（公共管理专业论文）转型期政府投资审计工作研究.pdf

学位论文独创性声明 本人所呈交的学位论文是我在导师的指导下进行的研究工作及取 得的研究成果据我所知，除文中已经注明引用的内容外，本论文不包 含其他个人已经发表或撰写过的研究成果对本文的研究做出重要贡献 的个人和集体，均已在文中作了明确说明并表示谢意。 作者签名：，蔓隧：日期：竺2 ：! 学位论文授权使用声明 本人完全了解华东师范大学有关保留、使用学位论文的规定，学校 有权保留学位论文并向国家主管部门或其指定机构送交论文的电子版 和纸质版。有权将学位论文用于非赢利目的的少量复制并允许论文进入 学校图书馆被查阅有权将学位论文的内容编入有关数据库进行检索。 有权将学位论文的标题和摘要汇编出版保密的学位论文在解密后适用 本规定 学位论文作者签名：j 触 日期： 丛：，：! 论文摘要 在当代，政府的作用问题逐渐成为人们关注的焦点，正如世界银 行1 9 9 7 年世界发展报告变革世界中的政府所指出的：“在世界 各地，政府正在成为人们注目的中心。全球经济具有深远意义的发展使 我们再次思考政府的一些基本问题：它的作用应该是什么，它能做什么 和不能做什么，以及如何最好地做这些事情。”政府投资是推动经济和 社会发展的重要因素，将有限的财政性建设资金科学、合理地配置到能 满足各种不同社会公共需要的方面，使其取得最大的社会实际效益，这 既是财政性资金支出的核心问题，也是各级政府履行公共责任的重要内 容。 政府审计代表国家行使审计监督权，是完善国家政治体制、强化国 家经济管理的一个重要组成部分。政府投资审计的对象是投资行为。审 计的主要内容包括对概算执行情况的审计、对投资项目管理情况的审计 以及对建设资金来源与到位情况的审计等。二十年来，政府投资审计工 作在促进积极财政政策的有效实施，深化投融资体制改革，加强项目管 理，整顿和规范建设市场秩序，维护财经法纪，惩治腐败等方面，发挥 了非常重要的作用。 近年来，通过投资审计也反映出政府投资行为存在的一些普遍性问 题，一是项目决策不科学导致项目低效甚至失败。二是项目投资责任和 风险约束机制不到位导致超前投资。三是项目建设管理不善，内控制度 不健全，造成投资失控。这些问题的存在直接导致了投资效益的低下， 产生这些问题的原因主要是对权力的制约和监督不力；体制不适应；法 制不健全；项目管理不严等等。 4 针对投资领域存在的上述问题，尤其是在目前的经济转型期，市场 经济秩序尚不完善时，更需审计机关适时调整投资审计的目标和重点， 从只注重查处违纪违规问题的传统政府投资审计，向以机制为中心的 效益审计转变，注重加强对权力的制约和监督，解决体制不适应，法规 不健全，管理不完善等宏观管理方面问题，实施有中国特色的政府公 共工程效益审计。开展政府投资效益审计，必须将资金审计、项目审计、 财务收支审计和效益审计有机结合，重点抓住投资决策、投资管理、资 金使用、投资效果等四个环节，来评价其经济性、效率性和效果性并逐 步解决我国政府投资过程中存在的问题，提高投资效益。 关键词j ：转型期投资审计 a b s t r a c t i nt h em o d e mw o r l d ，t h er o l eo fg o v e r n m e n tg r a d u a l l yb e c o m e st h ef o c u so f a t t e n t i o n t h ei s s u ew a sa t t e n d e db yt h ew o r l db a n ki ni t sw o r l dd e v e l o p m e n tr e p o r t 1 9 9 7 ：t h es t a t ei nac h a n g i n gw o r l d , “a r o u n dt h eg l o b e ，t h es t a t ei si nt h es p o t l i g h t f a r - r e a c h i n gd e v e l o p m e n t si nt h eg l o b a le c o n o m yh a v eu sr e v i s i t i n gb a s i cq u e s t i o n s a b o u tg o v e r n m e n t ：w h a ti t sr o l es h o u l db e ，w h a ti tc a l la n dc a n n o td o ，a n dh o wb e s tt od o i t ，”g o v e r m n e n t a li n v e s t m e n ti sa ni m p o r t a n tf a c t o ri np r o m o t i n gt h ed e v e l o p m e n to f e c o n o m ya n ds o c i e t y h o w t oa l l o c a t et h el i m i t e df i n a n c i a lc o n s t r u c t i o nf u n d s s c i e n t i f i c a l l ya n dr e a s o n a b l ys oa st om e e tv a r i o u ss o c i a la n dp u b l i cd e m a n d sa n dt o a c h i e v em a x i m u i d _ s o c i a lb e n e f i t si sn o to n l yt h ec o r ei s s u ei nf i n a n c i a le x p e n d i t u r e ，b u t a l s oa ni m p o r t a n tp a r to f r e s p o n s i b i l i t i e sa l ll e v e l so f g o v e m m e n t ss h o u l df u l f i l l g o v e r n m e n ta u d i tr e p r e s e n t ss t a t ep o w e ro fa u d i t i n ga n ds u p e r v i s i o n ，w h i c hf o r m s a ni m p o r t a n tp a r ti nc o n s u m m a t i n gt h ep o l i t i c a ls y s t e mo fan a t i o na n ds t r e n g t h e n i n gi t s e c o n o m i cm a n a g e m e n t a u d i to fg o v e r n m e n ti n v e s t m e n t sd e a l sw i t ht h ec o n d u c t i n go f i n v e s t m e n t f o rt w e n t yy e a r s ，i th a sp l a y e da ne x t r e m e l yi m p o r t a n tr o l ei nv a r i o u sf i e l d s ， s u c ha si np r o m o t i n gt h ee f f e c t i v ei m p l e m e n t a t i o no fa c t i v ef i n a n c i a lp o l i c i e s ，i n d e e p e n i n g r e f o r mi ni n v e s t m e n ta n df i n a n c i n gs y s t e m s ，i ns t r e n g t h e n i n gp r o j e c t m a n a g e m e n t ，i nr e c t i f y i n ga n dn o r m a l i z i n gm a r k e to r d e r s ，i nm a i n t a i n i n gf i n a n c ea n d e c o n o m i c sl a w sa n dd i s c i p l i n e sa sw e l la si np u n i s h i n gc o i t u p t i o n s i nr e c e n ty e a r so fi n v e s t m e n ta u d i t i n g , an u m b e ro fp r o b l e m st h a ti s0 3 m , i y l o ni n g o v e r n m e n ti n v e s t m e n th a v ee m e r g e d f i r s t l y , l o we f f i c i e n c y , e v e nf a i l u r e ，i np r o j e c t s c a u s e db yu n s c i e n t i f i cd e c i s i o n - m a k i n g s s e c o n d l y ，a h e a d - i n v e s t m e n t sl e db yi n e f f i c i e n t o b l i g a t i o na n dr i s kr e s t r i c t i o ns y s t e m si np r o j e c ti n v e s t m e n t s t h i r d l y , i n v e s t m e n t so u to f c o n t r o ll e db yp o o rm a n a g e m e n ti np r o j e c tc o n s t r u c t i o no rd i s t e m p e r e di n n e r - c o n t r o l s y s t e m s a l lt h e s ep r o b l e m sh a v ed i r e c t l yl e dt ol o we f f e c t i v e n e s si ni n v e s t m e n t s t h e m a i nc a u s e so ft h ep r o b l e m sc a nb ea s c r i b e dt oi n e f f e c t i v er e s t r i c t i o na n ds u p e r v i s i o no n p o w e r , i n c o m m e n s u r a t e a d m i n i s t r a t i v e s y s t e m ，d i s t e m p e r e dl e g a ls y s t e m ，p o o r m a n a g e m e n to f p r o j e c ta n ds oo n t bs 0 1 v et h ea b e v e - m e n t i o n e dp r o b l e m si ni n v e s t m e n t ，i ti sn e c e s s a r yf o rt h ea u d i t d e p a r t m e n t s t oa d j u s tt h eo b j e c t i v ea n de m p h a s i so fi n v e s t m e n ta u d i tt i m i n g l y , e s p e c i a l l y d u r i n gt h ep r e s e n tp e r i o do f e c o n o m i ct r a n s i t i o nw h e nm a r k e te c o n o m yi sy e ti m p e r f e c t t h ef o e n so fa u d i ts h o u l db et r a n s f e r r e df r o mt h et r a d i t i o n a lw a yo fg o v 黜e n t i n v e s t m e n ta u d i tt h a to n l yp a ya t t e n t i o nt oi n v e s t i g a t i n ga n dd e a l i n gw i t hp r o j e c t st h a t v i o l a t er e g u l a t i o n so rd i s c i p l i n e st oe f f e c t i v e n e s sa u d i tt h a tc e n t e r su p o ns y s t e m ，w h i l e l a y i n gs t r e s so nr e s t r a i n ta n ds u p e r v i s i o no v e rp o w e r a tt h es a n l et i m e ，p r o b l e m si n m a c r o - m a n a g e m e n t ，s u c h a si n c o m m e n s u r a t ea d m i n i s t r a t i v e s y s t e ma n di n a d e q u a t e r e g u l a t i o n sa n dp o o rm a n a g e m e n t , s h o u l db es o l v e ds oa st oi m p l e m e n te f f e c t i v e n e s s a u d i tw i t hc h i n e s e c h a r a c t e r i s t i c si ng o v e r n m e n ti n v e s t e dp u b l i cp r o j e c t s i nt h el a u n c h o fe f f e c t i v e n e s sa u d i ti ng o v e r n m e n ti n v e s t m e n t ，t h ea u d i t so fc a p i t a l ，p r o j e c t ，f i n a n c i a l e x p e n d i t u r ea n de f f e c t i v e n e s ss h o u l db ec o m b i n e da p p r o p r i a t e l yw i t he m p h a s i so n d e c i s i o n - m a k i n g ，m a n a g e m e n t ，c a p i t a lu t i l i z a t i o na n de f f e c t i v e n e s so fi n v e s t m e n t si nt h e a p p r a i s a lo fi t se c o n o m y , e f f i c i e n c ya n de f f e c t i v e n e s s m o r e o v e r , w es h o u l dg r a d u a l l y s o l v et h ep r o b l e m se x i s t i n gi ng o v e r n m e n ti n v e s t m e n t si nc h i n ai no r d e rt oe n h a n c e e f f e c t i v e n e s si nt h ei n v e s t m e n t s k e yw o r d ：t r a n s i t i o np e r i o da u d i tf o ri n v e s t m e n t 7 月o 吾 世界银行的1 9 9 7 年世界发展报告一一变革世界中的政 府指出：“在世界各地，政府正在成为人们注目的中心。全球 经济具有深远意义的发展使我们再次思考政府的一些基本问 题：它的作用应该是什么，它能做什么和不能做什么，以及如 何最好地做这些事情。”现代市场经济可以说是一种以市场调节 为基础，以政府调节为补充的经济体制，因而政府如何处理好 与市场、企业和社会等方面的关系，确定并履行好自身的社会 经济职能，已成为市场经济发展中的一个至关重要的问题。我 国目前正处于由计划向市场的转轨时期，市场经济的不断完善 以及加入w t o ，既给我国政府管理角色带来严峻挑战，也为我 国政府角色的转变带来极好的机遇。 政府投资是推动经济和社会发展的重要因素。改革开放以 来，特别是近几年，政府不断加大公共工程投资，有效地拉动了 经济增长然而，投资领域也暴露出一些不容忽视的问题。突出 表现为低水平的重复建设，严重的损失浪费，投资效益差。去年 七月，国务院颁布了投资体制改革的决定，对于建立适应发 展社会主义市场经济要求的新体制具有重要指导意义。在加强 投资监管方面，明确提出要进一步健全审计监督机制。这对于 投资审计工作提出了新的要求。 开展本论题的研究，正是在总结近年来投资审计的做法、 取得的主要成效及存在的不足的基础上，从审计角度分析政府 1 0 投资行为存在的问题，并在此基础上结合近年来的审计实践提 出完善政府投资审计工作的的对策和建议，尤其是在如何开展 投资效益审计方面，提出了具体的内容设想，为政府审计部门 有效探索投资效益审计提供参考。 第一章 转型期政府投资的范围与特点 第一节政府投资的作用 政府投资是指为了适应和推动国民经济或区域经济的发展，为了 满足社会的文化、生活需要。以及出于政治、国防等因素的考虑，由政 府通过财政投资，发行国债或地方财政债券，向证券市场或资本市场融 资，利用外国政府赠款国家财政担保的国内外金融组织贷款以及行政 事业性收入等方式独资或合资兴建的固定资产投资工程。其他资金来源 项目都属于非政府投资工程，包括国有企业、集体单位、外商和私人投 资等。我国的国家机关和实行预算管理的事业单位、团体组织履行自己 的职能所使用的盗金，既有预算内的、也有预算外的，这是我国财政性 资金的特色，国外财政资金只有预算内资金，另外，财政性资金还包括 国债资金，因为它需要国家财政偿还，相当于国家未来的税收收入。 近年来，我国通过实施积极的财政政策推动经济增长。积极财政政 策的目的是要通过政府投资的乘数效应保持一定的经济增长速度从而 带动非政府部门投资，在经济自主增长能力形成后，政府投资逐步淡出。 但是，我国积极财政政策的实施已持续6 年，短期政策已被长期化，经 济的长期稳定增长在一定程度上仍依赖财政的持续扩张。这从表l _ 1 可 以看出。 表1 1我国固定资产投资中政府与非政府比重及其对经济的贡献率 年份1 9 9 81 9 9 92 0 0 02 0 0 12 0 0 2 投资总额( 亿元) 2 8 4 0 6 2 9 8 5 53 2 9 18 3 7 2 134 35 0 0 国家预算内资金( 亿元) 1 1 9 7 1 8 5 2 2 1 0 92 5 4 63 1 6 l 占投资总额比重 4 2 16 26 4 16 _ 8 47 其他社会投资( 亿元) 2 7 2 0 92 8 0 0 33 0 8 0 9 3 4 6 6 74 0 3 3 9 占投资总额比重 9 6 9 4 9 49 3 9 3 投资对g 1 ) p 贡献率 6 0 2 75 0 2 74 7 14 5 2 44 7 i6 政府投资对g d p 贡献率 1 9 2 3 2 9 1 72 1 2 52 4 6 62 5 社会其他投资对g d p 贡献率 4 1 0 42 2 12 5 8 52 0 58 2 2 1 6 统计资料显示，以2 0 0 2 年为例，国家预算内资金占投资总额的比 重虽然仅为7 ，但政府投资对g d p 的贡献率却为2 5 ，高于社会其他 投资对g d p 的贡献率。可见政府投资的主导作用仍然十分明显。 投资对g d p 的贡献率。可见，政府投资的主导作用仍然十分明显。 ( 2 0 0 4 中国财政发展报告j 1 6 7 页上海上海财经大学出版社，2 0 0 4 1 2 转型期我国政府管理遇到了大量重大而复杂的问题。我国改革开 放、市场经济和现代化建设能否顺利健康地向前发展，个重要的因素 就是政府公共管理水平的高低。从目前状况看，政府变革更是追在眉睫。 在市场转轨的过程中，市场发育会受到社会历史条件特别是传统计划经 济的强大惰性的制约，要消除市场发展所面临的各种障碍，创造能够促 进市场发展的政治条件，决定了政府必须发挥关键性重大的作用。这 阶段要求政府，一方面清楚界定自身职能，削弱直至取消对微观经济主 体直接干预，相应强化其保护产权和合法契约的履行，提供基础设施， 完善社会保障制度以及稳定宏观经济等方面的职能；另一方面，要对市 场机制的建设进行扶持和指导，促进市场机制的发育和发展，促进市场 经济体制向成熟形态过渡。因此，在目前以及将来一段长时期内，政府 进行公共管理体制的创新，建立一个与市场机制发展同步、灵活、商效、 精简、协调的新政府管理体制己成为一个迫切的任务。 经济全球化将人类社会带进一个快速变化的新世纪。加入w t o 给我 国各级政府的行政管理带来了挑战和机遇，也带来了从全球视角审视我 国政府能力的机会。面对w t o 带来的全球化挑战，政府的管理体制和行 为方式所面临的挑战更加突出。更重要的是，政府在改革中的动力也将 大大增强。 那么，在转轨时期，我国政府究竟应当在社会经济运行中扮演什么 角色? 履行什么样的社会经济职能呢? 概括说来，应有以下八种角色。 1 、加强市场经济法制建设，创立平等竞争的市场秩序与环境。现代 市场经济是一种法制经济，它要求用各种法律、规则来规范和调整各种 经济关系和经济行为。应该说，这些年来，国家已制定和颁布了一系列 经济法规，我国市场经济法制建立进展较快。但目前市场经济法制建设 仍不健全，无法可依，执法不严的情况比较普遍，平等竞争的市场秩序 和环境尚未真正形成。因此，在体制转轨时期，政府应当履行好市场秩 序的创立者和维护者的职能，下大力气加强市场经济的法制建设，确立 起市场竞争的良好秩序。 2 、深化企业制度改革，造就市场经济的微观主体。政府在体制转轨 时期的一个基本任务就是要深化企业制度改革，让企业成为自主经营， 自负盈亏，自我发展，自我约束的独立法人主体，让企业独立于政府机 构而生存发展，实现政企分开，构造起社会主义市场经济运行的微观基 础。 3 、培育和完善各类市场，形成开放竞争的市场体系。在体制转轨时 期，政府要采取有力措施，投入必要资源，发展和完善商品市场，培育 和规范包括金融，土地。劳动力，技术和信息市场在内的要素市场，逐 步形成统一开放，竞争有序的全国市场体系。 4 、依靠宏观调控手段，保证社会经济的稳定增长。这是市场经济条 件下政府的一个最基本职能。在体制转轨时期，政府要依靠宏观调控手 段尤其是财政，货币和产业政策手段及指导性经济计划来调控宏观经济 运行，力求同时达成增长，效率和稳定等基本经济政策目标。 5 、参与某些经济领域的资源分配，充当公共物品的提供者。在两种 体制转轨时期乃至在市场经济发展的全过程中，我国政府必须在某些经 济领域发挥资源配制作用，充当公共物品的提供者和外在效应的消除 者，进行基础设施建设，提供资源开发所必须的物品与服务，支持基础 研究，新兴产业开发，落后地区的开发以及控制人口，保护环境，维护 治安和加强国防等工作。 6 、制定并实施分配与再分配政策，形成收入与财产公平分配机制。 市场机制的自发作用势必导致分配不公和两极分化。针对市场经济的这 一缺陷，在建立与完善市场经济体制的过程中，我国政府必须担负起收 入和财产分配的调节者的作用，努力解决好分配不公问题。 7 扩大对外开放，加强国际经济合作。在两种体制转轨时期，我国 政府要通过扩大对外开放，加强国际经济合作，促进我国市场经济的国 际化。 8 、转变职能和精简机构，实现政府自身的革命。政府职能转变以及 机构改革既是市场经济体制发展的重要内容，又是各项配套改革的主要 因素，是理顺政府与企业，政府与市场，政府与社会等方面关系的前提。 因此，在两种体制转轨时期，我国政府必须加快自身改革步伐，按照政 企分开原则转变政府职能，改善公共决策系统，提高公共政策质量，实 现政府管理过程的程序化，公开化和法制化。 认识现代市场经济条件下的政府角色和政府作用，有利于切实转变 政府职能，规范政府投资行为，提高投资效益。 第二节转型期政府投资的范围 政府和非政府是性质不同的投资主体。改革开放以前，政府是投资 的唯一主体。1 9 8 0 年，在全社会固定资产投资中，国有单位在建项目总 投资占9 5 5 。1 9 8 4 年后，国有经济投资主体的比例相对降低，非国 有投资主体的比例逐步提高。据统计，国有经济投资主体的投资比例由 8 0 年代初的8 1 9 下降到9 0 年代的6 5 左右，非国有经济投资主体的投 资比例由1 8 1 提高到3 5 左右1 。多元化的投资主体基本形成。随着 社会主义市场经济体制的建立，完善的投资资源配置体系，要求政府投 资和非政府投资主体两者合理分工，要不断提高政府投资的效益，也需 要科学界定政府投资范围的基本界限。 l 、经营性或竞争性行业和项目的投资。是指生产和供应私人产品 的行业和项目的投资。这类投资形成资本以后，在营运中可以按照市场 供求关系和价格、成本、利润机制来补偿和调节。这部分投资建设一般 具有耗资少、周期短、周转快、盈利高、回收快等特点。政府应当将这 部分投资，完全让给市场来完成。 2 、公益性行业和项目的投资。是指文教科学卫生、行政管理、国 家防务等行业和领域的基础设备设施的建设和投资，这类投资形成的物 质设施具有消耗性和公益性特点，属于纯公共产品范畴，其投资不仅无 法通过产出的服务收费得到补偿，甚至建成后使用的维修保养费用都需 要财政提供，因此在财力充足的情况下，基本上不需要通过市场配置来 完成。 3 、基础设施、基础行业和产业的投资。基础设施投资，是经济发 展和居民日常生活必不可少的各种设施的建设和投资，其涵盖面大致相 当于前面所说的经济基础设施，主要包括铁路道路、机场港口等交通运 输设施；道路桥梁涵管、水利灌溉疏导等公共工程设施，电信通讯、供 水供电公用事业设施等。基础设施对国民经济发展的制约性比较强，另 一方面他的建设投资耗资大，周期长，回收慢、风险高，盈利可能小， 具有明显的外溢效应。因此，在一定意义上这些领域的投资具有公共产 品的属性。 4 、垄断行业的投资。各类公用服务事业，如电力、电信等行业， 具有明显的规模经济效应，需要大规模地集合消费和营运，具有天然垄 断的倾向。天然垄断行业实行政府投资和国有化经营，在一定程度上解 决了私人分割市场产生的效率难题。但是，由公共部门的垄断投资和运 作缺乏竞争机制和活力，会产生公共经济低效的顽症。因此，天然垄断 行业的投资体制和运行方式，需要结合各国国情，探索不同模式。在此 过程中，政府投资仍然是个不可缺少的机制，垄断行业是政府投资应该 涉足的主要生产经营性领域。 5 、农业投资。农业是经营性的领域和第一产业，它的产品直接取 自自然，具有典型的外部效应，而且农产品需求弹性和供给弹性比较弱， 难以依靠市场力量获取平均利润，因此，需要运用政府的力量聚集资金 资料来源；根据中屠统计年鉴有关数据整理 进行投资。 综上所述，政府投资不同于非政府的投资主体，它不以盈利为目 的，可以按照非市场规则进行投资建设活动，因此应该涉足于具有整体 和长远效益、外部效益、无法补偿和盈利的建设项目。即政府投资范围 主要覆盖到：生产经营性固定资产中具有垄断特征的行业和农业领域。 非生产经营性固定资产中公益性建设项目和基础设施建设项目。同时， 受财力限制，对于基础设施投资、垄断行业投资等，政府应采取各种有 效方式吸引民间资本参加，将有限的财政资金投入到最重要的基础设施 领域，并通过各种政策，鼓励企业和个人介入文教等公益性项目，以缓 和政府投资不足的问题。 第三节转型期政府投资行为模式的特点 市场经济条件下的政府职能具有不同于其他体制( 如计划体制) 条 件下政府职能的一系列特点，而且，在市场经济发展的不同时期，不同 的市场经济国家，政府管理的范围、内容、力度和方式也是有差别的。 综观现代市场经济国家在处理政府与市场、企业和社会的关系实践，可 以将政府的一般作用或行为模式概括为如下五种角色： 1 、公共物品的提供者。这可以说是政府在现代市场经济中的一种最 基本角色。公共物品的最显著特征是消费的非排他性，即一个人对一件 公共物品的消费并不排斥他人对它的同时消费，国防、治安、公共教育、 公共交通是公共物品的几个例子。由于公共物品的这种消费的非排他 性，以价格机制为核心的市场不能使得生产和供给达到最优；靠个人之 间的直接交易去解决公共物品的供给问题，由于成本太高而得不偿失。 在现代市场国家，政府对交通运输、邮电通讯、供水、供电、环境保护、 基础研究和公共教育等公共设施和公共服务及市政设施进行大量直接 投资，在基础设施和公共服务中发挥重要作用。 2 、宏观经济的调控者。由于市场的不完全及缺陷，政府必须干预市 场经济的运行过程，对经济生活加以宏观调控。首先，市场机制不能解 决宏观经济总量或总供给与总需求之间的平衡问题，因而必须依靠政府 的财政政策和货币政策等来减缓经济周期波动，抑制通货膨胀。其次。 市场经济机制不能解决国民经济的长期发展问题，再次。现代市场经济 国家的政府干预的一个重要内容是通过制定和实施产业政府来实现产 业结构的调整。 3 、外在效应的消除者。外在效应又称外部性或外部经济。外部性有 积极的和消极的两种( 前者如基础研究和教育产生的外部性，后者如环 1 6 境污染) 。外部性的存在难以通过市场机制来加以解决，政府应当负起 这一责任。在现代市场经济国家中，政府通过补贴或直接的公共部门的 生产来推进积极外部性的产出；通过直接的管制来限制消极外部性产 出，如政府通过行政命令的方式硬性规定特定的污染排放量，企业或个 人必须将污染量控制在这一法定水平之下。 4 、收入及财产的再分配者。市场经济在解决社会稳定、协调发展方 面有明显的局限性，它能较好地解决效率问题，却不能解决好公平问题。 因此要求政府从全社会的整体利益出发，对各阶层的收入和财产再分配 加以调节，建立和健全社会保障体系，以保证社会稳定协调发展。 5 、市场秩序的维护者。市场机制容易被破坏，放任自由的市场竞争 将导致垄断。市场机制的正常运行以一定的规则和契约关系作为前提： 一旦这些规则及关系破坏，那么市场机制就会失灵。因此市场经济条件 下政府的一个基本职能是维护市场秩序，通过立法来保证市场运转，政 府充当裁判员，为市场公平竞争创造和维护必要的制度环境。 现代市场经济中的政府的上述五种角色是市场经济条件下政府的基 本职能的一般概括，也是市场经济条件下政府的一般行为模式。政府必 须根据经济发展的现实情况，扮演好自己的角色，确立好干预的范围和 力度，有效地弥补市场缺陷，克服市场失灵，避免政府失败。 第二章政府投资审计的现状及主要内容： 随着近年来我国政府投资逐步退出竞争性、盈利性的投资领域，主 要定位在公益性项目和一部分基础性项目上，以弥补市场缺陷，为广大 人民群众提供高质量的公共产品，由此使得如何加强对公共投资行为的 监督成为社会各界关注的焦点。政府审计代表国家行使审计监督权，是 完善国家政治体制、强化国家经济管理的一个重要组成部分。二十年来， 政府投资审计工作在促进积极财政政策的有效实施，深化投融资体制改 革，加强项目管理，整顿和规范建设市场秩序，维护财经法纪，惩治腐 败，打击犯罪等方面，发挥了非常重要的作用。 第一节：政府投资审计工作发展历程回顾 回顾投资审计工作发展历程，大致己走过了这样四个阶段。 第一阶段是从1 9 8 3 年到1 9 8 8 年，是投资审计工作的起步阶段。主 要开展了自筹建设资金审计，施工企业年度财务决算审计等，主要侧重 于对建设资金的合规性和合法性进行审计。目标在于控制基本建设规 模，严肃财经法纪。 第二阶段是1 9 8 9 年到1 9 9 4 年，审计条例出台以后，各级审计 机关结合全国普遍开展的清理固定资产投资项目，开展了对停缓建项目 的跟踪审计，并逐步建立了国家重点建设项目在建审计及竣工决算审计 等制度，为国家控制投资规模，调整产业结构发挥了积极作用，为政府 节约了大量建设资金，在一定程度上扭转了重点项目重点浪费、管理混 乱的局面。 第三阶段是在1 9 9 5 年到1 9 9 8 年，审计法颁布后，投资审计工 作开始走向规范，审计署先后组织各地审计机关对铁路、电力等1 0 多 个行业的3 2 2 个国家重点建设项目进行审计，同时配合行业重点建设项 目审计。审计人员针对经过十多年的项目审计之后，基本建设领域超投 资现象仍然普遍，高估冒算仍屡禁不止，损失浪费仍时有发生的情况， 投资审计开始从对具体问题的查处转向管理审计和制度审计，加强了对 可能出现问题的预防性审计并尝试将问题在早期解决。开始尝试开展对 建设的全过程跟踪审计以及采用项目审计和资金审计相结合的方式 第四阶段是从1 9 9 9 年到2 0 0 4 年，这段时期政府投资审计的主要特 点是，围绕中央实施积极的财政政策，坚持把投资审计作为财政收支审 计的重要组成部分，同时在工作中突出投资审计的特点，较好地发挥了 投资审计监督作用。 投资审计工作发展每一阶段的审计方式都针对了不同阶段经济发 展中的突出问题，如第一阶段对建设资金的合规合法性审计，对控制楼 堂馆所建设、抑制经济过热发挥了重要作用。第二阶段正处于中国经济 大发展时期，经济建设发展、城市基础设施建设都需要大量资金投入， 投资审计通过对重大项目的在建和竣工决算审计，节约了大量建设资 金，使政府少花钱多办事，自然得到各级政府的欢迎和支持。第三、第 四阶段投资审计更是把事后审计变为事前事中审计，从制度和机制上堵 塞建设管理过程中的各项漏洞。 第二节政府投资审计的主要内容 政府投资是运用政府财力支持社会经济发展的重要手段。为了充分 发挥政府投资的调控职能作用，提高政府投资的使用效益，必须高度重 视和加强对投资项目的审计监督。中华人民共和国审计法第二十三 条规定“审计机关对国家建设项目预算的执行情况和决算，进行审计监 督”。中华人民共和国审计法实施条例第二十一条规定“接受审计监 督的国家建设项目，是指以国有资产投资或融资为主的基本建设项目和 技术改造项目。与国家建设项目直接有关的建设、设计、施工、采购等 单位的财务收支，应当接受审计机关的审计监督”。因此，投资审计围 绕“国家建设项目”开展审计工作。凡被列为国家重大投资项目或重点 建设项目的，都必须接受审计机关的审计。通过审计，确保财政投资资 金能够正确使用，避免国家财力的损失浪费，并促使项目建设单位采取 有效措施，提高管理水平。审计的对象既包括项目建设单位，也包括施 工单位、监理单位、设计单位和质监单位。审计的内容除企业的账目、 凭证、财务文件外，还包括对该工程的立项、可行性、资金预算、项目 效益评估、执行情况、决策人行为合法性、工程招投标程序合法性、投 资资金的拨付等全面系统进行。近年来，政府投资审计工作围绕党和政 府工作中心。突出对政府投资领域重点资金，重点行业和重点项目的审 计，积极探索新的审计方法，不断增强投资审计监督的效果，为维护经 济秩序，节约国家财政资金发挥了积极的作用。 依据审计署发布的国家建设项目审计准则，投资审计的内容主要 包括概算执行，前期动拆迁，工程招投标等多项内容。重点内容包括以 下几方面： l 、对项目概算执行情况的审计。投资项目的批准概算是按照国家规 定的定额、指标、价格指数和费用标准编制，用于确定项目投资规模， 控制项目投资的重要依据。审查的内容包括概算是否经有权部门批准， 1 9 概算的编制是否与批准的计划任务书规定的建设规模、建设内容相符， 有无人为压低或抬高概算的现象，概算编i t l 4 所依据的定额、指标、收费 标准及设备价格是否符合规定。批准概算在实施过程中由于材料设备的 调价、汇率的变动等原因导致项目超概算，是否对原批准概算进行必要 的调整，调整概算的范围、幅度、金额是否适当。通过对投资项目概 算执行情况的审计，核减高估多算部分，可以促进施工企业加强施工成 本核算，节约建设资金。对于控制项目投资总额，提高投资效益起到直 接作用。 2 、对投资管理情况的审计。建设规模难以控制、管理水平相对较 低、投资效益无法保证、腐败问题高发等传统建设管理模式存在的种种 弊端是当前投资管理审计的重点。对这些问题的审计也是投资审计区别 于其他类型财务收支审计的主要标志；投资管理情况的审计主要包括招 投标审计、监理审计、合同审计等。由于招标投标的管理不完善，相关 的法律法规尚待进一步健全，招标投标过程中经常会出现一些违纪违规 问题。对建设项目招标投标情况的审计主要审查招投标程序是否合规， 招标文件是否完整，标底与投标报价是否真实完整等内容。由于建设过 程中发生的工程款支付及所有变更均需监理签证认可，因此监理的违规 操作是非法事实合法化的主要途径，业主和施工单位都有可能利用这一 途径谋取非法利益。因此，对监理工作的审计，审查的内容主要包括监 理制度的贯彻情况，监理工作的执行情况等，开展对建立工作的审计， 对于完善政府投资建设项目管理体系有着重要的意义。 3 、对建设资金来源及到位情况的审计。政府投资建设项目大多是 公益性项目，为社会提供公共产品，满足社会公共需要，其资金来源主 要是财政性资金。对建设资金的审计既是投资审计的源头又是投资审计 的落脚点。对建设资金的审计，应审查建设资金的投入是否及时到位， 要审查建设资金是否按规定用途使用，是否存在被截留、转移、挪用、 挤占等情况，有无浪费问题，建设单位是否及时支付工程款，是否存在 施工单位垫资承包和拖欠工资等问题。 第三节近年来政府投资审计工作取得的主要成效 从投资审计工作的主要做法上看，通过以下三方面途经，取得一定 效果： l 、以真实、合法性审计目标开展对重大建设项目的审计，规范建 设项目管理工作，提高投资效益。通过审计，剔除了高估冒算和不实工 2 0 程成本的水份，为政府把好建设资金使用关，同时进一步加强了对概算 执行的监督、管理和考核，加强了对有财政性资金投资项目的动态监督 与检查，切实保证了项目成本核算与会计信息的真实性，提高了项目的 投资效益。 2 、围绕政府和百姓关心的“热点”、“难点”问题开展审计调查， 为政府宏观决策提供依据。审计工作不仅要发挥经济卫士的作用还要发 挥政府谋士的作用，不仅要核减高估冒算的投资，还要揭示制度建设的 不足。因此投资审计不仅要审计投资项目，还要紧紧围绕市委、市政府 的工作中心以及群众关心的“热点”和“难点”问题开展专项审计调 查，揭示控制制度不完善的问题，从而有针对性地提出审计建议。如上 海近年来开展的对本市房屋维修资金的归集、使用和管理情况的审计调 查；对本市“平改坡”工程资金的归集、使用和管理情况的审计调查， 对本市燃气行业生产、经营及销售情况的审计调查等，均从审计调查中 发现的问题出发，通过综合分析，从法规，制度和政策上提出建设性意 见和建议，为政府宏观决策当好谋士。 3 、围绕“社会影响大”、“金额大”的政府投资项目开展全过程的 跟踪审计，促进管好用好政府专项建设资金。在投资项目结束后开展的 竣工决算审计虽然可以核减建设资金，但往往由于项目建设已经完成， 有的资金无法追回，有时会造成重大损失。为了防忠于未然，投资审计 的视角也在不断前移，对2 0 1 0 年上海世博会、洋山深水港等一批重大 项目开展全过程的跟踪审计，有效促进了项目建设单位在项目建设过程 中不断规范管理，提高建设资金的使用效益。 近年来虽然投资审计工作有了较快发展，但与目前形势的发展和任 务的要求相比，还有较大差距。当前投资审计存在的主要问题，一是审 计任务与自身能力不匹配。据估计，t ! l 前投资审计实际监督面可能不到 应监督总量的2 0 。如某省国家审计机关2 0 0 3 年至2 0 0 4 年共审计国家 建设项目6 5 5 个，审计投资总额2 9 2 9 亿元，仅占全省国家固定资产投资 总额的l5 8 1 。今后几年，各级政府投资规模还将继续保持较高水平。 一大批国家级的重大建设项目将陆续建成，如奥运工程、世博会工程、 南水北调、三峡二期、国家干线公路、青藏铁路等，地方也有大量的建 设项目。因此，投资审计任务将比任何时侯都要繁重和艰巨。二是随着 我国投资体制和财政体制改革的不断深入，投资审计遇到了不少新情况 新问题。从外部层面看主要包括投资主体多元化以及实行代建制，对投 资审计范围、对象的确定带来了新的问题：工程计价市场化，定额由原 xx 省2 0 0 4 年审计工作报告( 内部资料) 来的刚性作用转变为指导性作用，对审计依据提出了新的课题：许多建 设项目大量使用银行贷款，对审计评估政府风险提出了新要求：国家建 设项目监管体制还没有完全理顺。多层次、低水平重复监督，对审计执 法环境带来一定的影响。此外，审计法与民法、经济法的效力比较、法 律优先问题，使近年来投资审计中涉及法律诉讼问题呈逐年上升趋势。 第三章转型期政府投资存在问题 及审计工作面临的挑战 政府投资审计的对象是投资行为。然而通过投资审计反映出政府投 资领域也存在一些普遍性问题，这些问题的存在直接导致了投资效益的 低下。据国家统计局的统计，我国固定资产投资效果系数呈现下降趋势。 1 9 8 5 年为7 0 1 ( 元百元) ，1 9 9 0 年为3 7 2 ，1 9 9 9 年下降为1 1 6 ，2 0 0 0 年也只有2 7 5 。这说明投资决策与管理是有问题的1 。 第一节政府投资领域存在的突出问题 公共工程的建设，尤其是社会公共基础设施建设是推动工业化进程 的基础条件，对扩大内需和推动经济增长具有显著作用。近年来我国政 府不断加大对社会公共基础设施等公共