（管理科学与工程专业论文）地方政府城市基础设施建设融资体系研究.pdf

山东建筑大学硕士学位论文 摘要 改革开放三十年来，我国的经济建设取得了巨大的进步，人民生活水平不断升高。 与此同时，人们对物质需求的提高也对城市建设提出了更高的要求，城市在社会经济中 的中心地位被加强。从发展上来看，工业化、城市化相互促进，经济结构调整也对城市 化的发展格局产生越来越大的影响；从改革上看，社会经济体制的已初步建立，但完善 社会主义市场经济体制的任务仍然十分艰巨：从社会上看，我国城市人口不断膨胀，现 有公共基础设施落后、人口老龄化、收入分配、公共服务等方面的社会矛盾日益突出； 从我国的城市化格局来看，国家对于地方城市基础设施建设的投入相当不足，而且地方 可直接支配的收入来源也相当有限。所有这一切都说明，地方城市基础设施现代化建设 是一个复杂而艰巨的过程。 关于城市基础设施建设项目，各个国家都有自己独立的理论体系。西方国家，尽管 实行的是资本主义制度和市场经济体制，但在基础设施及自然垄断产业领域，却演绎过 一段由民营化向国有化再到民营化的历史变迁过程；包括我国、前苏联国家和东欧社会 主义都曾实行的是国家所有、计划管理、政府单一投入的模式。现阶段我国地方城市建 设在存在巨大的资金缺口的背景下，地方政府也在积极地寻求融资改革之路，不断健全 着相关的理论体系。但我国关于地方城市基础设施建设的理论体系存在一些缺陷：第一、 根据基础设施建设的不同背景的理论研究缺乏针对性，现有理论常常针对重点大中城市， 不符合地方城市的现实情况，或将不同背景的理论体系直接引用，产生混乱；第二、各 融资理论系统性不够，相互关联性不够；第三，缺乏对制度影响体系的深究探讨。这样， 就大大削弱了部分理论的实际指导意义。本文站在前人的理论基础上，用系统性、现实 性和关联性的方法研究，以达到从新的角度分析问题和解决问题的目的。 论文共分六个部分：第一部分，绪论，介绍了本文的研究背景和研究意义，确立了 本文的研究方法和技术路线，概述了论文研究的内容和目的；第二部分，基础设施融资 的相关理论，介绍了基础设施以及融资的相关定义和国内外的相关研究理论；第三部分， 我国地方城市基础设施建设的总体情况及融资存在的问题；第四部分，中国地方城市基 础设施建设融资多元化研究，主要从融资环境、主体多元化、渠道多元化、方式多元化 以及制度完善五方面研究；第五部分，推进地方政府城市基础设施建设融资体系优化的 对策。 山东建筑大学硕士学位论文 关于地方城市基础设施建没融资的相关理论涉及范围较广，理论体系较为复杂，本 文仅从有限的资料和调研的基础上得出了初步的研究结果，希望对相关理论的发展起到 推动作用 关键词：地方政府，城市，基础设施建设，融资体系 山东建筑大学硕士学位论文 t h e s t u d y o nf i n a n c i n gs y s t e mo fc h i n ag o v e r n m e n tc i t i e s i n f r a s t r u c t u r ec o n s t r u c t i o n ( m a n a g e m e n ts c i e n c ea n de n g i n e e r i n g ) a bs t r a c t w i t ht h er e f o r ma n do p e n i n gu pf o rt h r e ed e c a d e s ，c h i n a e c o n o m i cc o n s t r u c t i o nh a s a c h i e v e dag r e a ts u c c e s s ，p e o p l e s l i v i n gs t a n d a r d s a r er i s i n g a tt h es a m et i m e ，t h e i m p r o v e m e n to fp e o p l e sm a t e r i a l n e e d sh a s p u tf o r w a r d t h er e q u i r e m e n tf o rc i t i e s c o n s t r u c t i o n c i t i e si nt h ec e n t e ro ft h es o c i o - e c o n o m i cp l a c ew e r es t r e n g t h e n e d f r o mt h e a s p e c to fd e v e l o p m e n t ，i n d u s t r i a l i z a t i o na n du r b a n i z a t i o na r em u t u a lp r o m o t i n ge a c ho t h e r e c o n o m i cr e s t r u c t u r i n ga l s oh a sg r e a ti n f l u e n to nt h ed e v e l o p m e n to fu r b a n i z a t i o np a t t e r n s f r o mt h ea s p e c to fr e f o r m a t i o n ，t h es o c i o e c o n o m i cs y s t e mh a sb e e ne s t a b l i s h e d ，b u tt h e d e v e l o p m e n to fs o c i a l i s tm a r k e te c o n o m i cs y s t e mi ss t i l lv e r yd i f f i c u l t f r o mt h ea s p e c to f s o c i a l ，t h ec o n t i n u o u se x p a n s i o no fc h i n a su r b a np o p u l a t i o n ，t h eb a c k w a r do fp u b l i c i n f r a s t r u c t u r e ，a g i n g , i n c o m ed i s t r i b u t i o na n dp u b l i cs e r v i c e sh a v eb e e nc o n t r i b u t em o r e c o n f l i c t st oo u rs o c i a l f r o mt h ea s p e c to fu r b a n i z a t i o np a t t e r n s ，t h ei n v e s t m e n tt ot h el o c a l c i t i e si sv e r yi n s u f f i c i e n t ，a n dt h ed i r e c ts o u r c e so fl o c a lg o v e r n m e n ti n c o m ef o rt h el o c a l c o n s t r u c t i o na r ev e r yl i m i t e d s o ，l o c a lc i t i e s i n f r a s t r u c t u r ec o n s t r u c t i o ni sac o m p l e xa n d d i f f i c u l tp r o c e s s f o rt h ec i t i e s i n f r a s t r u c t u r ec o n s t r u c tp r o j e c t s ，e a c hc o u n t r yh a si t so w ni n d e p e n d e n t t h e o r e t i c a ls y s t e m f o rt h ew e s t ，a l t h o u g ht h e yc a l t yo u tt h ec a p i t a l i s ts y s t e ma n dt h em a r k e t e c o n o m ys y s t e m ，i nt h ef i e l do fi n f r a s t r u c t u r ea n dn a t u r a lm o n o p o l y , t h e ye x p e r i e n c e da h i s t o r i c a lp e r i o do ff r o mp r i v a t i z a t i o nt on a t i o n a l i z a t i o na n dt h e nt ot h ep r i v a t i z a t i o na g a i n p r o c e s s t h ef o r m e rs o v i e tu n i o n ，e a s te u r o p e a ns o c i a l i s ta n dc h i n aa l lh a v ei m p l e m e n t e d s t a t e - o w n e d ，p r o g r a mm a n a g e m e n ta n dg o v e r n m e n ts i n g l e i n p u t m o d e l n o w , i nt h e b a c k g r o u n do fah u g ef i n a n c i n gs h o r t a g ef o rl o c a lc i t i e sc o n s t r u c t i o n ，l o c a lg o v e r n m e n t sa r e a c t i v e l ys e e k i n gt h ew a y st of i n a n c i n gr e f o r ma n dc o n t i n u o u s l yi m p r o v et h et h e o r e t i c a ls y s t e m b u ts o m et h e o r e t i c a ls y s t e m so fc i t i e s i n f r a s t r u c t u r ec o n s t r u c t i o nh a v es o m es h o r t c o m i n g s i i i 山东建筑大学硕士学位论文 f i r s t l y , s o m et h e o r i e so fd i f f e r e n tb a c k g r o u n d sa r ei n c o m p a t i b l e s o m et h e o r i e s a leo n l y s u i t a b l ef o rl a r g ec i t e s ，b u tn o ts u i t a b l ef o rl o c a lc i t e s s o m et h e o r i e so fd i f f e r e n tb a c k g r o u n d s a leu s e dd i r e c t l ya n dr e s u l t i n gi nc o n f u s i o n s e c o n d l y , s o m et h e o r i e so ff i n a n c i n ga r el a c ko f s y s t e m a t i c t h i r d l y , s o m et h e o r i e sa r el a c ko ft h ed i s c u s s i o na b o u tt h ei n f l u e n c eo fp o l i t i c a l i n s t i t u t i o n s s ot h eg u i d em e a n so ft h e o r i e sa r ed i s c o u n t e d b a s eo nt h ef o u n d a t i o no fo t h e r t h e o r i e sa n dw i t ht h em e t h o d o l o g yo fs y s t e m a t i c ，r e a l i s t i ca n dr e l e v a n c e ，t h i sp a p e rt r yt o a n a l y s i sa n ds o l v et h ep r o b l e m sf r o ms o m en e wa n g l e s t h i sp a p e ri sd i v i d e di n t os i xp a r t s c h a p t e ro n ei si n t r o d u c t i o n i td e s c r i b e st h e b a c k g r o u n da n dr e s e a r c hs i g n i f i c a n c e ，e s t a b l i s h e sr e s e a r c hm e t h o d sa n dt e c h n i q u e sa n d o v e r v i e w st h ec o n t e n to ft h i sp a p e ra n dr e s e a r c hp u r p o s e c h a p t e rt w oi sc o n c e p t u a ls y s t e m s a n dr e l a t e dt h e o r i e s i ti n t r o d u c e st h ed e f i n i t i o n so fi n f r a s t r u c t u r ea n df i n a n c i n ga n dt h e t h e o r e t i c a lr e s e a r c h e sf r o md o m e s t i ca n da b r o a dm a t e r i a l s c h a p t e rt h r e ei sc h i n a so v e r a l l s i t u a t i o no fl o c a lc i t i e si n f r a s t r u c t u r ec o n s t r u c t i o na n dt h ef i n a n c i n gp r o b l e m so fi t c h a p t e r f o u ri st h er e s e a r c ho ff i n a n c i n gp l u r a l i s mo fc h i n a sl o c a lc i t i e s i n f r a s t r u c t u r ec o n s t r u c t i o n i t m a i n l yr e s e a r c hf r o mi n v e s t o rp l u r a l i s m ，c h a n n e lp l u r a l i s ma n dm e a n sp l u r a l i s mo ft h r e e d i f f e r e n ta s p e c t s c h a p t e rf i v ei st h eo p t i m i z a t i o nm e a s u r e so fl o c a lc i t i e si n f r a s t r u c t u r e f i n a n c es y s t e m t h et h e o r i e so ff i n a n c i n go fl o c a lc i t i e s i n f r a s t r u c t u r ec o n s t r u c t i o ni n v o l v e di naw i d e r a n g ea n dt h et h e o r ys y s t e m sa r ev e r yc o m p l e x b a s eo nl i m i t e dm a t e r i a l sa n dr e s e a r c h s ，t h i s p a p e ra c h i e v ea tap r e l i m i n a r yr e s e a r c hr e s u l t sa n dh o p ei tc a ng i v es o m ep r o m o t ea d v i c e st o t h em l a t e dt h e o r i e sd e v e l o p m e n t k e y w o r d ：l o c a lg o v e r n m e n t ，c i t i e s ，i n f r a s t r u c t u r ec o n s t r u c t i o n ，f i n a n c i n gs y s t e m w 原创性声明 本人郑重声明：所提交的学位论文是本人在导师的指导下，独立进行研究 取得的成果除文中已经注明引用的内容外，论文中不含其他人已经发表或撰 写过的研究成果，也不包含为获得山东建筑大学或其他教育机构的学位证书而 使用过的材料。对本文的研究做出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确 方式标明。本人承担本声明的法律责任。 学位论文作者签名： 学位论文使用授权声明 本学位论文作者完全了解山东建筑大学有关保留、使用学位论文的规定， 即：山东建筑大学有权保留并向国家有关部门或机构送交学位论文的复印件和 磁盘，允许论文被查阅和借阅本人授权山东建筑大学可以将学位论文的全部 或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或其它手段保存、 汇编学位论文。 保密论文在解密后遵守此声明。 学位论文作者签名： 导师 签名： 山东建筑大学硕士学位论文 1 1 课题的研究背景和意义 1 1 1 研究背景 第1 章绪论 在国际上，从西方国家工业化革命开始，基础设施就开始向其他类商品一样开始进 行市场化运营，随后，由于数次经济大萧条导致的社会作用，西方国家不约而同地开始 将基础设施建设收归国有。特别是上世纪7 0 年代，西方国家曾盛行凯恩斯主义，其本质 思想就是将基础设施收归国有化，其建设、投资、运营完全由政府承担。政府作为社会 资源的控制者几乎成为基础设施建设唯一的投资者和经营者。然而，随着经济社会的发 展，公营事业性质决定的低效率难以使既有的供给力量满足社会日益增长的需求，而巨 额亏损造成的财政负担使既有的供给能力捉襟见肘，更难有投资扩大供给能力。基础设 施的供给瓶颈成为困扰社会的难题。从深层次看，一方面，随着居民收入的提高，消费 者主权的诉求日益高涨，产生了用商业规律约束基础设施的生产和销售，从而实现用更 低成本实现更好的产品和服务的社会需求；另一方面，由于资源的稀缺，持续的经济发 展就必须以效率为导向，以经营性部门为产业主体，结合竞争机制的市场化制度安排以 符合效率性，而基础设施一般具有收入稳定、现金流充沛等特点，对追求稳定回报的社 会资金具有强烈的吸引力，所以，这些因素共同构成了基础设施及其融资体系多元化改 革的原因。 在国内，中国经济是一个发展中的经济体，由于其经济发展的后进性，基础设施的 供给能力相当薄弱，而由于其经济发展的快速性，对基础设施的需求十分强劲，两者之 间形成了鲜明的反差。例如，我国人均使用的市政公用设施水平低于国际水平，2 0 0 3 年， 我国城市自来水普及率仅为8 6 1 5 ，污水处理率只有4 2 3 9 ，人均道路面积仅相当于 发达国家的1 5 1 2 ，在交通出行结构中，公交平均只占1 0 左右。与此同时，我国正处 在城镇化高速发展时期。1 9 9 8 年以来，城镇化率每年提高1 4 个百分点，每年新增城镇 人口约2 0 0 0 万人。目前我国城镇化率达到4 0 左右，而国际经验表明，城镇化率在 3 0 7 0 之间是基础设施加速增长阶段【l 】。因此，未来几十年中，因城镇化加速导致的 市场公用设施需求将十分庞大。 基础设施巨大的供给缺口，一方面表明需要提高投资水平，另一方面还意味着国有 山东建筑大学硕士学位论文 国营的行政性垄断体制已难以为继。表现在以下几个方面： l 、基础设旋投资主体单一，融资渠道狭窄，无力满足经济社会发展的需要。 2 、政企不分，政事不分，基础设施的运营单位承担了大量的政府义务，社会负担重， 资金运用效率低。 3 、长期的行政性垄断，造成对公众服务的意识淡薄，滥用垄断权力、霸王条款等， 历来成为消费者投诉的焦点。 自进入2 l 世纪以来，以市场化取向的基础设施领域的改革在全国范围内展开。随着 改革的深入进行，相应地关于基础设施融资模式的探索也日渐展开。 1 1 2 研究意义 基础设施投资浩大，传统上认为这是导致其他组织不愿或无力从事基础设施供给的 重要原因，因此只能由政府从事。但现在金融理论和项目管理技术的发展，可以针对不 同项目的特点设计不同的融资方式，这些设计既可针对整个项目的全部流程也可针对项 目的某个具体环节。这种因项目而异、因流程而异量体裁衣式的金融工程，衍生了多种 融资形式，如b o t 、b t 等。基础设施工程和金融工程相结合架起了社会资金和基础设 施的桥梁，不仅使资金筹措问题大为改观，而且也对我国市场经济运行制度优化的起到 了推动作用。 联合国丌发署研究认为，发展中国家城市基础设施投资一般占g d p 的3 5 ，如 果处在城市化加速阶段，城市基础设施投资所占g d p 的比重还应适当提高。我国正处在 城市化高速发展阶段，对城市基础设施投资可以用4 进行估算，所以，我国城市基础 设施“十一五 平均每年投资大约9 0 8 0 亿元f 2 1 。但我国面临的情况是由于投融资模式单 一和渠道不畅，大量的社会资金无法进入城市基础设施建设领域，这种资金供求矛盾是 一种结构性矛盾，是长期以来实行单一的政府垄断型投融资模式造成的。 近几年来，在国内经济迅速发展的新形势下，地方城市基础设施建设投融资模式与 制度变迁会呈现出新的规律和新的发展趋势，需要我们全面系统地去分析，并对新时出 现的和未来可能出现的问题做出新的总结和探索。这既是应用创新的需要，也是实践创 新的需要。因此、以城市融资方式与融资制度创新为中心议题来探讨地方城市基础设施 的供给问题，破解现行地方城市基础设施建设投融资模式和制度障碍，缓解城市设施供 给不足，无疑有巨大的现实意义。 2 山东建筑大学硕士学位论文 1 2 课题的研究内容和目的 1 2 1 课题研究的内容 1 、城市基础设施建设市场化投融资的相关概念。本部分在借鉴前人关于城市基础设 施定义的基础上，界定城市基础设施的概念和特征；其次对经济属性与融资及融资体系 的几个相关概念进行介绍，为后续的论证奠定了基础。 2 、我国地方城市建设在融资方面所面临的问题进行分析。现阶段我国地方城市基础 设施的需求量比较大，尤其是一些地方政府在城市招商引资和工业化进程中对基础设旅 需求的压力更大，而与此同时我国地方建设融资渠道过于单一，严重依靠土地财政和非 合理化的政府负债，造成地方融资风险过大，也不符合国家的大政方针和相应的法律法 规。 3 、对融资体系进行系统分析。本部分将分析融资体系的组成，将体系中各子系统及 元素进行分析，论证其多元化的可行性，总结其对融资活动的重要意义。 4 、提出地方政府进行基础设施建设融资的具体对策。从按其属性分类根据具体情况 提出相应对策，并提出政策和合理化政策。 1 2 2 课题研究的目的 本文立足于地方城市基础设施建设融资难这一现实对城市基础设施融资进行研究。 研究的目标主要体现在以下几个方面：一、阐述地方政府城市基础设施建设市场化融资 理论体系；二、揭示基础设施建设市场化融资的本质，构建城市基础设施建设市场化融 资体系；三、指出解决地方城市基础设施建设融资难的市场化投融资对策以及提出促进 地方基础设施建设的制度建设。本文研究的最终目标是，力图建立以市场机制为基础、 以提高行业运营效率为宗旨的城市基础设施投融资市场化运营机制，为地方政府推进城 市基础设施的市场化投融资改革提供理论支持和政策建议。 1 3 课题研究的方法和技术路线 1 3 1 课题的研究方法 地方政府基础设施融资研究是一项复杂而庞大的研究，它既涉及我国公共事业设施 管理领域，也要涉及国情制度、金融规则等各个利益主体，更要参照地方实际情况，孤 3 山东建筑大学硕士学位论文 立任何一个方面都有可能造成整体的偏颇，所以，这项研究需要以以下方法研究： 1 、系统分析法。把城市基础设施建设作为一个系统来分析。通过对总系统和分系统、 系统与要素、要素与要素、系统与外部环境的关系等进行全方位分析，有利于把握城市 基础设施建设市场化投融资的性质和内在规律。 2 、静态分析与动态分析相结合的方法。本文将对各系统、分系统和要素进行充分的 比较分析的基础上，按照事物不断发展变化的原理进一步进行动态分析，达到使各分析 系统和要素的有效综合。 3 、文献分析法。本文在充分学习和分析国内外著名文献的学说和理论基础上，进行 辩证地总结、分析与比较。比如：对国内外关于融资市场化改革的文献，根据文献提出 的背景，理论的可行性进行对比、分析等，提出课题的解决方案。 4 、评价分析法。本文将各融资体系元素进行充分分析的基础上，得出相应的可行性 解决方案。再对这些方案进行对比、分析与评价，从而得出各方案的应用条件与方法以 及各方案的本质与特征。 1 3 2 课题的技术路线 本文将遵循这样条路线进行研究：首先、梳理国内外关于基础设施建设的概念体 系和相关理论，打牢本文的理论基础；其后，本文将根据我国的国情出发，研究地方在 解决地方建设筹资难所采取的对策及其问题：紧接着，根据既有的相关理论成果对基础 设施建设融资体系进行总体分析：最后，根据属性分类后的基础设施提出具体的地方政 府融资体系结构。图1 1 是本文的理论基础和研究方法。 4 山东建筑大学硕士学位论文 理论基础 管市 工 理政程 学规项 化目 实文 理管 地献 论理 调阅 理 研 读 论 考 察 ii + + 基础设施的公共特征和经济属性 地方城市基础设施建设融资现状及问题 地方政府基础设施建设融资体系 地方政府城市基础设施建设融资多元化对策 图1 1 本文的理论基础和研究方法 研究方法 山东建筑大学硕士学位论文 第2 章城市基础设施建设融资的相关理论 2 1 基础设施的基本概念及经济属性 2 1 1 基础设施的定义 基础设施作为最早出现在2 0 世纪4 0 年代的西方的经济学著作当中，当时的一些经 济学家用“基础设施 或“基础结构 来表示为社会大众提供一般公共服务的行业。世 界银行1 9 9 4 年世界发展报告以“为发展提供基础设施 为主题，集中讨论了“经济 基础设施 世界银行的这项报告把基础设施定义为：一些长期的、永久性的建筑物、构 筑物、设施、设备和它们所提供的为居民所用和用于经济生产的服务。这些服务囊括公 用事业( 如电力、供水、垃圾处理以及排污等) 和交通设施( 公路、铁路、港口等) 。另 外也包括社会基础设施，如学校、医院等设施也包括在内。我国对基础设施的定义来自 1 9 8 3 年中共中央、国务院在关于北京城市建设总体规划方案的批复中。在这个文件 首次正式提出“城市基础设施”一词。根据1 9 9 9 年出版的城市规划基本术语标准， 其把基础设施定义为“城市生存和发展所必须具备的工程型基础设施和社会基础设施的 总称1 9 8 5 年，中国城乡建设环境保护部在北京召开了城市基础设施研讨会，与会学者 认为，基础设施应当是“既为物质生产又为人民生活提供一般条件的公共设施，是城市 赖以生存和发展的基础 。 大部分观点将基础设旌定义为有形的资产，如桥梁、公路、街道和隧道，而其他一 些观点则认为基础设施应该分为“经济基础设施 和“社会基础设施”两类。每一类又 分为“硬 ( 实体形式) 基础设施和“软 基础设施。据此，基础设施可以分为四类：硬 经济基础设施、软经济基础设施、硬社会基础设施、软社会基础设施。“硬经济设施包 括道路、高速公路、桥梁、港口、铁路、机场、公共交通、电信以及电力和燃气的生产、 传输和配送；“软经济 基础设施包括职业培训、商业金融服务( 付款、信贷、股权、衍 生品、风险资本等) 、研发促进和技术转让，以及鼓励出口的组织和个体与实体问的生产 合作；“硬社会 基础设施包括医院、教育和培训大楼、水储存和处理设施、住房、排水 管道、儿童保健机构、养老机构和监狱；“软社会 基础设施包括社会保障系统、各种社 区服务以及环保机构。 v o nh i r s h h a u s e n ( 2 0 0 2 ) 在更宽泛的领域把基础设施定义为“经纪代理机构可用的所有 o 山东建筑大学硕士学位论文 物质、制度和人文能力的总和”，并划分为如下三类： 1 、物质基础。物质基础是经济实物资本的一部分，成为其他直接生产性活动的投入。 这些基础设施类似于发展经济学( h i r s c h m a n ，1 9 5 8 ) 中的社会间接资本。例如：电信、 交通、能源、供水和排水系统中的设备和结构。 2 、人文基础。人文基础包括对经济生产有帮助的人们的事业进取心、智力和其他技 能。商业技能则包括统计、储蓄和融资、采购、管理巨额市场营销。 3 、制度基础。制度基础包括塑造经济行为和决策制定过程的内部和外部规定( 或正 规和非正规的制度) 。这些规定受制于b u c h a n a n 和t u l l o c k ( 1 9 6 2 ) 所称的法律框架( 约束 经济和社会交往的各种规定问的选择) 、未明文的规定以及各种形式的内隐行为( i m p l i c i t b e h a v i o r ) 。例如：法律体制、文化、商业网络、社会规范的接收等。 j o c h i m s e n 对基础设施的定义和制度层面表明，市场经济的关键基础并不仅仅是物质 基础，还应当包括市场本身以及相应的制度和政策，这些制度和政策有利于支持和促进 市场，以及基于市场的行为、技能和进取心。一个基础设施项目能开拓新的市场或改变 市场结构，扩大其他市场的竞争，扩展市场导向行为，加快革新，推动能改变一个国家 投资环境的政府制度和实践的改革【3 】。原则上，这类影响似乎可以归于成本。而实际上， 成本收益分析并不能囊括基础设施投资所带来的制度变化的全部影响。 2 1 2 城市基础设施的公共特征 经济学家们普遍认为，在基础设施领域，政府的经济政策至关重要。这源于基础设 施的以下几个本质特征： 第一、网络系统的存在将经济活动联系在一起。这种网络化的系统就是本文所说的 “硬经济 设施，如通信、能源供应、供水等。这些服务构成使用它们的各类产品总成 本中很小但很重要的部分。但因服务失败所造成的损失相对于服务供给的基础设施成本 来说是相当大的。2 0 0 8 年初我国南方发生的罕见雪灾，其最大破坏就在于将道路、通信 等基础设施瘫痪，导致各经济活动相互中断，间接导致人们生命财产上的更大损失。 第二、基础设施通常提供公共物品，利益由全社会共享，即使那些不想购买此类服 务的人，也不会排除在此类服务所创造的利益之外，比如说路灯、航向灯标等。其它类 型的活动，如技术或信息等基础设施，也具备公共物品的许多特征。首先，首先技术是 非竞争物品，当某一物品或服务采用某一技术时，很难防止技术被流露到其它物品或服 山东建筑大学硕士学位论文 务当中去。这一特点可将技术与特定资本设备区分开。其次，在很多情况下，技术部分 上属于非排他性物品。技术信息的创立者或所有者很难阻止其他人未经许可使用使用该 技术。 第三、存在着服务网络的外部性，收益和成本并不一定由交易的一方或多方分担。 竞争市场经常容易出现负外部性物品生产过剩，而正外部性物品供不应求的情况。例如 新建成的公路能改善当地的交通状况，提升当地的交通运输水平，但也可能造成当地的 生态环境破坏，景观质量下降，人文环境受到冲击等影响。外部性的处理困难之处在于， 几乎所有的经济活动都或多或少地存在，如果认定和处理所有的外部收益或成本，那将 花费巨大的人力物力和财力，因为由基础设施项目产生的溢出效应比在其他经济活动中 产生的溢出效益影响更大。 第四、基础设施会引起自然垄断，规模经济使得只有一家供应商提供基础设施服务 变得可能。由于基础设施涉及巨大的固定资本成本，设备投入昂贵，所以许多基础设施 服务的开发和供应需要获得土地开发交通线路，以铺设相应的地上地下管线、电缆。同 时基础设施特征的特殊性还在于它并不需要通过商业竞争排除基础设施其它方面的竞争 f 4 】 0 第五、基础设施通常涉及巨大的投资。基础设施的资本相对于运营成本来说一般数 额巨大，建立基础设施资产的沉没成本也相当可观。所以，在某一项基础设施服务为大 众使用前，其全部成本的大部分已经事先支付。 公共融资和公共供给被视为确保效率实现的必不可少的因素。于是，在大多数国家， 大量的基础设施由公共部门拥有、管理和融资。然而市场化改革力度的加大，基础设施 领域的商业化得以发展。 由于基础设施其基本属性具有巨大区别，传统上将基础设施分为非经营性基础设施、 准经营性基础设施以及经营性基础设施的划分基础。划分的标准为两大重要指标，第一， 竞争性，即基础设施引进市场化竞争的可行性，市场化竞争程度越高，其物品属性的私 有化越能成为可能，竞争性越低，其公有化程度越高；第二，排他性，即基础设施所提 供的服务能否实现对非付费用户的排他操作。排他性程度越高，表明此基础设施越可能 只为部分特定用户服务，此基础设施的私有化程度越高，排他性越低，公有化程度越高； 第三、自然垄断性。自然垄断性即自然因素的影响程度高低，自然垄断性程度越高，其 私有化程度越高，自然垄断性越低，公有化程度越高。表2 1 是对部分基础设施公共属 性的一个评价表，大致反映各类基础设施的特征，以此表为基础，形成了非经营性基础 2 山东建筑大学硕士学位论文 设施、准经营性基础设施以及经营性基础设施的划分基础。 袁2 1 城市基础设施的一般公共属性与分类 行业项目竞争性排他性自然肇断性物品属性 热能生产与传输高 高中私人物晶 供热分配高高高私人物品 供热系统 燃料存放、输送高高 中 私人物品 燃料系统 燃料终端设施高高私人物品 电力系统 城市供电网 低高 高私人物品 城市发电厂中低 中 私人物品 电力终端高高中私人物品 制水高高中私人物晶 供水管道 高高高 准公共物晶 分配系统高高 中 私人物晶 公用终端设备高 中 中准公共物品 水资源供 私人终端设备高高私人物品 排水系统 水库、水泻设施 中中高准公共物品 排水管道低低高准公共物晶 污水处理厂中中中准公共物品 基本卫生设施高高高私人物品 公共交通高高中私人物品 铁轨和轻轨中高高准公共物品 交通系统交通信号低低高公共物品 港口、码头中高准公共物品 城市道路、桥梁 低低高公共物品 环境系统 固体废弃物收集 中中高准公共物晶 嘲体废弃物运输 高高高 私人物品 l 古i 体废弃物处理低中中准公共物品 固体废弃物利片j高高高私人物品 3 山东建筑大学硕士学位论文 固体废弃物填埋场低低公共物品 大气环境治理措施低低公共物品 公园、休闲地低 由 中公共物品 绿化、绿地低低高公共物晶 消防、人防设施低低高公共物晶 防灾系统 防洪排涝设施 低低高公共物晶 2 2 融资的定义及融资体系的组成 2 2 1 融资的定义及其基本要素 根据新帕尔格雷夫经济学大辞典中定义，融资是指以不同的中心点和方法论而 形成的经济学分支。其基本中心点是资本市场的运营、资本资产的供给和定价，其方法 论是使用相近的替代物给金融契约和工具定价。融资包括四个主要因素：有效的市场、 风险、收益、公司金融【5 1 。根据日本学者高叔康编著的经济学新词典，融资是指以一 定的资金，经营某事业之投资。从狭义来说，一般以发行股票、公债及公司债等的形式 进行，从广义来说，它包括经营某种事业，增加新的价值，购买新的资产、原料和劳动 量而产生新生产物。融资既有更新既存生产设施的作用，又有增加新的市场经济价值的 作用 6 1 。 我国学者主要认同的是，融资，从广义上讲就是货币资金的融通，当事人通过各种 方式到金融市场上筹措或贷放资金的行为。而从狭义上讲，融资即是一个企业或其它市 场主体的资金筹集的行为与过程。也就是公司根据自身的生产经营状况、资金拥有的状 况，以及公司未来经营发展的需要，通过科学的预测和决策，采用一定的方式，从一定 的渠道向公司的投资者和债权人去筹集资金，组织资金的供应，以保证公司或项目正常 生产需要和经营管理活动需要的理财行为。现代的融资扩展为资本融通。即包括资本的 融通，也包括有形资本和无形资本的融通。融资过程是社会资源的重新配置【7 】。 融资方式多种多样，有很多种不同的分类标准，目前采用的比较多的主要是以下两 种分类方式按资金的来源分类，可分为内源融资和外源融资。内源融资是指将本企业的 留存收益和折旧转化为投资的过程。外源融资是指吸收其它经济主体的资金转化为自己 投资的过程。按资金的融通是否通过媒介分类，可分为直接融资和间接融资。直接融资 4 山东建筑大学硕士学位论文 是不经金融机构等媒介，而由政府、企事业单位，及个人直接以最后借款人的身份向最 后贷款人进行的融资活动，其融通的资金主要用于企业筹集资金，满足其长期资金的需 求，直接用于生产、投资和消费。间接融资是通过金融机构等媒介，由最后借款入向最 后贷款人进行的融资活动，其融资主要用于企业进行适度的负债经营的需要，它不仅向 企业提供临时性的短期资金，而且也涉及部分中长期融资领域，如企业向银行、信托公 司进行融资等等i 引。 2 2 2 基础设施建设融资体系的组成 体系( s y s t e m ) 从词义上说是一个科学术语，泛指一定范围内或同类的事物按照一定 的秩序和内部联系组合而成的整体。自然界的体系遵循自然的法则，而人类社会的体系则 要复杂得多。影响这个体系的因素除人性的自然发展之外，还有人类社会对自身认识的 发展。根据1 9 8 6 年出版的经济大辞典财政卷定义，融资体系是指固定资产投资 在国民经济各部门、各地区之间，生产性建设和非生产性建设之间，不同的技术构成和 投资方式之间以及各自内部的相互联系和比例关系的总和。包括融资方向、生产力布局、 大中小建设项目的构成以及融资方式四部分构成【9 1 。根据新帕尔格雷夫经济学大辞典， 所谓基础设施投融资体系是指基础设施投融资活动所采取的基本制度和运行方式及其相 互联系而构成的整体，其内容主要包括基础设施投融资主体的决策层次与结构，投资主 体的运行方式，基础设施领域投资主体与其他相关经济实体之间的关系，以及政府对基 础设施投融资的调控与管理模式等问题【5 1 。 自党的十一届三中全会特别是十四大以来，我国改革开放和现代化建设取得了长足 的进步。总结我国现代化的经验，经济改革的成功无疑是我国改革成功的关键。历来一 个国家进行全面或某个领域的经济改革都是站在一个系统的角度来规划和实施，经济以 其网络化的特征使得其某一方面的变化必然影响其他方面的变化。所以，经济理论不可 能在剥离其所在的系统而去单纯研究某一元素情况下形成。基础设施融资理论也是如此。 般来讲，融资体系，包括经济环境、融资主体、融资渠道、融资方式以及配套制度， 当这些方面结合起来就构成了一个完整研究整体。 5 山东建筑大学硕士学位论文 2 3 国内外相关理论 2 3 1 国外相关理论研究 根据公共财政理论，人类社会生产的经济物品根据其消费特征分为公共产品( 公共 物品) 、混合产品( 准公共物品) 以及私人产品三大类。消费中的非竞争性和技术上的非 排他性是公共物品最基本的特征。纯粹的公共物品在消费上是非竞争性的，同时在技术 上又是非排他性的。美国著名经济学家萨缪尔森对纯公共物品的理论是，每一个人对纯 公共物品的消费，无法排除其他人对同样公共物品的消费。大为弗里曼认为，公共物 品一旦生产出来，生产者就无法决定谁曾拥有过他。即生产者如果通过技术也无法排除 不付费而享有公共物品的人。萨缪尔森和弗里德曼则强调了公共物品的非竞争性和非排 他性。公共物品的非排他性是指技术上无法排除他人的消费，或者排除成本过高，以致 无法达到实际排他性【1 0 1 。 尽管在判定基础设施项目的全部影响时会遇上许多困难，但还是有些学者在这方面进 行了研究。a s c h a u e r 根据区分的基础设施投资( 公共成本构成) 和私人投资的基础上， 根据这两者的性质，认为：基础设旅的生产率大约是私人资本生产率的两倍左右。根据 公共投资是“挤出 还是“挤入 私人投资，公共资本积累对私人投资的影响可以分为 两种宽泛的范畴【l 。 “货币主义者”认为，公共资本支出通过许多直接或间接机制( 包括通货膨胀) 完全 “挤出 私人资本投资。如果公共提出的资本可以替代在私营生产技术( 公共健康设施 为私人主动融资所留机会很少) 中的私人资本，企业会要求以较少的私人资本获得相同 的输出量。此外，若公共部门对资本物品的需求提高，则资本物品的价格就会提升，从 而减少私人部门对这类物品的需求数量。政府在经济中的需求增加使得现有资源普遍短 缺，出现通货膨胀压力，名义利率和实际利率上涨，资本支出进一步收缩【1 2 】。 1 9 9 4 年世界银行通过对多个国家的分析调查得出一些统计资料并证实：基础设施在 发展中可以起到至关重要的作用，比其它形式的投资作用要大得多，表明公共基础设施 领域的潜在投资收益相当丰厚。然而，1 9 9 4 年，g r u b e r , g i r a r d ，h u r s t 则对世界银行的这 些评估持怀疑态度，他们认为不能简单地将大量间接受益归功于公共投资，根据经验得 出的结论并不能充分说明模式规范的变化，而且有些证据显示，过多的公共投资会阻碍 发展，这是因为较高的税费和私人投资的挤出产生了反作用。 6 山东建筑大学硕士学位论文 y e a p l e 和g o l