（工商管理专业论文）广州市个人所得税征管问题研究.pdf

摘要 个人所得税在我国是个年轻的税种，但发展非常迅速，1 9 8 0 年开始征收，1 9 9 4 年税制改革后到2 0 0 1 年平均增长率达到4 8 。目前在个人所得税征收中主要存在 以下问题，一是征管效率低，偷逃税情况严重，二是个人所得税征收缺乏公平， 调节贫富收入差距的作用十分有限，主要起财政收入的作用。 从1 9 9 4 年税制改革以来，各级税务机关都加强了个人所得税的征管，广州市 地方税务局采取了双向申报、全员申报、对高收入人士进行重点监控等积极的征 收管理手段。1 9 9 9 年到2 0 0 3 年广州市个人所得税收入平均每年增收1 2 亿元左右， 平均增幅3 4 8 ，2 0 0 3 年达到7 4 亿元，人均纳税额突破1 0 0 0 元，征管工作居全 国前列。但因为个人所得税是纳税人数最多的税种，也是征收难度最大的税种， 所以在征管中不可避免地会存在一些问题。如工薪所得易于征收，成本低，其占 个人所得税的比例偏高，达到8 0 ，其他税目税管难度大；高收入阶层收入渠道 多，难以监控；财产租赁所得税目不能实施源泉扣缴，征收比例很低；工薪和劳 务税目边际税率过高，且计算复杂，容易给纳税人偷逃个人所得税提供途径。 本文的着眼点是分析近年来广州市个人所得税征管中存在的问题和造成偷逃 税的原因并给出改革建议。文中详细列举了个人所得税主要税目如：工薪所得、 个体工商所得、劳务所得、财产租赁所得、稿酬所得的历年征收情况和存在的问 题，继而分析个人所得税税制、征收管理政策和税收内外部环境。得出偷逃个人 所得税的原因主要有：税制设计不合理；征管方式及规定没有效果：税务 机关检查概率低，没有严格按照规定处罚；公民缺乏良好的纳税意识，税务机 关缺乏对现金和财产的有效监控手段，税收任务的制订缺乏科学依据等等。本文 给出如下改革建议：一是选择混合制课税模式；减少级次，降低边际税率；提高 扣除标准，拓宽税基；实行家庭综合申报。二是加强个人所得税的征管，规范发 票账薄的使用，改进工作流程，加强法规建设，增加税收执法的强制手段。三是 加重惩罚，并适当增加检查概率。四是改善个人所得税征收环境，减少信息不对 称，如完善存款实名制，建立个人信用制度，推广和规范税务中介代理，加强税 收宣传，提高公民纳税意识等。 关键词个人所得税：偷逃税：征管 华南理工大学硕士论文 a b s t r a c t i n d i v i d u a li n c o m et a xi say o u n gt a xi nc h i n a ，b u t i td e v e l o p e dv e r y f a s t i tb e g a nt oc o l l e c tt a xi n1 9 8 0 t h ea v e r a g eg r o w t hi su pt o4 8 f r o m 1 9 9 4 ，t h et a xs y s t e mr e f o r m ，t o2 0 0 2 t h em a i np r o b l e m si nt a x c o l l e c t i n g a r ef o l l o w s ：i n e f f i c i e n tc o l l e c t i n g ，s e r i o u st a xe v a s i o n ：t a xs y s t e m i su n f a i ra n dt h ee f f e c ti s1 i m i ti na d j u s t i n ga l l o c a t i o n i n d i v i d u a li n c o m e t a xi sa c t i n gi n g a t h e r i n gf i n a n c ef u n c t i o n a f t e rt h er e f o r mo ft a xs y s t e mi n1 9 9 4 ，a l lt h et a xr e v e n u e ss t r e n g t h e n e d t a xc o l l e c t i n g g u a n g z h o ul o c a lt a xr e v e n u ed e v e l o p e db i l a t e r a ld e c l a r a t i o n ， b l a n k e td e c l a r a t i o n ，s u p e r v i s i o no nh i g hi n c o m e p e o p l e a n do t h e r a c t i v e l y c o l l e c t i n gm e a n s i n d i v i d u a li n c o m e t a xr e v e n u ei ng u a n g z h o uc i i m b s u p 1 2 b i l l i o ny u a ne v e r yy e a rf r o m1 9 9 9 ，a n dc o m e st o7 4b i l l i o ni n2 0 0 3 ，t h ea v e r a g e g r o w t hi s3 4 8 ，t h er e v e n u ee x c e e d e d1 0 0 0y u a np e rc a p i t a l t a xc o l l e c t i n g e f f i c i e n c yi st h eb e s ti na 1 1o fc h i n a b u ti n d i v i d u a li n c o m et a xh a st h em a x i m u m t a x p a y e ri na l lt h et a x ，a n dt h ed i f f i c u l t yo fc o l l e c t i n gi st h eb i g g e s t ，t h e r e f o r e ，i ti si m p o s s i b l et oa v o i dp r o b l e mi nt a xc o l l e c t i n g f o re x a m p l e ，t h es a l a r y i t e mi se a s yt oc o l l e c ta n dt h ep r o p o r t i o no fs a l a r yt a xi t e mi so v e r8 0 ，t h e o t h e ri t e m sa r ed i f f i c u l tt oc o l l e c t ：h i g hi n c o m ep e o p l eh a v es e v e r a li n c o m e s o u r c e sa n dh a r dt ob em a s t e r e d ：l e a s e h o l di n c o m ei t e mi si m p o s s i b l et oc o l l e c t f r o mh e a d s p r i n g ，t h ep r o p o r t i o nt h a tc a nb ec o l l e c t e di sl o w ；m a r g i n a lt a xr a t e o fs a l a r ya n dl a b o ra r et o oh i g h ，t h ec a l c u l a t i o ni sc o m p l e xa n de a s yt og i v e t a x p a y e rw a y st oe v a d et a x a t i o n t h i s t h e s i si sf o c u so n a n a l y z i n g t h e p r o b l e m s o ft a x c o l l e c t i n g o f i n d i v i d u a li n c o m et a xi ng u a n g z h o ua n dt h ef a c t o r st h a tc a u s et a xe v a s i o na n d g i v i n gr e f o r ma d v i c e t h i st h e s i se n u m e r a t e st h er e v e n u ea n dt h ep r o b l e m se x i t i nt h em a i ni t e m s ，s u c ha ss a l a r yi t e m ，l a b o ri t e m ，u n i tb u s i n e s si t e m ，l e a s e h o l d i n c o m ei t e m ，a u t h o r sr e m u n e r a t i o ni t e m ，e t c t h e na n a l y z e st a x a t i o n s y s t e m ， t a xc o l l e c t i n gs t a t u t e sa n dt a xc o l l e c t i n ge n v i r o n m e n t ，f i n d i n go u tt h ef a c t o r s t h a tc a u s et a xe v a s i o na r ef o l l o w s ：t h e d e s i g n a t i o no ft a xs y s t e mi sn o t r a t i o n a l ；t a xc o l l e c t i n gw a y sa n dr e g u l a t i o n sh a v en oe f f i c i e n c y ：t a x r e v e n u e sc h e c kt a x p a y e rw i t h1 0 wp r o b a b i l i t ya n dd on o t p u n is hb a s eo n r e g u l a t i o ns t r i c t l y ：p e o p l ea r el a c ko fg o o d t a x p a y i n go o n s c i o u s n e s s t a x r e v e n u e sa r el a c ko fe f f i c i e n c yw a yt om a s t e rc a s hu s i n ga n dp o s s e s s i o n ， t h ep l a n n i n go ft a x a t i o nt a s ki sl a c ko fs c i e n t i f i cf o u n d a t i o na n de t c t h i st h e s i sg i v e sa d v i c e so nr e f o r ma sf o l l o w s f i r s t l y ，s e l e c t i o n o fm i x - s y s t e m ，r e d u c t i o no fr a n k s ，m a r g i n a lt a xr a t e ，i m p r o v e m e n to f d e d u c t i o ns t a n d a r d ，b r o a d e n i n gt h et a xb a s e ，a p p l i c a t i o no ff a m i l yt a x d e c l a r a t i o n s e c o n d l y ，e n h a n c e m e n to fp e r s o n a li n c o m et a x a t i o nc o l l e c t i o n a n da d m i n i s t r a t i o n ，s t a n d a r d i z a t i o nt h eu s eo fi n v o i c ea n da c c o u n tb o o k ， a m e n d m e n to nw o r kf l o w ，s t r e n g t h e n i n gl a w m a k i n g t h i r d l y ，a g g r a v a t i o no f p u n i s h m e n t o nt a xe v a s i o na n di n c r e a s ec h e c k p r o p o r t i o n f o u r t h l y ， i m p r o v i n gc o l l e c t i o ne n v i r o n m e n tf o ri n d i v i d u a li n c o m e t a x a t i o n 。 r e d u c t i o no fi n f o r m a t i o na s y m m e t r y ，f o re x a m p l e ， i m p l e m e n t a t i o no fr e a l n a m e d e p o s i t ，s e t t i n g u pp e r s o n a lc r e d i ts y s t e m ，p o p u l a r i z a t i o nt a x s u r r o g a t e ，s t r e n g t h e nt a xp u b l i c i z i n g k e yw o r d s ：i n d i v i d u a li n c o m et a x ：t a xe v a s i o n ；t a xc o l l e c t i n g l 华南理工大学 学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的论文是本人在导师的指导下独立进 行研究所取得的研究成果。除了文中特别加以标注引用的内容外， 本论文不包含任何其他个人或集体已经发表或撰写的成果作品。 对本文的研究做出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方 式标明。本人完全意识到本声明的法律后果由本人承担。 作者签名：王文寨日期：枷乒年r 月圩日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规 定，同意学校保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和 电子版，允许论文被查阅和借阅。本人授权华南理工大学可以将 本学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采 用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位论文。 保密口，在一年解密后适用本授权书。 本学位论文属于 不保密囱。 ( 请在以上相应方框内打“”) 作者签名：芝。观寨 刷醛轹 乞渺 玎巧 朋一 年年 华咿 o r 记期期 、易了 亭 第一童绪论 1 1 选题背景及现实意义 第一章绪论 个人所得税在我国是个年轻的税种。1 9 8 0 年开征，1 9 9 4 年进行税制改革，实 施了新的个人所得税法，1 9 9 9 年1 0 只起对居民储蓄利息开征利息税，2 9 9 0 年1 月起对个人独资企业和合伙企业所得税改征个人所得税。因此，个人所得税 不但关系到国家的财政收入和宏观调控，也和老百姓的切身利益息息相关。本人 因为工作原因对个人所得税有一些初步的认识，所以选择广州市个人所得税征管 问题作为硕士论文课题。 个人所得税是各税种中收入增长最快的税种，1 9 9 4 2 0 0 2 年之间平均增幅达 到4 8 ，2 0 0 0 年全国共征收个人所得税6 6 0 亿元，2 0 0 1 年个人所得税收入已接近 1 0 0 0 亿元，达9 9 5 9 9 亿元。2 0 0 2 年个人所得税收入1 2 “0 7 亿元，占全国税收 总收入的7 1 。个人所得税的快速增长一方面是因为居民收入的增加，另一方面 与政府加强征收管理有很大关系。但是个人所得税是否都应收尽收了昵? 据中国 经济景气监测中心曰前对北京、上海、广州7 0 0 余位居民进行的访问调查，结果 显示，有2 4 7 的受访者宣称自己按时按量地完全交纳了个人所得税，分别有 3 3 4 和1 8 2 的受访者承认只缴纳了部分个人所得税或完全没有缴纳个人所得 税，上述两者合计为5 1 6 ，是足额缴税者的2 1 倍。据此，中国经济景气监测 中心得出结论：我国目前在缴纳个人所得税方面逃逃税现象严重。1 9 9 9 年我国 个人所得税收入还是4 0 0 多亿元时，国家行政学院焦建国博士曾测算认为个人所 得税流失税款在5 0 0 亿元左右，那么时至今天这个数字应该已达上千亿元。有一 些学者认为我国个人所得税偷逃税现象严重是因为我国公民的素质差，没有纳税 意识，但是，中国在先秦时期就已经开始纳税、交租一词，人们已经有几千年纳 税交租的历史，但为什么随着经济的发展，人们素质的提高，人们具备了交税能 力，偷逃税问题反而日趋严重? 究其原因就是制度问题以及制度带来的管理问题! 国内外关于个人所得税的研究很多，主要集中如何设置科学、合理的个人所 得税制度，使个人所得税既可以发挥财政收入的作用，又能起到调节收入、公平 分配的作用。本论文的着眼点是个人所得税在征收管理方面存在的问题，主要分 析了广州市个人所得税征收管理的现状，存在的主要问题，给出征收管理的改革 。数据来源：中国经济景气监测中心 华南理工大学硕士论文 措旌和建议。由于本人学术素养及实践经验的限制，因此更希望本人的论文能起 到抛砖引玉的作用，吸引更多有识之士关注和思考个人所得税的改革。 1 2 国内外个人所得税研究文献综述 1 2 1 国外相关研究 从税收产生之日起，人们就在不断探索如何建立合适的税收制度。税收原则 是人们为建立合适的税制而对税制设置提出的基本要求或者说是指导思想。在不 同的历史时期，人们依据当时的不同情况以及人们对税收功能的认识和要求，提 出了不同的税收原则。从1 7 世纪古典政治经济学的奠基人威廉配第的“公平、 方便、最少征收费用”等基本原则到亚当斯密的“平等、确实、便利、节省”， 再到现代的主要税收原则“公平原则、效率原则、经济增长原则、经济稳定原则、 管理原则”等，可以看出，公平和效率始终是税制设置的最基本原则。西方关 于税制的研究也都是围绕公平和效率展开的。 个人所得税在西方国家是财政收入的主要来源，在国家税收总收入中所占比 例大多在3 0 以上，几乎每一个人都要缴纳个人所得税，个人所得税制度的构架 对财政、经济发展起着非常重要的作用。英国政治经济学家锡得里克桑福德成 功税制改革的经验与问题( 2 0 0 0 ) 中分析了个人所得税改革的关键问题。他认 为，税制改革中要考虑政治问题、经济问题、结构问题、管理问题等深层次问题， 个人所得税与政治经济有着密切的联系，只有在适合的政治环境，经济发展到一 定阶段，才能进行税制改革。 国外关于征管的研究不多，而税收征管又是税收制度的一个重要内容。尽管 西方经济发达国家的税收征管手段已实现了现代化，纳税人也有着较高的纳税意 识，但逃避税收的情况仍然存在。美国经济学家约斯林孟德在其优化税制理 论与税制优化一文中指出：“优化税制理论就目前情况来看，与成为一种实证 性的税制指导理论还有一段距离，其主要原因就在于该政府尚未能将税收征管作 为一个重要问题以研究。”从税收运行机制来看，一个好的税制不仅要税种设置 合理、税负适度，还要有一个好的征收管理机制。因为合理的税种、适度的税负 是实现税收政策的前提条件，而好的征收管理机制则是必要条件，没有好的征管 机制，再好的税种也难实旌。锡得里克桑福德在成功税制改革的经验与闽题 中分析了税收管理中的腐败问题，他认为腐败问题征收管理中的重要问题之一， 税收体系中的内部机制很容易导致税务人员滥用职权，而造成腐败的主要原因是 。参见岳树民著中国税制优化的理论分析，中国人民大学出版杜，2 0 0 3 年版第1 l 一1 2 页 2 一兰= 量l 童兰l ，一 非对称信息和它的非法应用。因为仅仅是信息不对称，只能解释逃税现象，而不 能充分解释腐败的原因。他在书中分析了几种腐败途径，假定了僚机构腐败的基 本模型，并结合委托一代理人模型，推断出扩展模型，认为高税率和高罚款率都 倾向于刺激非法行为，提高纳税人逃税的心理成本可以抑制腐败的机会主义，增 加对税务人员的审计可以减少腐败的机会。 1 2 2 国内相关研究 国内关于个人所得税的研究很多，主要专著有项怀诚个人所得税调节谁， 计金标个人所得税政策与改革( 1 9 9 7 ) ，徐进个人所得税的经济分析( 1 9 9 9 ) 等。 从设置个人所得税的初衷来看，个人所得税应该具有两大功能，一是财政收 入功能，二是收入调节功能，但我国的个人所得税占税收总收入的7 ，比重远小 于增值税、营业税，和大多数国家相比，其对财政收入的贡献有限，而且，我国 的贫富差距并没有随着个人所得税的征收减小，却呈现加剧趋势。我国农村居民 中2 0 的低收入者与2 0 的富裕人口的差距由1 9 7 8 年的2 9 倍扩大到1 9 9 4 年的 6 6 倍，城镇居民的这一差距比由1 9 8 3 年的2 3 倍扩大到1 9 9 4 年的3 倍。因此， 我国个人所得税对收入分配差距的调节仅仅起到了示范作用。 随着全球经济一体化，经济制度的趋同化，我国的个人所得税制度也急需改 革。我国的个人所得税是建立在由计划经济向市场经济体制转轨基础上的，其特 点和作用还处在一种过渡与扭曲和状态之中，因此，我国个人所得税的改革，必 须从我国客观实际出发，增强调节功能，适应我国经济体制改革的不断推进。当 前我国居民收入差距过大，基尼系数达到0 5 ( 国际标准模型) ，城乡贫富差距 达到1 3 倍，东西部1 9 9 9 年收入相差1 4 6 倍，因此国内有关个人所得税的研究多 集中在税收的调控能力方面，普遍认为个人所得税没有发挥应有的调控功能，当 前的定位应以调节收入分配为主。理由主要有：( 1 ) 我国还处在社会主义初级阶 段，大多人口和家庭没有余力缴纳个人所得税；( 2 ) 农村存在大量实物经济，城 市个人收来源增多，不能完全通过货币衡量，导致个人所得税难以征管，运行极 不公平；( 3 ) 法制建设滞后，守法意识淡薄。邴志刚在论居民收入分配差距的 税收调节( 2 0 0 2 ) 中认为个人所得税在调节居民收分配方面存在个人所得税制 不合理和税收征管不力等问题，目前的财产税制、监控体系不健全使得个人所得 税很难发挥调节作用，应该改革税制，强化征管。李光龙在个人所得税应强调 公平功能中认为我国过于强化个人所得税的财政收入功能，弱化了公平功能， 社会分配严重不公，不仅影响了社会稳定，而且阻碍了经济发展，应该进行个人 。参见邴志则论居民收入分配差距的税收调节作用( 载税务研究2 0 0 2 年第9 期) 3 一 兰壹堡三盔兰堡主笙苎 一 - _ _ _ _ _ _ _ _ _ - _ _ - _ _ _ _ _ - - _ - _ - - _ - - _ - _ _ _ _ - - _ - - _ - - _ 一 所得税制的改革，重新设计税率，调整免征额，增强公平分配功能。樊丽明在税 收调控研究( 2 0 0 0 ) 中着重研究了税收的调控作用，认为社会经济有效运行的 客观要求和国家履行经济职能的需要以及税收自身特定的经济杠杆功能使得税收 调控功能得以存在并发挥作用。同时，对调控手段如：宏观税负、税收结构、各 种税的税基税率如何执行调控使命作了分析。认为我国应该创造条件开征社会保 险税和遗产税，以加大税收对收入和财产的调控力度。吴云飞我国个人收入分 配税收调控研究( 2 0 0 1 ) 书重点研究了社会主义初级阶段我国个人收入分配 的税收调控问题，认为税收是社会收入再分配环节的一个重要组成部分，应该构 建与社会主义市场经济发展进程相适应的税制体系，改善目前个人所得税征收中 所反映出来的制度、税收征管和纳税环境这几个问题，更有效在发挥税收在个人 收入分配调控中的积极作用。而目前我国未实行个人所得税综合申报制度，只对 现金流量部分进行征收，如工薪收入、劳务所得，缺乏对个人收入的转移、财产 转移等转移性收入的税务征收，应该开征财产税、赠予税、证券交易税、社会保 障税，从存量上进行征收。 也有另一种观点则认为个人所得税应以取得财政收入为主。主在依据是：( 1 ) 个人收入难以进行调节；( 2 ) 调节高收入必然实行高累进税，但西方实践证明会 损害经济效率。如刘尚希、应亚珍在个人所锝税：功能定位与税制设计( 2 0 0 3 ) 一文中持这一观点，认为累进的个人所得税制对收分配的调节作用不大，无助于 社会公平的实现，反而会影响财政功能的发挥，我国经济发展市场化程度较低， 征管水平和公民的纳税意识不足，因此，我国的个人所得税的功能定位应首先放 在组织财政收上。王春雷也持同样的观点，认为用个人所得税来公平收入分配具 有很大局限性，税收只是政府公平收分配的政策性工具，受制于政府效率和公平 目标的取舍，而且税收作为一种工具本身就具有局限性，因此，税收公平收入分 配的功能有限。 有关中国个人所得税制和外国个人所得税制度之间的对比研究，主要有蔡秀 云、陈志楣等人的著作。中国个人所得税和外国个人所得税有着较大区别，主要 表现在地位不同，征收模式不同。中国以流转税为主，个人所得税处于次要地位， 采用分类制征收模式，也是世界上极少数采用这一制度的国家之。蔡秀云著个 人所得税制国际比较研究( 2 0 0 3 ) 以世界各国现行的个人所得税制为基础，对 各国个人所得税的产生与发展，个人所得税的纳税人、纳税模式、课税对象、费 用扣除、税率与税收优惠及个人所得税的征管制度进行了全面的比较，同时，分 析了个人所得税的基本理论问题，总结出各国个人所得税改革的几个共同特征， 即：降低税率，减少档次，拓宽税基。陈志楣在税收制度国际比较研究( 2 0 0 0 ) 中以非常详尽的数据对课税模式、纳税人、课税对象、费用扣除与税收优惠、税 率结构等进行了详细比较，各国个人所得税的改革与发展趋势作了详细的介绍。 4 第一章绪论 一 王晓刚所著美国税制( 1 9 9 9 ) 详细介绍了美国联邦个人所得税制，指出一个 好的税制应该有促进经济、管理简单、应变能力强、具有政治影响力和税负公平 五个特征。 个人所得税在各税种中征收和管理难度最大，在实际操作中存在许多不利因 素。国内在个人所得税征管方面的研究主要是采用博弈论和信息论进行分析。王 其伟专门研究了个人所得税代扣代缴中舞弊行为的博弈分析，认为应该加强惩罚 力度，加大偷逃税的成本，减少税务机关的自由裁量权。孙玉霞在论个人所得 税征管中的信息非对称问题( 2 0 0 3 ) 中认为我国个人所得税征管中的信息对称 问题非常突出，所得税是直接税，纳税将减少纳税人的收益，因此理性的纳税人 倾向于将个人真实收入信息隐蔽化，造成信息的不对称。不对称的程度则极大的 影响个人所得税的征收效率。贾绍华在中国税制流失问题研究( 2 0 0 2 ) 中用 博弈论分析了税收流失的原因，他认为逃税是制度设计不合理而产生的一种寻租 和抽租行为，追求经济利益最大化、税收法制不完善、纳税环境恶化、处罚不力 是导致税收流失的直接原因。岳树民中国税制优化的理论分析( 2 0 0 3 ) 认为 税收应该最大限度地符合当前有环境条件及人们利益选择，他运用博弈论和制度 经济学的基本原理，通过对税收和经济关系的探讨，对税收的经济环境、制度环 境、人文条件、技术条件的分析，比较政府与纳税人的不同利益取向，从政府和 纳税人两方面提出了税制优化的目标。他认为优化税收征管就是要形成有利于促 进纳税人依法纳税的实施机制，应该建立有效的税收日常管理机制，有效的税收 稽查机制和税收处罚机制，通过提高对偷逃税者的处罚力度，降低其偷逃税的积 极性，也能相应降低税务机关的检查概率和检查成本。他认为我国税收征管存在 问题的深层次原因是由于税收征管目标的错位，造成了非对称信息博弈，从而导 致税收流失。吴云飞在我国个人收入分配税收调控研究中提出了加强个人所 得税征收应该注重外部环境建设，他认为一个国家个人所得税征收管理水平的现 代化，除了受到社会经济发展水平因素影响之外，还受到外部环境的影响，或者 说，个人所得税的外部环境的完善程度直接制约着一个国家个人所得税的发展。 他指出我国目前迫切需要完善的外部因素有：个人收入的确认制度；银行个人存 款实名登记制度；税收中介代理体系，并且应尽快用计算机网络建立全面、综合、 连续地税收监控体系，对相关纳税信息进行全面采集，全面监控，重点稽查。遗 憾的是目前大多数有关税制改革，尤其是征管方面的文章均只进行了纯理论的分 析，缺乏实证研究。本文尝试将理论分析和实证研究相结合，通过分析广州个人 所得税征收中存在的问题，产生原因，得出改革方向和解决对策。 一 兰壹垄三查兰堡主笙苎 一一 _ - - _ _ _ _ _ l _ _ - _ _ _ _ - _ - _ _ _ - _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ - _ _ _ _ _ - _ 一一 1 3 本文主要内容 本文结构共分五章。第一章是绪论部分，其余四章为本文的主体部分，各章 主要内容和主要观点分述如下。 第二章介绍个人所得税的基本概况，包括我国个人所得税的产生与发展情况， 目前采用的征收方式，同时简要介绍了其他国家的个人所得税制度。 第三章主要分析了广州市个人所得税征管中的偷逃税问题，列举了个人所得 税各税目征收中的偷逃税情况。 第四章详细分析造成偷逃税现象的原因。第一节分析制度因素，包括课税模 式，费用扣除，税基，税率和申报方式：第二节分析征管因素，论述目前实行的 一些征管制度如全员申报、双向申报、重点监控、预扣预缴以及税务干部的消极 管理、工作流程的不合理等对偷逃税的影响；将个人所得税的一些不合理政策规 定放在第三节讨论；第四节分析造成偷逃税现象泛滥的内外部环境因素，其中包 括造成偷漏个人所得税的社会心理基础，自然原因和社会评价体系等社会因素， 以及法规不健全、个人所得税的任务性等外部环境因素。 第五章针对上述因素提出改革方向和建议，主要包括设计合理的税收制度， 加强征收管理，加强稽查提高惩罚，改善税收环境等。 6 第二章个人所得税概述 第二章个人所得税概述 英国是世界上最早设立所得税的国家，美国的个人所得税征收历史也只有一 百四十年，设立之初的目的都是筹措经费。目前世界上绝大多数国家都开征了个 人所得税。个人所得税虽然只有2 0 0 年历史，但其发展是一种经济制度的成长和 完善过程，主要发展规律如下：( 1 ) 从一种临时税发展为固定税；( 2 ) 从比例 税进化为累进税；( 3 ) 由分类所得税向综合所得税转化；( 4 ) 个人所得税的功 能由单一的财政收入功能向调节经济、调节收入等职能转化。个人所得税在许多 发达国家已成为主体税种。 我国第一部有关个人所得税的法律是1 9 8 0 年颁布实施的。征税所得包括工 资、薪金、利息等6 类所得，税率从5 一4 5 超额累进。8 6 年增加了个体工商 户所得税暂行条例和中华人民共和国个人收入调节税暂行条例，最高边际 税率达到了6 0 。1 9 9 4 年实行了个人所得税的全面改革，将原来的三种所得税合 并为统一的个人所得税，并从纳税人、征税项目、税率、费用扣除等方面加以完 善，从而形成了一部比较完整的个人所得税制度。 2 1 个人所得税制度比较 尽管世界上绝大多数国家开征了个人所得税，但是由于经济、文化、个人所 得税发展的不同，各国所实行的税制也形式各异。个人所得税制度包括课税模式、 税率、纳税人、费用扣除、课税对象等要素，其中课税模式是各要素的核心，课 税模式的选择决定了其他要素的选择和设置。本节将以课税模式为重点，分析比 较我国和其他国家税制各要素之间的异同。 2 1 1 课税模式比较 世界各国个人所得税的课税模式都不尽相同，基本上可以划分为三类：分类 所得制、综合所得制、分类综合所得制模式。至于选择何种模式，取决于各国的 经济发展和实际情况。 1 分类所得课税模式 分类所得课税模式是人们常说的分类制，指归属于一个纳税入的各类所得， 如薪金、股息、营业利润或偶然所得，每一类都要按照单独的税制规定( 如税前 扣除、税率等) 纳税。分类所得税制的理论依据是对不同性质的所得项目采取不 同的税率，勤劳所得如工资薪给，要付出辛勤劳动，应课以较轻的税；投资所得， 华南理工大学硕士论文 如营业利润、利息、租金、股息等收益靠运用资财而得，所含的辛勤劳动较少， 应课以较重的税。 在分类所得课税模式下，一般采用比例税率。比例税率也具有再分配作用， 可以缩小绝对差距，但是无法缩小相对差距。虽然分类所得课税模式也认为来自 资本的各种所得应比来自劳动的各种所得课以更高的税率，以此来提高所得税制 的公平性。但是，对有限储蓄而节俭生活的老入所取得的来自资本的所得和对富 有的资本家所取得的来自资本的所得采用同一税率的不公平性却无法解决。故此， 分类所得税制的公平性较差。 分类制的征收方法。在分类模式下，个人所得税是建立在源泉扣缴制度基础 上的，税基的核算和应纳税款的缴纳都委托给了支付者。然而这种方法仅适用于 少数几类所得，如工资和利息收益，对于个人之间的交易所得和劳务所得等其他 类型的所得则很难采用这种方法，容易造成税收流失。但选择分类所得课税模式 对征管制度和税收配套环境的要求较低。 2 综合所得课税模式 综合所得课税模式是指归属于同一纳税人的各种所得，不管其所得来源何处， 都作为一个所得总体来对待，并按一个人所得税率公式来计算纳税。其指导恩想 认为个人所得税既然是一种对个人的税种，就不应该对个人所得进行分类，而应 综合个人全年各种所得作为应纳税所得额，再减除各项法定的减免额和扣除额的 净额，然后按统的税率课征。 在综合所得课税模式下，纳税人将个人全部的所得纳入应税所得额，然后采 用统一的税率公式进行计算，采用的是累进税率，这种方法贯彻了按支付能力纳 税的原则，从纵向和横向对税收负担进行分配。因此，在理论上，综合所得课税 模式体现了税收公平。 综合制征收方法。在综合所得课税模式下，个人所得税制是建立在自行申报 制度基础之上的。其征收和稽查方面都存在着共同的特征：纳税人自行申报缴税， 在法律规定的时间和地点向税务机关递送申报；绝大多数个人所得税的税款通过 源泉扣缴和采用预付税款的形式提前缴纳，到了纳税年度终了以后进行汇算清缴： 税务部门的主要工作是负责纳税申报表的处理、稽核和复议裁决。通过这些特征 可看出，在自行申报制度下，纳税人都必须完成自己个纳税年度的税收计算、 填报、汇缴、清算的工作。这就要求纳税人有较高的纳税意识，税务机关有较强 的征管稽核能力。 3 分类综合所得课税模式 分类综合所得课税模式，也称混合模式，是指先按不同的所得项目分别计算 。参见饶海琴借鉴国际经验改革我国个人所得税课税模式( 载上海财税2 0 0 1 年第8 期) 8 篦二童个人所得税概述 征税，以利于实现源泉控制，采用累进税率。混合模式保留了分类模式下对所得 按照不同性质采用不同的税率，又考虑了纳税人的经济力量一一支付能力。从理 论上说，这种模式在一定程度上结合了以上两种模式的优点，也克服了分类所得 课税模式和综合课税模式的缺点。 综上所述，在三种模式中，分类制最无法体现公平，综合制最为公平，但在 效率上，两者却相反，分类制在征管上最简便，综合制要求具有较高的征收稽查 水平，分类综合制是对以上二者的折中处理。 目前对个人所得税实行分类制征收的仅有约旦、也门、黎巴嫩、索马里、埃 塞俄比亚、刚果和中国，实行分类综合的国家主要有日本、埃及、喀麦隆、匈牙 利、波兰等为数不多的国家，绝大多数国家都实行综合制。西方国家制定个人 所得税之初也都是实行分类制，随着经济的发展和征收手段的改进，逐渐进化为 综合制。 我国1 9 8 0 年设立个入所得税时计划经济占主体，人民收入来源单一，且人员 素质和计算机系统难以满足综合制的要求，因此选择分类制。这是历史原因造成， 也是个人所得税制度走向成熟的必经之路。 2 1 2 其他要素比较 1 、纳税人确定标准。绝大多数国家将纳税人区分为负有无限纳税义务的居 民纳税人和负有有限纳税义务的非居民纳税人，对非居民纳税人适用的税率和居 民纳税人柜圃。也有个别国家单独设立优惠税率或特别减免额。例如，我国对外 国人的红利和股息免税，并给予优惠的减免额。 2 、课税对象。课税对象的选择与确定，与课税模式和征管制度有密切的联 系，不同的课税模式和课征制度下，课税对象的范围、界限、内容不尽一致。采 用综合所得课税模式和采用分类所得课税模式，其课税对象和范畴有所区别。我 国采用的是列举法，凡列举征税的项目即为课税对象。 3 、 费用扣除。对费用扣除，有定额扣除，有定率扣除，也有定额定率相结 合的扣除方法，但无论采用什么方法扣除，都要有一定的标准作为扣除的尺度和 依据，在各个国家，因为经济发展水平和国民生活水准不同，以及税收政策的不 同，费用扣除项目的选择上和扣除方法上有较大差异。我国个人所得税费用扣除 采取定额和定率相结合的方法，对部分项目采用定额，对另一些项目采用定率。 也有许多国家采取分项扣除、限额扣除和定额扣除相结合的方法。 4 、 税率。个人所得税税率结构的基本形式是累进税率，只有个别国家如冰 岛采用比例税率。对于税率的级次，各国根据国情的不同和宏观经济状况及财政 。参见陈志楣税收制度国际比较研究，经济科学出版社，2 0 0 0 舨，第1 2 1 5 0 贞 9 华南理工大学硕士论文 需要制定，无标准模式。对资本利得，大多数国家单独课税a 但在2 0 世纪8 0 年 代的西方发达国家的税制改革浪潮中，降低税率、减少级距和简化税制成为改革 的主要方向。例如美国在1 9 8 6 年全球性税制改革时，把原先的1 1 5 0 的1 4 级 个人所得税税率改为1 5 和2 8 两级税率，9 6 年改为5 级：1 5 、2 8 、3 1 、3 6 、 3 9 6 英国也由原来2 7 6 0 的6 级超额累进税率改为2 0 、2 5 和4 0 三级税率。 日本个人所得税税率由1 0 5 7 0 的1 5 档改为1 0 5 0 的5 档税率。可以看出， 个人所得税的改革都是由高税率、多档次向低税率、少档次调整。 表2 - - 1 部分国家个人所得税边际税率档次变化。 c h a r t2 - 1t h ec h a n g e so fr a n k sa n dm a r g i n a lt a xr a t eo fi n d i v i d u a lt a xi ns ec o u n t r i e s 1 9 8 61 9 9 0i 9 9 5 国别边际税率 税率档次边际税率税率档次边际税率税率档次 澳大利亚 5 754 744 74 加拿大 3 41 02 933 l ，34 丹麦4 534 033 4 5 4 法国6 51 25 7 1 25 6 86 意太利 6 295 075 17 日本 7 01 55 055 05 荷兰7 296 036 03 瑞典5 01 02 012 5l 瑞士 1 361 361 1 - 51 3 英国 6 064 024 03 美国5 01 42 823 9 65 我国个人所得税各税目之间档次和边际税率不同，其中工薪所得税目共9 档， 边际税率为4 5 ，个体工商所得税目共5 档，边际税率2 5 ；劳务报酬税目共3 档，边际税率4 0 ，其余税目税率为2 0 ，边际税率处于中等水平，但税率档次较 多。 2 2 个人所得税的功能和地位比较 个人所得税在理论上具有两大功能，一是增加财政收入，二是对收入分配进 行调节。从逻辑上看，两大功能不是并列的。 组织收入是税收的基本功能，这是任何税种的共性。只有在组织收入的过程 中，才能发挥调节功能；只有组织的收入达到了相当大的规模，调节功能才可能 有足够的力度。收入功能是调节功能的前提和条件，前者是基本的，后者是派生 1 0 镑二童个人所得税概述 的，或者是从属的。 西方国家个人所得税是建立在私有制为基础的市场经济上。政府的干预只能 从私人投资和消费入手，而个人所得税税负的着眼点恰恰是分配领域的个人所得， 只要政府调节个人所得税，就可以影响和调节市场经济，个人所得税占税收收入 比重也较高因此，个人所得税在西方国家可以成为主体税种，同时起着财政收 入和调节的作用。 我国个人所得税占税收总收入的比重仅为7 1 ，从收入来看还不是主体税 种。个人所得税的调节作用是通过累进制税率实现的，即对高收入者课以较重的 税，我国个人所得税各税目税率见附录l 。但是随着我国贫富差距逐渐增大，居 民收入结构趋向多渠道、多种类，工资薪金所占比例下降，劳务、资本、兼职、 灰色收入所占比例增加，个人收入呈隐性化表现，个人所得税只能对工薪和补贴 这类显性收入进行监控和征税，对实际上造成收入差距的主要来源“其他收入”， 无法掌控，更无从征牧。作为调节收入分配重要工具的个人所得税，本应向高收 入者课征高税收来达到这一目的，结果课税对象更多的是被集中到劳动收入，尤 其是工薪收入上。因此可以说我国目前个人所得税主要功能是财政收入，没有充 分发挥应有的调节作用。 但是，随着我国社会经济和市场经济的不断发展，个人的收入水平不断提高， 收入分配的方式越来越市场化，个人所得税的纳税人必然越来越多，个人所得税 的调节功能和地位也将会日益突出和重要。 2 3 我国个人所得税征管情况 2 3 1 个人所得税历年收入 我国个人所得税从1 9 8 0 年开征至1 9 9 4 年税制改革前发展一直比较缓慢，个 人所得税总