（行政管理专业论文）地方政府绩效评估的制度短缺及对策选择.pdf

i 摘 要 本文从制度的视角来研究地方政府的绩效评估， 试图从这个视角获得一些新 的认识，使人们对地方政府绩效评估的理解更为全面和深入一些。 本文共分 4 章：第 1 章在分析选题背景、意义及述评国内外政府绩效评估研 究成果的基础上，提出了本文的研究思路、方法、内容和可能的创新点。第 2 章在界定相关概念的基础上，阐述了制度短缺对地方政府绩效评估的影响。第 3 章分析了地方政府绩效评估制度短缺的表现， 即地方政府绩效评估的价值取向偏 离、绩效评估主体制度不健全、绩效评估的程序不规范等，并在此基础上分析了 地方政府绩效评估制度短缺的原因，包括绩效评估的研究刚刚起步、绩效评估实 施的环境约束、绩效评估实施的高成本等。第 4 章提出了建立健全地方政府绩效 评估制度的三条主要思路，一是健全地方政府绩效评估的非正式制度，二是建立 地方政府绩效评估的正式制度，三是完善地方政府绩效评估的实施机制，并分别 阐述了具体的措施。 本文最主要的创新成果就是为研究地方政府绩效评估提供了一个新视角， 即 从制度的视角来研究地方政府绩效评估，并且运用经济学、社会学、管理学等多 种学科理论对地方政府绩效评估的制度短缺进行了探索性的阐述论证。 这不仅有 利于推进地方政府绩效评估理论研究， 而且对建立健全地方政府绩效评估制度有 着重要的现实意义。 关键词：地方政府；绩效评估；制度短缺；基本对策 ii abstract the thesis explores on the local government performance evaluation from the perspective of the institution. it also tries to get some new knowledge from this perspective in order to let the people have an all-sided and deep understanding of the local government performance evaluation. the thesis falls into five chapters: chapter 1 puts forward the research clew, methodology, contents and possible creative points based on the analysis of the background, significance and literature review of the research topic. chapter 2 illustrates the influence on institution shortage to local government performance evaluation of with the definitions of correlative concepts. chapter 3 analyzes the behavior of the local government performance evaluation institution shortage that the value orientation of performance evaluation is deviate, the evaluating institution of the subject is imperfect, the procedure of performance evaluation is not standard and so on. it is also analyzes the reason why local government performance evaluation institution shortage, including the research of the performance evaluation just started, the implementation environment of performance evaluation restrained, the high cost in performance evaluation implemented. chapter 4 brings forward the three major clues of establishing local government performance evaluation institution. one is to perfect the local government performance evaluation unofficial institution, two is to set up the local government performance evaluation formal institution, three is to improve the local government performance evaluation implementation mechanism. then the concrete measures are illustrated respectively. the most creative achievement of the thesis is a new perspective provided to the research of the local government performance evaluation, which means to explore on the local government performance evaluation from the perspective of the institution. the thesis also made a pioneering illustration and demonstration of the local government performance evaluation institution shortage using kinds of discipline theory such as economic, sociology, management science and so on. this is not only beneficial to the promotion of local government performance evaluation theory research, but also practically significant to construct the institution of local government performance evaluation. key words: the local government; performance evaluation; institution shortage; basic countermeasure 湘潭大学湘潭大学 学位论文原创性声明学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的论文是本人在导师的指导下独立进行研究所 取得的研究成果。除了文中特别加以标注引用的内容外，本论文不包含任 何其他个人或集体已经发表或撰写的成果作品。对本文的研究做出重要贡 献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的 法律后果由本人承担。 作者签名： 日期： 年 月 日 学位论文版权使用授权书学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，同意 学校保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文 被查阅和借阅。本人授权湘潭大学可以将本学位论文的全部或部分内容编 入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇 编本学位论文。 涉密论文按学校规定处理。 作者签名： 日期： 年 月 日 导师签名： 日期： 年 月 日 1 第一章 绪 论 1.1 选题背景和意义 1.1.1 选题的背景 选题来源：国家社会科学基金项目： “地方政府公共事业管理绩效评价与模 式创新研究” （编号：05bzz014，彭国甫教授主持） 。 地方政府绩效评估是一个国际公认的难题。 绩效评估作为一种评价和改进政 府绩效的治理工具，引起了世界各国的普遍关注，已成为现代公共管理研究的前 沿课题。 1、西方国家政府绩效评估受到广泛重视和推广，但仍有待于完善。 二十世纪八十年代以来，为了应对经济全球化的猛烈冲击、国内环境的巨大 变化，伴随着风起云涌的“新公共管理运动” ，英国、美国、澳大利亚、新西兰、 日本等西方国家相继掀起了政府管理创新浪潮。 绩效评估作为一种新的政府管理 理念，得到了极大的重视和推广，以至西方学术界惊呼：现代“评估国家”正在 取代传统的“行政国家” 。值得注意的是，在西方国家， “尽管人们对完善绩效评 估越来越重视，但从目前的结果来看，绩效测量仍然处在襁褓时期” 。 2、中国的政府绩效评估理论和实践取得了一定成效，但仍处于起步阶段。 中国地方政府绩效评估虽然取得了可喜的成绩，但是，由于当前中国政府机 构改革仍处于过渡（转型）时期，适应社会主义市场经济的行政管理体制虽然已 初步建立，但还有待于进一步完善。因此，处于探索阶段的地方政府绩效评估无 论在理论上还是在实践上都表现得不够成熟，具有“自发性” 、 “盲目性” 、 “随意 性” 、 “单向性” 、 “消极被动性”和“封闭神秘性”等特征。在现实中，中国地方 政府的绩效评估还存在着大量制度短缺的现象。 1.1.2 选题的意义 1、有利于完善地方政府绩效评估理论体系。 目前，我国地方政府绩效评估还存在着诸如绩效评估价值取向偏离、绩效主 体评估制度不健全、绩效评估程序不规范等大量制度短缺的现象，客观要求尽快 加强地方政府绩效评估制度的基本理论的研究，完善地方政府绩效评估理论体 系。 2、有利于地方政府树立正确的政绩观。 对于政府来说，正确的政绩观就是正确的绩效观。要落实正确的政绩观，就 必须科学评估政府的绩效。近年来，有的地方政府把 gdp 的增长作为评估政绩 2 的惟一标准，忽视了经济、社会的全面、协调、可持续发展。切实加强地方政府 绩效评估制度的研究，纠正发展观、政绩观上存在的模糊的或错误的认识和不正 确的做法，是地方政府树立和落实科学的发展观和正确的政绩观的必由之路。 3、有利于政府行政改革理论的创新和改革实践的深化。 我国目前的行政改革更多地着眼于宏观的“体制层面”和“结构层面” ，局 限于政府机构数量的增加与减少及政府职能的调整与转变， 对于微观层面的政府 内部“管理问题”很少予以直接的关注和深入的研究。同时对于地方政府绩效评 估的研究，往往作为一种管理技术和工具加以分析和介绍，对政府绩效评估所涉 及到的管理制度、机制等问题却很少加以分析和讨论。因此，加强地方政府绩效 评估制度短缺的研究，有利于深化行政改革措施的顺利实施。 1.2 文献综述 1.2.1 国内外研究综述 1、关于绩效评估的内涵界定 关于绩效评估的内涵，国内外学术界主要有下列一些观点：史密斯 穆飞认 为， “绩效评估是组织对雇员价值秩序的决定” 。朗格斯纳认为， “绩效评估是基 于事实，有组织地、客观地评估组织内每个人的特征、资格、习惯和态度的相对 价值，确定其能力、业务状态和工作适应性的过程” 。伊山吹太郎认为， “绩效评 估是对雇员与职务有关的业绩、能力、业务态度、性格、业务适应性等诸方面进 行评定与记录的过程” 。张一弛认为“绩效考核是对员工一个既定时期内对组织 的贡献做出评估的过程，从数质两方面对其工作的优缺点进行系统的描述，绩效 评估是一个复杂的过程” 。蒙迪和诺埃认为， “绩效评估是定期考察和评估个人和 小组工作业绩的一种正式制度” 。胡宁生认为， “绩效评估指政府体系的产出产品 在多大程度上满足社会公众需要” 。保罗 d 埃普斯得恩认为“绩效评估是政府 决定是否以某一合理的成本提供一定质量产品的方式” 。美国审计总署认为政府 绩效评估“是便于公共决策者获取相关信息的一种方法，比如关于某一问题，关 于为解决或缓解该问题所采用策略的相对有效性，关于特定方案的实际有效性” 2、关于地方政府绩效评估价值取向的研究 马玉成从政治哲学角度综合分析了有关学者在这方面的研究成果， 并概括出 人们共存的几个基本价值取向增长、公平、民主、秩序。凌文辁从社会转型 的角度提出政府职能的合理定位是政府绩效的基本价值选择， 满足公众需求是政 府绩效的根本价值选择，公共服务质量好坏是衡量政府绩效的重要标准，廉洁、 高效、公正是政府绩效的价值追求。徐邦友指出满意原则是行政绩效评估的最终 尺度，并提出了要处理好满意度评价中的几对关系。 3 3、关于地方政府绩效评估指标的研究 张定安认为， 作为世界范围内广泛讨论和应用的组织绩效管理的两大理论方 法体系之一的平衡计分法，其产生、发展及其在企业绩效和战略管理中的应用给 了公共部门很多启示， 他通过对平衡计分卡的特点以及国外公共部门使用平衡计 分卡的案例分析，探讨将平衡计分卡引入公共部门绩效管理的可行性，并对平衡 计分卡理论体系对中国公共部门治理和变革可能产生的影响进行了预测性分析。 唐任伍结合公共部门绩效评估指标选择思路， 设计了一套测度中国省级政府效率 的指标体系，该体系由政府公共服务、公共物品、政府规模、居民经济福利四个 因素及其子因素组成，共计 47 个指标。 1.2.2 对国内外研究的述评 综观现有国内外的绩效评估理论研究， 都有其科学性， 但也存在着一些不足： 首先，停留在绩效评估的技术层面，对地方政府绩效评估的制度安排的研究 尚未引起高度的重视。 其次，我国地方政府绩效评估的研究比较注重一般性的原则研究，但研究的 相关性、针对性和可操作性不强。 最后，一般从社会学的角度来研究绩效评估，从制度经济学角度来研究绩效 评估的成果较少。 因此，本文尝试以制度为切入点，通过分析我国地方政府绩效评估制度短缺 现象的表现及其原因，探讨建立健全我国地方政府绩效评估制度的基本对策。 1.3 研究思路和方法 1.3.1 研究的思路 研究思路以制度短缺和地方政府绩效评估的基本理论、 地方政府绩效评估制 度短缺的表现和原因、地方政府绩效评估制度建立健全的基本对策为主线，由低 到高分为三个逐层递进的层面展开研究。 本文首先厘清了与制度短缺和绩效评估 相关的几个概念，然后阐述了制度短缺对地方政府绩效评估的影响，并分析了地 方政府绩效评估制度短缺的表现和原因，接着从“非正式制度正式制度 实施机制”的三维角度系统探讨了建立健全地方政府绩效评估制度的基本对策， 体现了地方政府绩效评估研究与制度安排研究的耦合。 1.3.2 研究的主要方法 1、制度分析与经济分析相结合的方法。 制度分析是近年来国内外社会科学研究极为关注的热点课题之一。 本文把制 4 度分析作为一种分析工具，以具体的地方政府绩效评估制度为典型，分析地方政 府绩效评估制度短缺的表现及原因， 并阐述建立健全地方政府绩效评估制度的基 本对策，以保证地方政府进行创新活动。同时，在本文的研究过程中，对有些问 题也结合采用了经济分析方法。 2、理论与实践相结合的方法。 本文针对地方政府绩效评估实践中存在的制度短缺问题选择了研究方向和 确定了研究重点， 并借地方政府绩效评估实践的有关材料来说明、 论证理论观点； 同时又反过来运用理论观点解剖地方政府绩效评估实践中存在的现象和问题。 3、规范研究与实证研究相结合的方法。 本文主要运用了规范分析的研究方法， 但在阐释建立健全地方政府绩效评估 制度的基本对策时也结合运用了实证研究方法。 1.4 研究内容和创新点 1.4.1 研究的主要内容 本文共分 5 章：第 1 章在分析选题背景、意义及述评国内外政府绩效评估研 究成果的基础上，提出了本文的研究思路、方法、内容和可能的创新点。第 2 章在界定相关概念和分析地方政府绩效评估制度短缺的约束条件的基础上， 阐述 了制度短缺对地方政府绩效评估的影响。 第 3 章分析了地方政府绩效评估制度短 缺的表现，即地方政府绩效评估的价值取向偏离、绩效评估主体制度不健全、绩 效评估的程序不规范等，并在此基础上分析了地方政府绩效评估制度短缺的原 因，包括绩效评估的研究刚刚起步、绩效评估实施的环境约束、绩效评估实施的 高成本等。第 5 章提出了建立健全地方政府绩效评估制度的三条主要思路，一是 健全地方政府绩效评估的非正式制度，二是建立地方政府绩效评估的正式制度， 三是完善地方政府绩效评估的实施机制，并分别阐述了具体的措施。 1.4.2 可能的创新点 1、为研究地方政府绩效评估提供了一个新视角，即从制度的视角来分析和 研究地方政府绩效评估； 2、对地方政府绩效评估制度短缺的表现和原因进行了探索性的阐述； 3、提出并论证了从制度的构成即非正式制度、正式制度和实施机制三个层 面建立健全地方政府绩效评估制度的对策。 5 第二章 制度短缺的本质及对地方政府绩效评估的影响 2.1 制度短缺的本质 制度是一套行为规则， 它们被用于支配特定的行为模式与人们之间的相互联 系 。制度通过在人们之间建立稳定的预期，减少关于未来的不确定性，从而降 低交易成本 。然而，制度又是一种稀缺性资源，即相对于制度需求而言，它是 不足的、短缺的。 2.1.1 制度短缺的内涵分析 从经济学的角度看，短缺反映的是供给与需求之间的关系，因而存在着两种 不同类型的短缺， 即需求过度型短缺与供给不足型短缺。 在供给为既定的情况下， 因需求过旺造成的短缺，叫做需求过度型短缺。另一方面，在需求为正常的情况 下，因供给无力造成的短缺，叫做供给不足型短缺 。在这里，需求过度型短缺 假设“供给”为给定的不变量，而供给不足型短缺假设“需求”为正常的不变量， 因而这两种类型的短缺都有其前提假设。 依照以上的分析，制度短缺反映的是制度供给与制度需求之间的关系 。这 里首先假设制度供给为既定量，那么因制度需求过旺而造成的短缺，叫制度需求 过度型短缺；同时又假设制度需求为正常，那么因制度供给无力造成的短缺，叫 制度供给不足型短缺。因此，从制度供给与制度需求之间的关系看，制度短缺有 制度需求过度型短缺和制度供给不足型短缺两种类型： 一是制度需求过度型短缺， 表现为整个社会对制度资源的数量和质量过度需 要造成制度短缺。由于制度是一种稀缺性资源，这种资源要经过人的创造，当一 定条件不成熟，那么这种资源的开掘就不可能。这样，原有的制度供给就无法扩 大，而社会对制度的需求又处于急需状态，这样制度的需求过度短缺现象就出现 了。 从社会发展的角度来看， 由于制度需求的过度必然造成社会发展的比例失调， r科斯等： 财产权利与制度变迁 ，上海三联书店 1991 年版，第 329 页。 新制度经济学认为，制度由社会认可的非正式约束、国家规定的正式约束和实施机制三部分构成。非 正式约束是人们在长期交往中无意识形成的，具有持久的生命力，并构成世代相传的文化的一部分， 主要包括价值观念、伦理规范、道德观念、风俗习惯、意识形态等因素，其中，意识形态处于核心地 位。正式约束是指人们有意识创造的一系列政策法规，包括政治规则、经济规则和契约，以及有这一 系列的规则构成的一种等级结构。实施机制是制度构成中的关键一环，一般说来，检验一个国家的制 度实施机制是否有效，主要看违约成本的高低。强有力的实施机制将使违约成本极高，从而使任何违 约行为都变得不划算，即违约成本大于违约收益，迫使“理性人”选择守约。 参见马庆泉： 新短缺经济学 ，求实出版社 1989 年版，第 2 页。 制度供给，是指在特定的时期内制度供给主体提供的具体制度安排的数量和质量。制度需求，是指在 特定的时期内，人们对制度资源所需的数量和质量的总和。 6 从而加剧发展中的困难。 过热的制度需求使社会发展中的制度供给与制度需求之 间的平衡关系破裂，从而抑制社会的正常发展。因而，在出现制度过度需求时， 从宏观的角度抑制制度的过度需求，克服制度需求过度型短缺，扩大制度创新能 力。 二是制度供给不足型短缺，表现为整个社会对制度的需求为正常，而制度供 给不能满足社会的正常需求而造成的短缺。 制度作为人们创造的为社会的交换提 供激励机制的“公共产品” ，整个社会的人们都可以从这里得到自己所需的好处。 如果人们只顾享用这种公共产品，而不去创造和完善这种公共产品，那么就自然 是制度供不应求了。 制度的供给不足型短缺只有通过彻底的改革才能从根本上加 以消除。尤其在由传统政治体制向现代行政管理体制转型的新阶段，我国实际上 存在的地方政府绩效评估制度供给不足型短缺必须加以克服， 才能更好地促进我 国地方政府行政改革理论的创新和改革实践的深化。 从制度的两种类型的对比分析中可知， 制度短缺是制度供给与制度需求之间 的关系。因此，除了制度需求过度型短缺以外，还存在着制度供给不足型短缺。 只有假定制度供给一方为不变， 才能谈到制度需求对制度短缺形成的影响。 因而， 制度供给在制度短缺的形成中，具有长远的、第一位的作用。换言之，如果先验 地将制度供给视为不变量，以为制度供给有无限的选择余地，那么从制度需求一 方来认识制度短缺则显示出其简单化的倾向。 理论的分析和现实的逻辑生长前提 都证明制度供给与制度短缺之间有非常密切的关联，从而结论是：由于制度的实 际的数量和质量供给不足而造成的制度短缺是变动社会面临的主要的制度和社 会问题。而本文所谈的地方政府绩效评估的制度短缺就属于制度供给不足型短 缺。 既然制度供给是影响制度短缺形成的长期的决定的因素， 那么制度短缺是怎 样形成的呢？这里可以从制度本身独特的性质和制度供给不足两个方面来分析。 1、制度的性质 (1)制度具有非常显著的“资产专用性” 。相对于技术而言，制度的扩散及移 植需要更为苛刻的前提条件。借鉴别国或别人的制度模式可以扩展制度选择集， 降低制度设计成本，然而这种移植过来的制度必须相容于本国的非正式制度，否 则，不仅不能降低成本，反而可能为本国的发展设置严重障碍，这样便使可供选 择的制度安排的数目减少。 (2)制度是一种公共物品。制度的消费是非排它性的，在制度产生的公共选 择过程中，会产生“搭便车”的机会主义行为。人们往往倾向于分享新制度带来 的好处，却不愿分担实施新制度导致的成本，这可能使新制度难以顺利实现或者 偏离最佳时效。 7 2、制度供给不足 （1）制度供给的数量不足引起制度短缺。由于社会所能提供的制度这种公 共产品的数量低于社会的正常制度需求量， 在制度供给和正常的社会制度需求能 力之间发生了尖锐的矛盾，于是就形成了制度短缺。 （2）制度供给主体由于制度供给或创新的意愿和能力不足而引起的制度短 缺。制度供给或创新主体（政府）在实现一国现代化的过程中起着重要的作用。 有的学者指出： “政府可以采取行动来矫正制度供给不足” 。但政府作为制度公 共产品的供给者也有其特殊的偏好，诸如寻求政治支持的最大化等，这种偏好就 影响了政府这个主要的制度供给者提供制度供给的意愿和能力。 假如某社会需要 的制度供给不能满足制度供给者的特殊偏好，那么这种制度供给就无法出现，从 而制度的供给就可能不足，以致引起制度的普遍短缺现象。 （3）制度供给主体在具体执行和实践制度安排方面的能力和意愿不足而引 起的制度短缺。制度供给者（初级行动团体）根据社会的制度需求，为社会提供 出一系列制度安排。但制度安排的提供并不等于制度安排的执行。由初级行动团 体推动产生的新制度有赖于次级行动团体的执行才能获得潜在利润，然而，由于 后者有自身独特的利益需求，特别是当法律赋予其一些离散性的权力时，他们可 能使初级行动团体的部分额外收入转入自己手中 。因此，制度安排的具体执行 不力而造成的实际制度供给不足，也能引起制度短缺现象的出现。 2.1.2 制度短缺的约束条件 制度短缺是由于制度供给不足造成的，而制度供给本身也有其约束条件。政 府作为制度的生产和供给者为社会提供制度安排的数量和质量并不是无限的， 而 是有其选择和制约因素的，即制度供给是有约束条件的。归纳起来，制度供给主 要有如下约束条件： 1、宪法秩序的约束 宪法秩序作为一种既定的确立集体选择的基本规则， 它为制度安排规定了选 择空间并影响制度供给与创新的进程和方式。在中国，社会的基本政治秩序是由 宪法规定的，同时党的领导地位也是由国家宪法赋予的，因而基本政治秩序需由 全国党代会通过党的重要决议来规定。 这表明制度供给受制于宪法秩序这一基本 的现实。戴维菲尼指出： “制度变化的供给，取决于政治秩序提供新的安排的 能力和意愿” 。因而，新的制度安排应有利于社会的基本政治秩序。换言之， 新的制度安排应有利于巩固共产党的领导地位和人民代表大会制度， 保持基本的 r科斯、d诺斯等： 财产权利与制度变迁产权学派与新制度学派译文集 ，上海三联书店 1994 年版，第 374 页。 r科斯等： 财产权利与制度变迁 ，上海三联书店 1991 年版，第 272 页。 v奥斯特罗姆等编： 制度分析与发展的反思问题与抉择 ，商务印书馆 1992 年版，第 144 页。 8 社会主义制度不变。 宪法就是通过对国家政体和基本经济制度的明确来规定制度 供给和创新的方向，寻求最大的政治支持的。同时，宪法对国家政体和基本经济 制度界定得越具体、越明确，制度安排的选择空间越小，制度供给和创新的方式 也不能离开其方向。在一个实施供给为主导的制度变迁的国家里，维持权力中心 的政治权威有助于稳定有序地推进改革，减少制度实施中的成本。 2、制度安排的成本约束 制度供给主体提供的制度安排能带来预期净收益是需要耗费成本的。 每一项 新的制度安排的新举措不可能在不减少任何当事人的个人收益的条件下使社会 收益最大化，一部分人利益的增加可能要以另一部分人利益的损失为代价，因而 要求享用制度安排好处的人们对每一项制度安排做出一致的赞成态度几乎是不 可能的。一般而言，当制度安排的政治收益大于政治成本时，权力中心才会全力 主动地推进改革进程。一项制度安排对制度供给主体来说，在制度安排带来更多 的财政收入，获得更强的政治支持时，也可能付出政治代价，如权力的扩散减弱 其权威、经济自由化所诱发的政治多元的潜在威胁、利益调整引起的社会不稳定 等，因而制度供给主体在比较政治收益和政治成本时，只有前者大于后者，制度 供给主体才会积极进行制度变革和创新的举措。 3、财政收支的约束 制度供给是要支付成本的，成本的来源就是国家财政。尽管某项制度安排带 来的政治收益和社会收益可能远远大于政治成本和社会成本， 但由此引起的国民 收入增加要经过一段时间，即国家的财政收入不可能一下子增加。如果前期增加 的财政支出超过国家可支配的财政收入，同时必要的外援也不存在，那么制度安 排仍难发生。如前所述，制度安排是有成本的，诸如制度设计要耗费物质资源和 人力资源；国家要给社会变革中丧失部分个人利益的成员一定量的财政补贴，如 开放劳动市场后，给予失业者失业救济金补贴等。分散化的决策使中央财政收入 在国民收入的比重呈下降趋势，中央财政承担制度创新成本的能力就呈减弱趋 势，为了实现财政收入最大化目标而设计的一套征税规则的制度，是需支付大量 费用的。由此可以看出，财政的收入和支出直接约束制度的供给。 4、分利集团化的约束 经济落后国家随着市场经济的推进、经济的增长和社会的发展，社会关系和 社会结构也发生了分化，各种各样的分利集团出现。分利集团由于其共同的利益 倾向具有强烈的排他性。 分利集团为了本集团的经济利益必然在政治上影响政府 活动和决策。在中国由计划经济到市场经济的转变过程中，分利集团的出现也是 必然的，尤其是国家机器内部已经出现了各种特殊的、独立的经济分利集团。这 些特殊的、独立的经济分利集团是国家机器内部由一元化向多元化、由统一性向 参见杨瑞龙： 论制度供给 ，载经济研究1993 年第 8 期。 9 分散性发展的反映，分利集团作用力增强，国家权威在流失，集团权威在扩大。 因而市场化改革的难点之一就是如何处理某些特殊分利集团。 实行公平竞争的市 场经济原则，实质上是减少或消除这些特殊分利集团所独享的经济租金。因此， 处理分利集团而进行的制度创新是需要时间和成本的。 5、文化背景和意识形态的约束 制度由正式的规则和非正式的习惯、传统等规则所构成。非正式的习惯、传 统等规则与一个社会的文化背景相联。文化是一种历史传统的积淀。文化背景对 人们的行为有着潜移默化的影响。中国文化延绵数千年，对中国人行为方式的影 响是很大的，因而制度供给和创新必须与中国文化传统精神相协调，否则就会引 起社会摩擦，从而使社会变革的阻力增大。与一个社会的文化背景一起在观念形 态上影响制度供给的因素还有意识形态。意识形态是由相互关联的、包罗万象的 世界观构成 。成功的意识形态都必须解决搭便车问题，健全的伦理道德规则是 使社会稳定、经济制度富有活力的粘合剂。意识形态的基本目标在于给予社会各 种集团以活力，从而减少交换过程中的成本费用。当人们在观察社会对竞争、公 平等所持的道德观念评价与占统治地位的意识形态不相符时， 就会被动或主动地 改变其价值观念，从而可弱化改革的阻力。相反，如果意识形态背离社会发展的 方向，则它将成为制度创新的阻力。 以上制度供给的约束条件的客观存在决定了制度的滞后性质， 即制度供给与 制度需求之间存在着时间时滞。 当制度需求与制度供给之间的时滞被持久延续并 成为经常性状态时，便会出现制度短缺的现象。制度供给的约束条件，说明制度 本身有相对于理论和实践发展滞后的特性。 而理论和实践的发展需要利用必要的 制度资源，相对于快速普及的理论和实践而言，制度短缺是必然的现象。 2.2 地方政府绩效评估的界定 2.2.1 地方政府绩效评估的涵义 关于绩效评估的内涵，目前学术界众说纷纭。对绩效评估的研究广泛分布于 管理学、组织行为学、人力资源学等学科中，国内外学者们基于各自的学科角度 对绩效评估予以不同的理解和界定，主要有下列一些观点： 史密斯 穆飞认为， “绩效评估是组织对雇员价值秩序的决定” 。 朗格斯纳认为， “绩效评估是基于事实，有组织地、客观地评估组织内每个 人的特征、资格、习惯和态度的相对价值，确定其能力、业务状态和工作适应性 的过程” 。 美道格拉斯c诺思： 经济史中的结构与变迁 ，上海三联书店 1991 年版，第 57 页。 以上转引自吴国存编著： 企业职业管理与雇员发展 ，经济管理出版社 1996 年版，第 250 页。 以上转引自吴国存编著： 企业职业管理与雇员发展 ，经济管理出版社 1996 年版，第 250 页。 10 伊山吹太郎认为， “绩效评估是对雇员与职务有关的业绩、能力、业务态度、 性格、业务适应性等诸方面进行评定与记录的过程” 。 张一弛提出， “绩效考核是对员工一个既定时期内对组织的贡献做出评估的 过程，从数质两方面对其工作的优缺点进行系统的描述，绩效评估是一个复杂的 过程” 。 蒙迪和诺埃提出， “绩效评估是定期考察和评估个人和小组工作业绩的一种 正式制度” 。 胡宁生认为， “绩效评估指政府体系的产出产品在多大程度上满足社会公众 需要” 。 保罗 d 埃普斯得恩建议，最简单的定义是， “绩效评估是政府决定是否以 某一合理的成本提供一定质量产品的方式” 。 美国审计总署认为政府绩效评估 “是便于公共决策者获取相关信息的一种方 法，比如关于某一问题，关于为解决或缓解该问题所采用策略的相对有效性，关 于特定方案的实际有效性” 。 可见，对于地方政府绩效评估没有一个普遍公认的定义。我们认为，地方政 府绩效评估就是评估主体依据一定的标准、方法和程序，对地方政府公共管理活 动的输出进行数量和质量上的评定和划分等级， 并在此基础上采取有效措施对地 方政府绩效进行改善和提高。地方政府绩效评估以绩效为本，以服务质量和社会 公众需求的满足为第一评估标准，以加强与改善公共责任机制、提高地方政府绩 效为目的，是一种非常重要的管理工具 。 2.2.2 地方政府绩效评估的内容 地方政府绩效评估究竟包括哪些内容是进行地方政府绩效评估必须首先解 决的问题。 以政府公共管理的价值取向为依据， 地方政府绩效评估应该包括经济、 政治、社会、文化等多个方面的内容。 1、经济绩效 经济绩效表现在经济持续发展上，国民经济不仅仅在量上扩张，而且在结构 合理的前提下有质的提升。良好的经济绩效还包括经济可持续发展程度较高、政 以上转引自吴国存编著： 企业职业管理与雇员发展 ，经济管理出版社 1996 年版，第 250 页。 张一弛： 人力资源管理教程 ，北京大学出版社 1999 年版，第 185 页。 美r韦恩蒙迪、罗伯特m诺埃： 人力资源管理 ，葛新权、郑兆仁等译，经济科学出版社 1998 年版，第 296 页。 胡宁生： 中国政府形象战略 ，中共中央党校出版社 1998 年版，第 107 页。 eleanor chelinsky, evaluating public programs, in james l. perry(ed.), handbook of public administration, san francisco, ca: jossey-bass, 1989, p.259. serving the american public: best practices in performance management, benchmarking study report, june, 1997. 彭国甫： 对政府绩效评估几个基本问题的反思 ，载湘潭大学学报 （哲学社会科学版）2004 年第 3 期。 11 府能供应推进经济与社会协调发展的宏观经济政策。 2、政治绩效 在市场经济条件下，政治绩效最经常的表现为制度安排和制度创新。市场经 济的游戏规则或社会秩序的供应是一种政府制度安排，这是政府核心能力之一。 政府制度安排的能力越强，政治绩效就越容易体现。 3、社会绩效 社会绩效是经济发展基础上的社会全面进步。社会全面进步内涵丰富，包括 人们的生活水平和生活质量的普遍改善和提高；社会公共产品供应及时到位，社 会治安状况良好，人们安居乐业；社会和谐有序，社会群体、民族之间和谐协调， 没有明显的对抗和尖锐的冲突 。 4、文化绩效 文化绩效主要是指精英文化与大众文化的互补与渗透， 以及文化的繁荣与整 合 。它主要表现在公民科学文化素质的进步和思想道德水平的提高上。 在地方政府绩效评估体系中，经济绩效是政治绩效、社会绩效和文化绩效的 物质基础和物质支撑，是政治绩效、社会绩效和文化绩效能够长久持续的保障。 政治绩效是整个政府绩效的中枢和核心，实现经济绩效、社会绩效和文化绩效需 要政治绩效作为法律和制度的保证。社会绩效是政府绩效体系的价值目标，没有 社会绩效，经济绩效就没有实现的意义和价值，政治绩效和文化绩效也会失去社 会基础。文化绩效是经济绩效、政治绩效和社会绩效的精神动力和智力支持。 2.2.3 地方政府绩效评估的主体 地方政府绩效评估的主体直接影响着政府公共事业管理绩效评估的客观性、 准确性和权威性。地方政府作为社会公共事业的管理者和公共责任的承担者，决 定了其绩效评估的主体必然不能像企业那样仅仅是企业自身或者一些利益相关 者，而必然是由政党组织、国家权力机关（人大） 、政府机关、社会公众、专业 性评估机构等组成的各种团体和个人。 1、政党组织 中国实行的是中国共产党领导的多党合作和政治协商制度， 因而政党组织对 地方政府绩效的评估， 包括中国共产党和民主党派对地方政府绩效的评估 。 中国共产党作为执政党，作为中国广大人民根本利益的忠实代表，在政治上、思 想上、组织上领导着各级政府的工作。这一性质决定了中国共产党需要对政府公 臧乃康： 政府绩效的复合概念与评估机制 ，载南通师范学院学报 （哲学社会科学版）2000 年第 3 期。 陈振明： 公共管理学一种不同于传统行政学的研究途径 （第二版） ，中国人民大学出版社 2003 年版，第 272-273 页。 彭国甫： 地方政府公共事业管理绩效评价研究 ，湖南人民出版社 2004 年版，第 45 页。 12 共管理的工作绩效给予评估，更有效地发挥执政党的作用。民主党派作为参政党 参与政府绩效评估，有助于发挥其参政议政的作用。 2、国家权力机关 国家权力机关的评估是指以各级人民代表大会及其常务委员会为主体的评 估。在中国，全国人大和地方各级人大掌握国家和地方的最高国家权力，政府是 国家权力机关的执行机关，它由国家权力机关产生并向国家权力机关负责。国家 权力机关的评估作为政府外部评估的主要形式之一， 主要通过对政府预算和结算 的审查、对重大的政府管理问题和公众关注的热点问题进行评估。权力机关通过 这些活动，监督政府行为，及时给予评估，推进政府有效处理公共事务，并根据 绩效评估结果按有关程序对有关人员实施任免、奖惩等。因此，各级人民代表大 会及其常务委员会是地方政府绩效评估的权威主体。 3、政府机关 政府机关的评估主要包括政府机关内部的自我评估和专门评估两部分。 政府 机关内部的自我评估是指政府机关按隶属关系上下级之间相互实施的评估 。它 主要包括一般评估、职能评估和主管评估。一般评估是指享有一般权限的各行政 机关按照直接隶属关系，自下而上和自上而下所实施的评估，这是政府绩效评估 最主要、最经常、最直接和最有力的一种评估方式。职能评估是指政府各职能部 门就其主管的工作，在自己的职权范围内对其他有关部门的绩效进行评估。主管 评估是指国务院各部委和直属机构对地方各级人民政府相应的工作部门、 上级地 方人民政府工作部门对下级地方人民政府相应的工作部门的绩效所进行的评估。 政府机关内部的专门评估， 是指政府机关设立专门机关对所有的绩效进行全面的 评估 。它主要包括人事部门的评估和审计机关的评估。政府内部评估是目前政 府绩效评估的首选渠道和常用形式。 4、社会公众和专业性评估机构 社会评估主要是指社会公众、社会团体、社会舆论机构、中介评估机构、专 业性评估机构等通过一定的程序和途径，直接或间接、正式或非正式地评估政府 公共管理绩效。社会公众主体意识的逐渐增强，决定了开展社会公众评议活动的 重要性和必要性。 社会公众评议既可以包括公众直接在评议票上反映对被评议对 象满意程度的直接形式，也可以包括开设市长热线、投诉电话和投诉办公室等间 接形式。另外，党委组织部门和政府人事部门等评估机构在对政府绩效进行评估 时，工作容易受到上级领导意志的影响，评估相对封闭地进行，缺乏来自体制外 的监督。因此，需要组建一个独立于政府的、专业性的、具备相应素质和能力的 组成人员的评估机构来解决这个问题。 彭国甫： 地方政府公共事业管理绩效评价研究 ，湖南人民出版社 2004 年版，第 46 页。 彭国甫： 地方政府公共事业管理绩效评价研究 ，湖南人民出版社 2004 年版，第 46 页。 13 2.3 制度短缺对地方政府绩效评估的影响 地方政府绩效评估的有效实施有赖于地方政府管理制度的保障和支撑。 绩效 评估作为一种政府管理过程的行为，其有效实施除政府管理理念的指导和支撑 外，还和政府管理的特点有极大的关系。政府管理作为一种特殊的管理行为，其 最大特点就在于政府管理是依靠一系列制度来维持其运转的。 庞大的政府组织管 理不可能依靠某个人的力量来维持， 它必须有一套所有组织成员都认可和遵守的 制度体系，只有依靠这种制度体系，政府才能有效地运行。所以地方政府绩效评 估的有效实施离不开政府管理制度的保障和支撑。 但是目前我国地方政府绩效评 估的主观随意性大，想评就评，不想评就不评，抑或想怎么评就怎么评，导致地 方政府绩效评估“谈起来重要，评起来次要，忙起来不要” ，科学性、规范性不 足，其根本原因就是制度短缺。 2.3.1 影响地方政府绩效评估行为的规范性 地方政府绩效评估制度，是对绩效评估活动规律性的把握，是对绩效评估活 动规律的总结与反映。制度的规律性能够保证绩效评估活动的科学化，客观地反 映政府行政管理活动，并提供正确的引导。地方政府绩效评估制度安排追求的目 标是绩效评估行为的科学规范和准确有效。 没有制度安排的地方政府绩效评估行 为必然是杂乱无章、难有成效的，正如阿根廷政治学家基尔摩奥唐奈在论委 任制民主一书中所指出的： “取消制度则会把社会和政治生活推向囚徒困境的 巨大灾难性深渊中。 ” 一方面，制度短缺使地方政府绩效评估活动无章可循，陷 入“想评就评”以及“想怎么评就怎么评”的随意状态，从而不能得出客观、公 正、可信的评估结果。另一方面，制度短缺可能使一些政府部门的绩效评估流于 形式，不仅起不到应有的作用，反而会耗费社会资源，劳民伤财，得不偿失，影 响绩效评估的效率。制度规定了评估主体做什么，不做什么，激励和约束评估主 体按章办事，按规律办事，积极、公正地开展评估活动。 2.3.2 降低地方政府绩效评估实施的有效性 地方政府绩效评估制度是地方政府绩效评估有效实施的根本保障。 西方国家 政府特别注重制度安排，并呈现出制度化、规范化的趋势。如美国，以法律的形 式加以规定，使绩效评估活动法律化、制度化。为有效地推动公共部门的绩效评 估活动，政府出台了许多相关的法律法规。例如克林顿总统在执政期间，共签署 了 90 个相关法案和 50 个总统行政命令，国会