（工商管理专业论文）长沙市城市公共汽车交通管理体制改革研究.pdf

摘要 城市公共汽车交通是一项重要的民生工程，是衡量城市经济发 展程度、科学技术水平和城市现代化程度的重要标志，其基本任务是 为社会提供经济、快捷、安全、方便的城市客运服务。当前，长沙 市城市公共汽车交通管理体制仍沿袭传统的计划经济管理模式，不 能适应城市公共汽车交通市场快速发展的要求，需要进行改革。 本论文以长沙市城市公共汽车交通为研究对象，在理论方法的选 择上，我们采用了交易经济学的分析方法，把制度看作市场交易的 构成要素。由于城市公共汽车交通的准公共品属性，我们的研究和 分析视野自然转入到了政治和公共决策领域。所以，运用公共选择 理论和市场化理论，使城市公共汽车交通在满足城市基本交通需求 的基础上实行适度的市场化改革，以激励公共汽车交通企业最大限 度地创造社会价值，增进社会福利。这是我们进行研究的理论前提 和本论文的分析理路。在研究方法上，我们采用了调查研究和分析 对比的方法。将长沙市城市公共汽车交通与国内外其它城市的城市 公共汽车交通的发展现状进行比较，分析得出长沙市目前城市公共 汽车交通可能存在的问题，并提出相应的解决方案和配套措施。 我们的研究发现，目前长沙市城市公共汽车交通管理体制主要 存在以下问题：( 1 ) 在行政组织上，现行的城市公共汽车交通管理 职能部门存在管理政出多门、职能交叉等问题。( 2 ) 在行业管理方 式上，公共汽车交通建设资金投入不足、城市公共汽车交通基础设 施落后；行业整体的服务水平不高等。( 3 ) 在市场运行机制方面， 长沙市公共汽车交通企业严重偏多，而且企业的经营管理落后，管 理成本普遍偏高等。这些问题在客观上制约了长沙市城市公共汽车 交通的运载能力。为此，按照城市公共汽车交通客运的普遍服务的 社会公益性质，我们提出以下改革方案：( 1 ) 建议成立长沙市人大 常委会下设的常务机构公共汽车交通监督委员会，形成政府、 公共汽车交通监督委员会、企业协会“三足鼎立 的行政组织构架。 ( 2 ) 在行业管理上：加强对特殊群体乘坐公共汽车的财政补贴；完 善市场准入退出机制，增强企业间竞争的公平性；整合公交线路资 源，实施公交企业区域特许专营权等等。( 3 ) 市场运行机制方面， 在确保城市公共汽车交通普遍服务的前提下，加强公共汽车企业的 整合重组，促进公共汽车企业的市场化改革。( 4 ) 在配套措施方面： 建议开辟公交专用道，优先公共汽车交通政策：加强城市公共汽车 交通新技术的开发与应用；加强人力资源管理和培训，提高公共汽 车企业员工的整体素质，提高公共汽车交通的服务质量等，鼓励企 业间的服务竞争。 本文运用公共品理论、公共选择理论和市场化理论初步构建了 城市公共汽车交通管理体制的理论体系，为城市公共汽车交通管理 体制的改革提供基础的理论构架。另一方面，我们的研究可能对长 沙市城市公共汽车交通管理体制的改革有所裨益。 关键词城市公共汽车，交通管理体制，公共品 a bs t r a c t p u b l i c b u st r a f f i ci si m p o r t a n ti np e o p l el i v ei nac i t y ，w h i c hi s o n eo ft h ei m p o r t a n tc o m p o n e n t so fc o m f o r t a b l el i v ei nac i t y 。a n d a l s op u b l i c b u st r a f f i ci sas y m b o lt h a tc a nj u d g eac i t y se c o n o m i c g r o w t hd e g r e e ，ac i t y s s c i e n t i f i ca n dt e c h n o l o g i c a ll e v e la n d m o d e r n i z a t i o nd e g r e e ，w h o s ef u n d a m e n t a lm i s s i o ni st op r o v i d e e c o n o m i c a l ，c o m f o r t a b l e ，a n dc o n v e n i e n tt r a n s p o r ts e r v e sf o rt h e c i t yp a s s e n g e r s h o w e v e r , b u st r a f f i cs y s t e m s t i l lf o l l o wt h e t r a d i t i o np l a n n e de c o n o m yp a t t e r n ，w h i c hc a nn o ta d a p tt ot h e d e v e l o p m e n to ft h em a r k e ti nt h ec i t yo fc h a n g s h aa tp r e s e n t s o ， t h e s y s t e m o ft h e p u b l i c - b u s t r a f f i co f c h a n g s h as h o u l d b e r e f o r m e dal o t w et a k et h ep u b l i c b u st r a f f i co fc h a n g s h ac i t ya st h es t u d y o b j e c ti nt h i st h e s i s o nt h eo p t i o no ft h et h e o r ym e t h o d ，w ea d o p t b u s i n e s s e c o n o m i c sa n a l y s i sm e t h o d ；t a k es y s t e ma so n eo ft h e m a r k e t p l a c e b u s i n e s s k e y e l e m e n t s a st h ec o m m o np r o d u c t a t t r i b u t eo ft h eo b j e c t ，o u rs t u d ya n da n a l y t i c a lk e ns h i f t st op o l i t i c s a n dc o m m o nf i e l d sn a t u r a l l y w i e l dc o m m o nc h o o s et h e o r ya n d m a r k e t o r i e n t e dt h e o r y , w ea p p e a lf o ram o d e r a t em a r k e t - o r i e n t e d r e f o r m a t i o ni np u b l i c b u st r a f f i co nt h eb a s i so fs a t i s l y i n gp e o p l e s f u n d a m e n t a ln e e d s t os t i m u l a t et h eb u st r a f f i ce n t e r p r i s et oc r e a t e s o c i a lv a l u e ，a n de n h a n c ep u b l i cw e l f a r et oam a x i md e g r e e t h i si s t h et h e o r yp r e m i s ea n dt h ea n a l y s i so r d e r l i n e s so ft h i st h e s i s o nt h e r e s e a r c hm e t h o d ，w ea d o p ti n v e s t i g a t i o na n da n a l y s e sc o n t r a s t m e t h o d c o m p a r et h ep r e s e n ts i t u a t i o no fp u b l i c b u st r a f f i co f c h a n g s h ac i t yw i t hw h i c ho ft h eo t h e rc i t i e sh o m ea n da b r o a d ， a n a l y z et h ep r o b l e m st h a tc h a n g s h ac i t ye x i s t sa tp r e s e n t ，t h e np u t f o r w a r dc o r r e s p o n d i n ge n c o u n t e rm e a s u r e s o u rr e s e a r c hc o n c l u s i o n sa r ea sf o l l o w s ：t h ep u b l i c b u st r a f f i c m a n a g e m e n ts y s t e mo fc h a n g s h ac i t ya tp r e s e n te x i s t sf o l l o w i n g p r o b l e mm a i n l y ：( 1 ) t h e r eo c c u rt h ed e p a r t m e n t sm a n a g i n ge a c h o t h e ro nt h ei ro w ni nt h ef u n c t i o n a l d e p a r t m e n t s oft h e a d m i n i s t r a t i o no r g a n i z a t i o n ( 2 ) o nt h ei n d u s t r ys u p e r v i s o rm o d e ： p u b l i c b u st r a f f i cc o n s t r u c t i o nf u n dt h r o w si n t od e f i c i e n c ya n dt h e i n f r a s t r u c t u r ec o n s t r u c t i o nf a l l sb e h i n d ；i n d u s t r ys e r v i c es t a n d a r di s n o ta d v a n c e do v e r a l l ( 3 ) i nt h em a r k e t o p e r a t i n gm e c h a n i s m ，t h e r e a r et o om o r ep u b l i c b u se n t e r p r i s e sg r a v e l y ，a n da l s o t h e r eh a v e i n e f f i c i e n c yi nt h eo p e r a t i o na n dm a n a g e m e n ti nt h e s ee n t e r p r i s e s ， t h u sl e a d i n gt ot h eh i g hm a n a g e m e n tc o s ti nt h e s ee n t e r p r i s e s t h e s ep r o b l e m sh a v er e s t r i c t e dt h e t r a n s p o r ta b i l i t y o ft h e p u b l i c b u st r a f f i ci nc h a n g s h ac i t yo b j e c t i v e l y f o rt h i sp u r p o s e ， a c c o r d i n gt ot h es o c i a lp u b l i cc h a r a c t e ro fc o m m o ns e r v e so ft h e p u b l i c b u st r a f f i ct r a n s p o r t ，w es u g g e s tt h a tt h ef o l l o w i n gr e f o r m s c h e m e s ：( 1 ) s e tu p ad a y t o d a yb u s i n e s so r g a n i z a t i o nu n d e r c h a n g s h ac i t ys t a n d i n g c o m m i t t e eo ft h en a t i o n a lp e o p l e s c o n g r e s so ft h ep e o p l e sr e p u b l i co fc h i n a ：p u b l i c b u st r a f f i c s u p e r v i s o r yc o m m i t t e e ，t h i sa d m i n i s t r a t i o nf o r m st h es i t u a t i o n o f t r i p a r t i t ec o n f r o n t a t i o n ：g o v e r n m e n t ，t h es u p e r v i s o r yc o m m i t t e e ， t h ee n t e r p r i s ea s s o c i a t i o n ( 2 ) m a n a g e m e n ti n d u s t r y ：r e i n f o r c et h e f i s c a ls u b s i d i e st op e c u l i a rg r o u p ；p e r f e c tt h em a r k e ta c c e s s r e m o v e m e c h a n i s m ；s t r e n g t h e nt h ee q u a l i t yt h ee n t e r p r i s e sc o m p e t ef o r ； i n t e g r a t i n gp u b l i ct r a n s i tr e s o u r c e ，p u t t i n gp u b l i ct r a n s i te n t e r p r i s e a r e a s p e c i a lp e r m i s s i o n f r a n c h i s e si n t o p r a c t i c e a n ds oo n ( 3 ) m a r k e t - o p e r a t i n g m e c h a n i s m a s p e c t ，r e i n f o r c ei n t e g r a t i n g t h e e n t e r p r i s e s ，p r o m o t em a r k e t o r i e n t e dr e f o r m a t i o nu n d e re n s u r i n g t h ep r e m i s et h a tp u b l i c - b u st r a f f i cs e r v e sc o m m o n l y ( 4 ) s u p p o r t i n g m e a s u r e s ：o p e nt h es p e c i a la n dp r e f e r e n t i a lp a s s a g et op u b l i c b u s ； r e i n f o r c et h ee x p l o i t a t i o na n da p p l i c a t i o no ft h en e wt e c h n i q u et o p u b l i c b u st r a f f i c ；r e i n f o r c et h em a n a g e m e n ta n dt r a i n i n gt ot h e h u m a nr e s o u r c et oi m p r o v eo v e r a l lq u a l i t yo fp u b l i c b u se n t e r p r i s e e m p l o y e e s ；i m p r o v e t h es e r v i c e q u a l i t y a n d e n c o u r a g e t h e e n t e r p r i s e st oc o m p e t i n gw i t he a c ho t h e r w ep r i m a r i l ys t r u c t u r et h et h e o r ym a i nb o d yo ft h ep u b l i c b u s t r a f f i cs y s t e mw i t ht h ec o m m o np r o d u c tt h e o r y , t h ep u b l i cc h o i c e t h e o r ya n dt h em a r k e t - o r i e n t e dt h e o r y , w h i c hw i l lp r o v i d eb a s i s t h e o r y c o n s t r u c t i o nf o rt h e c o r r e s p o n d i n gr e f o r m a n o t h e r , o u r i n c l u s i o nm a yh a v ei n s t i t u t eb e n e f i tt ot h er e f o r m a t i o no ft h e p u b l i c - b u st r a f f i cs y s t e mo ft h ec i t yo fc h a n g s h a k e yw o r d s p u b l i c b u so fc i t y ，t r a f f i cm a n a g e m e n t s y s t e m ，c o m m o n p r o d u c t 1 1 1 原创性声明 本人声明，所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究 工作及取得的研究成果。尽我所知，除了论文中特别加以标注和致谢 的地方外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不 包含为获得中南大学或其他单位的学位或证书而使用过的材料。与我 共同工作的同志对本研究所作的贡献均己在论文中作了明确的说明。 作者签名：蓬量丞差日期：型互7 _ 年旦月旦日 学位论文版权使用授权书 本入了解中南大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学校 有权保留学位论文并根据国家或湖南省有关部门规定送交学位论文， 允许学位论文被查阅和借阅；学校可以公布学位论文的全部或部分内 容，可以采用复印、缩印或其它手段保存学位论文。同时授权中国科 学技术信息研究所将本学位论文收录到中国学位论文全文数据库， 并通过网络向社会公众提供信息服务。 作者签名：曼萝迭导师签名童宣堕日期：三! 堕年卫月丑日 硕士学位论文第1 章绪论 1 1 研究背景及选题意义 第1 章绪论 1 1 1 研究背景 城市公共汽车交通是一项重要的民生工程，是建设宜居城市的重要组成部 分，是衡量城市的经济发展程度、科学技术水平和城市现代化程度的重要标志， 也是社会生产的第一道工序和维系城市功能正常运转的重要基础设施。其基本 任务是为社会提供经济、快捷、安全、方便的城市客运服务。2 0 0 4 年3 月，建 设部首次颁发了关于优先发展城市公共汽车交通的意见，为促进城市交通与 城市经济的协调发展提供了政策指导。2 0 0 4 年5 月，建设部、公安部联合召开 了建国以来首次全国城市公共汽车交通会议，会议从社会经济发展的战略高度 提出了优先发展城市公共汽车交通的重大方针政策和目标任务。2 0 0 5 年1 0 月， 国务院办公厅转发建设部等部门新颁发的关于优先发展城市公共汽车交通的 意见，确立公共汽车交通在城市交通中的优先地位。优先发展城市公共汽车交 通被认为是解决城市交通问题、保持城市可持续发展的必由之路。当前，长沙 市城市公共汽车交通管理体制仍沿袭传统的计划经济管理模式，不能适应城市 公共汽车交通市场快速发展的要求。虽然长沙市曾经对城市公共汽车管理体制 经过了历次改革，但还是没有从根本上解决原有体制的弊端。另一方面，目前 长沙市各公交企业是在最近几年长沙公交市场裂变过程新成立的，包括企业法 人、高层经营管理者，面对新的市场领域和竞争格局，对企业经营管理过程中 运营模式、管理手段等方面仍在不断摸索之中，无暇顾及整个城市公共汽车交 通的外部大环境以及行业的发展趋势的研究，只顾埋头拉车，很少抬头看路， 在定程度上影响到整个公共汽车交通市场的健康发展。我们通过对城市公共 汽车交通系统运行过程中暴露出来的政策、管理、市场等方面的一系列问题进 行分析，从而提出解决问题的办法和政策建议。对公交企业经营战略、方式等 有积极引导作用。 1 1 2 选题意义 ( 1 ) 城市交通发展的经济规律和管理体制的理论是确定城市公共汽车交通 管理体制改革思路的基础：只有建立了科学成熟的城市公共汽车交通管理体制 理论，以其为指导，拟定合理的改革方案，提高城市公共汽车交通系统的效率， 满足城市居民出行需求。城市公共汽车交通市场中存在两种效益，一种是代表 硕士学位论文第1 章绪论 公益性的社会效益，一种是代表企业利益的经济效益。城市公共汽车交通管理 体制的研究对探索合理的城市公共汽车交通市场机制、引导规范的城市公共汽 车交通市场行为、形成兼顾社会效益和经济效益的城市公共汽车交通发展模式 有重要的参考意义。 ( 2 ) 长沙市城市经济的快速发展和新一届政府领导对实施“大长沙 的远 景规划，需要有高效率、快运转的城市公共汽车交通系统作支持，发展中的长 沙城市公共汽车交通需要运作良好的管理体制，改革中的城市公共汽车交通需 要适应时代发展的市场运营机制。本研究将对长沙市减少公共资源占用、节约 能源消耗、削弱环境公害压力、改善随着城市人口增长和汽车工业发展而出现 的交通拥堵状况等带来积极的意义。 ( 3 ) 通过对长沙市城市公共汽车交通管理体制进行改革研究，为长沙市城 市公共汽车交通管理体制改革制定合理的保障政策和实施措施，增强政策制定 的科学性和严肃性，提高管理主体的政策意识和政策水平，减少政策性失误， 保证政策的科学性和稳定性提供积极的、有建设性的参考。 1 2 国内外研究现状与概念界定 1 2 1 文献综述 ( 1 ) 城市公共汽车交通构成体系的研究 莫露全、刘毅、蓝相格的城市公共汽车交通运营管理、王炜、杨新苗、 陈学武的城市公共汽车交通系统规划方法与管理技术、郑祖武的现代城市 公交，在城市公共汽车交通概念的基础上，对城市公共汽车交通在城市交通体 系中的地位作用进行分析，并分别从城市公共汽车交通运输工具、城市公共汽 车交通的要素等不同的角度，分析了城市公共汽车交通系统的构成：陆化普综 合交通枢纽规则基础理论与温州的规划实践和论可持续发展的城市交 通运输系统，从不同的角度阐述了城市交通和城市公共汽车交通发展的经济规 律，阐述了城市公共汽车交通发展和城市经济发展的关系，剖析了城市公共汽 车交通的经济特性。强调了建设可持续发展的城市交通运输系统的必然选择和 根本目标；1 马荣国城市客运交通结构评价指标，提出了城市客运交通结构评 价指标选取原则，结合城市客运交通系统的特征和功能，构建了评价指标体系， 提出各评价指标的数学标度方法，阐明了评价指标在综合评价中的普遍应用方 1 陆化普：论可持续发展的城市交通运输系统，清华大学学报( 哲学社会科学版) ，2 0 0 3 年第s l 期， “页。 2 硕士学位论文 第1 章绪论 法，实际应用表明该评价指标代表性强，标度方法可靠。2 ( 2 ) 国内外城市公共汽车交通管理体制比较研究 詹运洲城市客运交通政策研究及交通结构优化、王建勇中国道路交通 和交通管理、魏军试论我国城市公共汽车交通管理体制改革、周干峙发 展我国大城市交通的研究，分析了中国现行的交通管理体制、城市公共汽车交 通管理体制以及城市公共汽车交通政策，介绍了目前在全国范围内城市公共汽 车交通管理的几种模式，指出现行交通管理体制存在的问题；卓健法国城市 公共汽车交通的发展建设与组织管理、王建清法国公共汽车交通管理体制及 经营模式，详细介绍了法国巴黎地区和其他地区两种截然不同的城市公共汽车 交通管理体制，郑重阐述了法国城市公共汽车交通的管理机构设置等方面的独 到之处： 法 皮埃尔梅壮的城市交通、蔡君时的世界公共汽车交通文 中，从宏观层面上介绍了英国、日本、加拿大、美国、巴士库里蒂巴市等发达 国家城市公共汽车交通的基础设施建设、行政管理体制等内容。 ( 3 ) 城市公共汽车交通管理运营模式研究 通过国内外公交企业自身改革取得成功的实例，提出了城市公共汽车交通管 理体制到底应该走什么样的道路，具体怎么走。其代表有：全永城市交通系 统基本属性和规律初探，分析了城市公共汽车交通行业的经营自主权、线路的 开辟和授予、票价政策等方面的特殊性；张光远国外支持公共交通优先发展 的政策评介3 、叶海行、杨浩城市公交企业补贴机制探讨4 欧国立、李振 华城市公共汽车交通建设资金来源及结构研究等，分别阐述了城市公共汽 车交通票价机制、补贴机制、投融资机制的理论；5 韩勇关于发展上海城市公 共汽车交通的思考，通过对城市公共汽车交通以及浦东公交公司改革进程的剖 析，从制定城市交通法、实施公交优先政策、推进现代企业制度建设等方面 提出了如何发展上海城市公共汽车交通的建议：单晓芳城市交通投资规模与 使用方向探讨，研究我国城市公交企业的资金来源和运营模式，分析了运营成 本的构成和变化、政府补贴方式和政策及增加资金来源的途径；6 袁建民城市 公交经营权出让的操作7 郭会权国有公交企业线路经营权市场化运作研究 2 马荣国：刘洪营：梁国华：城市客运交通结构评价指标，交通运输工程学报，2 0 0 4 年第l 期，第8 7 9 1 页。 3 张光远：国外支持公共交通优先发展的政策评介，价格理论与实践，2 0 0 6 年第8 期，第1 4 - 1 6 页。 4 叶海行，杨浩：城市公交企业补贴机制探讨，内蒙古科技与经济，2 0 0 3 年第2 期，第6 6 6 8 页。 5 欧国立，李振华：城市公共交通建设资金来源及结构研究，城市公共交通，2 0 0 1 年第l 期，第4 - 6 页。 6 单晓芳：城市交通投资规模与使用方向探讨，北京规划建设，2 0 0 0 年第3 期，第6 2 6 4 页。 7 袁建民：城市公交经营权出让的操作，城市公共交通，2 0 0 3 年第6 期，第1 6 1 8 页。 硕士学位论文 第1 章绪论 8 等，阐述了城市公共汽车交通经营权和所有权的关系，分析了现行的几种线路 经营权授予方式的优缺点。 ( 4 ) 城市公共汽车交通站场管理研究 有学者认为在现有的城市公共汽车交通体系中，将停车管理长期游离于城市 公共汽车交通管理的范畴之外，形成了单一分割的管理，制约了城市公共汽车 交通管理的自身发展。其代表有：孙尧、王海娟国外城市交通管理问题研究 借鉴，对传统城市公共汽车交通研究过程中的盲点停车管理进行研究，系 统分析了路内停车、路外停车管理过程中的技术设施、控制办法和投融资模式。 纵观国内外的研究水平，目前对城市公共汽车交通管理体制的研究，尽管理 论界和实业界的多位专家学者、经营管理人员已从不同角度对城市公共汽车交 通系统进行了研究，但研究过程中重“硬”轻“软 ，重“建 轻“管 的现象 比较普遍，研究的内容以城市公共汽车交通系统规划方法、城市公共汽车交通 基础设施的投资和建设为主，而对城市公共汽车交通运营管理研究较少，现有 的对运营管理的研究也往往是基于某一个方面进行的，没有对城市公共汽车交 通管理体制展开系统研究。因此，有必要对这一课题进行深入研究。从国外来 看，成功的城市交通系统大多是经历高度机动化对城市社会经济产生负面影响 之后，才逐步认识到加强管理的重要性，到目前为止已经建立了运作良好的城 市公共汽车交通管理体制。从国内来看，虽然没有效仿国外走高度发展私人交 通然后偿债性地发展公共汽车交通的弯路，但城市公共汽车交通管理体制不尽 合理引发的问题已经引起各级政府的高度重视和社会各界的普遍关注，上海、 天津、贵州、江苏等省市积极探索城市公共汽车交通管理的新模式，采取有效 措施，深化城市公共汽车交通管理体制改革并取得了一定的成效。这些都为本 课题的开展研究提供了实践基础和借鉴依据。 1 2 2 相关概念界定 ( 1 ) 城市公共汽车交通系统 根据建设部关于优先发展城市公共汽车交通的意见( 建成 2 0 0 4 3 8 号) ， 城市公共汽车交通系统是由公共汽车、电车、轨道交通、出租汽车、轮渡等交 通方式组成的公共客运交通系统，是重要的城市基础设施，是关系国计民生的 社会公益事业。 其构成要素主要包括四个方面的内容：城市公共汽车交通参与者、运输工 8 郭会权：国有公交企业线路经营权市场化运作研究，城市公共交通，2 0 0 2 年第5 期，第l l 页。 9 孙尧，王海娟：国外城市交通管理问题研究借鉴，北京汽车，2 0 0 1 年第2 期，第l l 页。 4 硕士学位论文第1 章绪论 具、交通基础设施、环境。其中，参与者包括行政管理人员、行业从业人员和 乘客；运输工具包括各种机动车和非机动车以及轮渡；交通基础设施包括路径、 站场和交通管理设施。路径指道路、轨道以及轮渡公共汽车交通航线，站场指 城市公共汽车交通的站点、停车场及轮渡码头，交通管理设施指服务于城市公 共汽车交通系统运行的辅助设施；环境指城市公共汽车交通所处的政治、经济、 社会环境，包括公共汽车交通法规与政策体系。 ( 2 ) 城市公共汽车交通管理体制的概念 管理体制 所谓管理体制，即管理主体与管理对象之间、不同管理主体( 不同管理层 次与同一管理层次的不同管理机构) 之间的责权利的关系，管理体制一般包括 行政组织机制、行业管理方式和市场运行机制。 城市公共汽车交通管理体制 城市公共汽车交通管理体制，即城市公共汽车交通管理主体与管理对象之 间、不同管理主体( 不同管理层次与同一管理层次的不同管理机构) 之间的责 权利关系的协调机制。城市公共汽车交通管理体制的内容主要包括以下几个方 面：( 1 ) 城市公共汽车交通行政管理体制，包括城市公共汽车交通规划、建设、 管理等机构之间的关系，各行政机构的管理幅度与管理层次；( 2 ) 城市公共汽 车交通行业管理方式，城市公共汽车交通行业管理主要包括城市公共汽车交通 行业准入退出机制、行业的经营模式、整体行业服务质量、行业的资费标准、 行业的整体员工素质状况、城市公共汽车交通的整体的行业科技水平、行业建 设的资金投入以及公共汽车交通基础设施及配套设施等方面；( 3 ) 城市公共汽 车交通的市场运行机制，包括城市公共汽车交通的企业经营模式，企业管理模 式和管理方法等。 1 3 研究思路与研究内容 1 3 1 研究思路与研究方法 1 采用交易经济学的分析方法。交易经济学的分析方法是把市场制度看作 由市场交易构成的。公共选择学派运用了这一分析方法，他们提出了简单交易和 复杂交易的概念，把市场制度中的两人交易视为简单交易，把两人以上的交易视 为复杂交易，他们认为一旦市场交易中出现第三方，或交易使第三方受益或受损， 市场交易各方要么难以达成一致同意、要么带来较高成本，无法交易已成为现 实。在市场存在外部性和提供公共物品时常常如此。在这种情况下，市场交易就 硕士学位论文 第1 章绪论 走到了尽头，必须采用公共选择制度。研究和分析的视野自然转入政治和公共决 策过程。 2 分析对比的研究方法。通过国内国外的城市公共汽车交通的发展和现状 进行比较以及长沙市与国内其他城市的城市公共汽车交通进行比较，分析出长 沙市城市公共汽车交通的问题，并且提出相关的政策建议。 3 调查研究的方法。通过调查长沙市城市公共汽车交通的具体情况找出目 前长沙市城市公共汽车交通存在的问题，进而我们的研究提供一手的研究资料 和数据。 1 3 2 结构与内容 本文除第1 章和最后的结论外，分为4 章，其中第2 章介绍了本文的理论支 撑，主要包括公共品理论、公共选择理论和市场化改革理论；第3 章，介绍了 国内外城市公共汽车交通管理体制的经验借鉴，主要包括其他国家或地区城市 公共汽车交通管理体制以及国内改革先行城市的成功做法。第4 章分析了长沙 城市公共汽车交通管理体制的现状和问题；第5 章对长沙城市公共汽车交通管 理体制的改革提出了若干政策方案和改进构想，并且提供了相关的保障政策与 配套措施。 6 硕士学位论文第2 章本研究的理论基础 第2 章本研究的理论基础 2 1 公共品与准公共品理论 1 理论发展历程 公共产品理论是现代西方财政学的核心理论，它研究公共部门应提供什么 服务以及提供多大服务的问题。最早涉及到公共产品理论有关内容的是英国学 者霍布斯，他在1 6 5 7 年完成的著作列维坦中提出了社会契约论和利益赋税 论，认为：“国家就是一大群人相互订立信约，每人都有它的行为授权，以便 使它能按其认为有利于大家的和平与共同防卫的方式运用全体力量和手段的一 个人格”，1 0 这成为后来公共产品理论的重要思想源头。霍布斯之后，威廉配 第在赋税论中集中讨论了公共经费问题和公共支出问题，休谟也对这一问 题作进一步分析。早期学者是在他们的政治学、哲学著作中涉及到公共产品问 题的。 从经济学的角度对此作较早研究的是亚当斯密。1 7 7 6 年，亚当斯密在 国富论中谈到君主必须执行三个职责和功能：一是保护本国社会的安全；二 是保护人民在社会中的安全；三是建立并维护某些公共机关和公共工程。1 1 于 是，他指出了国家存在的必要性，并且明确地将公共支出与市场失效联系起来。 l o 年后，约翰穆勒( 1 8 0 6 1 8 7 3 ) 以灯塔为例，提出了由于难以收取服务费 用和无法排斥他人受益，导致了市场机制的失灵，这实际上是后来的公共产品 理论明确提出的“囚犯困境”和“免费搭车”问题。这些研究代表了公共产品 理论的萌芽和开端。 1 9 5 4 年，萨缪尔森公共支出纯理论一文的发表，则是公共产品论的一 次重大发展。他对公共产品概念作了其后被广为接受的表述，将序数效用、无 差异曲线、一般均衡分析和帕累托效率等运用到公共产品最佳供应的分析上来， 建立了一个关于资源如何在公共产品与私人产品之间最佳配置、实现社会福利 最大化的一般均衡模型，即萨缪尔森模型。在萨缪尔森的推动下，西方经济学 界出现了研究公共产品的热潮。1 9 5 6 年，蒂布率先考察了地区性公共产品与居 住地选择之间的关系，提出了“以脚投票 ，从而将公共产品理论延伸到关于 地方政府活动的新领域。 当代美国著名经济伦理学家乔治恩德勒( g e o r g e se n d e r l e ) 从经济伦理 1 0 霍布斯，黎思复等译，利维坦，商务印书馆，1 9 8 5 ，第1 3 2 页。 1 郑榕：公共产品论的发展历程，财政研究资料，1 9 9 8 年，第9 页。 7 硕士学位论文第2 章本研究的理论基础 的角度提出“甚至可更广义地理解公共物品，即把它理解为社会和个人生活以 及追求经济活动的可能性的条件”，并指出“有两条原则定义公共物品。第一条 原则是非排斥原则，即与私人物品相比较，对受( 公共物品) 影响的和受个人 或集团权力限定的消费不排斥其他人的消费，无论出于技术的原因( 因为 物品的性质不允许排斥) 或者效率的原因( 因为这种通过价格负担的排斥将不 恰当的变得昂贵) ，还是出于法律或伦理的原因( 因为其他人不应当被排斥) 。 第二条原则是非敌对原则。它假定与其他消费者的关系( 即不止一个消费者对 这物品感兴趣) 缺乏敌对性或竞争性。”1 2 恩德勒的这一重新阐述，无疑是对萨 缪尔森关于公共产品理论的深化和发展，使人们能够更加全面、清晰和深刻地 从技术、效率、伦理等原因来分析公共产品的内涵与外延，有助于人们更好地 理解公共产品和公共经济。恩德勒最重要的贡献在于指出非排他性产生的原因 包含了法律上和伦理上的因素，以及非竞争性也可能是因为与其他消费者缺乏 敌对性。 2 公共品特征及分类 公共产品的特征可以归结为消费的非竞争性和非排他性。消费的非竞争性 指一个人对该产品的消费不影响他人对该产品的消费，一些人从这一产品中受 益不会影响其他人从这一产品中受益，受益对象之间不存在利益冲突。消费的 非排他性是指产品在消费过程中所产生的利益不能为某个人或某些人所专有， 要将一些人排斥在消费过程之外，不让他们享受这一产品的利益是不可能的。 不能排除的原因，或因该产品在技术上不能分割，或排除成本过高。 根据某种公共品上述特征的表现程度，可以将公共品划分为：( 1 ) 准公共产 品。准公共产品亦称为“混合产品”，这类产品通常只具备上述两个特性的一个， 而另一个则表现为不充分。准公共产品又分为两类：第一类具有非排他性和不 充分的非竞争性的公共产品，例如，教育产品就属于这一类；另一类是具有非 竞争性特征，但非排他性不充分的准公共产品，例如，公共道路和公共桥梁就 是属于这种类型。( 2 ) 纯公共产品。纯公共产品的范围是比较狭小的，但准公 共产品的范围较宽。如教育、文化、广播、电视、医院、应用科学研究、体育、 公路、农林技术推广等事业单位，其向社会提供的属于准公共产品。此外，实 行企业核算的自来水、供电、邮政、市政建设、铁路、港口、码头、城市公共 汽车交通等，也属于准公共产品的范围。与上述公共产品相对应的是，私人产 品也可以分成两类，即纯私人产品和俱乐部产品。纯私人产品是指那些同时具 1 2 转引自：屈群苹：公共产品理论研究综述，大众科学( 科学研究与实践) ，2 0 0 8 年第8 期，第5 4 页 硕士学位论文 第2 章本研究的理论基础 各排他性竞争性特征的产品，包括大多数私人产品。此外还有一类称为“俱乐 部产品”。这是指在某一范围内由个人出资，并在此范围内的所有个人都可以 获得利益的产品，如消费合作社等。 3 城市公共汽车交通服务的产品定位 城市公共汽车交通是为城市生产和人民生活服务的，它为实现人的空间位移 提供人力和物力的服务，这种服务的最大特点是具有公共性和经济性。因此， 城市公共汽车交通的服务是一种特殊的产品，这种特殊的产品在乘客消费过程 中，体现了公共产品非竞争性和非排它性的一般特征，即一个人对该产品的消 费不影响他人对该产品的消费，一些人从这一产品中受益不会影响其他人从这 一产品中受益，受益对象之间不存在利益冲突；消费过程中所产生的利益不能 为某个人或某些人所专有，要将一些人排斥在消费过程之外，不让他们享受这 一产品的利益是不可能的。根据公共产品的分类划分，我们可以把城市公共汽 车交通定位为准公共产品。 2 2 公共选择理论 1 公共财政 从单纯的经济角度考虑，传统的经济学已经解决了公共财政提供公共产品 的理论问题，然而，公共财政如在实现公共产品的提供，以怎样的方式和程序 提供，提供怎样的数量和结构? 这是个重要的理论问题。1 3 同时，在政府官员也 是“理性人”，行政官员和社会民众目标函数并不一致的情况下，怎样保证公 共财政在提供公共产品时不输出政府自身的偏好? 这些问题的解决都要借助公 共选择的分析工具。从现实的角度讲，公共产品的财政供给问题由社会公众通 过公共选择来民主决策，其效率要高于少数政府官员的单边政策。因此，市场 经济下的公共财政不仅是提供公共产品财政，更是公共选择的财政。从财政管 理的角度分析，财政部门本身也属于政府行政管理部门，因此政府失灵的情况 同样也存在于各级利益，这种利益即可以表现为财政管理机关的部门利益，也 可以表现为财政管理机关的内部利益( 如中央财政与地方财政之间的利益博 弈) 。从这个意义上讲，公共财政的发展过程就是财政管理公共化程度不断加深 的过程，其实质也是一个公共选择的发展过程。 2 公共选择理论的内涵 公共产品理论从界定公共产品、私人产品以及混合产品的角度出发，论述 1 3 陈旭东：公共选择理论与中国公共财政，理论学刊，2 0 0 5 年第7 期，第6 5 页。 9 硕士学位论文第2 章本研究的理论基础 了政府和市场各自的职责范围。公共产品所具有的非竞争性特征表明了社会对 于该类物品或服务是普遍需要的；而公共产品的非排他性特征则表明了收费是 困难的，仅靠市场机制远远无法提供最优配置标准所要求的规模。1 4 在这样的两 难处境下，政府机制的介入是解决问题的唯一途径。公共产品理论的结论是， 政府机制更适宜于从事公共产品的配置，而市场机制则更适宜从事私人产品的 配置，这实际上也就划定政府与市场的理论分野。其次，在私人产品的提供问 题上，市场机制和政府机制均是可利用之工具，但广泛的经验事实表明，在大 多数的情况下，市场机制提供私人产品往往比政府机制提供私人产品更有效率， 主要的原因在于，在现有的技术条件下，市场机制能够通过分散化的处理方式， 更为有效地解决经济过程中的激励和信息问题。公共选择理论的要旨在于认为 公共政策的生成是社会中不同利益集团之间利益矛盾折衷、平衡的结果。根据 西方经济理论，由于存在“市场失灵”，从而使市场机制难以在一切领域达到“帕 累托最优”，特别是在公共产品方面，使得纯公共产品、准公共产品和私人产品 这三种形态产品的资源配置方式各不相同。按照传统公共产品供给理论，对于 公共产品的供给模式大致形成了以下四种观点