更新换代；开展对企业领导人和消费者的质量技术监督 法律法规知识、质量管理知识和质量鉴别知识的教育培i j l i ；帮助消费者处理质量纠纷 等。 2 、质量技术监督在国民经济和社会发展中的作用 标准化、计量和质量的监督与管理存在于社会生产和社会活动的各个领域，在国 民经济和社会发展中，质量技术监督具有不可替代的作用和地位，主要表现在以下几 个方面： 2 1 质量技术监督是现代化大生产的基础性技术工作 现代化的大生产是以先进的科学技术和生产的高度社会化、集约化为特征的。随 着科学技术的发展，生产的社会化程度越来越高，生产规模越来越大，技术要求越来 越严格，专业化分工越来越细密，生产协作也越来越广泛。许多产品、工程和服务已 超越了国界，要把几百家、几千家企业生产的数以千计、数以万计的零部件，成功地、 有效地组装成一台台高效能、高质量的整机，关键是靠技术上的高度的统一与广泛的 协调，靠科学与现代化的管理。而标准化、计量检定、质量监督检验测试以及质量管 理是实现统一规范、统一程序、统一技术参数保证协作件的“质”和“量”的准确、 叮靠、致，实现统与协调的技术保证。而实现这种专业化分工，社会化大牛产， 促进联合，优势互补，又可创造出一流的产品，流的质量实现全社会牛产要素的优 化配置，自- 利于全幽统+ 的人市场和国际大市场的形成。因此，质量技术监督是实现 社会化、集约化牛产的重要技术基础。 2 2 质量技术监督是管理现代化的重要基础 国家的质量技术监督，即标准化、计量、质量水平，是衡量国家牛产技术和科学 管理水平的重要尺度，是表明一个国家现代化程度的重要标志。计量管理是质量管理 的基础。标准化在现代化管理中的地位和作用日益重要。首先，企业采用的产品标准、 技术标准和管理标准等是企业进行质量、技术、生产、物资、设备、人力资源等管理 的基本依据，标准化的管理程序如生产流程，以及统一化的报表格式等等，是企业实 现管理自动化的基本条件，否则，管理现代化便无从谈起。社会管理现代化的重要特 征是信息管理、数据管理实现计算机管理、信息共享。过去，我国质量技术监督 工作中的物品编码、组织机构代码工作薄弱，不能适应管理现代化的需要，我国的一 些出口商品，由于末能采用物品编码技术，不能满足国外商贸现代化管理的要求，进 人国外的超级市场受阻。随着信息的统一编码和统一量化、以及计算机技术标准化等 问题的解决，代码信息作为各个管理部门信息传递的纽带，在国民经济活动中发挥了 积极作用。因此，质量技术监督是管理现代化的重要基础。 2 3 质量技术监督是科技和国防现代化的不可缺少的重要环节 在现代科研中d , n 基本粒子，大到宇宙空间，需要对相关的量进行精密的测量、 分析，而其测量的数据是否准确、可靠、首先取决于所用的计量器具是否准确，量值 是否统一。关于计量在国民经济中的作用，聂荣臻同志曾概括为：“科学技术发展到 今天，可以说，没有计量，寸步难行”，“科技要发展，计量要先行”。因此，质量 技术监督在科技现代化中不可缺少。当今世界高新技术迅速向经济、政治、文化、军 事等领域广泛渗透，以技术创新、高新技术产业化为特征的知识经济初见端倪。高新 技术的发展，要形成薪的产业、形成新的经济增长点，其中共同的一点是，在实际应 用中各项技术、各个学科互相交叉渗透，这些都离不开标准化、计量对其进行规范。 人类社会发展的实践表明，市场越发展、竞争越激烈，技术越进步，对质量技术监督 工作的要求也越高。专业技术性强是质量技术监督的一个显著特点，必须进一步加强 质量技术监督，使其有足够的技术实力，实行有效的监督，才能适应建立社会主义市 场经济的需要和尽快同国际惯例接轨。 2 4 质量技术监督是国家和人民的财产安全及健康的重要保障 按照标准化法、计量法、产品质量法、工业产品生产许可证管理 条例及特种设备安全监察条例等法律、法规的规定，对涉及人体健康、安全、 卫生和环境保护等方面的产品实施强制性标准，对某些必须实施严格管理的重要产品 实行工业牛产t ，f ：可证韦0 度、产品质量安全认证制度、国家监督抽鱼制度、安全监察制 度和丌业审查等，有力地保障了国家及人民财产安令及人身健康。 2 5 质量技术监督是规范市场经济秩序、保护公平竞争和消费者合法权益的重要 手段 市场经济是竞争的经济，要保证市场经济健康发展的基本条件是公平竞争。要保 证公平竞争和商品等价交换，必须有一个技术依据作为评判准则，这个技术依据就是 标准，用标准和质量检测来规范和评价商品的“质”；要保证公平竞争还必须有科学 的检测数据作保证，这就需要计量作为技术手段，保证商品的“量”。因此，标准化、 计量是保证市场经济下公平竞争的技术保证。市场经济又是法制经济，必须用法制手 段对市场行为进行约束和规范，标准化法、计量法、产品质量法等法律 法规是规范市场行为的重要法律，质量监督、计量监督是规范市场行为、打击制售假 冒伪劣商品活动、保证公平竞争和消费者合法权益的重要法制手段。 2 6 质量技术监督是国际贸易的桥梁 世界经济一体化，推动了国际标准的发展和应用。国际标准1 已成为国际贸易的 基础。，目前，我国一些高技术含量、高附加值的产品大多依赖进口，我国的产品要 走向世界，必须积极采用国际标准和国外先进标准，提高我国产品的出口竞争能力， 拓展国际市场。在国际贸易中，标准化、计量检定、质量监督检验、质量认证、公正 检验等是共同遵循的准则和共同接受的契约诺言，要参与国际贸易，就必须遵循这些 要求。世界贸易组织的宗旨是通过实旋最惠国待遇，削减关税和非关税壁垒，促进国 际贸易。在世贸组织的前身关贸总协定的多次谈判中，已制定了贸易技术壁垒协议， 也称“标准守则”，规定了作为消除技术壁垒的技术法规、标准及合格评定等实施办 法。质量技术监督是在人类社会发展史中，随着社会分工和商品交换的产生而应运而 生，质量技术监督存在于生产活动和社会生活的各个领域，只要有社会分工存在，只 要有商品交换存在，只要有科研和技术进步存在，只要有管理现代化的要求，只要有 国际贸易和国际合作，就必须有质量技术监督工作。 3 、研究质量技术监督依法行政工作的重要意义 为了充分发挥质量技术监督在改革开放和现代化建设中的作用，近年来，党中央、 国务院进一步明确了质量技术监督的工作职能，提出了当前和今后一个时期质量技术 监督的工作目标，并决定在质量技术监督系统实行省以下垂直管理。这些重大决策， 既是期望，也是鞭策。可以说，搞好质量技术监督依法行政工作，既是依法治国、实 i 、国际标准是指由国际标准化组织( i s o ) 和国际电工委员会( i e c ) 所制定的标准、国际标准化组织公布的国际 标准题内关键词索引中所列2 5 个国际组织制定的标准2 、1 9 7 9 年4 月国际关税贸易协定( g a t t ) 签订的“标 准守则”明确规定“1 9 8 0 年1 月1 日起，国际贸易中的商品认证制度要以国际标准为依据”，国外标准化国 家标准局编，1 9 8 8 ，第7 页。 现社会 义法治崮家的重要组成部分，也是质黾技术监督系统自身r 作的迫切要求， 具有重要意义。 3 1 建立完善的社会主义市场经济体制，迫切需要一个与之相适应的质量技术监 督法治体系 如何学习、运用邓小甲理论按照江总书记关丁 总结过去、规划未来的要求，以辩 证和发展的眼光认识质量技术监督工作的客观规律，以改革和创新的精神解决质量技 术监督面临的实际问题；如何切实转变思想观念、，丁= 作方式和工作作风，f 确履行综 合管理、安全监察和行政执法三大职能，逐步形成保证质量技术监督工作和事业发展 的新机制，努力提高质量技术监督为国民经济和社会发展的有效性，要求我们必须不 断加强依法行政工作，提高依法行政的水平。 3 2 实现国民经济持续快速健康发展，迫切需要加强质量工作，提高经济增长的 质量和效益 如何在经济结构调整的关键时期，抓住提高产品质量这个主攻方向，积极研究和 探索提高质量、净化市场、加强技术基础、强化锅容管特安全监察、推进与国际惯例 接轨五个方面工作的新思路；如何在推进国企改革、实施西部大开发、加强农业基础 地位、实现“以质取胜”的对外开放战略等方面，选准能够充分发挥质量技术监督不 可替代作用的突破口，开创工作新局面，要求我们必须不断学习新知识、研究新情况， 按法治的要求，刻苦实践，真正做到有所作为，为之有效。 3 3 贯彻依法治国的方略，形成统一开放、竞争有序的市场体系，迫切需要质量 技术监督提高依法行政的水平 如何从上到下牢固树立依法行政的观念，建立健全质量技术监督法律法规体系和 规章制度，切实加强质量监督和市场监管：如何不断提高干部职工依法行政的思想认 识和应具备的法律知识，正确处理加大执法力度与提高执法水平的关系，进一步加强 队伍建设和行风建设，要求我们必须严格按照法律法规赋予我们的职能行使职责，切 实维护科学、公j e 、廉洁、高效的行业形象。 3 4 经济全球化的发展和我国加入w t o ，需要质量技术监督提高依法行政的水平 在提高我国产品在国际市场的竞争力方面发挥作用如何掌握现代经济知识、现代 科学技术知识、先进的管理知识和相关涉外法律法规，应对国际竞争的挑战：如何借 鉴发达国家经验，有效，推进标准化、计量、质量和锅容管特各项工作与国际惯例接 轨，提高我国产品的国际竞争力，要求我们必须不断掌握和运用国际通行的技术法规、 技术标准等方法，保障“以质取胜”战略的实施。 4 、国内外同类研究综述 由于西方各国政治法律制度、历史文化传统等因素的差异，导致其在依法行政的 理论观念和制度构架上存在着较大不同，如各国对依法行政的称谓即有较大差异，德 7 一 现社会手义法治国家的重要组成部分，也是质量技术_ _ 1 鑫督系统自身工作的迫切要求， 只有重要意义。， 3 1 建立完善的社会主义市场经济体制，迫切需要一个与之相适应的质量技术监 督法治体系 如确学) j 、运用邓小甲理论按照江总书记关丁 总结过去、规划未柬的要求，以辩 证和发展的眼光认识质量技术监督工作的客观规律，以改革和创新的精神解决质量技 术监督面临的实际问题：如何切实转变思想观念、，r 作方式和工作作风“e 确履行综 合管理、安全监察和行政执法三大职能，逐步形成保证质量技术监督工作和事业发展 的新机制，努力提高质量技术监督为国民经济和社会发展的有效性，要求我们必须小 断加强依注行政工作，提高依法行政的水平。 3 2 实现国民经济持续快速健康发展，迫切需要加强质量工作，提高经济增长的 质量和效益 如何在经济结构调整的关键时期，抓住提高产品质量这个主攻方向，积极研究和 探索提高质量、净化市场、加强技术基础、强化锅容管特安全监察、推进与国际惯例 接轨五个方面工作的新思路；如何在推进国企改革、实旌西部大开发、加强农业基础 地位、实现“以质取胜”的对外开放战略等方面，选准能够充分发挥质量技术监督不 可替代作用的突破口，开创工作新局面，要求我们必须不断学习新知识、研究新情况， 按法治的要求，刻苦实践，真正做到有所作为，为之有效。 3 3 贯彻依法治国的方略，形成统一开放、竞争有序的市场体系，迫切需要质量 技术监督提高依法行政的水平 如何从上到下牢固树立依法行政的观念，建立健全质量技术监督法律法规体系和 规章制度，切实加强质量监督和市场监管：如何不断提高干部职工依法行政的思想认 识和应具备的法律知识，正确处理加大执法力度与提高执法水平的关系，进一步加强 队伍建设和行风建设，要求我们必须严格按照法律法规赋予我们的职能行使职责，切 实维护科学、公正、廉洁、高效的行业形象。 3 4 经济全球化的发展和我国加入w t o ，需要质量技术监督提高依法行政的水平 在提高我国产品在国际市场的竞争力方面发挥作用如何掌握现代经济知识、现代 科学技术知识、先进的管理知识和相关涉外法律法规，应对国际竞争的挑战；如何借 鉴发达国家经验，有效，推进标准化、计量、质量和锅容管特各项工作与国际惯例接 轨，提高我国产品的国际竞争力，要求我们必须不断掌握和运用国际通行的技术法规、 技术标准等方法，保障“以质取肚”战略的实施。 4 、国内外同类研究综述 由于西方各国政治法律制度、历史文化传统等因素的差异，导致其在依法行政的 理论观念和制度构架上存在着较人不同，如各国对依法行政的称谓即有较大差异，德 理论观念和制度构架上存在着较大不同，如各国对依法行政的称谓即有较大差异，德 7 一 国称为“依法行政”，法困称为“行政法治”，英幽称为“法治”或“依法行政”，美 闺将依法行政包括在“法治”原则之内，只术则称为“依据法律行政”或“浊治行政”。 提法的相异，表明各国在依法行政的观念和具体实践方式上电有所差别，但行政必须 依法进行，政府不得滥用权力这一基本理念都是共通的。在制度构架上，法国、德困 等大陆法系国家行政权较强大，行政执法权和行政强制权也较大，对行政行为的审查 由行政法院进行，而英美法系国家则行政权相对弱小，行政执法权和行政强制权也较 弱小，对行政行为的审查由普通法院进行。即使同属大陆法系或英美法系国家，在依法 行政的观念和制度上也有一定差别。总之，西方各国依法行政在理论观念和制度构架 上各有其特色。 法国依法行政的主要特色： 在行政法基本观念方面，法国先后产生公共权力说、公务说、公共利益说、新 公共权力说等理论学说，上述理论学说是法国在依法行政的不断发展过程中产生的， 它们的实质是反映依法行政的范围。 在行政权扩张方面，行政立法越来越发达。 在权利救济方面，法国首创了以行政法院为核心的司法审查和国家赔偿制度， 法国行政法院在控制行政权滥用，保护公民合法权益方面起着十分重要的作用。 德国依法行政的主要特色： 干预行政日趋缓和，给付行政逐步兴起。 行政权优位逐渐下降，特别权力关系理论日益衰落。 在控制行政自由裁量权方面德国发展了别具一格的比例原则。 英国依法行政的主要特色： 英国率先建立现代文官制度，并为其他国家所效仿。 自然公正原则构成英国行政程序法的核心，并影响世界各国。 在控制行政自由裁量权方面，英国发展了合理性原则。 美国依法行政的主要特色： 建立独立管制机构。 行政程序制度和行政公开制度比较完善。 司法审查制度发展较快，比较完备。 日本依法行政的主要特色： 传统依法行政理论受到挑战，现代依法行政理论迅速发展。 广泛运用行政指导，“运用行政指导方式管理国家经济活动，最成功的当数日 本”。 依法行政救济体系走向健全。 在我国，什么是依法行政以及依法行政的内容，学者们提出了各种解释。罗豪才 教授认为：依法行政是行政法治原则对行政j 三体的要求，具体包括：行政行为必 须要有法律依据。在行政机关职权范围内作出的行为，与法律的精神和原则不能 抵触。行政机关依法行政归根到底是要对自己的行为承担相应的法律责任。3 王连 昌教授认为：依法行政要求行政权力主体必须依据法律、法规取得、行使行政权力并 对行使权力的行为承担法律责任。内涵包括：职权法定，权责统一，依程 序行政，违法行为必须承担法律责任。1 应松年教授认为：依法行政包括：职 权法定，行政部门的职权，主要是指中央政府及其所属部门和地方各级政府的职权， 必须有法律规定，行政机关必须在法律规定的职权范围内活动。法律保留，凡属 宪法、法律规定只能由法律规定的事项，则或者只能由法律规定：或者必须在法律明 确授权的情况下，行政机关才有权在其制定的行政规范中做出规定。法律优先， 或称法律优位。依据法律，行政机关的行为必须依据法律，或者说，必须有法律依 据。职权与职责统一，这是行政机关行使职权的一个重要原则。 对于依法行政的原则。英国宪法学家戴雪将法治归纳为三项基本内容，其中最重 要的一项为“i f 式的法绝对优先于专横的权力”，德国学者认为法治的最重要的内容 是依法行政，并据此导出“法律保留”( x t 国民自由、财产的限制必须由法律规定) 和“法位优先”原则，日本学者将现代法治主义归纳为四项主要内容，其中第一、二 项分别为：“行政权只能依宪法存在”，“行政的目标是实现法律所体现的国民意志”6 。 法国的行政法治包含三层内容：行政行为必须根据法律；行政行为必须符合 法律；行政机关必须采取行动保证法律规范的实旎。美国的行政法治原则包括下 列因素：法治原则，承认法律的最高权威，法律必须规定公民的基本权利，要求政 府依照法律行使权力，但法律必须符合一定的标准和包含一定的内容，否则，法律也 可作为专制统治的工具。正当的法律程序。为了保护公民的利益不受政府不正当 的侵犯，必须在程序方面对政府权力的行使加以限制。法律规定的权利和程序必 须执行，为此，必须有保障权威的机构。在日本，行政法治原则被概括为法律保留、 法律优先和司法审查三项内容。以上对行政法治原则的表述，尽管在内容上有所不同， 但其共同点也是显而易见的，即法律是行政活动的最高权威，行政机关的行政活动既 要遵守实体法规范，又要符合程序法规范。 1 、城仲模著 行政法之理论基础台湾三民书局，1 9 8 3 年版，第1 1 2 页。2 、袁曙宏赵永f i j 西方国家依法 行政比较研究中国法学2 0 0 0 年第5 期。3 、罗豪才“行政法学与依法( 下) 法制建设第2 期。4 、e 连昌主 编行政法学中国人民大学出版社1 9 9 7 年版第2 l 一2 3 页。5 、应松年“依法行政论中国法学1 9 9 7 年第1 期。6 、姜明安主编：行政法和行政诉讼法法北京大学出版社、高等教育出版社，1 9 9 9 年版，第5 页。 我国在依法行政问题上有以下几个原! j ! j j ：法律保留原则；法律优先原则； 行政权法定与依法授予原则；行政权依法与依照法定程序行使原则；行政权 依法接受监督原则；公开行政原则；行政权侵权时承担相应法律责任原则。1 质量技术监督工作虽然历史悠久，但严格地讲，直到1 9 9 8 年1 2 月国务院组建国 家质量技术监督局时，“质量技术监督”一词才出现。质量技术监督的研究也随之逐 步繁荣，特别是加入w t o ，研究如何适应新形势的很多。2 综合看，分别单独研究具体 部门工作的( 如：标准化、计量、质量等) 占绝大多数，这主要与质量技术监督工作 的体制沿革有关，。质量技术监督作为一个整体加以研究的少，在依法治国、建设法 洽政府的大背景下，系统地研究如何搞好质量技术监督整体依法行政工作则更少，有 学者提出“执法程序化：文书规范化；过错责任追究制”，也主要集中于行政处罚。4 出于体制的不同国外研究该课题难得一见。 l 、应松年主编依法行政读本人民出版社，2 0 0 1 版，第6 l 页2 、主要有：程新选，施吕彦“入世后计量工作 面临的问题及其对策”中国计量2 0 0 1 年，第l l 期；张灵光“我国农业标准化的现状与对策”、李忠