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硕士学位论文地方政府伪创新的内在机理探究及相关对策分析 中文摘要 在中国改革进程的一定阶段。追求理性最大化的中央政府和追求机会最大化 的微观企业无法成为制度创新的理性主体，而具有相对独立利益目标和资源配置 权的地方政府，恰恰契合了上述两者的优点，并且其具有创新的内在优势，从而 成为中国社会转型时期制度创新的客观选择。地方政府作为中国现阶段政府创新 的主体，客观上存在着伪创新的行为和现象。 以新制度经济学的路径依赖理论和动态博弈理论作为分析框架，对地方政府 在创新中因存在严重的路径依赖现象和与政府闻博弈导致的伪创新的内在机理 及外在表现进行了深入的学理分析。制度变迁过程中路径依赖的强化机制特性导 致的地方政府创新陷入锁定状态而导致的伪创新：不完全信息格局下地方政府在 与中央政府博弈，在理性的成本收益分析下地方政府做出的伪创新的博弈选择以 及地方政府之间的不合作博弈过程中地方政府的“搭便车”行为导致地方政府创 新陷入博弈困境。 针对地方政府伪创新的两个内在机理，我们主要从以下两个方面进行改进： 一是加强中央与微观主体博弈力量，改善博弈策略空间环境：创建政府创新的动 态开放机制和互动机制；建立政府决策参与机制；完善政府创新的考核机制和考 评机制；二是建立创新机制，改善创新策略，打破路径依赖：建立创新开拓理念 机制，培育创新文化，为政府创新提供文化心理支持；完善人才培养和使用机制； 建立风险控制机制和孵化机制。 关键词：制度创新：地方政府；伪创新；路径依赖；博弈 硕士学位论文 地方政府伪自g 新的内在机理探究及相关对策分析 a b s t r a c t p u r s u i n gt h er a t i o n a lm a x i m i z a t i o nt h ec e n t r a la u t h o r i t i e sa n d p u r s u i n go p p o r t u n i t yo fm a x i m i z a t i o nm i c r o s c o p i ce n t e r p r i s ei su n a b l e i n t ot h es y s t e mi n n o v a t i o nr a t i o n a lm a i nb o d y ，b u th a st h er e l a t i v e l y i n d e p e n d e n tb e n e f i tg o a la n dt h er e s o u r c e sd i s p o s i t i o np o w e rl o c a l a u t h o r i t y ，h a sa g r e e dw i t he x a c t l yt h ea b o v et w om e r i t s 。t h u sb e c o m e st h e c h i n e s es o c i e t yr e f o r m i n gt i m es y s t e mi n n o v a t i o nt h eo b j e c tc h o i c e t a k e t h ea n a l y s i sf r a m eb yt h en e ws y s t e me c o n o m i cw a yd e p e n d e n c et h e o r ya n d t h ed y n a m i c g a m b l i n gt h e o r y ，b e c a u s eh a dt h es e r i o u sw a yd e p e n d e n c e p h e n o m e n o nt ot h el o c a la u t h o r i t yi nt h ei n n o v a t i o na n dt h ef a l s e i n n o v a t i o ni n t r i n s i cm e c h a n i s ma n dt h ee x t e r n a lp e r f o r m a n c ew h i c hg a m b l e d w i t ht h ec e n t r a la u t h o r i t i e sc a u s e sh a sc a r r i e do nt h et h o r o u g hs c i e n t i f i c t h e o r yo rp r i n c i p l ea n a l y s i s d i r e c t i n g a g a i n s tt w oi n h e r e n tm e c h a n i s mo ff a l s ei n n o v a t i o n ，w e w i l li m p r o v ei nt w oa s p e c t s ：f i r s t ，s t r e n g t h e nt h ed y n a m i cg a m b l i n go f c e n t r a lg o v e r n m e n ta n dt h em i c r o c o s m i cb o d y ：s e c o n d ，f o u n di n n o v a t i o n s y s t e m , i m p r o v ei n n o v a t i o n a ls t r a t e g y ，b r e a kt h ew a yd e p e n d e n c e ，a n dt h e n p r o p o s e ds t a n d a r dl o c a la u t h o r i t yi n n o v a t i o na l ls o r t so fc o u n t e r - f a l s e a c t i o n k e y w o r d s ：l o c a la u t h o r i t y ；f a l s ei n n o v a t i o n ；w a yd e p e n d e n c e ； d y n a m i cg a m b l i n g ；i n s t i t u t i o n a li n n o v a t i o n n 硕士学位论文 地方政府伪创新的内在机建探究及相关对策分析 前言 政府创新是当今国内行政管理学界深度关切的一个重要课题，也是各级政府 高度关注的一个问题。随着政治体制改革的深入，有更多自主权的地方政府在内 外因素影响下制度创新要求越来越强烈。在党的十六届三中、四中全会对深化行 政管理体制改革和政府管理创新做出了全面部署，指明了方向的情况下，政府创 新实践逐步开展，学术界也深度关注。 事实上，政府自产生以来，就一直随着行政环境的变化在持续不断的变革 中。尤其是上个世纪以来，西方发达国家自60 年代的“新公共行政”运动， 到70 80 年代“新公共管理”的发展，及至90 年代以来的“重塑政 府”运动，政府管理的理论与实践一直都处于不断的更新中。国外研究的重点 是政府创新的原则、方向、领域、可行性方法等偏向行动及微观领域的研究，并 注重结合西方先行改革国的实际案例。西方政府创新理论研究是结合西方政府改 革的实践进行的，注重结合案例，务实是其很大的特色，这一点很值得我们借鉴。 同时研究这一课题所使用的新制度经济学的理论和分析工具在西方国家也发展 得比较成熟，为我们研究问题提供了全新的视角和理论基础。但我国国内对于政 府创新大规模深入的研究还是从近几年才开始的，还处于探索阶段，国内对于政 府创新的研究主要可以分为这样几个方面：一是为政府创新提供理论支持，鼓励 政府创新；二是对政府创新的基本问题的研究，包括确定政府创新的内涵、分析 政府创新的动因、成本等方面；三是对政府创新过程中产生的问题的研究，采用 西方新制度经济学对政府创新研究也有先例，但这一部分的研究总体而言比较欠 缺。可以说政府创新研究是一个全新的领域，但是在学术界己引起了广泛的关注， 取得了一定的成果，并且正在经历从基本问题研究逐渐深入并结合实践发展的过 程。 ， 地方政府创新作为我国现阶段改革的主体力量，可以说是很可能影响我国将 来的发展方向，它的成败与否对中国改革有着重要的意义。而地方政府创新客观 上确实存在了伪创新的可能性。鼓励地方政府创新固然重要，敢于正视问题、分 析问题乃至最终解决问题才是正道。论文意在通过从制度变迁的路径依赖与博弈 的动态分析两方面分析政府创新行为及过程，剖析政府创新可能产生的负效应， 并针对此做出相应的对策研究，以规范地方政府创新行为，为我国政府创新线路 改革提供理论说明。为此本文采用了理论联系实际的方法、文献研究法和归纳研 究法。关注国内外有关政府创新研究的前沿，从多角度搜集资料，拓宽研究的视 野，对公共管理学界关于政府创新的各种研究成果进行归纳总结，吸取其精华， 提炼自己的观点，同时利用新制度经济学的路径依赖和博弈工具重新进行分析， 硕士学位论文 地方政府伪创新的内在机理探究及相关对策分析 从而树立自己的创新观点，加深本文的理论深度。 随着我国转轨时期经济改革渐进模式的成功，我国的制度创新环境日渐宽 松，有着外在环境与内在需求的地方政府创新担当起了制度变迁的主体力量。政 府创新是为适应环境的变化和现实的挑战而进行的政府行政的新方法、新模式的 探索。其目的在于发掘潜在利润，实现制度均衡，增进社会总福利。然而在政府 创新的热潮中我们应该注意到政府创新本质上是打破原有利益格局，通过利益主 体博弈，经过成本一收益核算后形成的新的契约格局，因此政府变迁过程中各 利益主体博弈下的地方政府创新并非总是呈正效应，并且作为制度变迁的政府创 新必然也具有路径依赖的特性，由此可能导致政府创新陷入锁定状态，最终走上 伪创新的道路。本应以制度创新为手段改进政府工作、增进社会总收益的改革目 标，由于受到路径依赖、自身利益等因素的影响，可能导致政府创新陷入锁定状 态，一些地方出现了政绩工程、借创新之名行自利之实等伪创新的现象。伪创新 不仅不会实现制度均衡、增进社会总福利，还极大地损害了国家和人民的利益。 在制度变迁理论框架下运用博弈工具和路径依赖理论对政府创新行为过程进行 分析，并以此为突破口找出打破锁定，规范地方政府创新行为，实现创新正效应 的策略具有重大的现实意义。 论文的创新之处：一、在政府创新的大课题下明确定位了现阶段地方政府创 新的主体地位。结合中国现实状况，通过对追求理性最大化的中央政府与追求机 会最大化的微观主体的博奔研究与地方政府创新的优势分析确定当代中国地方 政府创新的主体地位，地方政府的改革创新从某种程度上说代表了国家改革发展 的方向；二、大胆使用了“伪创新”的字眼，明确提出了地方政府伪创新的概念。 肯定与鼓励地方政府创新固然重要，敢于正视问题、分析问题乃至最终解决问题 更不可忽视，论文大胆的提出了政府伪创新的概念，并针对这一问题展开了理论 分析与论证；三、引入了西方新制度经济学的理论基础和分析工具对政府创新进 行了充分的理论分析，并对地方政府创新进行了动态、静态的两面分析。采用新 制度经济学的博弈工具对政府创新的参与主体进行了博弈空间及策略分析的同 时，使用路径依赖的理论再次对作为创新主体的地方政府创新行为进行分析，客 观而明晰的提出地方政府伪创新的两个机理：路径依赖和博弈困境，并以此为切 入点，联系实际提出对策。 学位论文独创性声明 本人郑重声明： i 、坚持以“求实、创新 的科学精神从事研究工作。 2 、本论文是我个人在导师指导下进行的研究工作和取得的研究 成果。 3 、本论文中除引文外，所有实验、数据和有关材料均是真实的。 4 、本论文中除引文和致谢的内容外，不包含其他人或其它机构 已经发表或撰写过的研究成果。 5 、其他同志对本研究所做的贡献均已在论文中作了声明并表示 了谢意。 作者签名： 孟差 日期：塑2 ：垒堕 学位论文使用授权声明 本人完全了解南京师范大学有关保留、使用学位论文的规定，学 校有权保留学位论文并向国家主管部门或其指定机构送交论文的电 子版和纸质版；有权将学位论文用于非赢利目的的少量复制并允许论 文进入学校图书馆被查阅；有权将学位论文的内容编入有关数据库进 行检索；有权将学位论文的标题和摘要汇编出版。保密的学位论文在 解密后适用本规定。 作者签名：盘蔓 日期： 型! ：! ：竺一 硕士学位论文地方政府伪创新的内在机理探究及相关对策分析 第一章地方政府伪创新的相关概念和基本界定 随着我国转轨时期经济改革渐进模式的成功，我国的制度创新环境日渐宽 松，有着外在环境与内在需求的地方政府创新担当起了制度变迁的主体力量。地 方政府创新作为我国改革的主体力量，可以说是很可能代表我国将来的发展方 向，它的成败与否对中国改革有着重要的意义。而地方政府仓0 新客观上确实存在 了伪创新的可能性。鼓励地方政府创新固然重要，敢于正视问题、分析问题乃至 最终解决问题才是王道。在引入新制度经济学的相关概念做出界定的同时，我们 要正视地方政府创新存在的问题，并明确相关概念。 第一节政府创新的相关概念 一、制度创新 “创新”的概念和创新理论是由经济学家熊彼特在1 9 1 2 年版的 经济发展 理论中首次提出和阐发的，在熊彼特看来，创新是建立一种新的生产函数，即， 把一种从来没有过的关于生产要素和生产条件的“新组合”引入生产体系，包括 产品创新、技术创新、组织创新和市场创新等。美国经济学家戴维斯和诺思在 1 9 7 1 年出版的制度变革和美国经济增长一书中研究了制度变革的原因和过 程，提出了制度创新模型，继承并发展了熊彼特的制度创新学说。关于制度创新 的内涵，新制度经济学家有很多论述，归而纳之，所谓的制度创新是指社会规范 体系的选择、创造、新建和优化的统称，包括制度的调整、完善、改革和更替等。 o 制度创新是对制度非均衡的一种反应，所谓的制度非均衡是指现行制度安排 和制度结果的净收益小于另一种可供选择的制度安排和制度结构。从供求关系 看，制度非均衡就是指制度供给与制度需求出现了不一致。制度需求产生于这样 一种认识：按照现有的制度安排无法获得潜在的利益。制度变化的供给，取决于 政治秩序提供新的安排的能力和意愿。影响制度变迁的因素是多方面的，一项新 的制度安排之所以能够出现，是因为人们对他的预期收益超过预期成本“只有 当这一条件得到满足时，我们才可望发现在一个社会内改变现有制度和产权结构 d 卢现祥新制度经济学咖武汉武汉大学出版杜，2 0 0 4 。1 4 4 1 硕士学位论文地方政府伪创新的内在机理探究及相关对策分析 的企图”o 也就是说，基于新制度经济学的角度，制度创新的原动力在于：作为 国家和社会主体的个人、社团和政府都企图在这一过程中减少实施成本和磨擦成 本，从宏观里谋取政治、社会的最大收益，从微观上对不同主体的行动空间及其 权利、义务和具体责任进行界定，有效约束主体行为，缓解社会利益冲突，极终 动力在于追求个人利益最大化，即一项制度安排是在预期的净收益超过预期成本 时就会被创新。o 制度创新的主体一般分为三类；个人、个人之间自愿组成的团体和政府，而 戴维斯和诺思通过参与者在制度创新中所起作用的不同，作了“第一行动集团” 与“第二行动集团”的划分。所谓的“第一行动集团”是指那些能预见到潜在市 场经济利益，并认识到只要能进行制度创新就能获得这种潜在利益的人，他们是 制度创新的决策者、首创者和推动人。所谓的“第二行动集团”是指在制度创新 过程中帮助“第一行动集团”获得经济利益的组织和个人。这个集团可以是政府 机构，也可以是民间组织和个人。 二、制度变迁 制度变迁即在主导型利益集团的推动下，制度从僵滞阶段经由创新阶段而到 均衡阶段的发展，是由制度僵滞、制度创新和制度均衡所构成的周期循环过程， 可见，制度创新是制度变迁的起始阶段。而制度变迁的模型基本上可以归于两类， 一是诱致性制度变迁：现行制度安排的变更或替代，或者是新制度安排的创造， 由个人或一群人在相应获利机会时自发倡导、组织和施行；二是强制性制度变迁， 是由政府命令和法律引入实现的制度变迁。 改革开放以来，我国政府不断地对国家治理进行新的探索，进行制度安排的 变迁。在改革之初我国实行的政府主导的强制性制度变迁方式，权力中心主要通 过行政命令、法律规范与利益刺激等刚性手段，在一个金字塔型的行政系统内自 上而下的规划组织和实施制度变迁，通过制度创新实现潜在利益在这种制度安 排方式中，中央政府是制度创新的“第一行动集团”，权力中心为制度创新设置 了严格的进入壁垒，其他的利益主体要进行制度创新必须要得到权力中心的授 权。政府主导的强制性制度变迁道路是我国制度创新的主要方式，在改革开放不 。r 科斯、 阿尔钦产权学派与新制度经济学派译文集0 i 上海；上海三联书店，1 9 9 4 ，2 7 4 o 卢现祥新制度经济学 1 i 武汉；武汉大学出版社，2 0 0 4 ，1 4 4 2 硕士学位论文 地方政府伪创新的内在机理撵究及相关对策分析 断深入的今日仍有着深刻的影响。而随着我国放权让利改革的深入，个体利益意 识的觉醒，利益独立化的微观主体地位也逐步形成，“自下而上”的诱致性制度 变迁方式成为新的选择。在我国公民社会发育不完全的情况下，由个人或团体组 成的“第一行动集团”在强制性制度变迁仍占主导的情况下面临着进入壁垒的障 碍，而这种情况下出现了第三种制度变迁的方式，正如杨瑞龙教授指出的“改革 之初的供给主导型制度变迁方式逐步向中间扩散性制度变迁方式转变，随着排他 性产权逐步建立，最终过渡到与市场经济内在要求相一致的需求诱致性制度变迁 方式从而完成体制模式的转换”，即以地方政府为制度创新的主体代理的。中间 扩散型制度变迁方式”。o 三、政府创新 政府创新即是由政府作为第一行动集团，作为制度创新的决策者、首创者和 推动人进行的制度创新。从界定上讲政府创新又有广义和狭义之分，狭义政府创 新指的是狭义政府的综合创新，它既包括纵向的政府层级及横向的行政区划方面 的政府创新，也包括政治与行政统一性政府创新。广义政府创新则指的是广义政 府的综合创新，即政府立法创新、政府司法创新和政府行政创新( 狭义政府创新) 三者之间相互作用、相互促进的“同步”创新。 政府创新是各级政府出于某种动机，改变当前政策或者制度而代之以新政策 或制度安排的一系列政府行为。但在中国，政府创新除了具有新制度经济学中的 一般内涵，还是一个赋予了特有意义的名词，带有明显的价值偏向，一般而言， 政府创新就是指为适应环境的变化和现实的挑战而进行的政府行政的新方法、新 模式的探索o ，表现为全面提高工作效率、在管理服务机制上实行创新，实现社 会资源优化配置，是政府创新改革的正效应表现。地方政府创新则是在中国实行 。中间扩散型制度变迁方式”的过程中，充当制度创新的。第一行动集团”为应 对本地环境的变化和现实的挑战推行的政府行政的新方法、新模式的探索。 政府创新包括四个方面的内涵：一是理论层面上的政府创新，包括政府理论、 观念和管理方式等方面的创新；二是体制层面上的政府创新，体现为结构和功能 上的政府创新，即政府体制和职能方面的创新；三是人员层面上的政府创新，体 。杨璃龙| 我国制度变迁方式转换的三阶段论兼论地方政府的制度创新行为田制度创新，1 9 9 烈l 。刘靖华政府创新 岫北京；中国社会科学出版社。2 0 0 2 鹋 3 硕士学位论文地方政府伪创新的内在机理探究及相关对策分析 现为公共行政人员行政能力的不断提升和发展；四是操作层面上的政府创新，即 实行电子化政府。o 四、政府伪创新 “政府创新”在我国有明显的价值偏向，因此事实上出现了政府创新与政府 伪创新。之分。相对于真创新而言，政府伪创新是指作为创新主体的政府出于自 利的动机，为了达到实现自身利益的目的，以创新的名义而行非创新的行为，包 括有创新之名无创新之实；借创新之名行自我之利等，它实质上是政府自利性的 一种表现。 第二节地方政府创新的若干基本界定 一、地方政府创新内容 地方政府创新内容包含多种类型，从创新对象看，有政府管理体制创新和政 府管理技术创新，从刨新目的看，有行政管理创新和公共服务创新。我们归而纳 之可以分为三部分内容： ( 一) 政治创新，包括民主选举，政治参与、政务公开，干部选拔任用改革， 权力监督，立法改革、司法改革、决策改革等。如在扩大政治参与，提升权威地 位方面贵阳市人大常委会推行“市民旁听”制度；在部分地区推行的镇长直选的 政策尝试。 ( 二) 行政创新，包括在机构编制、行政责任、行政成本、行政审批、行政 管制、行政程序、绩效管理、行政激励、公务员制度等方面的创新。如在具体的 行政管理改革中减少权力环节，提高行政效率方面海口市行政审批权的改革；在 公务员制度改革中率先引入公务员雇佣制的大连高级公务员引入制度。 ( 三) 公共服务创新，包括公益事业、社区服务、社会保障、公共安全、公 共教育、公共卫生、环境保护、扶贫济弱等方面的创新。如在社会保障方面，宁 夏自治区率先尝试的农民工权益保障改革，宁夏建设领域农民工全部享受工伤保 险待遇；在改革公共卫生方面，天津市政府尝试进行的社区医疗卫生改革制度等。 。谢庆奎论政府创新 j 】吉林大学社会科学学报。2 0 0 5 ( 1 ) 1 3 6 o 政府伪创新这一提法由金太军教授在地方政府创新博弈分析( 江海学刊2 0 0 5 年第5 期) 中首次提 出 4 硕士学位论文地方政府伪创新的内在机理探究及相关对策分析 二、地方政府创新的目标和动因 ( 一) 地方政府创新的目标 2 0 世纪7 0 年代末8 0 年代初以来，肇始于英国撒切尔时代的政府行政改革 成为波及西方各国，进而席卷全球的一场改革创新运动。o 这场倡导“政府再造”、 “重塑政府”的改革重点在于打破传统官僚制的束缚，寻求替代传统公共行政模 式的新的政府治理模式，以应对新时期全球化、信息化等新条件下政府普遍面临 的困境与挑战，其改革目标可以细分为三点，一是引入市场竞争机制，部分公共 产品民营化，将政府管理功能与提供服务职能合理分离，建立高效、低耗的政府 服务系统；二是重视公众在公共产品提供上的意见，视公众为顾客，引入顾客导 向的服务目标；三是对政府内部管理方式进行改革，打破传统科层制，建立以绩 效管理为标杆的人力资源管理体制，从这三个方面的目标来看，政府创新的目标 实质上就是建设一个服务型政府，就是民主法治政府、有限责任政府、绩效政府 具体到有中国特色的社会主义初级阶段，正如党的十六大所指出的，深化行 政管理体制改革、进行政府创新的目标是“建立行为规范、运转协调、公正透明、 廉洁高效的行政管理体制”。具体到地方政府，按照这一目标要求，地方政府创 新要在自己职权范围内按照精简、统一、效能的原则和决策、执行、监督相协调 的原则，继续推进政府机构改革，进一步转变政府职能，改进管理方式。建立结 构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制，从决策和执行等环节 加强对权力的监督，加快制定 行政程序法，实现我国行政管理的公开化、程 序化，建立公正透明、廉洁高效的行政管理体制，保证把人民赋予的权力真正用 来为人民谋利益。同时，地方政府作为地方政治、经济、社会事务的管理者，更 大程度上直接面对传统的政府组织结构形式和管理模式所旧有的问题，还面临着 与国际接轨、适应新的经济、社会发展的改革问题。以西方新公共管理运动为代 表的政府改革潮流对中国政府创新也有着巨大的影响力，其所倡导的打破官僚 制、引入市场竞争机制、以民众为导向等先进理念也深刻影响着中国地方政府创 新。作为整个国家政府制度创新改革试点的地方政府肩负着解决具体问题，提供 新方法新经验为国家改革提供知识积累的重要责任。 ( 二) 地方政府创新的动因 。黄永东莫吉武w t o 与政府创新嗍北京：中茸社会科学出版社，2 0 0 4 ，3 9 硕士学位论文地方政府伪创新的内在机理探究及相关对策分析 地方政府制度创新的动因是指地方政府作为制度创新主体的一种客观需要 或潜在的利益。由社会生产力发展所带来的社会变迁是地方政府制度创新的根本 动因，制度以及制度结构本身所具有的缺陷是地方政府制度创新的内在动因，而 对制度创新与其净收益的诉求则是地方政府制度创新的直接动因。o l 、制度需求因素的影响为地方政府制度创新提供了客观要求。 制度存在的合理性和必然性在于达到制度需求与制度供给之间的均衡，即所 谓的制度均衡。由于影响制度供求的“变量”时刻存在，制度均衡往往只是一种 理想状态，即使存在也不会持续太久，而制度非均衡才是一种“常态”，从供求 关系看，制度非均衡就是指制度供给与制度需求出现了不一致，也就是按照现有 的制度安排无法获得潜在的利益，制度供给无法满足制度需求，制度稀缺就构成 了地方政府制度创新的客观要求，这主要取决于两个因素，一是社会生产力的不 断发展必然导致生产关系的变更，作为上层建筑的制度具有相对的稳定性，面对 生产力的变革、经济基础的发展必然出现制度缺位的问题，从而导致从制度均衡 走向制度非均衡；二是制度本身所固有的制度缺陷。所谓的制度缺陷，是指社会、 政府制度和制度结构本身的不完满而表现出的欠缺性，任何一种制度和制度结构 都不可能是绝对完满无缺的，总是存在着某种“先天”的内在缺陷性，制度创新 虽然是由政府及其成员来进行的，但是制度所以要创新，并非是政府及其成员主 观上的一厢情愿，其创新的内在根据在于制度本身，在于制度缺陷。o 2 、作为制度供给主体的地方政府对于制度创新所带来的利益产生的内在驱 动。 制度变化的供给，取决于政治秩序提供新的安排的能力和意愿。作为制度供 给主体的地方政府制度的供给能力与意愿成为新制度创新的内在驱动力。改革的 初始条件和改革成本等因素的制约，我国选择了一条渐进式的制度变迁路径，由 局部改革逐渐到整体性推进，要求中央政府通过放权让利来调动地方政府的积极 性，中央赋予了地方政府以相对独立的利益和经济管理的一定的自主权，地方政 府作为一个具有独立经济利益目标的利益主体地位凸显，具有了追求本地经济快 速增长的动力及进行相应的制度创新的动机。与此同时，在改革过程中，地方政 府也获得了更多的财权和事权，地方政府拥有了更多的资源配置权，地方政府也 。傅大友芮国强地方政府制度创新的动因分析们江海学刊，2 0 0 3 ( 4 ) ，9 2 。傅大友芮国强地方政府制度创新的动因分析田江海学刊，2 0 0 3 ( 4 ) ，9 3 6 硕士学位论文地方政府伪刨新的内在机理探究及相关对策分析 获得了相应的制度创新能力，值得一提的是放权让利的改革战略和分税制的财政 体制使地方政府与中央政府在法律上更为接近对等的契约主题而非单纯的上下 级关系，在此关系中，地方政府亦希望通过管理体制创新来加强本地区的经济实 力，构建自己的政绩工程，取得较大的规模效益。 三、地方政府创新的地位 ( 一) 地方政府的角色代表 中国地方政府在制度创新中主要充当三种角色：一是地方政府以“第一行动 集团”的身份进行的自主的制度创新行为。在这一角色中，地方政府作为“第一 行动集团”，是潜在利益的预见者，是制度创新的首创者和新方案的决策者、组 织者和实施者，是在其固有职权范围内主动进行的制度创新行为，有较大的政治 风险，其成功与推广需要得到中央政府的认可。二是地方政府作为中央政府的代 理，由中央政府授权的制度创新行为。在这种制度创新行为中，中央政府是制度 创新的发起人和新制度方案的制定者，是制度创新的“第一行动集团”地方政 府是在中央政府的授权下从事的制度创新行为，其实质是中央政府共给主导型制 度创新行为，但作为新制度的具体实施者和组织者，地方政府在这种中央政府授 权的以地方政府为试点的制度创新中仍占有重要的地位，有一定的主动性。三是 地方政府与微观主体合作博弈的制度创新行为。 根据我国现状，微观主体作为 创新主体的情况还比较少见，一方面自身发育不完全，另方面也缺乏政治准入 的客观条件，这里我们主要研究了作为前两种角色的地方政府在创新中的表现， 无论是以“第一行动集团”身份还是以代理人的身份，事实上地方政府都是以制 度创新主体角色出现。 ( 二) 地方政府主体地位的确立 首先，地方政府的主体地位是两维博弈的理性选择。作为制度变迁方向的决 定性力量和主导因素的中央政府追求理性的最大化，即在社会总产出和垄断租金 最大化的双重目标驱动下，通过发展经济，保持稳定来降低交易费用约束和竞争 约束，尽可能持久的维持政权的稳定性。因此，中央政府在制度变迁上更理性和 具有保守倾向，其制度选择与安排是一种典型的。博弈均衡”。同时由于中央政 。此处对政府制度创新行为的角色分析受以下三篇文章启发：杨瑞龙阶梯式的渐进制度变迁模式再 论地方政府在我国制度变迁中的作用 经济研究，2 0 0 0 ( 3 ) 陈天样中国地方政府制度刨新的角色及方 式 中山大学学报( 社会科学版) ，2 0 0 2 ( 3 ) ，1 1 1 7 硕士学位论文 地方政府伪创新的内在机理探究及相关对策分析 府为主体的强制性制度变迁的内在规定性，存在着制度供给过剩导致的低效性、 搭便车现象、制度破坏性大、社会震荡大、风险大的缺陷。这些都限制了其主动 的制度创新要求。作为追求自身利益最大化的微观主体，具有追求机会的自由、 发现潜在利润的敏感性和制度创新的需求。但由于微观主体所要承担的政治风 险、与中央政府谈判争取制度供给和自主实施新制度的成本约束和与中央政府反 映制度需求的渠道缺乏，同时广泛的搭便车心里是微观主体难以将强烈的制度需 求愿望转化为制度创新的集体行动，难以成为制度创新的“第一行动集团”回因 此，仅有中央政府与微观主体两极的二维博弈，很难实现潜在的帕累托改进的纳 什均衡，中央政府需要一个低成本低风险的经验积累和传递中介，并组织实施制 度供给，微观主体也渴求一个反映他们制度创新要求的组织代表。而地方政府拥 有较大资源配置权，经济政治管理权，有追求利益最大化的动机，同时有一定的 实力成为沟通权力中心的制度供给意愿与微观主体的制度创新需求的中介环节， 他“有可能突破权力中心设置的制度创新进入壁垒，从而使权力中心的垄断租金 最大化与保护有效率的产权结构之间达成一致，化解诺斯悖论。地方政府就 成为中央政府、微观主体在制度创新中的理性选择代理人。并形成了这样一种有 别于供给主导型与需求诱致型的制度变迁方式“中间扩散是制度变迁方式”。 其次，地方政府在制度创新中具有内在优势。在创新制度内容设定上，地方 政府与中央政府相比更了解制度资源的状况和微观主体的需求，同时，也受到来 自微观主体要求实现潜在利益的更大、更直接的压力，因此地方政府的创新从内 容到形式都能与本地实际情况结合充分开发和利用制度资源，实现资源优化配 置；在新旧制度协调上，由于地方政府与微观主体之间具有较强的利益相关性， 同时地方政府体制内创新必然受到中央政府的监督、控制和考虑到中央政府的最 终认可，因此地方政府创新选择的制度规则会兼顾地方实际情况和国家总体制度 体系，能够较好的解决新旧制度安排之间的冲突，使得制度体系的协调更新有着 激励兼容的可能；最后在创新制度的改进上，由于地方政府既是制度的制定者又 是制度的具体实施者，可以灵活变通，随时根据创新实施的具体情况对既有制度 作出改进，更容易形成强制性需求回应性制度变迁的合理模式。 8 硕士学位论文地方政府伪创新的内在机理探究及相关对策分析 四、地方政府伪创新的目的和基本表现 ( 一) 地方政府伪创新的目的 政府的自利性是指政府除了具有管理公共事务的本质属性之外，具有为自身 组织生存和发展创造有利条件的属性。母无论是作为社会组织的地方政府还是组 成政府的公务员，事实上都存在着不同程度的利益实现要求，当然这不仅仅是不 正当的自利性，还表现为相当程度上的成本收益核算后的行为。政府创新是 要承担风险，付出成本的，在具备了利益主体地位与制度供给能力的情况下，制 度供给成本收益的计算成为地方政府是否会进行制度创新的关键因素，而伪 创新往往以较小的代价与成本获得与付出较大成本的政府真创新相当的效果，地 方政府就会以伪创新来代替真创新，以最大限度减少成本付出而获得最大的收 益。 ( 二) 地方政府伪创新的基本表现 一是有创新之名，无创新之实。政府创新的最终目的应该是公共利益的最大 化，但不少地方政府为创新而创新，急功近利、盲目追求“国内首创”、“地 区首次”等称号的所谓“创新”行为，但事实上却并无实质上的创新。或者仅仅 是浅尝辄止的创新，对细枝末节的“创新”却大肆进行媒体报道和包装，追求表 象的政绩。 二是借创新之名，行自利之实。政府创新是各级政府出于某种动机，改变当 前政策或者制度而代之以新政策或制度安排的一系列政府行为。这一行为本身是 没有价值偏向的，但政府作为社会组织、公务员作为利己主义的个人，难免会在 制度创新中追逐组织利益和个人利益，即政府组织和政府官员都具有“自利性”。 制度创新打破了原有利益格局，那么在这一过程中，作为政策制定主体的政府， 不可避免会从自身利益出发，权衡制度创新对自己的利弊，即某些政府部门或公 务员个人为既得利益故意阻碍制度创新或进行伪创新。 三是忽视创新目标与现实差距。部分官员在创新过程中忽视成本一收益核 算，造成创新行为执行困难且成本巨大。地方政府创新必须要对创新的初始成本、 执行成本和变革的不确定性成本作相应的成本一收益核算，因此制度创新应该是 谨慎的、系统的，急功近利必然导致系统性、可行性、可操作性的欠缺。其结果 。金太军，张劲松政府自利性及其控制 j 缸海学刊，2 0 0 2 ( 2 ) ，1 0 6 9 硕士学位论文 地方政府伪创新的内在机理探究及相关对策分析 必然是执行难，实际效果大打折扣。结果可能是表面上的创新与实质上的退步， 这种伪创新的隐蔽性比较大，其责任追究也往往被忽视。 1 0 硕士学位论文地方政府伪创新的内在机理探究及相关对策分析 第二章地方政府伪创新的内在机理之一：路径依赖 地方政府创新将会产生什么样的政策产品，取得如何的实施效果，并不是完 全由创新主体或创新策略所决定的，而是相当程度上取决于创新所依赖的路径， 即创新的过程是否合理和科学，是否渗入了不确定性因素和原有制度中的错误因 素。既然涉及到创新路径的问题，笔者在此就运用诺斯制度变迁过程中的路径依 赖理论对地方政府伪创新的内在机理作深入挖掘，以试图找出问题的答案。 第一节分析框架一新制度经济学的路径依赖理论 一、路径依赖的概念 路径依赖理论最早是作为自然科学研究成果而被提出来的，生物学家古尔德 较早研究了生物进化路径的运行机制，并指出路径可能并非最优的性质，从而明 确提出7 “路径依赖”的概念。1 锻早将路径依赖理论用于经济学研究的保尔大 卫认为，某一过程的路径依赖后果是指具有正反馈机制的随机非线性动态系统， “具有这样一种性质，如果他们在结构尚未受干扰，就不能摆脱过去事件的影 响它们的运行取决于系统历史上某些占优势的偶发和瞬间状态( a l e a t o r ya n d t r a n s i e n tc o n d i t i o n ) 的持续影响”雪因此，路径依赖是指，受到外部偶然性事件的 影响，某种具有正反馈机制的体系如果在系统内部确立，便会在以后的发展中沿 着一个特定的路径演进，其他潜在的甚至更优的体系很难对他进行替代，在社会 科学中，一种社会系统的正反馈机制的形成则被归因于递增受益的存在。 二、路径依赖的类型 制度变迁的路径依赖最终主要表现为两种形式，诺斯路径依赖i 和诺斯路径 依赖i i 。一旦一条发展路线沿着一条具体进程进行时，系统的外部性、组织的学 习过程以及历史上关于这些问题所派生的主观主义模型就会增强这一进程一种 具有适应性的有效制度演进轨迹将允许组织在环境的不确定下选择最大化的目 标，允许组织进行各种试验，允许组织建立有效的反馈机制，去识别和消除相对 无效的选择，并保护组织的产物案，从而引致长期经济增长，称之为诺斯路径依 。严清华，刘穷志略论中国经济发展的路径啊经济学家, 2 0 0 1 ( 2 ) 。e d a v i d w h y a r e i n s t i t u t i o n t h e c a r r i e r s o f h i s t o d ：p a t h d e p e n d e n c ya n d t h e e v o l u t i o n o f c o n v e n t i o n & o r g a n i z a t i o n sm t dl q s t i t u t l o n $ ，i ns m z c t u r a lc h a n g ea n de c o n o m i cd y n a m i c s , v o ! 5 z 9 9 4 ( 2 ) “ 硕士学位论文地方政府伪创新的内在机理探究及相关对策分析 赖i ；但即使是无效的制度也有可能由于最初的选择而顺着原来的错误路径往下 滑，称之为诺斯路径依赖。路径依赖类似于物理中的“惯性”，一旦进入某一 路径就可能对这一路径产生依赖。正是这种路径依赖性的存在，使得一个社会一 旦选择了某种制度，无论他是否有效率，都很难从这种制度中摆脱出来。 三、路径依赖四大强化机制 制度变迁的路径依赖存在着四种自我强化的机制：一是规模效应，设计一项 制度需要大量的初始设置成本，但是随着制度的创立和推行，单位成本和追加成 本都会下降。二是学习效应，适应制度而产生的组织会抓住制度框架提供的获利 机会，行动个体所具有的思维模式形成其对回报率的预期；现有制度框架提供竞 争激励，迫使人们和组织进行学习，获得技术和知识以求生存；而这些技术和知 识与组织取得这些技术知识的方法将逐渐的改变现有制度。三是协调效应，适应 制度而产生的组织与其他组织合作产生极大的协调效应，并诱发与之相联系的互 利组织的产生和相应投资，重要的是正式规则的产生将导致非正式规则的产生， 以补充和协调正式规则发挥作用。四是预期效应，随着特定制度安排在实践、空 间上的不断扩展，可以减少因制度创新而形成的不确定性，使社会个体形成对该 制度的信心不断增强的心理机制。因此，制度创立和实旄过程中不可避免地要产 生收益递增效应，形成制度的自我强化机制，收益递增机制成为阻碍制度变革的 保守力量，制度变迁一旦迈入某一路径，他的既定方向就会在以后的发展中不断 自我强化，沿着这条路经不断发展下去，形成“人们过去作出的选择决定了其现 在可能的选择的路径依赖现象。”o 第二节地方政府创新过程的路径依赖分析 政府创新本是对制度非均衡的调整，潜在利益的实现过程，但实际上有效制 度替代无效制度的理论预言常常和现实很不一致，制度变迁一旦走上了某一路径 就会沿着既定的路线不断地获得自我强化，经济与政治制度的变迁可能进入良性 循环，也可能沿着原有错误路径下滑，相对低效的制度常常会在一定的历史阶段 持续存在，。锁定”在某种无效率的状态中。( 按照阿瑟( a r t h u r ) 解释，“锁定” 是指这样的一种情况，最初只是偶然发生的事件，由于系统自增机制、学习效应， 。【美】道格拉斯诺斯经济史中的结构与变迁口哪北京：商务印书馆1 9 9 2 1 1 2 硕士学位论文 地方政府伪创新的内在机理探究及相关对策分析 最终形成博弈局中人的普遍选择，本文这里的“锁定”是指伪创新成为地方政府 创新的理性和普遍选择，即以“概率1 ”发生。) 诺斯认为解释这种理论与现实 冲突的很好的角度是路径依赖，“路径依赖是分析理解长期经济变迁的关键”o 诺 斯认为制度变迁路径依赖现象的产生是由于两个原因：一是收益递增，二是有显 著的交易费用所决定的市场不完全性。另外诺斯还认为路径依赖的形成与非正式 制度有很大关系，我们将从这路径依赖的这两个方面对政府创新陷入锁定的内在 机理进行分析。 收益递增主要来自于：制度创建的高成本投资( s e t - u pc o s t ) ：与现存制 度框架所提供的机会集合有关的学习效应( 1 e a r n i n ge f f e c t ) ；组织间的合约和 其他互补活动产生的协调效应( c o o r d i n a t i o ne f f e c t ) ；以制度为基础的合约不断 具有支配地位，形成有利于减少不确定性的适应性预期。( a d a p t i v ee x p e c t a t i o n ) 一个制度矩阵的现有结构会产生显著的报酬递增，递增报酬会成为种自我强化 机制使得制度轨迹持续下去。自我强化的这四种机制是分析路径依赖的重要因 素：一是规模效应，设计及推行一项制度需要大量的初始设置成本，但是随着制 度的创立和推行，单位成本和追加成本都会下降。作为现有制度的受益者，即使 有潜在利润的出现，在考虑到实施成本的情况下，地方政府不会轻易地进行制度 创新，尤其是地方政府不仅要考虑到经济成本更多地考虑到突破现有制度的政治 成本与风险，宁愿维持一种低效运行的状态；第二是学习效应，制度一旦建立， 在地方政府体制框架中，所提供的内部机会集合会产生显著的组织学习效应和示 范效应。一方面出于制度创新成本与风险考虑，地方政府可能会做出伪创新的选 择，然而一旦学习机制得以确立，个人及组织在学习机制强化情况下，伪创新制 度会全面得以确立及推行并不断强化，使得制度再创新成本大大加大，制度陷入 低效运行；另一方面其他地方政府会以同级地方政府伪创新作为其学习和模仿的 典型。这里的学习效应绝不意味着地方创新绩效的增加，恰恰相反，地方政府伪 创新会成为风尚，争相效仿；三是协调效应，适应制度而产生的组织与其他组织 合作产生极大的协调效应，并诱发与之相联系的互利组织的产生和相应投资，重 要的是正式规则的产生将导致非正式规则的产生，以补充和协调正是规则发挥作 用。在既定的制度框架下地方政府各组织间会产生显著的协作效应，使整个政府 9 诺思制度、制度变迁与经济绩效嗍上海；上海三联书店，1 9 9 4 , 1 5 0 硕士学位论文 地方政府伪创新的内在机理探究及相关对策分析 机关习惯于既定的制度安排，地方政府任何一个部门的率先仓新行为都存在和其 他相关部门协调的问题以及协调的成本。在上层政府没有认可或者给予相应政策 支持情况下，这种部门与部门间的协调成本相当大，因此，即使有部门进行创新， 如果没有和其他相关政府部门有力协调好，导致单兵冒进，其创新行为也会沦为 形式，导致伪创新；四是预期效应，随着特定制度安排在实践、空间上的不断扩 展，可以减少因制度创新而形成的不确定性，使社会个体形成对该制度的信心不 断增强的心理机制。地方政府在创新之前，会对原有制度有一个基本预期，鉴于 创新的初始成本和政治风险等，理性的预期应该是