（企业管理专业论文）中国城市基础设施建设融资方式研究.pdf

巾周姚市蛾础戳施矬改融资方，神| 究 摘监 摘要 资金是城市建设血脉。在制约城市基础设施建设的诸多因素中，资金是核 心因素，城市基础设施要发展，必须解决资金这个瓶颈问题。 本文系统阐述城市基础设施产品和服务的性质、内容、特征与分类的基础 上，针对我围城市基础设施的落后状况及存在的问题，采用实证与规范相结合 的研究方法。从公共物品理论出发，首先，从政府财政政策的角度分析了城市 基础设施建设的资金来源问题，对政府介入的原因及提供产品和服务的方式进 行了阐述，对我国目前城市基础设施的现状和对策进行了分析。其次，介绍了 城市基础设施投融资的创新方式b o t 方式与城市基础设施融资方式的新发展市 政债券融资，并分析了在我国发展这两种融资方式可行性与目前存在的问题。 最后，分别比较了美国和日本两种典型的融资模式，借鉴国外的融资经 验，结合我国城市基础设施建设融资现状，对我国城市基础设施融资前景进行 了分析。 关键词：城市基础l 殳旌、贝才政融资、b o t 、市政债券 巾吲城市基础酏施建i 5 2 融资方式_ _ | ) f 究 a b s t t a c i a b s t r a c t c a p i t a l i st h el i f e b l o o do ft h eu r b a nc o n s t r u c t i o na n dt h ek e r n e lo n ei ng o o d m a n y f a c t o r s ，w h i c h c o n f i n et h eu r b a ni n f r a s t r u c t u r e w i t h t h ei n f r a s t r u c t u r e d e v e l o p m e n t ，i t i sn e c e s s a r yt os o l v et h eb o t t l e n e c kf a c t o r c a p i t a l t h i sd i s s e r t a t i o ns y s t e m a t i c a l l ya n a l y s e st h ep r o p e r t y 、t h ec h a r a c t e ra n dt h e c a t e g o r y o ft h ei n f r a s t r u c t u r e sp r o d u c t i o n sa n ds e r v i n g s ，b a s e do nt h es y s t e m a t i c a n a l y s i so n t h e c o n c e p t o ft h eu r b a ni n f r a s t r u c t u r e o nc o n d i t i o nt h a tt h ef l o wo fn a t i o n a li n c o m ea n dt h es t r u c t u r eo ft h ec a p i t a l s o u r c e sa r ec h a n g e dg r e a t l y ，t h i sd i s s e r t a t i o na d o p t st h em e t h o d s ，w h i c hc o m b i n e st h e d e m o n s t r a t i o nm e t h o d sa n dt h ec r i t e r i o nm e t h o d s f i r s t ，b a s e do nt h ep u b l i cg o o d st h e o r y ，t h i sd i s s e r t a t i o na n a l y s e st h ec a p i t a l s o u r c e so ft h eu r b a ni n f r a s t r u c t u r ef r o mt h eg o v e r n m e n tf i n a n c ep o i n ta n de x p o u n d s r e a s o no fg o v e r n m e n ti n t e r v e n t i o n ，t h ef o r mo ft h ep r o d u c t i o na n dp o i n t so u tt h e g o v e r n m e n t i n v e s t m e n ta n d f i n a n c i n g s h o u l dc h o o s et h ei n f r a s t r u c t u r e b a s e do nt h ec h a r a c t e r so ft h eu r b a ni n f r a s t r u c t u r ep r o j e c t sa n du s i n go v e r s e a s e x p e r i e n c ea sar e f e r e n c e ，t h i sd i s s e r t a t i o nd i s s e r t a t e s t h eb a s i co p e r a t i o n a lp r o c e s s a b o u tt h ei n v e s t m e n ta n df i n a n c i n gw a yt h eb o t ， t h ep o r o u so ft h i sd i s s e r t a t i o ni st ob u i l dt h es y s t e ma n dw a yo ft h ei n v e s t m e n t a n df i n a n c i n ga b o u tt h eu r b a ni n f r a s t r u c t u r ea n de l i m i n a t e st h eb o t t l e n e c k ，a d v a n c e s t h ed e v e l o p m e n to ft h eu r b a nj n f r a s t r u c t u r ec o n s t r u c t i o n k e y w o r d s ：u r b a ni n f r a s t r u c t u r e ，f i s c a lf i n a n c i n g ，b o t ，m u n i c i p a lb o n d i i 学位论文独创性声明 本人所呈交的学位论文是我在导师的指导下进行的研究工作及 取得的研究成果。据我所知，除文中已经注明引用的内容外，本论文 不包含其他个人已经发表或撰写过的研究成果。对本文的研究做出重 要贡献的个人和集体，均已在文中作了明确说明并表示谢意 作者签名：牵氖龟、备日期：加r 。f 学位论文授权使用声明 本人完金了解华东师范大学有关保留、使用学位论文的规定，学 校有权保留学位论文并向国家主管部门或其指定机构送交论文的电 子版和纸质版。有权将学位论文用于非赢利目的的少量复制并允许论 文进入学校图书馆被查阅。有权将学位论文的内容编入有关数据库进 行检索。有权将学位论文的标题和摘要汇编出版。保密的学位论文在 解密后适用本规定。 学位论文作者签名：毂童，痒导师签名：丑哼节、 日期：艘! ：芏日期： a 旷， 戆垂莲亟学位论文答辩委员会成员名单 姓名职称单位备注 薛跃副教授华东师范大学 主席 黄炎副教授华东师范大学 孙斌艺副教授华东师范大学 中州城市基础啦旃建啦融资方，c 1 i j f 究 n u 高 刖置 一、问题的提出 城市基础设施是城市生存和发展的必要基础和前提条件，使城市现代化的 重要体现，它集中反映了城市功能的完善程度，是评估一个城市投资环境的重 要指标；同时，城市基础设施也是影响城市可持续发展的重要因素。我国由于 长期对城市基础设施建设不够重视，造成了城市基础设施过于薄弱、发展滞后 与后劲不足的局面。虽然改革开放以来，我国政府加大了投资力度，取得了稳 定的发展，但随着改革开放的不断深入，落后的城市基础殴施与整个国民经济 发展的正常需求不相适应，日渐抑制了城市功能的发挥和国民经济的发展。 资金是城市建设的“血脉”。在制约城市基础设施的诸多因素中。资金是 核心因素，随着市场化改革的深入，为了加强企业自我积累和自我发展的能 力，提高居民的生活水平，政府在收入分配时逐渐向它们倾斜。在国民收入分 配设施融资问题面临种种挑战，政府财政赤字在增加，财政收入占g d p 的比重 在下降国家预算内投资臼渐减少。依据国际经验，在经济起飞的过程中，城 市基础设施投资的增长应快于加工工业投资的增长。没有城市基础设施的超前 发展，就不可能有经济的成功起飞。我国特定的体制背景下，城市基础设施的 投资基本依靠政府进行，而目前政府财力又难以全部满足投资需求，这使得其 功绩严重滞后于加工工业发展，成为经济起飞的瓶颈障碍。 现在看来，在城市基础设施的融资方式似乎陷入了种两难的境地：城市 基础设施如果继续以非市场化体制谋求发展，则必须主要依靠政府投入，但随 着财政主导型经济向金融主导型经济转变，政府财政在相当艮的时问内不会宽 松。因此，依赖政府财政，很难满足城市基础设施的融资需求。如果以市场化 体制来谋求城市基础设施的发展，也会面临许多问题和矛盾：一方面城市基础 设施不可能像加工产业那样可以完全市场化，因为完全市场化有悖于堋市基础 设施的自身的目的性( 即以较低廉的价格位经济运彳亍提供一个低成本基础) ； 另一方而城市基础设施的产品和服务的价格形成机制还无法与市场经济体制接 轨。随着经济技术的发展和改革的深化，虽然城市基础设簏中有不少产品和服 务项目可以有市场定价，但这也要有一个过程，而且很多项目是无法推向市场 的。或推向市场并不是最好的解决办法。 总之，城市基础设施的融资，面临着很多问题。城市基础设施要发展，必 须解决资金这个瓶颈，如何突破这个瓶颈，如何在新的形势和背景f ，为城市 叶l 罔城市皋础波施建墩睫| ! 资方止1 i j f 究 i 州高 基础设施选择可行的资金融通渠道和方式，已成为人们普遍关注的问题。本文 亦是基于这种关注立题的。 二、本文的研究方法 本文以城市基础设施建设资金筹集为研究对象，就学科而吉，属于经济政 策的行列。由于我国城市基础设施建设的瓶颈现象，是多种矛盾和历史积累造 成的，单一的研究方法可能不会分析透彻、深入。因此，本文主要运用的研究 方法有： 1 、实证研究和规范研究相结合市政经济学是关于经济现象“是什么”的 理论体系，规范经济学是关于经济现象“应该是什么”的理论体系。经济学是 致用之学，若仅停留在实证分析的层面上是不够的，本文重视对经济现象的实 证分析，力图把规范分析建立在具体的实证分析的基础上，把实证分析与规范 分析相结合。 2 、系统分析法城市基础设施建设融资途径是一个宏观性的问题，它要受 各种诸如自然、环境、经济、行政法律等多因素的影响和制约，相互之问形成 一个多因素互动的系统。本文将从系统思想出发，不仅考虑城市基础设施的融 资问题，而且估计到直接影响其效果的其他因素，从而使其更为可行和有效。 3 、从抽象到具体分析方法本文首先分析城市基础设施建设的一般概念、 分类、性质及特征，以及其公共物品的特性等抽象问题，以此为理论基础，然 后对各种融资途径了进行具体分析，并且提出了切合实际的建汉，从而上升到 具体的高度。 三、本文研究的内容 本文首先阐明城市基础设施概念、内容、分类、特征以及公共物品理论， 并对我困城市基础设施的现状进行分析，以此作为全文理论体系的基础。 接羲从政府财政政策的角度分析城市基础设施的资金来源问题。运用公共 物品理j = 垒，对我国城市基础设施政府财政投资状况进行了分析剪提出了对策建 议。其次介绍了城市基础设施投融资的创新方式b o t 方式与城市基础设施融资 方式的新发展市政债券融资，并分析了发展这两种融资方式可行性与目前存在 f 门问题。 最后，分别比较了美国和f _ l 本两种典型的融资模式，借鉴闰外的融资经 验，结合我国城市基础设施融资情况，对我国城市基础设施融资前景进行了分 析。 2 中罔挑市撼础啦旌建吐融资方代研究 筇一章城市粜础挫施建设融资理论蛙拙 第一章城市基础设施建设融资理论基础 第一节城市基础设施概述 一、城市基础设施的基本概念 城市基础设施是城市生产、生活最基本的载体，是城市物质形式最主要的 组成部分，也是城市和乡村之间最显而易见的区别。 城市基础设施的发端可以追溯至城市历史的初期最原始的城市。人类社会 演进使人类逐渐由分散居住发展为聚居，于是出现了城邦，随着城邦的出现， 为满足居民生活需要，开始大规模兴建道路、供水、排水等市政公用设施。通 常，这类市政公用设施由城邦管理当局组织兴建，通过劳役或税收的方式支付 建设成本，在一些古代文明发展程度较高的地区，城邦公用设施的规模，复杂 程度和完备性令人叹为观止。例如，考古发现就证实了在古罗马时期的城邦中 就普遍存在大量复杂的排水设施等基础设施。 根据1 9 8 5 年7 月“城市基础设施学术讨论会”与会专家、学者和实际工作 部f - 1 同志的讨论，城市基础设施可表述为；既为城市物质生产、社会发展，又 为城市人民生活提供一般条件的基石 | ；性公共设施，是城市生存和发展的基础。 也就是说，它是整个国民经济基础、发施在城市地域的集结和延伸，其服务对象 是城市的生产和生活。 在西方国家，把城市基础设施分为社会性、福利性、基础设旌和技术性基 础设施。前者包括居民住宅、医疗卫生、文化教育、幼儿保健等设施。后者包 括市政工程、公用事业、环境卫生、园林绿化和电力、通讯等。在我国根据提 供服务范圈的大小，城市基础设施有广义、狭义之分。狭义的城市基础设旋是 指向城市提供能源、给排水、交通运输、邮政通讯、环境保护、城市防灾等服 务的设施和产业部门。广义的城市基础设施除上述内容之外，还包括文化教育 科学卫生等部门。在本文中，所用概念均指狭义的城市基础没施。 二、城市基础设施的分类及特征 1 、城市基础设施的分类 城市的发展使现代城市的功能极大地丰富，省会、中心城市除了是一个地 区的政治、文化中心以外，往往还是改地区的经济中心和交通枢纽。常住人口 和流动人口多、产业发达、城市基础设施的种类也非常多。我们按照使用功能 将城市基础发施分为以下六类： ( 1 ) 、道路交通 中国城市基础吐施建设融资方，弋研究 讹一章城市基础设施建驶融资理论基础 包括高速公路、市内高架道路、城市轨道交通、地铁、轻轨等。 ( 2 ) 、桥隧 包括跨江跨河大桥、越江穿山隧道。 ( 3 ) 、水务 包括自来水厂、污水处理厂站、以及相关的管线设施。 ( 4 ) 、能源 包括电厂、热电厂、供气、供热、供电。 ( 5 ) 、环保 包括河道综合整治、垃圾处理、固体物焚烧。 ( 6 ) 、绿化 包括绿地、园林建设等。 ( 7 ) 、水路交通 包括港口、航道设施等。 2 、城市基础设施的分类及特征 了解城市基础设施的特征，有助于我们准确理解城市基础设施的投融资理论 和实践问题。一般而言，城市基础设施具有如下六个特征： ( 1 ) 、社会性 基础设旋往往是涉及国计民生的基础性设施或服务，其质量好坏关系到城 市居民的生活和城市产业的正常运转，会造成相当广泛的社会影响。例如某市 修建高架道路对考虑不周，设计通行能力与实际车流量偏差严重，建成后长期 塞车，恶化周边交通条件，轻则误事误工，引致民怨四起，严重时影响到附近 大片地区的产业布局和土地房产的价格? 这就是基础设施社会性的一种反映。 ( 2 ) 、公益性 基础设旌对社会公众具有积极的效用，即公益性，譬如有了污水处理发 施，就能消除河水污染、黑臭现象，有利于改善沿岸居民生活质量和城市景 观；而快速轨道交通设施则方便市民出行、通勤，节省时间。积极的效用可以 被基础设施的使用者或服务购买者所享用，也可以通过外在性发挥作用。经济 学家一般把产品的生产或交易过程中给产品购买方之外的环境或第三方带来的 影l i 向称为外在性。外在性有益、害之别，基础设施大致属于这类能够带来有益 ( f ) 的外在性的公共物品。当然严格来讲，在特殊情况下，基础设施也存在 负的外在性，例如市内高架道路或轻轨对沿线居民的噪声污染。 ( 3 ) 、共享性( 非排他性) 4 中固城市肇础设施建、世融资方式研究 第一章城l 捧础设施建数融资理论基础 由于基础设施是一种公共物品，决定了它通常是供社会公众所共享，即基础殴 施的使用一般具有非排他性；一个人在使用某个基础设施或享用基础设施服务 时不能对其独占，而排除其他人对该基础设施的使用，或者排除其他人的使用 要花费巨大成本。 经济学上有个术语把难以阻止他人使用公共物品的现象叫做“免费搭车 者”问题，反映的就是共享性特征。 ( 4 ) 、使用边际成本低 增加基础设施的一个使用者几乎不会增加基础设施的边际使用成本，或者 由此增加的边际使用成本很低，这是基础设施通常具有的特性。这特性从基 础设施的运营成本中主要是固定成本，与使用者数量相关的变动成本一般占比 不大可以得到反映。 ( 5 ) 、时空性 公共基础设施产品对于空间、地域和时间具有极强的依附性，即在空间、 地域和时间上的不可挪用性。一方面。公共基础设施产品的投资成本具有沉没 性，一旦投资建成后，不能移作他用，基本没有残值。所以，公共基础设施产 品一旦投资建成，必须按照既定用途使用下去，否则，巨额投资将无法收回。 另一方面，时空性的特点，说明在建设公共基础设施与社会经济发展的安排上 必须要有适当超前意识，包括规划上的超前性和建设时叫上的超前性。“想要 富先修路”即说明了这一点。 ( 6 ) 、投资规模大 使用寿命长基础设施属于固定资产投资项目，投资规模往往是几千万、上 亿，使用寿命短则十几年，长的超过五十年。仍以轨道交通项目为例，国内地 铁的造价非常昂贵，一条线路长度2 0 多公里的地铁项目投资金额可以超过 1 0 0 0 亿，同时轨道交通项目如果维护得当，其生命周期很长，国外有1 0 0 年以 前造的地铁目前还在正常运行之中。 三、城市基础设施建设融资概念与分类 城市基础设施融资涉及城市基础设施建设资金融通的形式、手段和方法， 是政府、企业、个人等资金供给者向城市基础设施转化的途径和渠道，即城市 基础设施从哪些渠道，通过千千么方法取得资金。作为公共产品、准公共产品或 提供公共服务的城市基础设施，不同于私人企业或部门，它的主体是政府，其 l i 标多是非盈利性的。因此，决定了其资会融通的手段、方式也不同于私人部 门或企、眦。 中周城市堆础吐旌建改融资方式研究 第一章城市培础啦施建醴琏i ! 资理论基础 从资金流量的角度分析，融资方式是指盈余部门( 资金供给部门) 向资金 亏部门( 资金需求部门) 转化的途径和渠道，即资金需求方如何取得资金。社 会资金来源的多样性，决定了融资方式的多样化。国民经济中的每个部门都可 能资金盈余单位和亏损单位，都可能是资金的供给者和需求者。全社会的资金 来源主要有财政、金融、企业、个人和国外。因此，按照全社会资金来源的途 径，城市基础设施建设融资的方式可以分为五种：财政融资、银行融资、商业 融资、证券融资和国际融资。 这里只考虑上述五大部门作为资金供给这向资金需求方( 本文特指城市基 础设施建设) 提供资金的单项情况。 财政融资方式是指财政部门作为资金供给者向资金需求部门融出资金的形 式和方法。财政资金从其收入构成来看，具有两个特点：强制性和无偿性。它 反映了国家凭借其权利参与社会产品分配的实质。这种无偿性和有偿性也正是 财政融资的性质，但以无偿为其本质特征。国家财政资金，无论是预算内资 金，还是预算外资金，都要根据国民经济计划的合理安排制定资金收支计划， 反映财政年度内资金的来源、去向和收支额。财政资金的运用，主要是为履行 经济职能而提供公共产品和劳务，其中也包括城市基础设施的建设资金。 银行融资方式是指银行部门( 包括非银行金融机构) 作为资金供给者向资金 需求部门融出资金的形式和方法。银行融资是我国各行业的主要融资渠道之 一。特别是在经济体制改革以后，银行融资快速增长，在我国城市基础设施建 设领域也发挥了积极的作用。银行融资主要是将通过信用手段筹集起来的资 金，再以贷款的方式提供给资金使用者。 银行资金来源和资金运用的性质决定了银行融资方式的性质。银行的信贷 资金首先要考虑资金需求者临时周转所需要的短期资金贷款：其次要考虑银行 存款能够在一定时期内沉淀下来的资金数量。各种银行存款的期限是不同的， 特别是活期存款的存墩问隔期很短，而供应给投资项目的贷款却要在项目建设 期丌始投入到项目建成投产后的几年内爿。能归还，这就要求这部分信贷资金在 银行的沉淀时间至少与项目建设期一样长。所以在大量存款的存取交叉中，只 有一部分资金可以较长时问里沉淀下来供应融资使用，这就决定了银行融资的 有偿、有限性和期限性。银行资金运用即资产业务主要是各种贷款。商业银行 的资产业务经营讲究盈利性、流动性和安全性原则。这也决定了银行融资是有 条件的融资。在我国将基础设施建设调整为重点需要发展的产业后，银行融资 在缓解建设资金不足、力速资金筹集，进而促进国民经济发展方面发挥了不可 替代的作用。 中国抛市基础设施建吐融资方式研究 第一章城市某础设施建设融资理论挂础 商业融资方式是指企业作为资金供给者向资金需求部门融出资金的方式和 方法。城市基础设施的商业融资主要是指各类企业作为投资主体参与建设城 市基础设施的过程。在市场经济条件下，企业的主要经营目的是实现投资收益 最大化，这一约束决定了城市基础设施的商业融资必须以实现企业的利益为前 提，这就需要依托现有城市资产优势，依靠对土地、城市设施和城市经营权等 资产的运做，发挥商业融资在城市基础设施领域的作用。 资本市场融资方式是指资金需求者( 资金供给者主要是居民) 以发行股票和 债券等有价证券形式取得资金的融资方式。其中通过发彳亍股票获得的资金属于 企业的实收资本，企业可以长期甚至永久使用，不用担心偿还本金或资金被抽 回，但企业法人必须对股东分红付息；通过债券融得的资金，在性质上则表现 为企业的对外负债，在债券购买者与发债企业之间形成债权债务关系，企业必 须在到期时归还本金并支付利息。随着我国资本市场的逐步建立和完善，证券 融资方式在我国城市基础设施建设中已开始扮演重要角色，陆续有一批以城市 基础设施建设为概念的公司上市，为城市基础设施建设筹集了大量建设资金。 国际融资方式是指资金需求者向国外部门以一切形式( 包括吸引外商直接 投资、借贷、发行股票和债券、b o t 等项目融资) 取得资金的方式。国际融资 在我国城市基础设施建设中的应用是随着我国对外丌放的进程逐渐展开的，通 过引进和借用他国的资金( 包括货币和机器设备) ，不仅拓宽了我国城建资金 的来源渠道，也带来了国外城市基础设施建设融资、建设、管理的先进经验。 综上，从社会资金来源的角度，城建融资的方式分为财政、银行、商业、 证券和国际五大类，而且每一大类方式中存在羞许多种具体的融资方式、融资 手段和融资工具，并都有着各自不同的融资机制、融资条件和运行绩效，总体 上足并存的，应用上需根据每一项的具体条件和情况，选择和组合可行的融资 力式。 第二节公共物品理论 一、公共物品的两个重要特性 公共物品是一种供入们共同消费的产品，正如保罗a 沙缪尔森 ( p a n l a s a m u e l s o n ) 所定义的那样，纯粹的公共物品是指这样的物品，即每个 人对这种物品的消费不会导致别人对这种物品的消费的减少。公萸物品具有两 个昆著的特征。 中闭城市i 础醍施建设融资方式研究 第一章城市基础世施建设融资理沦攮础 1 、消费的非竞争性 所谓的消费的非竞争性，是指消费者的增自u 不会引起成本的增加，技改物 品提供给额外一个消费者的社会边际成本为零，或者说，一定量的公共物品按 零边际成本提供利益。在公共物品的消费上，人人都可以获得相同的利益，且 互不干扰。他提供给额外一个人的消费不会降低它带给爱他人的消费，非竞争 性是由产品的不可分性决定的。 出于非竞争性物品的边际成本为零，难以通过定价的方式来迅速收回投 资所以按照市场经济法则，这种公共产品是难由追求润最大的企业生产和提 供的，从而必须由政府通过预算以财政拨款或直接投资的形式提供公共物品。 2 、消费的非排他性 公共物品一旦提供给某些人，就能阻止另外一些人从中受益。非排他性就 是不能把他人排除在这种物品的消费之外，它有两种情况；第一种情况是合法 的排他技术不存在；第二种是情况是尽管排他技术存在，但使用这种技术必须 付出的代价高于实施非排他技术得到的好处。用经济学术语来说，这成为不经 济。 公共物品的两个特征表明，它是一种供人们共同消费的物品，非竞争性特 征说明摊斥他人消费是不合理的，无效的；其他排他性特征说明排斥他人的消 费是不可行的。即使在技术上可行，但代价太高，在经济上亦不可行。也许， 对于有些公共物品来蜕，在经济上也可行。例如一座不拥挤的桥，就可采用对 过桥收费阻止那些不付费的人过桥，但是同这种排他性相比较，公共物品的非 竞争性是更为本质的特征，山于非竞争性的原则，即使排他可行，它也使排他 成为无效的，不合理的。 二、公共物品、准公共物品与私人物品 以消费中的竞争性和技术上的排他性为标准，人类社会中的所有经济物品 可以划分为三类纯公共物品、纯私人物品、准公共物品。 纯公共物品既是排他性的又是竞争性的。它是为整体意义上社会成员而，l 二 产的，一旦被生产出来，任何人都可以利用它满足自己的需要，而不影响他人 的利益，纯公共物t 铺可以用公式表示： a e = a i( i = l ，2 ，3 n ) 式。| 1 ：a 。公共物品的全部供应量 a i 第i 个人的消费量 中国城市捧础被施建设融资方式研究 第一章城市基础驶施建设融资理论基础 每个人消费j 种公共产品的量都为a j ，它表明了公共物品是不能在消费者个 人之阃分割的。根据公共财政原理，从纯公共物品的非竞争性和非排他性特征 考虑，纯公共物品由政府提供，资金来源由财政筹措。 纯私人物品既是排他性的又是竞争性的，它只能满足其拥有者的消费需 要，其他任何人未经同意不能随意分享，它不具有外溢性。雅可以用公式表示 为： 气= a i a s 私人物品的全部供应量； a j 第i 个人的消费量 很显然他是能够在消费者之问分割的。由于纯私人物品的价格是由边际成 本决定的，并且产权关系决定了产品的所有权，因此，此类产品根据市场经济 法则，通过市场引导，追求利润最大化的企业自主生产，便可达到资源的充分 利用和有效配置。 现实经济产品的具体属性很复杂，还有许多物品介于纯公共物品和纯私人 物品之问，对此称为准公共物品。这种物品一方面有使用者单独享受利益，可 在使用者之间划分所得到的利益，另一方面，在供应上能够实行排除原则，把 不付款者排除在外。 综上所述，社会产品以竞争性和排他性为标准，可以划分为三类：纯公共 物品、纯私人物品、准公共物品，三种类型之间的区别可用表1 - 1 说明。 表1 1纯公共物品、纯私人物品及准公共物品区分表 产品类型基本特征供应方式实例 纯私人物晶单独消费市场提供食品 无外部型向消费者直接收费服装 低j j 曳本排他性汽车 准公共物品单独消费或集体消费政府提供或政府资助邮政通讯 收益市场提供 公路桥粱 具备一定外部性 城市绿化 有可能排他 纯公j 物品集体消费的收益歧府提供灯塔 只备外部性政府投资一般公躇 高成本排他防灾肼￥ 9 中闰城i 订基础吐施矬改融资厅北冗 第一章城市基础改施建设触资理论攮础 随着社会经济和社会的发展，有许多经常会发生的变化可以导致物品的竞 争性和排他性发生变化，从而使物品的公共性发生变化。如技术水平的提高和 支付改革可以改变物品的性质，消费者收入和购买力的提高。公共物品趋于成 为私人物品等。这些变化会削弱某些公共物品的非竞争性、消费的非排他性或 生产的不可分割性，使一些纯公共产品变为准公共产品，准公共产品变为纯私 人产品。这就为公共物品提供的多元化、多渠道提供了理论基础。 第三节中国城市基础设施建设融资方式状况分析 一、中国城市基础设施建设融资方式的历史演变及现状 建国以来，我国城市基础设施建设融资经历着从传统经济体制下财政主导 型融资方式到市场经济体制下的多元化融资方式的转变。 在传统的计划经济体制下，由于对商业融资、证券融资和国际融资方式的 禁止，加之银行金融方式也仅限作为数量规模狭小的超定额流动资金使用，我 国城市基础设施建设资金主要来源于财政，属于财政主导性融资方式。从1 9 5 3 年到1 9 7 8 年，我国基本建设投资总额中财政预算拨款所占比重为8 0 ，而其中 城市基础设施建设一直被置于“配套”、“辅助”的地位，仅在基本建设总投 资占有很低的比重。以当时全国城市基础设旋建设水平较为先进的上海为例， 1 9 5 0 年至1 9 8 0 年间，城市基础设施建设资金也仅为2 4 1 3 亿元，只占同期固定 资产总额的6 5 。 这种主要依靠财政投入的单一融资方式，一方面因投入不足造成我国城市 基础没施建设总体水平的地下，另一方面也因无偿投入导致资金使用、管理、 运营的效率低下。 图1 。1财政资金在国家基础设施建设投资总额所i 一比重 资料来源： c 国筑计年箍，中国统计出敝礼，1 9 8 6 年 1 0 中旧城市麟础设施建设融资方式i ! j f 究 第一章城市基础改施建设融资理跄基础 进入9 0 年代以来，我国加强了对城市基础设施建设的投资力度。同时，由 于城市市政公用事业投资、建设、管理体制改革的进一步深化，拓宽了市场资 金投资渠道，财政融资比重在总基础设施投资中急剧减少，除财政融资方式外 的其他四种融资方式在我国城市基础设施建设中所占比重逐步加大，多元化的 融资格局正在形成。 2 0 0 0 年一2 0 0 3 年，中国基础设施建设资金来源出现了显著的变化，基础设施 建设投资中自筹资金占的比重越来越多，占到将近5 0 左右，其次是国内贷款 融资，参见图1 2 。 图1 - 2”六五“到”十五”期间基本建设融资方式变化趋势图 资料来源：中国统讨年鉴，中国统计出版社，2 0 0 4 年 在这种初步形成的多种融资方式并存的中国城市基础设施建设融资制度 中，仍存在着突出的矛盾，集中表现在：各种融资方式的非均衡性及融资方式 选择上的菲市场化和无序性。 各种融资方式的非均衡性主要体现在： 1 、财政融资比重下降过快，不利于财政资金杠杆作用和宏观调控功能的发 挥，国家财政预算内投资占城市基本建设资金总额的比重由1 9 8 1 年的5 4 ，2 8 f 降到2 0 0 3 年的9 2 1 ，下降了4 5 之多。 2 、银行融资比重上升过快，目前全国各地的城建投资公司的平均负债率在 7 0 以上，且大多债务的形成带有政府干预的色彩，负债主体资格不清，中贷 项目营利性差，有违银行融资的安全性原则，且融资成本过大，为城建资金的 良性循环埋下隐患。 3 、商业融资的发展一方面受到政策和观念的约束，另方面在操作上也存 在缺乏透明度和规范性的缺陷。 中闭城市基础设施建设融资方式研究 第一章城市皋础哎旌建& 融资理论基础 4 、我国资本市场发育较晚，成熟程度低，导致证券融资在城市基础设施建 设领域的应用比重低、品种少，尚未形成由债券市场、股票市场以及基金市场 构成的规范完整的融资体系； 5 、国际融资方式虽渐进发展，但仍以债务为主，形式单一，因项1 7 性质和 政策等因素的限制，对其他合资合作形式的使用较为有限。 融资方式选择的非市场化和无序性，主要表现在各地政府在进行城市基础 设施建设时，普遍对融资总体规模的统筹考虑以及对采用融资方式的均衡安 排，也比较少根据城市基础设施项目的性质采取相应的融资方式。 二、建立中国基础设施建设融资新模式的必要性和紧迫性 2 1 世纪是城市建设迎接挑战，实现快速发展的非常重要时期。随着经济的 飞速发展，城市间的竞争特别是城市功能、城市环境的竞争会更加激烈，而竞 争的最终焦点和支撑点是城市基础设施建设。因此城市要现代化，首先是城市 基础设施的现代化。同时在市场经济条件下，城市基础设施建设不仅是生产性 建殴，而且是现代化城市的重要产业，成为了2 l 世纪中国最有发展前途的一 个重要产业。 面对我国城市基础设施落后状况和建设资金紧缺的境地，研究城市基础设 施的融资问题，借鉴发达国家的经验，探寻城市基础设施建设的行之有效的融 资方式和渠道，构造一套符合我国特色的城市基础设旋建设理论和实践模式具 有重大的现实意义，也已显得尤为必要和紧迫。 中国城市罐础施建设融资方，研究 第一二章财政投融资：城市基础没施建世主铮融资方式 第二章财政投融资：城市基础设施建设主导融资方式 第一节政府财政投资 一、政府介入城市基础设施建设的原因分析 城市基础设施的产品和服务大多部分是公共物品和准公共物品公共物品 由于消费的非竞争性和非排他性，导致了公共物品供应上的市场失效，即市场 在公共物品配置上产生低效率。其原因有两个方面。 首先，公共物品消费的非竞争性，意味着增加一个人消费引起的边际成本 为零。按照价格等于边际成本的资源有效配置原则，不应该对这一物品的消费 收费，但是，新增消费者的边际成本为零，并不说明提供这一物品本身不需要 花费成本。如果由市场来提供公共物品，那么其厂商必然会通过收费的方式来 弥补自己的成本，还要取得一定的利润，但是对公共物品的收费会阻止人们充 分利用这种物品，因此，当公共物品由市场来提供时，会导致公共物品的限制 现象。从宏观来看，这是一种效率损失。以桥梁为例，在桥梁没有过度拥挤的 情况下，如果私人厂商对过桥者收取通行费，就会降低人们对过桥的需求，从 而减少通行人数，引起效率上的损失。 通 行 费 用 d 0 q oq c 通行车辆 图2 - 1立交桥收费的效率损失 图2 - 1 中，p 表示通过立交桥收费费用，q 。表示立交桥的最大车流量。q 。 表示冈收费而实际通行车辆数，则( q 。一q o ) 表示囚收费而减少的车辆通行数， 途中阴影部分表示收费所引起的效率损失。 中国城市基础殴施建砹融资方式研究 第二章财政投融资：城市基础设施建改土导融资方式 对通过立交桥的车辆不收费可以提高立交桥的利用率，但是立交桥的建造 成本，需要从其他途径获得补偿，立交桥作为公共物品，= 乓建造费用从政府财 政支出中得到补偿或由国家财政直接拨款建设。 其次，从非排他性看，市场提供公共物品将引起另一种效率损失，即它可 能导致公共物品的供给不足。在增加消费者时边际成本不为零的情况下，由于 不可能使用排斥性原则，人们不必付款就可以消费，这样产生大量的“免费乘 车”现象。 从这个意义上讲，对于追求盈利最大化的厂商来说，它可以提供公共物品 但这必须以相当大的效率牺牲为代价这是如果任凭市场机制调节的话很容易 使厂商投资有利于公共产品之外，从而导致公共物品供给不足，无法满足日益 增氏的公共需求。 公共物品和外部经济的存在导致市场失灵，他为政府干预和调节经济提供 了依据。消费上的排他性、免费搭车二个因素的存在，决定了由企业这一市场 主体提供公共产品的不可行性( 起码是失效) ，但在分析这种不可行性时，实 际上已经隐含了认识和结论上的倾向，即政府是提供公共产品的主体，或者 说、，提供公共产品，满足r 益增长的公共需求是各级政府之间义不容辞的职 责。没有任何厂商对公共物品产生投资刺激，从而导致公共物品供给不足，并 带来效率上的损失由于公共物品配置中市场失效的存在，即使是市场经济十分 发达的囤家，比如美国和西欧国家，都需要政府进行有效的干预，在无法像私 人物品那样山市场提供的情况下，为了满足人们对公共物品的需求，社会实际 上往往采取了由政府直接提供公共物品的方式。 二、政府提供城市基础设施产品的方式 作为公共物品，城市基础设施的建设及其产品供给是政府的经济职责之， 应当获得政府预算的支持。政府投资与城市基础设施建设的意义，不仅在于城 市基础的产品和服务具有公共物品性质，必须 士 政府生产或提供，而且在我国 金融市场上不发达，资本市场尚未成熟的情况下，政府的直接投资可以弥补民 问资金的不足和融通不畅，还在于政府投资在金融市场及资本市场的资会配置 上具有明显的“示范”和“诱导”效应。 纵观国际经济和我国改革开放的实践成果来看，政府介入城市基础设施产 品的建设和运营，大体上可分为两种基本类型：( 1 ) 政府直接生产( 2 ) 政府 叫接生产。前者是指政府直接通过财政支出拨款给自己拥有的公营企业来生产 基础殴施产品；后者是指政府通过预算安排及其他政策，将城市基础设施建设 和运营委托给民营企业。 1 4 中固城f 盯皋础鞋施建设融资方式研究 第二章财政投融资：城市基础设施建设主导融资方式 1 、政府直接生产 政府直接生产是政府介入城市基础设施产业发展的一种重要方式，它具有 力度大、见效快的特点。纯公共物品和无法实行竞争的准公共产品，一般采取 政府直接生产的方式提供。在市场经济发达的国家。政府直接生产的方式为社 会提供城市基础产品的比例并不太大。但就我国的现状而言，此乃是一种主要 的产品提供方式。主要方式归纳起来可分为中央政府直接生产经营和地方政府 直接生产经营。 2 、政府间接生产 在我国，长期以来受计划经济的影响，城市基础设施都是由国家直接生产 经营。改革开放以来，随着市场经济的发展，政府开始逐步运用间接生产的方 式，促进城市基础建设的发展。政府间接生产的准公共产品，一般属于产出易 于界定和课强制履行合同，采取竞争方式的行业。政府利用预算安排和政策安 排形成经济刺激，引导民营企业参与公共产品生产，一方面降低政府的财政开 支，一方面促进公共产品和服务的质量提高。 政府间接生产公共产品主要有以下几种形式：政府与民营企业活固有经济 组织签订生产合约：长期特许经营权、租赁承包、政府经济补助和资助、政府 参股内部竞争。 三、我国城市基础设施政府财政投资的状况和对策分析 城市基础设施项目多属于公益性项目，因而作为公共产品服务提供方的政 府财政在其中发挥着不可替代的作用。由于当前国内供求关系的格局由卖方市 场转变为买方 f 场，内需疲软。近几年，国家通过降低利率以划激经济的增 长，收益【乜不是太大。在这种情况下，通过财政对城市基础设施进行投资，能 够进一步引致更大的投资需求，有助于扩大内需与一定的经济增长速度。 城市建设资金按其财政管理方式可以分为预算内资金和预算外资会，预算 内资金是执政对某些经常性支出项目和重大设施建设而列入各级政府年度预算 管理的财政性资金。预算内资金主要有：城市维护建设税、各级财政预算内拨 款、政策性补贴等。预算内资金一般由财政部门负责筹集，按照城市政府批准 f l 勺城市基础设施建设计划进行安排。预算内资金按其在国家预算的级次可以分 为中央预算资金和地方预算资会。中央预算资金主要是列入国家基本建设和计 划，并由国家预算资金安排用于城 丁建设的基本建设拨款、更新改造投资和专 项补助。前两项一般是由中央财政拨款给地方政府，由地方政府安排用于列入 地方年度计划的城市基本建设项目；后项一般是f 对地力某些市政公用设施 的特殊需耍和困难，i 上| 中央专项拨款直接落实到具体建设项目。随着我国分税 叶j 闰城市摧础设施建世融资方式研究 第一章财政投融资：城盯基础驶施建议主导融资方代 制财政 ；牛= 制的建立，中央预算资金在城市建设资金的比例越来越低。地方预算 资金是指各级地方政府财政安排列入地方城市建设固定资产年度计划的资金， 包括用域市维护建设税、城市公用事业附加、地方机动财力安排的资金和财政 专项拨款以及各种自筹资金等。随着分税财政制度体制的建立和发展，政府职 能的转变，各级政府对城市建设的重视程度不断提高，地方预算资金在城市建 设中的比重越来越高，作用举足轻重。 在过去相当长的一段时间内，由于思想上和认识上的错误，国家和城市在 安排投资是城市基础建设总是的不待足够的重视，对其投资的比例一直较低。 在提供城市基础设施产品的方式上基本上是以政府直接生产的方式进行的，公 共产品与公共服务的价格一贯实行低价位的福利分配政策，从而造成城市基础 设施产业中的经营部门大面积的政策性亏损，丧失了自我发展的机会。沉重的 财政补贴成为了城市政府巨大的负担，在财政补贴难以为继的情况下，城市基 础设施的运行甚至到了连简单再生产都难以维持。 改革开放以来，随着经济的发展，城市生产与生活迅速发展和提高，城市 基础设施落后的状况f t 益突出，成为了城市发展的需要障碍和矛盾，成为了抑 制经济进一步发展的瓶颈。在这种情况下，各级政府开始认识到城市基础设施 的重要性，开始重视对城市基础设施的投资，使我国城市基础设施建设有了较 大的发展。城市基础设施建设投资占g d p 的比重，八五期问已经一t - _ 升到 1 2 ，1 9 9 9 年达到了1 9 2 ，2 0 0 1 年达到了2 4 5 ，2 0 0 3 年达到了3 0 5 ，但 仍不能满足经济和社会发展的需求。根据大量统计资料显示，许多发达国家在 其发展过程中城市基础设施的投资，一般约占当年g d p 的3 - 5 ，联合国社会 发展部推荐给发展中国家参考的比例是，城市基础设施投资占g d p 的比重应在 3 5 左右，从我国目前的发展状况看，与l 述的距离正在缩小之中，但还有些 距离。 从国家财政投资于城市基础设施来看，政府投资占城市基础设施建设投资 比重在逐年。f 降。导致这种情款的原因是主要有：一方面，我国城市基础设施 多数是无偿使用，财政收入占g d p 的比重下降，各级政府预算内财政成为吃饭 财政，财政方面难以为城市基础设施建设提供稳定和充足的资金来源：另一方 面，改革丌放以来，我国国民收入分配结构发生了变化，政府财政赤字在过去 2 0 多年问一直呈增加趋势，到2 0 0 3 年达到负2 9 0 0 亿元，政府财政已不能支撑 政府对基础设施建设的投资的扩大，而居民储蓄大幅度提高，使储蓄和投资发 生了分离。 中国城市皋础世施矬醚融资方式研究 第章财政投融资：城市基础酏施矬改主导融资方式 城市设施中相当一部分是纯公共物品，具有完全的j ! 竞争性和非排他性， 并且城市基础设施具有建设周期长，投资巨大，公益性等特点，以及在国民经 济和社会发展中的地位和作用，决定了作为提供公共服务的政府财政在其发挥 不可缺少的作用，这也是市场经济政府只能的一个重要方面。我国是世界上最 大的发展中国家，经济比较落后，市场经济的发展还不完善，在较长的一个时 期内，经济增长方式采取的将是以投资拉动为主