（会计学专业论文）高校预算管理模式优化研究.pdf

m p a c c 学位论文 摘要 财务管理是高校管理体系中的重要基础，而预算管理是财务管理的核心之一， 其管理的好坏直接影响到学校的财务状况，乃至学校事业全面、协调、可持续发 展的能力。但教育经费供给紧张与教育经费需求日益膨胀之间的矛盾，是各国高 等教育普遍面临的一个日益严峻的共性问题。在我国，自高校扩招以后，办学规 模得到快速的扩张，虽在一定程度上缓解了社会公众对高等教育需求与高等教育 发展之间的矛盾，但教育经费供给紧张与教育经费需求之间的矛盾更加突出。如 何将有限的资金进行更有效的分配和使用，是在探索种种出路时一个最基本的出 发点。目前，我国高校财务预算管理缺乏绩效信息，忽视对预算进行业绩考核和 激励，本文针对这些问题，提出改变财务管理理念，强化绩效预算在财务预算管 理中的作用及地位，构建了高校预算管理新模式，真正实现财务管理为学校战略 目标服务。 本文共分为五个章节。第一章为绪论，介绍了论文研究的背景、意义以及国 内外现状研究：第二章为预算管理额的基础理论；第三章研究分析我国高校预算 管理的现状；第四章为模式构建，提出在大学建立以目标为导向，预算为主线， 部门为基础、绩效为核心的绩效预算管理模式，同时构建与之相适应的绩效预算 评价体系。此章节是整个论文的核心内容；第五章是对完善高校绩效预算管理提 出的配套措施和办法。 关键词：高等学校；预算管理；绩效预算；平衡计分卡；层次分析法 i l 高校预算管理模式优化研究 a b s t r a c t f i n a n c i a lm a n a g e m e n ti st h eb a s eo fc o l l e g em a n a g e m e n ts y s t e m ，a n db u d g e t m a n a g e m e n ti so n eo ft h ec o r e so ff i n a n c i a lm a n a g e m e n t ，w h i c hi n f l u e n c e sf i n a n c i a l s t a t u e sa sw e l la so v e r a l l ，r e c o n c i l a b l e ，s u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n to fac o l l e g e t h e c o n t r a d i c t i o nb e t w e e nt h ed e m a n do fe d u c a t i o n a la p p r o p r i a t i o n sa n dt h et i g h ts u p p l yo f e d u c a t i o n a la p p r o p r i a t i o n si sac o m m o np r o b l e mt h a ta l lh i g h e re d u c a t i o ni nt h ew o r l d f a c e s i no u rc o u n t r y ，e x p a n de n r o l l m e n t ，t os o m ee x t e n t ，r e l e a s e st h ec o n t r a d i c t i o n b e t w e e nt h ed e m a n do fh i g h e re d u c a t i o na n dt h ed e v e l o p m e n to fi t , w h i l em a k e st h e c o n t r a d i c t i o nb e t w e e nt h ed e m a n do fe d u c a t i o n a la p p r o p f i a t i o n sa n dt h es u p p l yo f e d u c a t i o n a la p p r o p r i a t i o n sm o r et i g h t h o wt os c i e n t i f i c a l l ya l l o c a t ea n du s et h el i m i t e d f u n di st h es t a r to fa n ys o l u t i o n n o w a d a y s ，f i n a n c i a lm a n a g e m e n ti no u rc o l l e g ei s i n e f f i c i e n c ya n dl a c ko f e x a m i n a t i o na n de n c o u r a g e m e n t a i m i n ga tt h e s ep r o b l e m s ，t h e p a p e r r a i s e ss o m es o l u t i o na sc h a n g i n gf i n a n c i a lp h i l o s o p h y ，s t r e n g t h e n i n gp e r f o r m a n c e b u d g e t ，c o n s t r u c t i n gn e wm o d eo ff i n a n c i a lm a n a g e m e n ta st oa c h i e v et h ef u n c t i o no f f i n a n c i a lm a n a g e m e n to nc o l l e g es t r a t e g y t h ep a p e rc o n t a i n sf i v ep a r t s t h ef i r s tp a r ti n t r o d u c e st h eb a c k g r o u n d ，m e a n i n g a n ds t u d ys i t u a t i o n ；t h es e c o n dp a r ti n t r o d u c e sb a s i ct h e o r yo fb u d g e tm a n a g e m e n t ； t h et h i r dp a r ta n a l y s e st h ec u r r e n ts i t u a t i o no fc o l l e g eb u d g e tm a n a g e m e n t ，t h ef o u r t h p a r tc o n s t r u c t sa m o d e c o n t a i n i n gg o a l s ，b u d g e t ，d e p a r t m e n t sa n dp e r f o r m a n c e ；t h el a s t p a r tg i v e ss o m es o l u t i o no nh o w t oi m p r o v eb u d g e tm a n a g e m e n t k e yw o r d s ：u n i v e r s i t i e s ；b u d g e tm a n a g e m e n t ；p e r f o r m a n c eb u d g e t i n g ；t h eb a l a n c e d s c o r e c a r d ；a n a l y t i ch i e r a r c h yp r o c e s s ( a h p ) i i i m p a c c 学位论文 插图索引 图2 1零基预算的编制流程1 0 图4 1部门绩效预算编制流程图2 4 图4 2 绩效预算模式下的编制流程2 5 图4 3 平衡计分卡的四个视角与企业战略2 7 图4 4平衡计分卡的四个视角2 9 图4 5 递阶层次结构图3 5 v i 高校预算管理模式优化研究 附表索引 表4 1s 大学绩效评价体系表3 1 表4 2 重要性标度含义表3 5 表4 3a b 间判断矩阵3 6 表4 4b 1 c 间判断矩阵3 6 表4 5b 2 c 间判断矩阵一3 6 表4 6b 3 c 间判断矩阵3 6 表4 7b 4 c 间判断矩阵3 7 表4 8 平均随机一致性指标r i 表”3 8 表4 9 各判断矩阵的计算结果统计表4 0 表4 1 0 各层次指标总排序权重表4 1 表4 1 1 绩效指标体系权重表4 2 v i i m p a c c 学位论文 1 1 选题背景和意义 第1 章绪论 改革开放以来，教育始终处于发展优先的战略地位。近年来，我国经济持续 快速发展为高等学校的发展提供了绝好的机遇，国家对高等学校的投入不断增加， 同时随着社会主义市场经济的日益发展，高等学校的资金来源不再完全依靠财政 拨款，而是建立了多渠道、多领域的多元化筹资渠道，经费来源多元化的格局正 在形成。教育投入的快速增长，一定程度上促进了我国高等教育事业的发展。尽 管如此，教育经费供给紧张与教育经费需求日益膨胀之间的矛盾依然非常突出。 尤其是随着改革的纵深推进，高校由过去单纯的教学、科研中心，逐渐转变为教学、 科研、技术开发、咨询服务和生产经营等功能的自主办学的法人实体，如何通过 强化预算管理达到优化高校资源配置、发挥资金使用效益、保证高校战略目标实 现，已成为值得深入研究的重要课题。 改革高校内部财务预算体制，是市场经济的必然。现在，我国高等教育从原 来由政府直接管理的办学模式正逐步向由政府宏观管理、学校面向社会自主办学 模式过渡。高等学校法人实体地位的确立，使学校在事业发展中又有了很大的自 主权，学校逐步进入了市场竞争的机制中。高校经费由国家财政单一拨款向筹资 渠道的多元化发展。这就要求学校在完成事业发展计划和工作任务的同时，经济 上必须做到自我平衡，在保证社会效益的前提下，努力提高教育资金的经济效益， 追求教育资本的回报率，保证学校自身的可持续发展。财务管理作为确保高校战 略目标实施的重要保障，研究如何“把有限的钱发挥最大的效益”，以保证学校事 业持续、稳定、健康的发展，对高校有着重要意义。由于学校理财环境的巨大变 化，财务管理的地位和作用显得越来越重要，对财务管理的要求也越来越严格， 难度也越来越大，这些都在客观上要求高校在财务管理体制上与之作相应重大改 革，建立与之相适应的财务管理体制。 高校内部财务管理体制改革，是财政预算体制改革、事业单位改革的重要组 成部分。当前，财政预算体制改革、事业单位改革已在逐步实施，高校作为事业 单位的重要组成部分，必将紧跟改革步伐，建立科学、规范、绩效的财务运行模 式，才能适应市场经济的需要。依据财政部门预算的要求，高校内部尽管基本实 行二级部门预算管理，但资金重点不突出，目标性不强，绩效差。从经济学的角 度看，维系一所高等学校正常运转最重要的是争取资源的能力和配置资源的水平。 在市场经济条件下，预算管理已成为高校财务管理的中心内容。高校应采取何种 高校预算管理模式优化研究 财务管理体制进行资源配置，直接影响到学校的财务状况，乃至全面、协调、可 持续发展的能力。 到目前为止，多数高校都建立了“统一领导、分级管理、集中核算”的内部 二级( 院、系) 部门预算管理体制。二级预算管理体系是指学校根据各二级院系 所承担的工作职责，赋予相应的财权，校级财务部门对二级院系通过编制部门预 算对经费使用进行总量控制；二级院系在学校统一财务规章制度、统一财务收支 计划下，对学校下达的预算经费和分配的教育资源自主进行统筹安排和使用。二 级财务管理的实施，在一定程度上调动了各二级院系的积极性、主动性和创造性。 然而问题依然较多。在校长负责制下，高校财权分配是在校长和中层干部之间分 块负责掌控的，这种运作制度，虽然强调了分权的运用，但却没有建立相应的经 济责任制，或者已经建立了分级责任制， 批支出权利的同时，没有落实组织收入、 但在实际工作中存在两张皮，在履行审 承担支出效果、促进事业健康发展等方 面的义务，这就与高校实际经济活动相背离，不利于高校财务运行机制的建立。 各高校普遍存在“一抓就死，一放就乱的两难局面，从而造成目前高校资金效 率不高、浪费现象严重，腐败、盲目投资的现象在一定的领域存在，这已成为社 会关注的问题。 1 2 国内外研究现状 1 2 1 国外研究现状 当今世界，各国政府都把发展和振兴教育事业作为重要任务，不断加大对教 育的投入，尤其把高等教育列为发展的重点。在这样的背景下，许多国家高校的 发展也同我国高校一样面临资金短缺与使用效率不高的情况。针对上述问题，各 国高校运用了多种的预算管理模式进行实践。 1 、美国高等学校预算管理的主要做法 美国高等教育无疑代表了当今世界高等教育发展的最高水平。美国高等教育 的办学模式和管理体制千差万别，但总的来看，公立大学的财务管理尤其是预算 管理是比较完善的。其主要经验有以下几方面： ( 1 ) 设专门的预算管理机构 ( 2 ) 预算制定原则中突出“优先保障 预算中要优先体现校长的愿望，即当年学校优先发展和保证的重点项目要给 予优先保障，从而使有限资金发挥出最大的效益，促进学校发展。 ( 3 ) 预算分析中使用“同等院校 的概念 美国高等院校进行预算决策分析时，同等院校的实际应用是一个重要的组成 2 m p a c c 学位论文 部分。院校可以在考虑办学宗旨、教育和一般支出等因素的基础上选择对等的、 类似的同等院校，作为参考点来评价高校的决策。 ( 4 ) 推行的“绩效预算( p b ) ” 美国预算制度6 0 年代施行“规划一计划一预算( p p b s ) ，8 0 年代施行“零基 预算( z b b s ) ”，9 0 年代推行的“绩效预算( p b ) ”，其编制预算的方法一直处于改革 之中f 1 1 。 2 、澳大利亚高等学校预算管理主要做法 澳大利亚大学遵守市场经济的基本规律，努力研究高等学校预算管理体制， 在大学内部有非常明确的、细致的预算管理制度。其科学性、先进性很值得我国 高等学校借鉴： ( 1 ) 预算实施具有严肃性和权威性 由专家组成预算建议顾问委员会，该委员会向分管校长和执行委员会提出建 议，具体有：年度及滚动发展的战略目标；总体预算的财政政策与结构；计划目 标与预算之间的关系；预算支付与实际支出间的关系：回答各拨款单位的要求及 评价拨款优先原则；准备预算时间表等。 ( 2 ) 预算资金的科学配置根据院系的工作绩效进行 大学在进行预算资金分配时，在对各学院和各科系的年度发展绩效进行考核 的基础上，考虑学院人员、学生规模等综合因素，进行资金的分配和管理。 ( 3 ) 预算资金科学配置的主体是学院 强调资金分配与工作体系挂钩，给院长和系主任以充分的人事、财务和管理 的自主权。学校各管理部门只有服务的权利，没有决定事情的权利。学校将院系 的资金按一定的方法切块分配给院系，完全由院系自主决定使用1 2 j 。 3 、香港地区高等学校预算管理的主要做法与经验 香港地区现共有高校八所，香港政府对高等教育十分重视，高等学校在预算 管理方面也积累了先进的经验。 ( 1 ) 预算分配有专门的机构负责 ( 2 ) 预算分配采用按比例切块的资源调配模式 大部分香港高校预算分配上采用了按一定比例切块的资源调配模式。例如， 香港城市大学按5 的机动费( 3 校长储备及2 特别储备，以应对非常开支的需要) 、 6 5 学术及科研经费、3 0 9 6 行政及学术支援经费来切块；总教学预算中按教学8 0 、 科研2 0 切块。教学预算中各课程的资源分配主要以学分数( 或学生数) 为主要基 数来分配，同时考虑的因素还有：教职员薪金及部门运作开支、电脑及各项资讯 开支、专项教学设备开支( 如专项实验室) 以及绩效综合指数等。 高校预算管理模式优化研究 ( 3 ) 实行问责制，强化预算执行 香港高校强调“问责制 ( 即经济责任制或目标责任制) ，因此，各部门在编 制预算时要向财务处提交未来三年详细的工作计划、员工编制计划和财政开支计 划。中期、年终都要进行预算执行情况检查，针对预算执行的状况进行修正。各 部门每年年终要向财务处提交当年的工作总结报告，以考核其是否完成承诺、经 济活动是否取得最高效益1 3 j 。 关于绩效评价，在2 0 世纪8 0 年代起在西方国家高校中得到了比较广泛的应 用。在西方国家，绩效评价已经成为政府制定教育政策、分配学校预算经费的重 要手段。西方国家评价高校绩效的方法，就是建立一套高校绩效评价指标体系。 绩效指标主要是通过对学校的办学成果和学校工作的各个方面进行量化的考评， 为高校了解自身的办学状况及其经济效益提供一种有效的手段。通过绩效指标的 考评，能比较准确的提供关于高校运行状况的信息，全面反映高校办学的效率和 效益水平，这不仅对高校自身改进办学具有重要的指导意义，而且使政府对教育 工作的决策有了更加科学的根据。 在英国，1 9 8 6 年，英国副院长和校长协会与大学拨款委员会( c v c p u g c ) 联合工作小组将绩效指标分为输入指标、过程指标、输出指标三大类，输入指标 主要是指高校可支配的资源、人力和经费状况，体现高校现有的办学条件和实力； 过程指标主要是指高校可支配的资源的使用率、管理行为和组织行为情况等；输 出指标是指高校通过办学科研活动，最终取得的成绩与产出【4 】。 在美国，美国的卡梅伦用声誉调查的方法，通过对组织成员的满意度来测量 组织的绩效。他所设计的评价学校绩效的指标体系，包括三个领域九个方面。三 个领域第一是精神领域，包括：( 1 ) 学生对教育的满意程度；( 2 ) 教师和行政人 员的满意程度；( 3 ) 机构的健康情况；第二是学术领域，包括：( 4 ) 学生的学术 发展；( 5 ) 专业发展和教学人员的质量；( 6 ) 学生的个性发展；第三是外部适应 性领域，包括：( 7 ) 学生职业发展；( 8 ) 系统的开放性与社区的关系；( 9 ) 获得 资源的能力p j 。 凯夫等人经过深入的研究，提出了1 4 个精选的绩效指标，并把他们分成两类。 一类是关于教学的指标，包括：( 1 ) 入学质量；( 2 ) 学位结果；( 3 ) 生均成本或生 师比；( 5 ) 回报率；( 6 ) 浪费率和未完成率；( 7 ) 毕业时或五年后的就业率；( 8 ) 学生和同学评价。另一类是关于科研的指标，包括：( 9 ) 研究生的数量；( 1 0 ) 出 版物及专利等；( 1 1 ) 科研质量；( 1 2 ) 科研收入；( 1 3 ) 同行评价；( 1 4 ) 声誉排 行。但美国最具有代表性的还是肯塔基州的高等教育绩效指标体系，共包括教育 质量、教育培养、机会均等、经济发展和生活质量、协调与倡议精神等2 5 个指标。 4 m p a c c 学位论文 但由于该指标体系的建立旨在为教育拨款服务，所以注重的是学校办学质量和教 学水平，因此指标体系中有许多非财务性指标和定性指标，而对学校的资金投入 效率和效益等方面基本上无所涉及。在实证方面，美国是最早对高等院校绩效进 行定量评估并排名的国家【6 j 。 1 2 2 国内研究现状 我国的财政体制改革已逐步过渡到以预算管理体制改革为核心的发展阶段。 高校预算管理作为财政预算的组成，其研究紧随国家预算管理体制改革的步伐。 中华人民共和国预算法、高等学校财务制度、高等学校会计制度等相关 法律、法规中对高校财务管理的任务、原则、财务管理体制、预算编制的原则、 预算编制的程序、预算编制的方法等作了基本性的规定，是高校财务管理中必须 遵守的根本大法，在此基础上，各高校根据自身的特点，制定本校的财务规章制 度，规范具体的财务工作。 到目前为止，多数高校都依据国家部门预算的思路，建立了二级财务管理体 制。二级院系在学校统一财务规章制度、统一财务收支计划和资源配置下，对学 校下达的预算经费和分配的教育资源自主进行统筹安排和使用。尽管多数高校都 建立了二级财务管理体制，但各种制度尚未完善。这是因为相关部门对我国高校 二级财务管理没有出台相应的法规制度，给高校财务工作的开展带来被动。 我国对于高校财务绩效评价的研究比西方国家晚，但也取得了一些成果。北 京大学历以宁教授( 1 9 8 4 ) 提出了衡量高校教育经济效率的理论指标体系，它包 括能力指标、知识与技能标准、专业改变率和专业人员缺员率和培养周期、知识 转化滞后期、毕业生发展潜力等具体指标，这种指标体系具有研究价值和学术价 值，但可操作性差【7 】。河北大学韩宗礼( 1 9 8 8 ) 提出了实用指标体系，它便于使用 和考核。具体包括教育成果的数量和质量指标、教育投资人力资源利用指标、教 育投资物力资源利用率指标、教育财力资源利用效率指标等瞵j 。 自上世纪9 0 年代以来，伴随着公众对高等教育的日益关注，各种大学的综合 排名如雨后春笋一般蓬勃发展。其中，影响较大的是网大教育网和广东管理科学 研究院的大学排名。网大教育网用学术声誉、学术资源、学术成果、学生情况、 教师资源和物资资源五个子指标体系共2 0 多个指标对大学每年的综合实力进行排 序。广东管理科学院的武书连、吕嘉等人自1 9 9 3 年对外公布首个大学综合排名开 始，其在公众和媒体的影响下，指标逐渐增加，而今其研究领域已经扩展到高校 的方方面面，其排名也包括了本科大学排名、专科大学排名、研究生院排名、科 学研究排名、人才培养排名、学科门类排名、本科专业排名、研究生专业排名和 中国大学综合排名等；已经形成了一个相对完整的评价体系【9 j 。 5 高校预算管理模式优化研究 与之相比，大学财务绩效评价方面的研究较少。施建军教授主持的高校财务 评价研究课题“高等学校财务评价体系研究”中建立了高等院校财务综合评价指 标体系。该指标体系主要由评价总经费效益的指标、评价事业发展成绩的指标、 评价产业效益的指标、评价对外服务绩效的指标和评价科研成果的指标五个子指 标体系共1 9 个指标构成。这是国内首个较为系统的对高等院校高校财务绩效评价 的研究成果，它的侧重点在于高校的财务效果和财务效益方面【l0 1 。随后陈华凯、 刘贵等在建立高等学校财务状况分析指标体系初探中，建立了高校财务综合 评价指标体系，该指标体系由评价支付能力、评价资金支配程度、评价资金动用 程度的三个子指标体系共8 个指标构成，这一指标体系侧重于高校资金使用的安 全性、合理性和有效性的分析【l 。 相对而言，比较完整和系统的研究是2 0 0 0 年教育部会同南京大学承担，由世 界银行资助的“高等学校财务评价指标体系”研究课题。课题组通过广泛的调查 研究，在全面分析了高等教育的基本情况、高校理财的宏观背景以及高校财务管 理的基本问题的基础上，精选了反映高校的综合实力、财务运行绩效和财务发展 潜力三个子指标体系共3 8 个指标【1 2 1 。自1 9 9 9 以来财政部要求各高等院校在决算 报表中要报送有关高校财务综合实力、财务运行绩效、财务发展潜力三大方面共 计1 0 3 0 个指标。 关于在高校预算中引入绩效预算的探讨则比较少，刘丽在高等学校预算管 理方法探讨中分析认为，目前高校实施的零基预算方法是以投入为导向的，目 的在于控制支出，却忽略了绩效问题。为解决这一问题，必然要引入绩效预算。 1 2 3 总的评述 综上所述，目前，国内外对高校预算管理、高效绩效评价的研究及实践是较 为丰富的，尤其是国外高效的预算管理体制、预算经费的分配方法是值得我们借 鉴的，但必须结合我国高校目前的实际发展情况全面考虑。关于绩效的评价，国 内外多将研究重点放在各大学之间的综合排名上，忽略了如何评价对高校内部各 部门的绩效评价的研究，对高校内部的财务预算管理的实践指导性不强，可操作 性差。如何才能更好、更科学地加强高校的预算管理，合理安排高校的预算收支， 发挥资金的最大效益，促进高等学校的快速发展，还需要更为深入地研究，以指 导高校的财务预算管理的实际工作。 1 3 研究方法及创新 本文的研究方法主要体现在以下几个方面：一是文献资料法。采用历史分析 与现实考证相结合的方法，对我国高校预算管理体系现状及存在的问题进行分析， 6 m p a c c 学位论文 提出构建绩效预算管理模式。二是走访调查法、专家意见法、层次分析法。运用 这三种方法对高校绩效预算评价体系从指标的选取，到各项指标权重系数的计算 等作了深入研究。三是实证分析方法。以s 大学为例，笔者所在单位的工作实践， 提出绩效预算管理模式的建立，以及绩效评价模型的构建。 本文的创新之处主要表现在：一是将绩效预算评价提高到高校绩效预算管理 新高度来看待，开拓了新的研究路径和思路。二是从微观来看，将平衡计分卡思 想和层次分析方法引入高校绩效预算管理，弥补了单一财务指标的不足，使用了 滞后和超前指标，协调了长期和短期目标，平衡了财务和非财务指标，满足了内 部和外部的多方需要。三是从宏观上看，为建立适合高校全面预算管理特点和实 际的关键绩效指标体系提供了可行办法，通过高校绩效预算与高校自身发展的和 谐共进，有利于提高高校核心竞争力和战略发展力。 1 4 主要内容与结构安排 预算管理是高校财务管理的重要一环，但是目前高校预算管理存在着预算体 制、方法、管理等一系列的问题，有效的解决高校预算管理问题，关系着高校进 一步的发展。本文以高等公立大学的预算管理为对象，分析了高校预算管理中存 在的问题，提出了与传统投入预算不同的管理模式，即在高校建立以目标为导向， 预算为主线，部门为基础、绩效为核心的绩效预算管理模式，同时构建与之相适 应的绩效预算评价体系。 本文的研究内容主要有以下几部分： 第一章为绪论。介绍了论文研究的背景，说明论文研究的意义，提出论文研 究的目的，围绕论文的中心问题，介绍中外研究的现状。中外研究的现状从两个 方面进行了介绍中外关于预算管理方面的做法及关于高校绩效评价的研究。 分析了前人的研究，旨在为后面展开实质性研究提供参考。 第二章为本文的理论基础。本章节主要围绕预算、预算管理相关理论，探讨 我国高校绩效预算管理模式构建的相关理论基础和理论依据。 第三章为本文的现状分析。对大学的预算管理现状进行分析，找出存在的问 题，并分析其成因。 第四章为模式构建。提出在大学建立以目标为导向，预算为主线，部门为基 础、绩效为核心的绩效预算管理模式，同时构建与之相适应的绩效预算评价体系。 在对绩效预算评价体系的构建中，本文引用了平衡计分卡和关键绩效指标法，并 对体系中各指标的建立和权重的计算都作了深入研究。此章节是整个论文的核心 内容。 第五章为完善绩效预算管理模式下的相关措施。绩效预算管理是_ 个系统地 7 高校预算管理模式优化研冗 工程，高校要具体实旌，还需具备一系列内外部环境条件，即建立一套科学合理 和行之有效的相关配套措施，从财务会计制度改革、完善财务治理结构、建立健 全经济责任制度、科学设计绩效目标和绩效指标体系四大方面进行了分析。 文章的最后为结论，是基于以上研究成果的概括总结，说明自己的研究不足 之处，并对迸一步研究提出方向。 8 m p a c c 学位论文 第2 章高校预算管理的基础理论 2 1 预算的内涵 预算是以货币计量，反反映经济活动全过程的总体规则和控制手段。预算的 最基本表达形式是“数字 。在预算文本中，包涵了单位一系列深层次的事业发 展宗旨、目标、方针、政策、规则、程序、规划等内容。这些具体内容构成了预 算的内涵。 高等学校预算是高校根据事业发展计划和任务编制的年度财务收支计划，是 学校年度内要完成的事业计划和工作任务的货币表现，是高校分配资源方式的具 体体现，是日常组织收入、控制支出的主要依据，也是学校规模和事业发展方向 的综合反映。财务预算是否科学合理直接关系到高校各项事业的顺利实施和发展。 目前高校的校内财务预算分为收入预算和支出预算，收入预算是高校在年度 内通过各种形式、各种渠道可取得的可用于教学科研以及其他活动的非偿还性资 金的收入计划，以其资金来源的性质分为财政补助收入预算、教育事业收入预算、 上级补助收入预算、经营收入预算、附属单位上缴收入预算、其他收入预算等。 收入预算主要反映学校依法多渠道筹措经费的能力及现存的状态。支出预算是高 校年度内用于开展教学、科研其他活动的支出计划。与资金来源相对应，支出预 算包括教育事业支出预算、科研支出预算、经营性支出预算、自筹荃建支出预算、 对附属单位补助支出预算等。 高校预算的特征主要体现在以下几个重要方面：( 1 ) 综合性：高校预算综合 了学校各项收入来源和支出用途；( 2 ) 效益性：充分发挥资金使用效益，做到少 花钱、多办事、办好事，节约支出，提高资金使用效益；( 3 ) 权威性：学校预算 一经审议通过，未经学校最高权力机构审批，任何人和任何部门都不得更改；( 4 ) 相对独立性：高等学校预算是学校自身的财务收支计划，其执行结果只对学校本 身发生影响，与国家财政计划没有直接联系【l 引。 2 2 预算编制方法 高等学校财务制度规定，高等学校必须自年度开始前编制预算。其编制 方法是参考以前年度预算执行情况，根据预算年度事业发展计划和任务与财力可 能，以及年度收支增减凶素进行编制。校级预算和所属各级预算必须各自平衡， 不得编制赤字预算。目前我国高等学校采用的预算编制方法很多，主要有增量预 算法，复式运算法、项目运算法、零基预算法等等。 1 增量预算法 即以上年支出基数为基础，增加相关的变动因素( 如物价上涨因素、工资增 9 高校预算管理模式优化研究 长因素等) ，下达各部门预算指标的预算编制方法。增量预算法简便、易操作， 所以目前在高校的收入预算管理方法中，一般都沿用增量预算法，但是这种预算 编制方法既不科学也不规范，更不符合公平效率原则。 2 项目预算法 是指组织者利用可利用的资源情况，着眼于目标及规划的实现，强调评估成 本的最小化而确定的预算。目前在高等学校中“面向二十一世纪教育振兴计划 等大型项目的预算安排，大多采用项目预算法。 3 复式预算法 即支出预算分为经常性支出和建设性支出两部分。经常性支出和建设性支出 两者安排的原则是在确保经常性支出的前提下，安排建设性支出。在复式预算中， 将建设性支出排出按照轻重缓急顺序的项目库，在预算支出安排中根据预算收入 及其所形成的财力一次给予安排，并在预算执行和调整的过程中，可视预算收入 的增加或经常性预算支出的节支而依次递补，从而使预算编制和调整更具有科学 性。 4 零基预算 全称为“以零为基础的编制计划和预算。2 0 世纪6 0 年代由美国提出，8 0 年 代以来，这个新技术在世界各国获得广泛应用。零基预算是指在每个预算年度开 始时，将所有还在进行的管理活动都看作重新开始，即以零为基础。根据确定的 目标，重新审查每项活动对实现确定目标的意义和效果，并在成本一效益分析的 基础上，重新排出各项管理活动的优先次序。资金和其他资源的分配，均是按重 新排出的先后次序而定。零基预算能切实作到将有限的经费用在最需要的地方， 能压缩经费开支，提高经费的使用效益【1 4 1 。 零基预算能够增加预算的公开性和透明性，体现公平和效率，所以我国从2 0 0 0 年起中央部门预算开始改革，全面采用零基预算编制法，并取得了一定成效。目 前我国高校也开始使用零基预算法进行预算编制并且正在不断完善。在高校实施 零基预算有三个基本的编制步骤，如图2 1 所示。 确定目标确定决策单位 决策分析 和一揽子计划 及排序 图2 1 零基预算的编制流程 ( 1 ) 确定决策单位 决策单位是指在运用零基预算时进行预算决策的基础，是零基预算的基本组 成部分，即基本预算单位。具体地说，它是管理部门所计划评论的一项基本活动 1 0 m p a c c 学位论文 或一组活动，它可以被定义为主要的基本建设项目、专项工作任务或者主要项目。 决策单位与预算单位相比，两者有时一致有时不一致。预算管理者的任务就是根 据机构所提供的“有用因素”确定决策单位，决策单位的确定应当在研究现行预 算结构的基础上，充分考虑机构规模的大小、活动范围和会计数据的可获得性等 因素。 ( 2 ) 制定一揽子决策 在确定了决策单位以后，由决策单位的管理者对负责的活动进行分析、评估， 提供不同程度的服务水平所产生的影响以及相应的经费要求，将上述内容汇总成 的文字材料称为一揽子决策。一个完整的一揽子决策包括决策单位的目标对本单 位活动的基本描述、各种定义和统计数据、所需人力和费用的来源渠道，从事决 策单位活动的不同方法以及拨付不同数额的资金的不同后果等内容。一揽子决策 能有助于决策者在安排资金时排出优先顺序，有助于决策者对决策单位进行取舍。 ( 3 ) 排序 排序是指在制定出一揽子决策之后，根据对本部门利益影响大小或重要性按 照先后顺序进行排列，以便使管理者能够依据这个排序来确定下年度预算支出规 模、支出去向和用途。每一个管理者都要对一揽子决策进行排序，编制排序表， 并按照顺序标出每一个一揽子决策所需的人力和资金。通过排序可以解决哪些一 揽子决策应该得到人力和资金安排，哪些不予安排。它为决策者如何更合理有效 的分配资金提供了一种较为严密的技术方法。 从以上零基预算编制流程可以看出，实行零基预算可以细化预算编制，既增 强了预算分配的透明度，又保证了重要项目支出，最大限度地发挥资金使用效益， 提高了预算的科学性、规范性，弥补了传统预算的不足。 2 3 预算管理理论概述 2 3 1 预算管理的含义 预算管理是围绕预算而展开的一系列管理活动，预算的内容不同，使得预算 管理的范畴也有所不同。预算管理有两种不同的范畴，分别是企业预算管理和公 共与非营利组织预算管理。 企业预算管理指的是企业为了实现战略规划和经营目标，对预定期内的经营 活动、投资活动和筹资活动，通过预算的方式进行合理的规划、预计、测算和描 述，并以预算为标准，对其执行过程与结果进行计量、控制、调整、核算、分析、 报告、考评和奖惩等一系列管理活动的总称。 公共与非营利组织预算管理是指预算编制及预算执行和监督全过程中各项制 度、业务规范的总和，是为确保公共组织预算资金规范运行而进行一系列组织、 高校顶算管理模式优化研冗 调节、监督活动的总称，是组织中财务管理的中心环节。公共与非营利组织预算 管理的基本内容包括：预算的编制与审批、预算的执行以及建立健全公共组织预 算的法规制度和预算管理的基础工作。因此，公共组织预算管理更注重预算管理 的法制化、规范化以及公开性。 本文所研究的高校预算管理属于非营利组织预算管理的范畴。高校预算管理 是指高校为了正确设计预算以及实现其预算目标，通过一系列财务活动对学校的 教学、科研、行政、学生工作、后勤等各方面的业务活动所进行的管理和监督。 2 3 2 预算管理的特征 为保证预算管理的有效性，进一步明确预算管理的涵义，高等学校预算管理 的过程中，应充分体现以下特征： 1 以财务管理体系为保障 这一特征是预算管理的首要特征。财务管理工作为预算管理工作提供可靠的 依据和实施控制的基本手段，不仅前一年度各种业务的财务信息是编制未来年度 预算的基础数据与信息资料，而且只有通过财务人员的协助，才能紧密跟踪预算 执行过程，及时向管理者反馈有参考价值的预算执行情况分析，发现问题及时解 决。因此，预算的编制、执行、控制及结果的考评等一系列过程都离不开财务管 理体系。 2 战略性 高等学校的战略是为实现高校使命或目标而确定的整体行动规划，是高校处 理重大和复杂事务的纲领性策略。预算管理作为高校对未来的一种规划，它的主 要内容就是对学校资源的组织与使用做出合理的安排，它有三个方面的含义：第 一是高校预算管理的构建应以高校的战略导向为基准；第二是预算管理的实施能 对高校战略的发展起到全方位的支持作用；第三是不同高校以及同一高校在不同 时期的战略重点会有不同，它的预算管理的重点也应有所不刚b j 。 3 指导性 为更好体现高等学校的未来发展趋势，预算管理的各个环节都应具有指导性。 预算编制必须根据单位内各项事业发展的未来需要与其自身具备的财力做好人、 财、物的综合平衡，预算编制完成后，应坚决执行，发挥其指导性作用。每年的 预算即将结束时，需要对本年的预算编制及预算分配执行情况进行分析和研究， 为来年的预算编制及执行提供理论和实践经验，以增强下一年度预算管理的预见 性。 4 动态性 预算应有一定的稳定性，但还要根据具体环境特点使预算的设计符合组织的 实际情况，实行动态管理。如在采用固定预算方法的同时，在环境不稳定的情况 1 2 m p a c c 学位论文 下，可采用弹性预算的方法：由于未来经济活动的不确定性，可以将长期预算与 短期预算相结合；为避免在预算执行过程中短期行为，可采用滚动预算方式。 5 约束性 在预算管理过程中，各个程序和环节应具有约束性，任何部门和个人都不能 随意进行调整和更改。在实际中，要求通过提高预算管理的法律地位，增加预算 指标分配和预算调整的约束性、消除长官意志、对财务预算的使用实施有效的监 督措施，增强预算管理的约束性，这是逐步提高预算管理效率和管理效益的关键 条件。 2 3 3 预算管理的职能 预算管理的职能随着管理理论的发展及其在实践中的深化而在不断的完善， 不同的发展阶段有不同的职能。现阶段高校预算管理应具有以下职能： 1 规划职能 管理者对高校未来的预测通过预算来具体落实，预测的过程也是对高校进行 规划的过程，预算编制使高校规划转变为高校的计划，预算的总目标是高校对未 来的总计划，所编制的各项预算就是各职能部门的责任计划，这就体现了预算管 理具有的规划职能。 2 协调职能 预算管理的协调职能主要表现在三个方面，第一是构成部门预算的所有分支 预算必须相互配合协调，只有这样，才可能实现总预算目标；第二是协调企业资 源的利用，通过预算，加强各部门的联系，并统筹运用企业有限的资源，以发挥 最大的经济效益；第三是调整学校计划使之与预期的环境相配合，在竞争激烈的 环境中，高校必须不断观察外界变动的环境，以做出最佳的决策。 3 控制职能 控制职能是预算管理所具有的基本职能，预算的控制作用贯穿在整个管理过 程中，预算编制是事前控制，预算执行是事中控制，预算差异分析与考评是事后 控制。 高校预算管理模式优化研究 第3 章我国高校预算管理现状研究 3 1 我国高校预算管理模式 3 1 1 高校预算现行体制 目前，我国高校所实行的预算体制有两种：“统一领导、集中管理 的财务 管理体制和“统一领导、分级管理 的预算管理体制【1 6 】。 1 “统一领导、集中管理”的财务管理体制。该体制是指在学校内部设立统 一财务机构，总领学校所有财务事务，对学校全部经费进行集中管理，所属院系 部内设立统计财务机构，其财权依然归属学校一级财务机构，一级财务机构负责 学校预算编制。该体制下，预算执行的监督主要由一级财务机构来完成。 2 “统一领导、分级管理 的预算管理体制。该体制是指学校统一设立财务 机构，有学校财务部门总体负责校内预算的执行与监督，宏观控制所属院系经费 的使用。另外，赋予各院系一定的自主权，所属院系可以设立二级财务机构，对 其财务收支自行管理。 3 1 2 高校预算编制现状 高等学校财务制度中规定高等学校编制预算必须坚持“量入为出，收支 平衡的总原则，收入预算坚持积极稳妥的原则，支出预算坚持统筹兼顾、保证 重点、勤俭节约的原则，进行“大收入，大支出 的预算编制，全部收入和支出 都要求纳入预算管理，收入预算按照来源渠道编报，支出预算按支出用途或者明 细项目编报。 高校收入预算包括财政拨款收入、预算外资金收入、其他收入等等各项收入 在内。高校支出预算包括事业基本支出和项目支出。其中事业基本支出包括人员 经费和日常公用经费，项目支出指的是事业支出、经营支出、自筹基建支出等。 我国高校预算编制采用的是复式预算，复式预算是指将国家的财政资金通过两个 以上的预算表格体系综合反映预算收支情况的一种预算形式。 预算编制的方法主要包括增量预算法、零基预算法、综合预算法、项目预算 法和绩效预算法等。目前，我国高校内部预算的编制大多采用增量预算法，即以 上年度收支为基数，结合多年收支影响因素来确定当年收支计划，存在掩盖上一 年度的各种不合理支出的缺点。 3 2 我国高校预算管理存在的主要问题 我国原有的高等教育管理体制，是一种国家集中计划、中央政府各部委和省 政府分别投资办学和直接管理的体制。这种体制的形成是与计划经济体制相适应 1 4 m p a c c 学位论文 的，但是在社会主义市场经济体制逐步建立与发展的过程中，伴随着高等教育体 制及高校财务管理体制的改革，特别是随着高校的不断扩招，高校办学规模急剧 扩大，教育经费供需矛盾突出，高校负债发展带来的财务风险逐年增大，在这种 情况下，作为财务管理的核心环节的高校内部预算管理面临许着多问题。主要从 预算的编制和评价监督两个方面来分析。 3 2 1 预算编制体系方面 1 预算管理观念陈旧。国内高校因受多年来计划经济体制的影响，长期以来 高校经费都是靠国家包揽，一直对预算管理重视不够。高校缺乏自主理财意识， 对各级部门下达的预算只是被动地接受，主要体现在：一是高校的管理层，对预 算缺乏全局观念，对于所分管部门的经费要求，只要认为可行就签字同意报财务 部门立项，而不考虑学校的总体收入情况和学校支出项目的轻重缓急。二是预算 的执行单位，各学院、系、部、处级单位对预算缺乏管理意识，在预算编制和执 行过程中，不明白自己的职责和权限，甚至不知道自己在预算管理中的角色，同 时有盲目使用资金的现象，对于学校给定的经费预算用完再说，缺乏统筹规划。 三是高校的基层员工，缺乏参与监督意识，领导让怎么做就怎么做，甚至在使用 资金上存在浪费的现象【l 7 。 2 预算编制周期不合理，预算编制时间过短，下达时间滞后。高校现行编制 预算是按照公历年度，而学校的日常工作是按照学年来安排的，这使得预算的编 制和高校的实际情况不符。