（土地资源管理专业论文）永城市耕地与基本农田保护研究.pdf

于葡芰 一定数量和质量的耕地是人类生存和发展的基础。加强耕地特别是基本农田保 护，是关系国计民生的重大问题。永城市是河南省商品粮生产重点县之一，同时也 是河南省县域经济强县，目前正处于工业化、城镇化的关键时期，城市不断向外扩 张，基本建设占用耕地不断上升，城市边缘区土地开发与耕地保护间的矛盾日益突 出，因此，加强永城市耕地与基本农田保护研究，对合理利用永城市的耕地资源、 控制耕地面积的减少、提高农业综合生产能力，确保其作为粮食生产核心区的地位 有着十分重要的意义。本文是在第三轮土地利用总体规划修编工作全面展开的大背 景下，结合自己参与永城市土地利用总体规划修编工作的亲身经历，对永城市的耕 地与基本农田保护问题进行了研究，目的在于查清永城市耕地与基本农田的保护现 状，分析保护中存在的问题及原因，对耕地与基本农田进行数量和空间上的优化， 提出适合永城市实际的耕地与基本农田保护措施，确保永城市在经济快速发展的同 时，切实地保护耕地和基本农田，同时也为永城市新一轮土地利用总体规划修编工 作提供宏观预测参考数据。本文共分为六个部分： 第一章，阐述了耕地与基本农田保护研究的背景和意义，分析了国内外的研究 动态，总结了本文中所用到的研究方法，并提出了本文的研究意义和研究任务。 第二章，对耕地和基本农田的概念做了进一步的解释，并阐述了耕地保护与基 本农田保护的内涵，总结了耕地与基本农田保护相关的理论基础： 第三章，从永城市土地利用现状出发，分析了永城市耕地和基本农田的数量保 护状况和质量保护状况，包括耕地与基本农田的数量与结构，历年的动态变化，耕 地与基本农田的质量状况等，分析了耕地与基本农田保护中存在的问题，并探讨其 原因，提出应对耕地和基本农田进行数量和空间布局上优化的建议： 第四章，通过预测规划期间的非农建设占用耕地面积、农业结构调整占用耕地 面积、退耕灾毁占用耕地面积，预测出规划期间耕地的减少量；通过分析规划期间 永城市土地开发、复垦和整理新增耕地潜力，预测出规划期间耕地的增加量；采用 预留法预测出永城市近期和远期规划年的耕地供给量。以粮食需求量为基础，预测 出规划期的耕地需求量，通过供需平衡分析，确定2 0 1 0 年和2 0 2 0 年永城市的耕地 保有量；通过多种方案对比法，确定规划期间合理的基本农田保护面积，从而对耕 地与基本农田保护进行数量上的优化，同时对耕地和基本农田布局进行调整，进行 空间上的优化，在此基础上，制定出永城市耕地和基本农田的保护方案。 第五章，鉴于耕地与基本农田保护关系社会的方方面面，极为复杂，本文分别 从行政、经济、法律和技术方面提出适合永城市发展的耕地与基本农田保护措施。 第六章，在总结本文研究结论的同时，也提出了本文的不足之处 关键词：耕地基本农田耕地保有量基本农田保护永城市 h a b s 仃a c t c e r t a i nq u a n t 时a 1 1 dq u a l 时o fc u l t i v a t e dl a n di st h eb a s i sf o rh 啪a nb e i n g s s u r 访v a la i l d d e v e l o p m e n t s 仃e n g t h e m n gm ep r o t e c t i o no fc u l t i v a t e dl a i l d a n db a s i c f - a n n l a n di sam 句o ri s s u ew m c h p l a y sa l li m p o r t a l l tr o l ei 1 1t h en a t i o n a je c o n o m ya n dt h e p e o p l e sl i v e l i h 0 0 d y - o n g c h e n gc o u i 】哆i so n e o ft 1 1 ek e yc o 硼t i e st op r o d u c em a r k e t a b l e g r a i ni 1 1h e n a np r 0 v i n c e2 l sw e l l 2 l sac o u i l 锣w h i c hh a sas t r o n ge c o n o m i cp o w e r c u 玎e n t l yy o n g c h e n gc o u n t yi si nac d t i c a lp e r i o do fi i l d u 矧a l i z a t i o na i l du r b a l l i z a t i o n w i 也t h ec o 咖y sc o n s 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他个人或集体已发表和撰写过的研究成果。对本文的研究作出重要贡献的个人和集 体，均已在论文中作了明确的说明并表谢意。本人完全意识到本声明的法律结果由 本人承担。 学位论文作者签名：李芳 签字日期：2 0 1 0 年4 月1 8日 1 研究背景、意义及任务 第一章绪论弟一早珀了匕 1 1 耕地与基本农田保护的态势和政策背景 ( 1 ) 全面建设小康社会对耕地与基本农田保护的影响及要求 党的十六大提出了本世纪头二十年全面建设小康社会的奋斗目标，要实现该目 标，离不开土地资源的支撑。而全面建设小康社会历史阶段与资源瓶颈凸显阶段的 不期而遇，进一步加剧了用地矛盾。实现2 0 2 0 年全面建设小康社会的宏伟目标， 经济增长、社会发展和生态改善等各方面都将显著增加对土地的需求。以新世纪的 国内生产总值翻两番与上世纪的翻两番相比，国内生产总值每增加一个百分点的增 量是原来的4 倍，若维持原有的经济增长方式和资源消耗水平，占用土地也将是原 来的4 倍。与此同时，永城市可用于经济发展的建设用地和可用于开发整理的宜农 土地后备资源的数量日趋减少，难度日益增加，土地供给弹性系数明显降低，土地 资源瓶颈尤其是耕地资源瓶颈约束日益增强。这一增一减，使永城市土地资源安全 的腾挪空间显著削弱，耕地保护特别是基本农田保护的难度显著加大。这就要求永 城市在发展经济的同时，也要注重耕地特别是基本农田的保护工作，为全面建设小 康社会提供有力的土地保障。 ( 2 ) 科学发展观和构建和谐社会对耕地与基本农田保护的影响及要求 党的十六届三中全会提出的树立和落实以人为本、全面协调可持续的科学发展 观和四中全会提出的构建社会主义和谐社会的重大举措，将为缓解土地需求压力、 保护耕地和基本农田奠定重要基础。树立和落实科学发展观，要求加快调整不合理 的经济结构和转变粗放型的经济增长方式，着力提高经济增长的质量和效益，走新 型工业化道路，保护和增强发展的可持续性。这从根本上有利于节约和合理利用土 地，缓解高速经济增长对土地资源的需求压力。树立和落实科学发展观，要求正确 对待发展经济和保护耕地、维护农民利益的关系，正确处理发展与保护、需要与可 能、当前与长远的关系，推动土地利用方式由粗放型向集约型转变，促进经济社会 1 全面协调可持续发展。 ( 3 ) 资源节约型社会及循环经济发展模式对耕地与基本农田保护的影响及要求 党的十四届五中全会提出要实行两个具有全局意义的根本性转变，一是经济体 制从传统的计划体制向社会主义市场经济体制转变，二是经济增长方式从粗放型向 集约型转变。进一步发展社会主义市场经济，建设资源节约型和循环经济发展模式 社会将为节约和集约利用土地提供强大动力。发展社会主义市场经济，要求进一步 培育和发展土地要素市场，逐步建立现代土地市场体系，充分发挥市场在土地资源 配置中的基础作用。这将有利于建立健全土地使用者集约和节约利用土地的激励和 约束机制，抑制多占、滥占和浪费土地的行为；有助于发展塑造微观的耕地保护主 体，强化以经济手段为基础的耕地保护措施。综合国力不断的提高，将为国家加大 对土地利用和管理的投入提供基础保障。我国总体上进入了工业反哺农业、城市支 持农村的新阶段，各级财政有必要也有可能加大对土地的投入。这将有助于增加对 基本农田保护建设、土地整理复垦特别是农村建设用地整理的投入，全面提升耕地 的数量、质量和生态水平。这也要求新一轮土地规划必须以节约集约利用土地为核 心，既要严格控制建设占用耕地，又要严格控制非建设性占用耕地；既要严格保护 耕地数量，又要注重提高耕地质量；推进传统农业向现代农业转变，提高农用地集 约利用水平和效益；积极探索资源节约、环境友好型土地利用模式，促进经济发展 与耕地保护、生态建设相协调。针对永城市的实际情况，应该严格控制基本农田的 建设占用和规划调整，加强土地整理复垦，积极补充不破坏环境的耕地，加强基本 农田保护的力度。特别是要进一步加大基本农田和农村建设用地整理力度，落实城 镇建设用地扩大与农村建设用地缩小相挂钩的政策。建立稳定的基本农田保护和建 设资金投入制度，落实基本农田保护工作经费，用好各类农业和水利建设资金，与 农业综合开发、中低产田改造、土地开发整理、耕地质量建设相结合，集中向基本 农田集中区投入，切实保护和提高基本农田生产能力。 ( 4 ) 国土资源管理工作方针的重大变化对耕地与基本农田保护的影响及要求 我国耕地的主要特征是质量较差，退化严重，生态脆弱。现行规划批准实施以 来，党中央、国务院相继作出了加强生态环境建设、加快城镇化进程、实施区域发 2 展战略等一系列重大发展战略和政策。为了适应现阶段党中央和国务院的战略目标 和政策要求，全面落实国务院关于深化改革严格土地管理的决定( 国发( 2 0 0 4 ) 2 8 号) 提出重点把握好切实保护耕地和基本农田、严格执行土地管理法律、法规等 六个方面的工作及河南省基本农田保护条例，坚持“一要吃饭、二要建设、三 要保护和改善生态环境”的方针、“在保护中开发，在开发中保护”的总原则，遵 循“五个统筹的要求，处理好耕地保护与经济发展的关系。就永城市而言，必需 严格保护耕地特别是基本农田，不能因单纯考虑本地建设的需要而降低保护耕地的 要求，要按照严格保护耕地特别是基本农田，控制非农建设占用农用地的政策要求， 做到经济建设与耕地和基本农田保护同时进行。 ( 5 ) 国家中部崛起发展战略的影响及要求 在西部大开发，东北地区等老工业基地振兴之后，蓄势近2 0 年的中部地区迎 来了“促进中部地区崛起”的战略机遇。党中央、国务院、河南省委、省政府必然 会陆续出台一系列有关促进中部崛起的政策和措施，中部崛起的重点在河南省，永 城市地处河南省东部，是中部崛起的前沿，更有利于承接东部梯度转移产业及开拓 中部市场；由于永城市特殊的区位优势，必然能够分享由资源聚集所带来的发展机 遇，能顺理成章地分享由这些政策和措施所带来的好处，所分享的资源聚集好处会 进一步放大。永城是河南省对外开放重点市、城镇化建设优先发展市，2 0 0 4 年3 月份，被河南省人民政府列为全省5 个强县扩权的县市之一，在计划、金融、土地、 财政等方面均给予了特殊的政策支持。 国家中部崛起战略在给永城市带来发展机遇的同时，也形成了对用地的刚性需 求，继续快速增加建设用地面积的趋势不可避免，建设过程中也不可避免地要占用 耕地甚至基本农田，与此同时，永城市目前可供开发的耕地后备资源越来越少，通 过开发整理复垦增加有效耕地的难度和成本逐年加大，作为全国和河南省重要的基 本农田集中区，基本农田保护率已经很高，要落实耕地保护和占补平衡数量与质量 并重，确保基本农田总量不减少、质量不降低这一目标的难度将逐年加大。 1 2 研究意义及研究任务 1 2 1 研究意义 ( 1 ) 有利于进一步强化耕地和基本农田的保障作用 粮食安全 “民以食为天”，我国人口基数大，人均耕地面积小，粮食安全问题直接影响 着社会的稳定与健康发展，因此说，粮食安全是国家安全的重要组成部分。近几年， 我国粮食产量持续徘徊不前，造成这一问题的主要原因不是自然灾害，而是耕地和 粮食播种面积的大幅度减少，其中有农业结构调整、生态退耕还林、还草等因素， 但主要还是建设占用耕地过多造成的。永城市处于河南省的粮食生产核心区，在当 前我国农业种植技术发展水平和种植方式、农业经营方式条件下，保持一定数量的 粮食播种面积是保障粮食安全、稳定粮食综合生产能力的必然选择。 社会稳定 我国有8 亿多农民，大部分农民仍然是以种地为生。作为农民最重要的财富的 耕地，不仅具有生产功能，更重要的是具有保障功能。如果大量农民失去赖以生存 的土地，不仅会引发农民上访，滋生群体性事件，而且会给农村稳定埋下隐患。鉴 于我国还是一个农业大国，农村人口占全国人口7 0 以上，农村稳定与否将会直接 影响到整个国家的稳定与发展，因此，保护耕地和基本农田对于保障社会稳定具有 重要的意义。 生态安全 耕地不是孤立地存在，而是处于一定的环境中，耕地是生态环境的重要组成部 分。建设占用大量耕地将会直接影响到当地生态环境的演变，一方面会造成耕地生 物生产功能的丧失，另一方面可能间接引发边际土地的大量开垦，或加大单位面积 土地上农药和化肥投入引发土地和环境化学污染，进而对土地生态环境造成巨大的 不利影响。 经济安全 近几年来，一些地方盲目设立各种开发区、园区，大量非法圈占土地，占用大 量资金，出现大量的“烂尾楼”和闲置土地，对国家经济安全和金融安全形成威胁。 党中央、国务院在2 0 0 3 年初做出治理整顿土地市场秩序、遏制开发区圈地热的部 4 署，明确提出加强和改善宏观调控，把土地工作作为一项重要的调控措施，运用土 地政策参与宏观调控。其中很重要的内容就是节约和集约利用土地，切实加强耕地 保护。 ( 2 ) 有利于适应我国国情和经济发展新阶段面临的形势 人多地少是我国的基本国情，人口在不断增加，而耕地面积却在持续减少，我 国的人均耕地面积以从1 9 9 7 年初的1 5 9 亩下降到2 0 0 5 年的1 4 l 亩，人地矛盾是 世界上最尖锐、最突出的。随着我国工业化和城市化进程的逐步加快，各项能源、 交通、水利等基础设施建设和工业、居住用地均占用了大量耕地，城市在无序、盲 目扩张，对建设用地的需求越来越大，耕地短缺的问题将越来越突出。因此，我国 把保护耕地作为一项今后相当长时期内都要贯彻执行的基本国策写进宪法。永城市 也不例外，要适应我国国情和经济发展新阶段的形势，就要做好耕地和基本农田的 保护。总之，保护耕地和基本农田将大大有利于我国经济的可持续发展。 ( 3 ) 有利于贯彻党中央和国务院关于耕地与基本农田保护的重大决定 国务院关于深化改革严格土地管理的决定( 国发( 2 0 0 5 ) 2 8 号) 提出重点 把握好切实保护耕地特别是基本农田、严格执行土地管理法律、法规等六个方面工 作，并把切实保护耕地特别是基本农田放在首位。永城市是河南省的粮食生产核心 区之一，保证一定数量和质量的耕地和基本农田不仅是保障永城市粮食安全的需 要，也是对河南省乃至全国的贡献。永城市也是全国六大无烟煤基地之一，现阶段 正处于工业化、城镇化的关键时期，工业化、城镇化快速发展，形成了对土地的刚 性需求，加剧了用地矛盾。因此加强耕地与基本农田保护是贯彻党中央、国务院关 于耕地与基本农田保护问题重要决定精神的要求。 1 2 2 研究任务 第三次土地利用规划修编以2 0 0 5 年为基期，以2 0 1 0 年为近期规划年，以2 0 2 0 年远期展望年。本文是在第三次土地利用规划修编全面展开的背景下书写的，从永 城市土地利用现状和耕地近年来的利用情况入手，主要研究以下几个方面： ( 1 ) 研究永城市近年来耕地及基本农田利用现状及变化趋势，分析耕地和耕 地农田数量和质量保护情况，探索耕地与基本农田保护中存在的问题，并分析问题 产生的原因。 ( 2 ) 综合考虑规划期耕地的增加量和减少量，预测永城市规划期内耕地的供 给量，同时以粮食需求量为出发点，预测耕地需求量，通过供需平衡分析，确定永 城市2 0 10 年和2 0 2 0 年耕地保有量。 ( 3 ) 通过基本农田最低保护量法和指标核减法分别求出规划期基本农田的保 护面积，通过分析，确定适合永城市实际情况的基本农田保护规模。 ( 4 ) 对永城市耕地和基本农田进行布局优化，制定保护方案。 ( 5 ) 提出适合永城市经济社会发展的耕地与基本农田保护的对策建议。 2 国内外研究综述 2 1 国外耕地保护研究综述 在国外，耕地保护一般被称作农地保护，虽然耕地保护和农地保护存在些许差 别，农地保护比耕地保护的范围更宽泛些，但是从保护的角度来说，其核心内涵是 一样的。国外对耕地保护的研究是从上世纪一二十年代开始的n 3 。起初的农地保护 主要源于人们不合理利用土地和自然灾害所引起的对自然生态环境保护的关注，美 国鉴于西部开发所引起的严重生态问题，较早注重了农地的保护，在2 0 世纪3 0 年 代，对农业实行限制型保护规划，制定了水土保持和国内生产配给法乜3 。美国的伊 利( r t e 1 y ) 与莫尔毫斯共同撰写的土地经济学原理指出，农业用地比其他各 类用地需要占用更多的土地面积3 。到了2 0 世纪6 0 年代中后期，伴随着工业化、 城市化的进程，大量优质农地非农化，不仅推动了城市周围的无序扩张，在一定程 度上破坏了土地市场秩序，而且对生态环境安全和世界粮食市场产生了较大冲击， 因而，世界上越来越多的国家开始关注城市周边地区的农地保护，并在防止农地非 农化的过程中，逐渐形成了一系列相对全面的农地保护理论、技术和政策体系h 删。 6 美国于2 0 世纪6 0 年代制定了一系列从联邦到地方的农地保护法规，如新泽西实施 的农地评价法和加州实施的土地保护法。美国通过这一系列法规规范了公 有土地的分类、评价利用和转化，于1 9 7 6 年正式提出了基本农田的概念，并对其 内涵进行了严格的界定。到2 0 世纪8 0 年代，美国的农地保护工作更加深入，美国 联邦政府在2 0 世纪8 0 年代初提出了作为农地保护法律依据的“农地保护政策法 。 1 9 7 2 年荷兰的b e e k ，k j 等提出了为农业土地利用规划服务的土地适宜性评价 分类体系，它是基于土地质量是否满足土地用途的程度而对土地所进行的评价 册。英国是西欧人口密度最高的国家，其耕地保护问题也十分严峻。2 0 世纪4 0 年代初，英国公布了阿斯瓦特报告书，书中提出了一系列关于补偿和土地增价 的理论体系，对控制城镇用地规模、防止城市周边土地的盲目非农化、保护农地具 有重大作用。2 0 世纪7 0 年代初，英国颁布了城市、农村规划法阳3 。法国于1 9 6 0 年制定了农业指导法，并于2 0 世纪8 0 年代末编写了法国四十年土地政策田州。 韩国为了推动国土建设综合规划的实施，对土地利用规划立案、土地买卖等问题进 行调整和规范，于1 9 7 2 年制定并在1 9 9 3 年修订了国土利用管理法，有效地 防止了土地的盲目开发，促进土地的有效利用n 。日本为了保障农地的有效利用， 划定农业振兴区域，在区域内实行分区利用，分别在1 9 6 7 年制定了“农业振兴区 域整备法”，在1 9 7 4 年制定了“国土计划法”，规定农业用地应集中连片，禁止 转为非农利用，一切宜农或宜耕的后备资源，都应优先用于农业开发n 2 删。加拿大 对农地的保护，主要是通过省级农地保护政策来实现的，安省于1 9 7 8 年最先提出 了要保护耕地 1 钔。 综上所述，国外对耕地保护的研究是在大量耕地非农化的过程中产生的，主要 分为以下三种说法：( 1 ) 政府干预学说，强调国家应出台专门的有关耕地保护的 法律，使耕地保护有法可依。( 2 ) 市场调节学说，提倡在耕地保护过程中，应兼 顾市场调节法，做到切实保护耕地，发挥行业、协会在耕地保护过程中的积极作用。 ( 3 ) 可持续发展学说，强调既要发展经济，又要切实做到耕地保护，即耕地保护 7 和经济发展两手都要抓，两手都要硬，实现经济发展和资源利用的可持续性。 r 2 2 我国耕地保护研究综述 民以食为天，而耕地是人类粮食需求的载体，我国最初的耕地保护就源于粮食 安全问题，我国人多地少，耕地整体质量偏低，资源禀赋差，生态脆弱。所以国家 对耕地保护一直比较重视，但是对耕地保护的研究却起步较晚，确切说理论界在改 革开放后才形成系统的耕地保护学说和观点。 吴次芳利用高新技术设计了土地资源安全动态监测和安全预警系统；提出了土 地资源安全运行机理、战略选择和保障体系；探讨了土地资源开发、利用、治理和 保护的安全管理工程措施n 钔。 王万茂认为土地的合理配置对于耕地保护，农地非农化的严格控制意义重大n 6 1 。 王家梁认为农地保护的核心是耕地保护，耕地保护应该是数量保护和质量保护的统 一，同时也是生态环境的改善n 7 i 。 王群认为，粮食安全问题是关乎国计民生的重要战略问题，耕地是粮食安全的 重要保障，我国人多地少，能否解决粮食安全问题直接影响到我国的社会稳定和经 济发展。随着经济的发展和人口的增长，对粮食的需求量越来越大，意味着耕地保 护在新时期有着更为重要的现实意义n 羽。朱德举认为耕地保护的目标有3 个： ( 1 ) 耕地的数量保护和耕地的质量保护( 2 ) 要人地和谐，实现耕地的可持续利用，切 实保护耕地。( 3 ) 实现土地的集约节约利用和科学合理利用n 钔。 陈百明认为，应探讨耕地保护的调控模式和机制，确定耕地数量保护和耕地质 量改善目标以及耕地生态建设目标啪1 。林培认为，土地评价是耕地保护规划的科 学基础，确定耕地保护数量的科学依据是土地生产力的大小，要切实保护耕地，必 需严格实施土地规划、法规体系眙。 张先锋等认为土地产权不明晰是中国耕地问题的症结陇3 。唐瑞认为，耕地保护 困难的重要原因是现行土地产权制度的局限性险引。唐秀君、王志刚等认为随着市场 经济的发展，耕地的经济价值远远高于耕地的生产价值，而由于集体土地所有权的 8 产权不清晰，使农民难以享受耕地的增值收益，且无法成为自觉的耕地保护者，造 成耕地流失严重瞳4 2 引。 李秀彬、杨桂山等以土地利用变化对环境安全的影响为出发点，通过分析研究 耕地利用变化趋势，阐述了中国及国内一些典型地区的耕地数量变化情况啪3 。彭补 拙等运用模型法和统计法对城市周边地区的耕地保护进行了研究，分析了耕地数量 的变化趋势乜7 | 。曲福田等从资源环境经济学角度考察了土地征用的价格补偿问题 ( 2 8 o 俞奉庆、蔡运龙等提出明晰土地产权是中国耕地问题的治本之策，也是”三农” 问题的治本之策。从耕地资源的价值重建角度出发，提出了缓解“三农”问题的新 思路心9 1 。王卫运用经济学、土地资源学原理，构建了我国耕地保护的最优化分析方 法。啪1 。丁洪建等分析了耕地保护面临的挑战，并最终提出了执行效果和面临的 挑战在此基础上对其拓展创新，并最终提出了“温饱型、“小康型 和“生态 型”耕地保护理念口。 艾建国深入分析了我国耕地变化状况、耕地总量动态平衡效果以及现存问题， 提出建立农地估价制度，完善耕地配套政策b 副。毕芳英认为应该用“农地平衡”代 替“耕地平衡 ，从大农业角度出发，把农产品综合生产能力的提高作为检验耕地 保护的尺度口引。黄贤金以耕地总量动态平衡政策为出发点，深入地分析了政策运行 中存在的区域差异性、政策环境适应性、政府博弈行为及其经济可行性等问题引。 陈百明提出将全国耕地总量动态平衡政策调整为省级行政区域内部耕地数量平衡 政策。 郭贯成认为耕地保护和经济发展从表面上看是相互矛盾的，但实际上耕地保护 与经济发展是可以统一的3 。毕宝德认为土地可持续利用，要求土地资源配置在数 量上具有均衡性，在质量上具有级差性，在时间上具有长期性，在空间上具有全局 性，从而实现自然持续性、经济持续性和社会持续性的统一 。 综上所述，在全国的耕地保护问题日益尖锐，人地矛盾日益紧张，经济的快速 9 发展占用大批农田的严峻形势下，研究耕地和基本农田的保护工作是国家土地管理 部门必不可少的一项工作，这项工作进行的好坏直接关系着我国的经济发展和社会 稳定。虽然我国在耕地保护问题上已取得了巨大成绩，在人均耕地只有1 4 亩的情 况下，实现粮食的自给自足，但是面对1 4 亿人口给我国现有耕地带来的巨大承载压 力，我国的专家学者还需不断深入研究，提出更多有效的耕地利用、保护、管理措 施，以更好地保证社会稳定、社会经济以及生态环境的可持续发展。 3 研究思路与研究方法 3 1 基本思路 保护耕地特别是基本农田，是规划修编的首要原则。本文充分考虑永城市人多 地少、城镇化水平快速发展的情况，积极响应国家严格保护耕地和基本农田、控制 建设占用耕地尤其是基本农田，实现耕地的占补平衡、耕地保护数量和质量并重等 要求，从土地资源的供给和需求角度出发，探索永城市经济发展、城镇扩张、耕地 保护、生态环境协调发展的思路，达到人地和谐的目标。 3 2 研究方法 ( 1 ) 实地调查研究法 土地利用总体规划是国家阶段性查清国家土地利用状况的一种手段，因而实地 调查法是其中非常重要的一种方法。通过实地调查法走访了永城市国土资源局、房 管局、城规、建委、统计、财政、计生等主要县级部门及其全部乡镇，并在目前已 经取得研究成果的基础上，对当地的自然条件、社会经济条件进行了调查；调查了 当地的土地利用现状、土地资源潜力、建设用地占用耕地等情况，获得了大量的原 始数据和信息。 ( 2 ) 定性与定量分析法 本文在研究过程中采用定量分析和定性分析相结合方法，能收集到数据的采用 定量分析，直观地表达数据之间的关联性及变化趋势，揭示其变化规律，在此基础 1 0 上，预测出未来的发展趋势，得到定量的结果；对不易定量的，采用定性分析，如 专家咨询法、部门协调法，然后再对定量的结果进行调整。 ( 3 ) 分析预测方法 对收集到的大量数据进行整理、分析、归类和综合，运用综合分析法、平均增 长率法、分析预测法、回归分析法等对永城市的城镇化水平、人口数量、粮食单产 等进行分析预测，为科学合理地确定耕地与基本农田保护规模，保护耕地与基本农 田提供依据。 ( 4 ) 多学科综合法 本文涉及到多学科资料的收集、分析与研究，因而要采用多学科的知识来解决 问题，多视角综合分析问题以得到较好的结果。 3 3 研究技术路线 图1 永城市耕地与基本农田保护研究技术路线图 1 2 第二章耕地与基本农田保护的内涵及理论基础 1 耕地与基本农田概念界定 1 1 耕地的概念 耕地是指种植农作物的土地，这是最一般的概念，具体如何界定耕地的定义还 存在着争议，而争论的焦点主要集中在耕地与林地、园地和水域的区分。目前广为 接受的耕地的标准是根据国家农业区划委员会制定的土地利用现状调查技术规 程及有关规定划分的，下列三种情形的土地都属于耕地：一是种植农作物的土地； 二是种植农作物为主，间有零星果树、桑树或者其它树木的土地：三是耕种三年以 上的滩涂和海涂，以及前三年内留用于种植农作物的土地。此外，耕地还包括南方 宽小于1 米、北方宽小于2 米的沟、渠、路和田埂m 3 。 1 2 基本农田的概念 根据基本农田保护条例规定，所谓基本农田，是指“根据一定时期人口 和社会经济发展对农产品的需求以及对建设用地预测，依据土地利用总体规划确定 的不得占用的和基本农田保护区规划期内不得占用的耕地。”基本农田是耕地的一 部分，而且是高产优质的那一部分耕地，并非所有的耕地都是基本农田。一般来说， 划入基本农田保护区的耕地都是基本农田。老百姓称基本农田为“吃饭田 、“保 命田 。 2 耕地保护与基本农田保护的内涵 2 1 耕地保护的内涵 ( 1 ) 数量保护 耕地的数量保护，就是运用行政、经济、法律和技术等手段，防止耕地和基本 农田的滥用和破坏，尽量降低耕地资源在数量上的减少，保证耕地资源的合理利用 啪1 ，确保人们在一定时期内基于粮食安全的耕地和基本农田需求量3 ，确保耕地总 量动态平衡。 ( 2 ) 质量保护 耕地的质量保护，就是要防止水土流失、耕地沙化、盐碱化、贫瘠化等，保持 耕地的生产能力不降低，耕地的环境状况不恶化。在我国，由于不合理的利用所引 起的耕地次生潜育化、次生盐渍化、沙化、养分贫乏化、水土流失以及环境污染等 退化现象已非常严重h 1 - 4 朝。保护耕地质量，我们需要分析耕地质量在一定时期内的 变化趋势和变化程度，结合农作物生长发育要求，进行调节控制，保障耕地资源的 永续利用。 ( 3 ) 环境保护 耕地并非孤立地存在，而是置于一定的环境中，在空间上，它与草地、果园、 森林用地等相邻；在时间上，耕地可以转化为其他用途的地类，处于其他用途土地 的包围之中，构成耕地的外部环境，并直接或间接地受