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复旦大学m b a 学位论文 基于分项价值评估的电子政务项目投资分析方法研究与实践探索 中文摘要 本论文以实际的具体工作案例为基础，通过实践工作和理论知识的结合来研 究电子政务项目投资分析方法，从而提出了基于分项价值评估的投资分析框架， 并根据电子政务的基本特征和功能提出电子政务项目效益的参考分类依据。 电子政务项目效益的定量研究是电子政务项目投资分析的基础和前提，一直 是理论研究和实践工作中的瓶颈和难题，也是经济学、管理学和计算机科学等领 域专家学者和工作人员所关注的焦点。近几年来我国电子政务投资增长十分迅 速，2 0 0 4 年已达到4 1 1 5 亿元，而上海市的电子政务发展更是走在全国的前列， 在我们为上海市电子政务项目投资审批决策提供咨询服务时，缺乏有效的投资分 析和评价技术是十分突出的问题。为了进一步提高电子政务项目投资决策的科学 性，提高政府财政资料使用的效率，寻求有效的电子政务项目投资分析方法成为 当务之急的任务。 本论文通过对电子政务的基本特征和功能进行分析的基础上，结合项目投资 分析的基本原理，在实践中探索和研究电子政务项目效益的分类和价值评估方 法，并依此提出了基于分项价值评估的项目投资分析框架。该框架主要由电子政 务项目效益的定义和分类、价值评估方法和投资回报分析等三部分内容组成。 本论文是以电子政务项目投资前期咨询的具体工作为基础，以解决实际工作 问题为目的而进行的研究和实践探索，在一些具体内容的处理方法并不追求理论 上的严密性，而更主要是追求方法的可操作性和适度合理性，以得出一个可供参 考的、有针对性的结论。 【关键词】电子政务效益；价值评估；投资分析：可行性研究 【中图分类号】c 9 3 2 2 ：c 3 4 ；c 9 3 1 6 复旦大学m b a 学位论文基于分项价值评估的电子政务项目投资分析方法研究与实践探索 a b s t r a c t t h et h e s i sc o m e sf r o mt h er e a lc a s e si no u rw o r k i n ge x p e r i e n c e i ta t t e m p t st o m a k eas t u d yo ft h em e t h o d o l o g yo fe - g o v e r n m e n ti n v e s t m e n t a n a l y s i sb y c o m b i n a t i o no fp r a c t i c a lw o r ka n dr e l e v a n tt h e o r i e s ，a n dp u t sf o r w a r dt h ef l a m e w o r k o fi n v e s t m e n ta n a l y s i sw h i c hi sb a s e do ns u b e n t r yv a l u ea s s e s s m e n t t h eq u a n t i t a t i v ea n a l y s i so fe g o v e r n m e n tb e n e f i t s ，w h i c hi st h eb a s i co f e g o v e r n m e n ti n v e s t m e n ta n a l y s i s ，h a sl o n gb e e nab o t t l e n e c ka n dap r o m i n e n t p r o b l e mi nb o t l lt h e o r e t i c a ls t u d ya n dp r a c t i c a lw o r k i nr e c e n ty e a r s ，t h ei n v e s t m e n t i ne - g o v e r n m e n ti n c r e a s e dv e r yq u i c k l y , r e a c h i n g4 1 15b i l l i o n sr m bi nt h ey e a ro f 2 0 0 4 h o w e v e r , l a c ko fe f f e c t i v ei n v e s t m e n ta n a l y s i sm e t h o d o l o g yh a dp o s e da c o n s p i c u o u sp r o b l e mi nt h ed e c i s i o n - m a k i n gp h a s eo fe g o v e r n m e n tp r o j e e t s t h e r e f o r e ，t op r o m o t et h es c i e n t i f i c a l n e s so fd e c i s i o n - m a k i n gi ne - g o v e r n m e n t p r o j e c t s ，a n dt oe n h a n c et h ee f f i c i e n c yo fu s i n gf i s c a lc a p i t a l ，i th a sb e c o m e n i lu r g e n t t a s kt of i n da ne f f e c t i v ei n v e s t m e n ta n a l y s i sm e t h o d o l o g y t h et h e s i si sb a s e do nt h ea n a l y s i so fe - g o v e r n m e n t sc h a r a c t e r sa n df u n c t i o n s ， s t u d i e dt h ev a l u ea s s e s s m e n tm e t h o d o l o g ya n dt h ec l a s s i f i c a t i o no fe - g o v e r n m e n t b e n e f i t s ，a n dp u tf o r w a r dt h ef r a m e w o r ko fi n v e s t m e n ta n a l y s i sw h i c hb a s e so n s u b e n t r yv a l u ea s s e s s m e n t t h ef r a m e w o r ki sm a d eu po ft h ec l a s s i f i c a t i o no f e - g o v e r n m e n tb e n e f i t s ，t h ev a l u ea s s e s s m e n tm e t h o d o l o g ya n dt h er o i a n a l y s i s i n s t e a do ff o c u s i n go nt h et h e o r e t i c a lp r e c i s e n e s s ，t h i st h e s i sp l a c e se m p h a s i so n t h ep r a c t i c a l i t ya n dr e a s o n a b l e n e s so fe g o v e r n m e n t k e y w o r d s ：e - g o v e m m e n tb e n e f i t s ；v a l u ea s s e s s m e n t ；i n v e s t m e n ta n a l y s i s ； f e a s i b i l i t ys t u d y c l cn u m b e r ：c 9 3 2 2 ：c 3 4 ：c 9 3 1 6 v 论文独创性声明 本论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究成果。论文中除 了特别加以标注和致谢的地方外，不包含其他人或其它机构已经发表或撰写过的 研究成果。其他同志对本研究的启发和所做的贡献均已在论文中作了明确的声明 并表示了谢意。 作者签名： 论文使用授权声明 日期：2 墨! 竺：互 本人完全了解复旦大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权保留 送交论文的复印件，允许论文被查阅和借阅；学校可以公布论文的全部或部分内 容，可以采用影印、缩印或其它复制手段保存论文。保密的论文在解密后遵守此 规定。 复旦大学m b a 学位论文基于分项价值评估的电子政务项目投资分析方法研究与实践探索 1 1 研究背景 第1 章绪论 研究电子政务对社会、经济发展产生的影响，特别是研究电子政务效益的定 量评估是国内外理论研究的重点和前沿课题，是经济学、公共管理学和计算机科 学共同关注的焦点。 我国电子政务发展从上世纪8 0 年代开始，经过二十多年的发展，已经取得 了长足的进步。根据赛迪顾问统计，我国政府2 0 0 4 年电子政务投资规模为4 1 1 5 亿元人民币，比2 0 0 3 年增长1 7 5 ，预计2 0 0 5 年将达到4 8 1 5 亿元，2 0 0 9 年 将达到8 5 9 7 亿元。但是，由于缺乏对电子政务效益的量化研究手段和方法，缺 少对电子政务成本一收益的比较分析，电子政务项目的投资分析和考核评价制度 也有待完善，我们现在几乎还不能比较准确地判断电子政务的投入产生了多大的 实际效益。 2 0 0 0 年起，国家信息中心、北京大学、互联网实验室、时代财富科技公司 等机构陆续对电子政务发展水平、电子政务效果评测等进行了研究，但这些研究 大多数是集中于研究电子政务本身的发展水平和建设水平，有的通过对城市( 地 区) 电子政务的若干指标评分以比较城市之间的发展水平，有的则通过对电子政 务项目的功能进行评分，以比较不同项目的建设水平，这些研究几乎都没有涉及 项目投资回报、项目效益等的分析。另一方面，政府部门在建设电子政务项目的 实践过程中，缺乏合适有效的效益评估方法，大多数只能简单的罗列一些空泛的 “效益”或者目标，但对“究竟能够产生什么样的效益 、“能够产生多大的效益 等问题言之不详，更谈不上通过量化的指标和评估体系进行科学的评估。 随着电子政务投资的逐年增加，电子政务建设的成果和效益越来越成为理论 界和实践工作中关注的一个重点问题。本研究将从实践出发，采用经济学的方法 分析电子政务项目产出的价值，研究电子政务项目的效益评估和投资分析方法。 1 2 论文的研究范围 项目投资分析所涉及的领域非常广，所涉及的适用方法也多种多样。本文不 在广泛适用的意义上进行方法研究，而是从实践以及实际的经济生活需要出发， 研究适用于某一类电子政务项目的项目投资分析方法。 首先，本文研究的对象是政府投资的、不以盈利性为主要目标的、以电子政 务为主要建设内容的项目或者工程的投资分析，是项目在审批决策阶段进行的研 第l 页 复旦大学m b a 学位论文基于分项价值评估的电予政务项目投资分析方法研究与实践探索 究分析，而不是在项目实施完成后对项目的效果评价。 其次，本文研究的重点是在于为项目投资决策提供可依据的方法。本文所做 的价值评估、效益的货币化等，并不意味着项目的实际收入的多寡，而是通过一 定的经济学方法，将项目的主要产出进行量化，便于不同的项目以及项目的不同 方案之间进行对比分析，为项目投资决策提供依据。 1 3 研究的目的与意义 研究电子政务项目对社会、经济和人民生活产生的影响，特别是定量评估其 效益和价值，是电子政务项目可行性论证的基础，也是电子政务发展规划和政府 对电子政务项目投资决策的参考依据，对提高电子政务实际效益有一定的指导意 义，也便于对项目进行管理和评估，提高电子政务项目的成功率。因此，电子政 务项目投资分析和效益评估成为当前电子政务研究的重点和前沿问题。虽然人们 已经认识到这些问题的迫切性和重要性，但是实质性研究还未展开，其主要困难 在于电子政务项目建设的多目标性和电子政务项目效益的多样性，以及作为公共 物品的电子政务，缺乏市场价格作为经济评价的基础。 本研究将采用经济学的方法分析电子政务产出的价值，研究电子政务项目的 效益评估和投资分析方法，其意义在于： 1 项目投资分析是政府进行电子政务项目投资决策的基础。 电子政务项目投资采用的是政府财政资金，资金的使用有一个机会成本，根 据边际效用递减规律，可以推测政府对电子政务项目的投资并不是越多越好，而 是有一个最优的投资规模。这一投资规模经济学上成为“有效规模，在经济学 分析上体现为边际成本等于边际效用。对项目进行投资分析，即是通过量化的方 法，评估电子政务项目投入和产出的比例，比较不同项目之间、不同方案之间的 投资回报，从而为确定是否投资项目和投资规模等决策提供依据。 2 项目投资分析有利于改进项目投资的管理体制 从我国目前的投资体制来看，电子政务项目的投资绝大部分建设资金来源于 国家财政，出资人( 纳税入) 和资金的使用者( 政府部门) 是分离的，实际上形 成了一个委托一代理关系。如何有效的对代理人进行绩效考评，是减少代理人渎 职、懈怠甚至谋取私利等行为，提高社会资源配置效率的重要措施，如缺乏量化 的效益评估方法，对项目投资的控制、约束和绩效考核的管理体制就十分薄弱。 建立对电子政务项目的投资分析规范，量化的反映项目投资的收益，有利于建立 和改进项目投资的管理体制。 第2 页 复旦大学m b a 学位论文 基于分项价值评估的电子政务项目投资分析方法研究与实践探索 3 项目投资分析是提高电子政务项目成功的重要手段 电子政务项目启动之前，应该有一个明确的、理性的效益评估，作为项目审 批决策的依据。如果在项目建设前的可行性论证中，目标和效益是模糊的，那么 项目从一开始就存在失败的风险，在项目的实施过程中和项目建成后也无法检验 项目目标实现与否。量化的项目投资分析，可以对电子政务的发展起到正面的导 向作用，促进电子政务项目真正回到关注效益的道理上来，促进提高电子政务建 设的实效。 1 4 研究思路与主要内容 本文研究的出发点是解决实际工作中在对电子政务项目的投资分析缺乏有 效的量化分析方法的问题。研究的基本思路是：在分析原问题的基础上，得出原 问题的派生问题( 子问题) ，再通过求解派生问题，综合得出原问题的解。如图 卜l 所示： 圆日固日国日固 图1 - 1 本文研究思路示意囹 第一步，认识原问题。把电子政务项目投资分析作为一个原问题，由于多种 因素的存在，目前并不存在最佳的解决办法。 第二步，原问题分解为派生问题。将原问题分解成效益分类、价值评估方法、 分析框架等三个派生问题。 第三步，分别分析求解三个派生问题。 第四步，在效益分类的基础上，采用分项价值评估的方法，利用社会投资回 报分析框架综合得到原问题的解。 本文正文共分为6 章： 第一章是绪论，主要是概要地说明本文的研究背景、研究意义和研究思路。 第二章简要介绍电子政务的概念和基本理论，同时介绍了我国电子政务发展 的概况以及电子政务项目投资的现况。 第三章介绍项目投资分析的基础知识、理论和方法，并阐述了电子政务项目 投资分析中的若干注意问题。 第四章研究电子政务项目效益的分析和分类，介绍效益与价值等概念，研究 电子政务价值的评估方法，并建立基于分项价值评估的分析框架，阐明电子政务 第3 页 复旦大学m b a 学位论文基于分项价值评估的电子政务项目投资分析方法研究与实践探索 项目投资分析的步骤。 第五章对两个最新的电子政务项目案例进行了分析。 第六章是对本文研究中的局限性以及本研究对今后工作的意义作了阐述。 1 5 本文研究的实践工作基础 近两年来，作者在为政府部门的电子政务项目提供咨询服务时发现，对电子 政务项目进行投资分析是一个重点，也是一个难题。电子政务项目的效益不象工 业项目的效益可以通过未来的财务收入进行估算，电子政务项目的投资回报也无 法准确获得。 为了解决上述难题，研究探讨电子政务项目的投资分析方法，作者在总结下 列项目咨询研究工作的基础上完成本文： 上海市知识产权信息工程项目可行性论证 上海市金质工程项目可行性论证 上海市金融服务管理信息系统项目可行性论证 上海市食品药品安全监管信息系统可行性论证 上海市公务员管理信息系统项目可行性论证 上海市人民检察院第一分院信息化建设工程项目建议书 第4 页 复旦大学m b a 学位论文基于分项价值评估的电子政务项目投资分析方法研究与实践探索 第2 章电子政务项目概述 2 1 电子政务的基本概念 美国在2 0 世纪9 0 年代，首先提出了“电子政务( e - g o v e r n m e n t ) 的术语， 随后在世界各国被普遍引用。但是，至今国际上对电子政务还未有一个准确、统 一的说法，一般来讲，用e - g o v e r n m e n t 侧重于政府组织的电子化，是“电子政 府 的含义，e - g o v e r n m a n c e 侧重于政府功能的电子化，倾向于“电子政务 的 含义。2 0 0 1 年6 月，世界银行在美国华盛顿组织召开的全球电子政务会议上， 用e - g o v 既代表e - g o v e r n m e n t 也代表e - g o v e r n m e n c e ，在国内，人们也普遍接 受“电子政务 的提法，认为电子政务既包括政府组织的信息化，也包括政府功 能的信息化，既广义的电子政务包含电子政府的概念，认可电子政务作为政府信 息化的代名词。 联合国经济社会理事会将电子政务定义为政府通过信息通信技术( i c t s ) 手 段的密集性和战略性应用组织公共管理的方式，旨在提高效率、增强政府的透明 度、改善财政约束、改进公共政策的质量，增强决策的科学性，建立良好的政府 之间、政府与社会、社区以及政府与公民之间的关系，提高公共服务的质量，赢 得广泛的社会参与度。 世界银行则认为电子政府主要关注的是政府机构使用信息技术( 比如万维 网、互联网和移动计算) ，赋予政府部门以独特的能力，转变其与公民、企业、 政府部门之间的关系。这些技术可以服务于不同的目的：向公民提供更加有效的 政府服务、改进政府与企业和产业界的关系、通过利用信息更好地履行公民权、 以及增加政府管理的效能。这些因此而产生的收益可以减少腐败、提高透明度， 促进政府服务更加便利化、增加政府收益或减少政府运行成本。 我国国家发展与改革委员会对电子政务的定义是：电子政务是政府在国民经 济和社会信息化的背景下，以提高政府办公效率、改善决策和投资环境、提高公 共服务水平为目标，将政府的信息发布、管理、服务、沟通功能向网上迁移的信 息系统，同时也提供了结合政府业务流程再造，构建和优化政府内部管理系统、 决策支持系统、办公自动化系统，为政府信息管理、服务水平的提高，提供强大 的技术和咨询支持。 国际国内对电子政务的各种定义虽然说法不尽相同，但共同认同的是：电子 政务是为了提高政府效率，改进政府与企业、公民以及其他政府部门之间的关系， 提高公共服务质量，改善政府透明度，加强政府决策和管理水平等目的而建设的 信息化系统。 第5 页 复旦大学m b a 学位论文基于分项价值评估的电子政务项目投资分析方法研究与实践探索 我国政府信息化起始于2 0 世纪8 0 年代，从最初的办公自动化( 0 a ) ，经过 “三金工程 、“政府上网工程 等的发展，2 0 0 0 年开始引用“电子政务 这个 概念，开始建设“三网一库”、“十二金工程 等重大项目，带动整体电子政务的 发展。电子政务的投资也逐年增长，年平均增加率达2 5 ，从而与电子商务、 电子社区共同构成我国信息化内部结构中的三个重要内容，分别代表着信息技术 在政府、企业和社会公众领域的应用。 本文并不仔细区分电子政务概念的细微差别，而是采纳电子政务广义的含 义，将中国各级党委、人大、政协、政府部门以及执法类事业单位的信息化项目 均视为电子政务项目的范畴，着重关注这些项目中政府、企业、公民等的关系和 效益。 2 2 电子政务的基本功能 电子政务是信息技术在政府领域的应用，它实际上可能涵盖政府工作的所有 业务，但从实际建设的经验来看，面向公众服务、网上办公、业务重组是目前电 子政务的三个基本要素( 章祥荪，2 0 0 4 ) 。 1 面向社会服务功能 电子政务建设的主要目的之一即是更好地面向企业、公众提供服务，这是处 理好政府与企业、公众关系的重要途径。 2 加强内部管理功能 通过内部网络办公和信息化管理，加强政府办事的规范性，提高政府服务的 响应速度，促进政府办事效率的提高，降低政府运行成本。 3 提高部门间协同功能 通过业务流程重组，提高政府工作的有效性，加强政府部门之间的协同办事， 从而提高政府透明度和办事效率。 2 3 电子政务的经济学分析 2 3 1 电子政务与公共选择理论 政府是行使公共权力的主体机构。公共权力的基本功能之一在于维持、调整 或发展整个社会生活的基本秩序( 公共产品) 。电子政务通过信息技术的应用， 突破时间、空间、数量的限制，增强政务信息公开和政府行为透明度，促进社会 对公共行政的参与和监督，增强公共产品的供给能力，提高社会对政府的满意度。 第6 页 复旦人学m b a 学位论文基于分项价值评估的电子政务项目投资分析方法研究与实践探索 公共选择理论认为，现代政府的政策制定和实施实际上是社会不同群体的政治和 经济力量的综合博弈结果，具有信息优势的强势群体对政策制定有领先的知情 权，可以提前进行游说或支付政治租金，从而使得公共政策的制定有利于自己的 利益祈求，而缺少信息的弱势群体或在获得信息方面滞后的群体，在公共政策制 定方面就失去了优势，无法及时完整表达自己的利益祈求，甚至很难保证自己原 有的利益。因此，政府要从社会公平出发，对弱势群体的信息福利予以关注和补 偿，实行信息福利的坚定保障和普遍关怀，电子政务在这方面可以发挥重大作用。 2 3 2 电子政务与信息不对称问题 电子政务与信息不对称的问题可以分为两个层面分析，一个是政府应积极消 除社会经济生活中的信息不对称问题，另一个是电子政务建设自身工作的信息不 对称问题。 在经济生活中，信息不对称会致使经济资源低效配置和社会福利低下；在政 治生活中，信息不对称会产生政务暗箱操作、不公平行政、公民对政府漠不关心、 对公共事业缺少热情等社会问题。因此，信息不对称对社会经济和政治的发展都 是很不利的。但是，在市场经济中，市场自身不能完全消除信息不对称问题，还 必须发挥政府作用，由政府向社会各类主体提供公共信息服务。建设电子政务除 了提高政府管理水平之外，向公众提供信息服务也是电子政务的重要内容。西方 国家电子政务建设都首先把提供政务信息和经济生活信息作为实施电子政务的 基本功能，并以此消除广泛存在的信息不对称问题，积极消除在信息化进程中的 数字鸿沟问题。结合现阶段我国的情况，政府在建设电子政务时应坚决贯彻国家 有关政务信息公开制度，积极提供政务信息，同时还应要求生产者提供准确与充 分的产品信息、经营者提供足够和真实的交易信息。要对信息的公开和供给做出 明确的规定，处罚利用信息优势进行不公平、不公正的交易行为或行政行为。 2 3 3 电子政务与供求关系分析 在电子政务建设过程中存在着多种的供给和需求关系。一是计划或财政供给 资金，承建部门需求资金；二是承建部门需求技术，服务部门供给技术；三是政 府部门供给制度创新，社会需求制度创新。其中，晟重要的供需关系是有效制度 的供需关系。理论上，电子政务应该是社会需求驱动的制度创新行为，应该不断 增强公共产品供给能力，节约公共行政成本。但现实的情况是，我国电子政务建 设还只是资金供给型的技术系统建设行为，不是需求驱动的制度创新行为。由于 第7 页 复旦大学m b a 学位论文基于分项价值评估的电子政务项目投资分析方法研究与实践探索 约束机制的不同，需求导向型经济行为比供给导向型经济行为更好控制成本，表 现出更高的效益。因为，从部门角度看，大部分政府部门首先关心的是资金的获 得和技术系统的建设，而制度创新是对自身的改革，是一项长期复杂的系统工程， 制度创新给自身的边际收益远远小于制度创新的边际成本、小于技术创新的边际 收益，而系统建设是一项立竿见影的形象工程、福利工程，所以许多部门就把电 子政务当作信息系统建设，当作改善部门办公条件的机会。 2 3 4 电子政务与投资乘数原理 中央确定以电子政务建设作为当前信息化工作的重点，是在世界范围新经济 泡沫破灭后，我国企业信息技术投入不足，i t 企业增长乏力，政府扩大投资拉 动经济增长的背景下，积极财政政策的必然选择，是积极财政在信息化领域的延 伸。根据经济学中的投资乘数原理，投资对经济的增长有倍增的作用。但投资乘 数原理有一个前提，那就是投资必须在自己经济体中不断地以投资一消费一再投 资一再消费形式循环。但是实际的情况是，由于我们的电子政务建设所需的设备、 软件、技术集成服务基本是外经济体( 省外、国外) 提供的，因此投资一消费的 经济循环链马上就转到其他经济体循环，这样对区域经济增长根本就没有发挥应 有的投资带动经济增长的倍增效应。从我们整个国家看，信息技术的投资消费循 环链也有相当部分是在国外进行的，对我国的经济带动作用也是有限的。因此， 在实际工作中，我们要把实施电子政务和发展我国信息设备制造业、软件产业结 合起来，要把信息工程建设与培养骨干企业结合起来，要把信息资源的整合开发 与培育信息服务业结合起来，努力带动信息产业和区域经济发展。 2 4 我国电子政务发展概况 根据联合国2 0 0 2 年对6 2 个国家( 其中，3 9 个为发展中国家、2 3 个为发达国 家) 所进行的调查，8 9 的国家都在不同程度上着手推动电子政务的发展，并将其 列为国家级的重要事项。事实上，电子政务已经迅速地列入了所有工业化国家的 政治日程。在经济和信息全球化加决发展的情况下，一个信息化的政府已经成为 一个国家或地区在全球竞争中的竞争力要素之一，也是提升国家和地区全球竞争 力，争得经济和社会发展“先机”的关键。 中国政府顺应经济发展的要求和全球电子政务发展的趋势，也将建设中国电 子政务作为促进中国经济改革开放和发展的重要议程，把电子政务建设作为推动 中国信息化的切入点，通过建设电子政务，促进政府职能的转变，提高政府的服 第8 页 复旦人学m b a 学位论文基于分项价值评估的电子政务项目投资分析方法研究与实践探索 务水平，并拉动信息产业的发展，带动国民经济和社会信息化，为实现第三阶段 现代化目标构建坚实的基础。 2 0 0 2 年，在国务院召开的专家咨询会上，政府信息化的专家和主管部门提 出了中国电子政务发展遇到的瓶颈，如：缺乏规范和标准，重复建设，信息孤岛， 信息安全等问题，特别是我国电子政务项目投资分析和宏观评价的模型工具，事 关数千亿资金的投资状况，成为了电子政务发展的迫切需要。 2 4 1 我国电子政务的投资规模 我国电子政务发展从上世纪8 0 年代开始，经过二十多年的发展，已经取得 了长足的进步，截止至2 0 0 4 年6 月底，我国各级政府申请的互联网政府类域名 ( g o v c n ) 已达1 3 9 6 3 个，2 0 0 4 年底，全国2 5 7 个地市级城市中有9 0 的城市 建立了自己的政府网站，发达地区政务上网做到区和乡镇一级。根据赛迪顾问统 计，我国政府2 0 0 4 年电子政务投资规模为4 1 1 5 亿元人民币，比2 0 0 3 年增长 1 7 5 ，如图2 - 1 所示： 亿元 。 4 1 1 0 。 3 卯_ 1 1 7 5 z 船7 1 7 2 2 0 0 2 年 2 0 0 3 年 2 0 0 t 1 年 数据来源：赛迪颐问2 0 0 5 ，0 2 图2 - 1 过去三年中国电子政务投资规模图示 而根据赛迪顾问预测，到2 0 0 5 年，我国电子政务投资规模将达到4 8 1 5 亿 元，2 0 0 9 年将达到8 5 9 7 亿元，如图所示： 第9 页 隅 f g 4 3 2 ， 0 仃 仃 仃 仃 仃 仃 ” 观佃瑚铷渤瑚蚀仰o 复旦大学m b a 学位论文基于分项价值评估的电予政务项i f i 投资分析方法研究与实践探索 数据来源：赛迪顾问2 0 0 5 ，0 2 图2 - 2 中国电子政务投资规模预测图示 如此大规模的投资，缺乏科学的投资分析和绩效评估，使得电子政务项目投 资分析和绩效评估成为当前最为迫切需要解决的问题之一。 2 4 2 我国电子政务的发展阶段 从我国电子政务的发展历程来看，大致可分为3 个阶段：萌芽发展阶段、快 速发展阶段、实质发展阶段。 我国政府信息化起始于上世纪8 0 年代末办公自动化的建设，1 9 9 3 年，正式 启动“三金工程”，即金桥、金关和金卡工程。办公自动化建设和“三金工程 建设为中国电子政务建设积累了一定的基础。1 9 9 9 年，国务院4 8 个部委联合发 起中国政府上网工程倡议书，真正揭开中国政府信息化工程的序幕。之后， 中国电子政务蓬勃发展起来。 2 0 0 1 年1 2 月，国家信息化领导小组召开第一次全体会议，把推进电子政务 建设作为国家信息化工作的重点之一，提出“坚持面向市场，需求主导 和“政 府先行，带动信息化发展”的方针。国务院办公厅制定了全国政府系统政务信息 化建设的5 年规划，提出了以“三网一库”为基本架构的政府系统的政务信息化 目标。2 0 0 2 年1 1 月，中共中央办公厅、国务院办公厅关于转发国家信息化领 导小组关于我国电子政务建设指导意见的通知( 中办l7 号文) ，进一步提出了 建设“两网五库”和“十二金工程”，基本确立了我国电子政务项目建设的基本 框架。 2 0 0 4 年1 0 月，国家信息化领导小组进一步提出了以“信息资源开发利用” 第1 0 页 8 7 7 6 6 5 5 4 4 咖 咖 咖 伽 瑚 。 复旦大学m b a 学位论文 基于分项价值评估的电子政务项目投资分析方法研究与实践探索 为核心的建设指导意见【中共中央办公厅、国务院办公厅关于加强信息资源开 发利用工作的若干意见( 中办发 2 0 0 4 3 4 号) ，以下简称3 4 号文】，“扎实推进 电子政务。把行政管理体制改革与电子政务建设结合起来，推进政府职能转变。 加快统一网络平台建设，实现信息资源共享。加强电子政务规划工作，逐步建成 电子政务体系的基本框架。标志着我国电子政务发展正式步入第三阶段，电子 政务建设已从网络基础建设向功能应用层面和社会服务层面转变，建立一个“管 理服务型政府”成为近期电子政务发展的一个焦点和特征。 2 5 我国电子政务项目投资管理体制 电子政务项目投资，是靠政府推动? 还是应该靠市场需求拉动? 目前，我国电子政务建设还主要靠政府推动，电子政务建设资金绝大部分来 自财政拨款，政府是电子政务项目投资和管理的主体。由于政府机构职能以及目 标的局限性，使得电子政务项目投资可能存在着局限性： 1 片面追求社会效益和“政绩工程 2 缺乏成本、效益的量化考虑和激励措施 3 行政命令特点比较明显 4 集体领导导致职责不清 政府投资、管理电子政务项目的局限性，使得电子政务项目建设的效益更难 体现。在这种情况下，寻找投资管理体制上的创新成了近年来探索的方向，其中 市场化运作和电子政务外包是其中的两种尝试。 1 ) 市场化运作 电子政务的市场化运作，是指引入市场机制，采用政府主导、企业运作的市 场运作模式，用市场手段来建设和管理电子政务项目。企业的投入可以用如下两 种方式回收：1 ) 企业从公众服务中收取一定的服务费用；2 ) 企业从政府回收成 本和费用。 2 ) 电子政务外包 电子政务外包，是指电子政务所需的网络平台建设、应用系统开发等“电子” 的部分内容，由专业的技术企业进行建设、运行和维护，而政府则在该平台上进 行政务处理。如北京市采用b o o 模式( b u il d i n g ，o w n i n g ，o p e r a t i o n ) 建立的 街道电子政务工程，在电子政务外包进行了新的尝试。在这一模式下，企业投资 并承担了工程的设计、建设、运行维护等工作，项目的产权归属企业，政府部门 负责提出需求，并每年向企业支付系统使用费。 第1 i 页 复旦大学m b a 学位论文基于分项价值评估的电子政务项目投资分析方法研究与实践探索 2 6 国内外电子政务项目投资分析的现状 2 0 世纪8 0 年代，美国开始研究信息化的经济效益和社会效益。经济学家 r o a c h 于1 9 8 7 年对1 9 7 7 - 1 9 8 4 年期间的资料进行分析发现，这一时期美国企业 大量的计算机投资并没有带来生产率的明显提高，罗伯特索罗( r o b e r ts o l o w ) 1 9 8 7 年针对信息技术是否能提高生产效益发表了著名的论断：“我们可以在除了 生产率统计数据外的任何一个地方看到电脑时代”。 目前，电子政务效益以及其评价方法已成为世界各国电子政务发展关注的焦 点。2 0 0 2 年1 1 月，由美国国务院贸易发展署( t d a ) 和国际开发署( a i d ) 主办 的“实施电子政务 国际会议在华盛顿召开，该会议的第一个主题就是“电子政 府对促进经济和社会发展的作用。 2 0 0 1 年，我国国家信息化领导小组作出决定，把电子政务建设作为今后一 个时期我国信息化工作的重点，政府先行，带动国民经济和社会发展的信息化。 一方面，在我国一些经济发达地区和沿海地区，电子政务建设的基础设施已经完 成，便民服务的应用系统已开始出现；另一方面，虽然电子政务建设对社会、经 济、政治活动产生了深刻的影响，但从总体上看，电子政务在我国还是一个新生 事务，才刚刚起步，实际应用经验不足，相关理论和政策研究还很薄弱，理论研 究滞后于实践。对电子政务建设的目标和效益的认识还不甚清晰，如何准确、量 化地测评电子政务效益? 如何才能提高电子政务效益? 这些问题引起了各地政 府决策者的关注。 我国对信息化水平的测度已经有了一些初步的研究，采用的方法主要是基于 指标体系的评价。如郑建明等( 2 0 0 0 ) 将信息资源、信息网络、信息产业和信息 人才作为测度的四个要素，提出2 1 个变量，对南京、北京、上海、广州等城市 的信息化指数进行测评。互联网实验室2 0 0 2 年9 月份发布中国电子政务效果 测评研究报告；广州时代财富科技公司2 0 0 2 年5 月1 5 日公布中国电子政务 研究报告；国家信息中心2 0 0 3 年1 月研究的中国电子政务发展评估研究通 过专家鉴定：2 0 0 3 年9 月北京大学发布中国地级市电子政务研究报告等， 使我国在信息化和电子政务评估研究领域，取得了不少成果。但是这些研究大多 数是集中于研究电子政务本身的发展水平和建设水平，采用指标或者指数形式对 城市( 地区) 或者电子政务项目的功能进行评分或者比较，几乎没有涉及项目投 资回报、项目的效益等的分析。 电子政务项目是由政府投资建设，而政府又是非盈利组织，政府对电子政务 的投资要不要评价其效益? 要不要控制成本? 要不要对比投资的成本和收益? 这些问题存在一定的争议。更多的意见认为，电子政务投资应该考虑其效益，作 第1 2 贞 复旦大学m b a 学位论文基于分项价值评估的电子政务项目投资分析方法研究与实践探索 为非盈利性质的政府部门，不能“惟利是图”，只考虑项目的经济效益，但从高 效地运用财政资金，为纳税人负责的角度，必须计算投资的成本和收益。 令人遗憾的是，电子政务效益的评估至今还停留在定性层面，缺乏定量化的 评估方法。 第1 3 页 复巨大学m b a 学位论文基于分项价值评估的屯子政务项目投资分析方法研究与实践探索 第3 章非盈利性项目投资分析基础 3 1 政府投资项目概述 政府投资项目主要指政府投入或者部分投入各类财政性资金的项目。按投资 主体的不同，可分为中央政府投资项目、地方各级政府投资项目以及国外贷款投 资项目。按项目产出的性质不同，可分为公共项目、准公共项目和竞争性项目。 公共项目是指提供公用物品的项目，项目产出具有非排他性和非竞争性，一 般只有直接财务投入，没有直接财务收入，但具有为公众提供服务的效益，如防 洪工程、水利、义务教育等。 准公共项目是指项目产出具有一定的竞争性和排他性，产品和服务满足人们 的基本需要，具有一定正的外部效果，其价格往往不反映消费者的支付意愿，如 基本生活用水、城市排水、公共交通等。 竞争性项目是指提供具有私用物品性质的产出物，多数具有盈利性，项目效 益主要来自直接财务收入的项目，如能源生产、通信基础设施等。按照国家政策， 国家主要投资部分具有自然垄断属性的项目和对国家经济命脉有重要影响的产 业。 按项目的是否以盈利为主要目标考察，项目可分为非盈利性项目和经营性项 目。电子政务项目通常是属于政府投资的非盈利性公共项目，项目建设的目的是 提高政府工作效率，提高对企业和公众的服务水平，加强政府信息公开等，虽然 不产生直接财务收入，但通常对政府单位本身，以及对社会公众都能产生正的效 益。 由于电子政务项目是产出公共物品的非盈利性项目，通常盈利性项目的分析 方法例如财务分析方法并不足以正确评价项目的投资价值，尤其作为电子政务项 目投资主体的是政府，并不适合单纯以财务收入作为其是否值得投资的依据，而 更重要的是要考虑项目对社会、公众的贡献。 3 2 公共项目投资分析的主要方法 项目投资分析是项目投资决策的重要依据，按照项目的性质和投资目标的不 同，投资者所关注的内容和指标也不尽相同。通常，企业投资者最关注的是项目 的盈利能力和可持续性，债权人最关注的是项目的清偿能力，政府投资的公共项 目则更关注项目对国民经济、社会、人民生活等的影响。 项目投资分析应用于工业项目、经营性项目由来已久，无论是国家投资主管 第1 4 贞 复旦大学m b a 学位论文 基于分项价值评估的电子政务项目投资分析方法研究与实践探索 部门对项目的审批决策，还是企业进行项目投资决策，基于财务报表的基础上编 制而成项目投资分析都是决策的重要依据。但是，对于不以盈利为目的的公共项 目，项目通常不带来财务收入或者财务收入不足以弥补项目的投入，如何评价项 目尤其是定量的评价公共项目就成为了一个重要的课题。不同的利益相关者可能 从不同的角度对项目进行考察，从而也发展了多种项目投资分析方法，以下列举 部分相关的主要投资分析方法。 3 2 1 财务分析 项目投资是在市场经济环境下进行的，以实际的市场价格、补贴和税收环境 下预测项目财务上的清偿能力，分析对投资参与者的吸引能力，据以判断项目财 务上的可行性和生存能力是必要的，尤其对于盈利性项目，财务分析通常是其中 最重要的一部分。电子政务项目属于政府投资的公共项目，其效益往往很难由财 务上的现金流量予以体现，但是，电子政务项目也是在市场经济环境下建设和运 行的，从提高政府资金的利用效率、优化资源配置的角度，以实际的财务收入和 支出分析项目财务上的可行性和生存能力是有必要的。 财务分析是以预测的市场价格为基础，对项目的现金流进行估计，并进行财 务清偿能力分析、盈利能力分析的过程，经过多年的发展和完善j 已经建立比较 完整的分析方法和体系，以下简单介绍其主要分析指标： 1 ) 财务清偿能力分析 进行财务清偿能力分析的目的是验证项目资金供应和周转是否充足，以避免 因资金不足而中断项目或无法按时启动。政府投资项目的财务清偿能力分析通常 是在原“资金来源和应用表”的基础上，以时价为基础编制“用于财务计划的现 金流量表”，判断各期的累计资金余额是否大于零。 2 ) 盈利能力分析 财务盈利能力分析是项目财务评价的主要内容之一，是在编制现金流量表的 基础上，计算财务内部收益率、财务净现值、投资回收期等指标。对于盈利性项 目，盈利能力分析是必不可少的部分；对于非盈利项目，盈利能力分析也有助于 投资者清楚项目的投入与产出关系。 3 2 2 费用一效益分析 费用一效益分析( c o s t b e n e f i ta n a ly s i s ，c b a ) 是一种传统的项目投资分 析方法，指基于折现的效益和费用的量值大小来判断公共部门或者非盈利部门的 第1 5 页 复旦大学m b a 学位论文基于分项价值评估的电子政务项目投资分析方法研究与实践探索 项目和投资的资源配置效率性的一种方法框架。它主要着眼于效率准则，即考察 项目是否能够提高资源的利用效率，从而提高全社会的福利状况。虽然从投资者 的角度考虑，不同的投资者的目标不样，同一投资者投资项目也有多重目标， 例如政府投资项目，除提高资源配置的效率外，还要考虑就业、公平、扶贫、环 保等非效率目标。投资项目作为一种经济活动，资源配置效率是其重要的考虑方 面，即使对于以扶贫、就业、妇女等非效率目标的项目，也应考虑效率方面的损 失。 3 2 2 1p a r e t o 最优及其补偿原则 p a r e t o 最优状态( p a x e t oo p t i m a l i t y ) - 指社会的资源配置已达到这样的 状态：无法在不损害他人利益的情况下，使得任何一个人的社会状态得到改进。 如果只考虑资源配置效率，p a r e t o 最优可被认为是一个社会的最优状态。 p a r e t o 改进准则：通过项目和政策的实施使得社会经济状态x 变到x 至少 使一个社会成员i 得益，而其他人没有收到损失，则可定义这种改进为社会状态 的改进。显然，p a r e t o 改进是最能被广泛接受的改进准则，但，极少有项目和 政策能够符合这一准则，几乎所有的项目都可能导致社会的一部分人受损失。 补偿准则：也称潜在的p a r e t o 改进准则或者k a l d o r - h ic k s 准则。如果得意 者足以补偿受损者有余，则可视为社会状态的改进。补偿准则大大放宽了p a r e t o 改进准则的要求，正因为如此，这个准则也遭致非议：低收入阶层财富的边际效 用很高，也就很容易被“补偿 ，而这种补偿通常又不能立即兑现，这样的评价 准则显然不利于低收入阶层。 3 2 2 2 效率准则的判定 虽然，将补偿准则作为项目的评价方法遭受非议，但支持这个准则的学者认 为，并非所有的项目或者政策都要实现效率与公平，完全的实现效率与公平更是 不可能的任务。因此，补偿准则是个被广泛接受的准则。 后来的经济学家也证明了，在不存在公用物品、外部效果和外部干预时，用 完全竞争均衡的市场价格计算的净效益( 或补偿变