（会计学专业论文）国库集中支付制度对湖北省交通行业的影响及对策研究.pdf

武汉理工大学硕士学位论文 摘要 我国现行的分散国库支付管理制度暴露出的问题日益突出，对其进行改革势 在必行。通过借鉴国外市场经济发达国家的国库管理先进经验，国库集中支付制 度提上日程，它是解决这些问题行之有效的措施。本文运用财政学、经济学、管 理学、统计学等理论方法和技术，结合我国目前公共财政改革的政策性文件，对 财政国库集中支付制度进行了深入剖析，同时对河南省和湖北省交通行业各个部 门进行细致调查，分析该行业独特的业务特点和资金管理模式，科学地提出湖北 省交通行业如何适应财政国库集中支付制度改革的应对措施和实施方案。 本文在结构上分为八个部分： 第一部分为导论，说明了选题来源和研究背景，国内外研究现状，研究的目 的和意义以及研究方法和技术路线。 第二部分为国库集中支付制度概述，包括国库集中支付制度的概念，国库集 中支付制度实施的背景，国库集中支付制度改革的现状及其优势分析。 第三部分为国外财政国库集中支付模式分析，主要阐述了法国、匈牙利、巴 西财政国库集中支付模式，分析外国国库集中支付模式对我国的借鉴。 第四部分为我国财政国库集中支付制度实施方案分析，包括我国实行财政国 库集中支付制度的账户设置，财政支出拨付程序和国库集中支付模式之比较。 第五部分为个案分析，详细介绍了河南省交通行业进行国库集中支付制度过 程中已经发挥的优势，出现的问题，并相应提出建议。 第六部分为本文重点，主要说明了湖北省交通行业的部门设置和本质属性， 湖北省交通行业的业务特点及其实行国库集中支付前后的资金管理流程对比分 析。 第七部分是本文主要的创新点，分析实行国库集中支付制度对湖北省交通行 业产生的影响，提出相应的应对措施。并根据湖北省交通行业自身特点，设计了 具体的改革实施方案。 最后一部分为结论，说明本文主要的创新点和有待于深入研究的领域。 关键词：公共财政，国库集中支付制度，国库单一账户体系，交通行业 武汉理工大学硕士学位论文 a b s t r a c t m o r ca 1 1 dm o r ep r o b l e m sh a v ea p p e a r e di nc u r r e n ts c a t t e r i n g 仃e 船u r ys y s t e m ，a n d i t s i m p e m t i v et oc h 孤g et h es i t u a t i o n t u g hu s ef o rm e a d v a n c e de x p e r i e n c e s0 f 纰a s u r ym 蛆a g e m e n ti nf b r e i 肼m a r k c te c o n o m yd e v c l o p c dc o l l l l t r i e s ，血e 讹a s u r y c e n “i z e dp a y m e n ts y s t e mb r i n g si n t os c h e d m e ，w h i c hi s 也ee 任色c t u a lm e 懿u r cf o r s o l v i n gm e s ep r o b l e m s t h ea n i c l e u s e so ft h e o r yk i l o w l e d g ea i l d t c c h n o l o g i c a l m e t h o di nf i n a n c e ，e c o n o m i c s ，m a l l a g e m e n ：，s t a t i s t i c s ，a n dc o m b i n e st 1 1 ep o l i c yf i l eo f t h ep u b l i cf i n a n c i a lr e f o m la tp r e s e n to fo u rc o u n t r y ，a n a l y z e st r e a s u r yc e r 船西i z c d p a y m e n ts y s t e md e e p l y a t 也es a m e 血n e ，t l l r o u g hi n v e s t i g a t m g 锄p l yw e r y d e p a n m e n to ft r a n s p o n a t i o ni n d u s t r y i nh e n a i lp r o v i n c ea n dh u b e ip r 0 v i n c e ，恤 a n i c l ed i s c u s s e st h et r c a dp a n i c u l a rc h 盯a c t e r i s t i c sa n dc 印i t a lm a n a g e m e n tm o d e ， p r o v i d e st h ec o n c e m r a t es c h e m ew h i c h h o wt oa d a p tt om en e e do f t r e 船u r yc e n 订a l i z e d p a y m e n ts y s t e m r e f o n n l ew h 0 1 e 矾c l ec o n s i s t so fe i g h tc h p t e r s ： t h ef i r s tc h a p t e ri st l l ef o r e w o r d ，w h j c hi n t r o d u c e s 也es o l l r c eo ft h ea n i c l e ，m e c u r r e ms i t i l a t i o no fr e s e a r c hb o t ha th o m ea n da b r o a d ，t 1 1 es t u d yb a c k g r o u n da n dm e g o a l ，a i l dt h em 附吣d a 1 1 dt c c h n i c a lw a ya sw e l l t h es e c o n dc h a p t e ri st l l es u m m e r y o f 仃e a s 了c e n t r a l i z e dp a y m e n ts y s t e m ，w h i c h i n c l u d e sn o to n l y h ec o n c 印ta n db a c k 舀o u n do f 台e a 钳町c e n 廿a l i z e dp 町咖e n ts y s t e m ， b u ta l s oc u r r e n ts i t u a t i o na n d a d v a i l t a g e so f t l l er e f o m l t h e 也i r dc h a p t e ri st h ea n a l y s i so ff o r e i g nt r e a s u r ys y s t e mm o d e ，也r o u g ht h e e x a m p l e o ft l l r e ef o r e i g nc o u m r i e s ，f r a n c e ，h u n g 甜y b r a z i l ；w ec a ng e t 也ea b 吼d a n t e x p e r i e r l c e s t h ef o n hc h a p t e ri n t m d u c e st h es i t u a t i o no f 缸e a s u r yc e n t r a l i z e d 口a m e n ts v s t e m i no l l rc o u n t 吼w h i c hi n c l u d e sa c c o l l i l te s t a b l i s h i n e n t ，t h ep a y m e n t p r o c e d u r ea n dm e c o m p a r e o f e v e r yc o u n t r y sf i n a n c ep a y m e n t m o d e t h e 刷弛c h a p t e ri st l l ea 1 1 a l y s i so f t l l ec a s e ，w h i c hi n t r o d u c e s m a n ya d v 锄妇g e si n t h e p r o c e d l 】r e o fm et r e a s l 】r yc c i n r a l i z e d p a y m e n ts y s t e mi n 也e 廿a i l s p o m m o n i n d u s 仃yo f h e n a i lp r o v i n c e ；a l s of i n d sm 明y p r o b l e m s ，s op r o v i d e ss o m ep r o p o s e s t h es i x t hc h a p t e ri sm ef o c a lp o i m t h i sc h a p t e 】rd i s c u s s e s 也ee s s e n t 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p o r t a t i o ni n d u s t f y i i 武汉理工大学硕士学位论文 第1 章导论 1 1 选题来源和研究背景 本文的创作主要来源于湖北省交通厅课题“财政国库集中支付制度与交通管 理的关系及相关政策研究”。论文是在将近一年的课题研究基础上形成的：充分 了解了我国的财政国库制度改革的背景及其过程，分析了有关国外的研究和运行 情况，加深了对公共财政理论的学习、理解和研究；深入调研了河南省、安徽省 的试点情况，并结合湖北省交通行业的具体特点，探讨了国库集中支付制度对湖 北省交通行业的影响，并提出了具体的实施方案。 本文是在社会主义市场经济不断发展，国库改革势在必行这样的大前提下， 由湖北省交通厅委托武汉理工大学针对湖北省交通行业进行专题研究的。根据国 务院财政国库管理制度改革方案的要求，在“十五”期间全面推行以国库单 一账户体系为基础、财政资金缴拨以国库集中支付为主要形式的财政国库管理制 度，这是我国财政收支和预算执行管理制度的重大改革。自2 0 0 0 年起，我国开始 试编部门预算，但是想解决预算管理中存在的种种问题，光有好的预算，还不能 确保资金的使用不出岔予，还应有盯褥住、管得了的手段。要从根本上解决问题， 还得再造一套机制。按照市场经济国家的普遍做法，推行国库集中支付制度势在 必行。国库集中支付制度的基本思路是：改变资金管理方式，改变资金收入和支 付方式通过在全国的试点说明，实施国库集中支付制度和以往相比，发挥着很 大的优势。 无疑，国库集中支付制度是一种先进的财政国库管理制度，我们理应大力推 行。但也要认识到，交通行业有自身与众不同的特点，无论是交通运输业还是交 通基础设施建设，都有其一体性、连续性、关联性，对资金管理和使用的要求也 有别于其他部门，交通行业如何适应财政国库管理体制改革。是交通行业面l 涵的 一件十分重要而迫切需要解决的大事。 1 2 国内外研究现状 国外对国库体制的研究起源较早，在大多数西方国家，国库集中收付制度是 随着现代政府预算制度的建立而同步产生的，其历史几乎同政府预算制度历史一 样长，并且被视为政府预算制度的个理所当然的组成部分。8 0 年代以来，独联 体及东欧国家，也陆续进行了建立国库单一账户改革，到2 0 世纪末，国库单一账 户体系基本上趋于完善。 我国对现代国库管理制度的研究始于1 9 5 5 年。众所周知，改革开放以来，按 武汉理工大学硕士学位论文 照建立社会主义市场经济体制的总体要求，我国的财税、金融体制在许多方面进 行了重大改革。相比之下，作为财政金融管理重要内容的国库管理制度，改革严 重滞后，问题也日渐突出。近年来，针对有关部门，人员滥设过渡账户、随意截 留、挪用财政资金等问题，财政部、中国人民银行、国家税务局相继出台了国 库与财政、征收机关对账办法、关于清理过渡账户的通知及中央预算单位 银行账户管理暂行办法等若干政策规定，也取得了一定的成效，但未能从根本 上解决问题。因此，全面推行国库管理制度改革已成为规范与强化财政收支管理 的现状要求。在这种背景下，1 9 9 5 年，财政部、中国人民银行与国际货币基金组 织、世界银行、联合国计划开发署第一次联合召开了在中国国库改革史上具有重 要意义的国际研讨会，会议在借鉴国库管理国际经验的基础上，确定了在中国研 究进行国库管理制度改革的议程。此后的几年间，又多次召开国际研讨会，对在 中国实行国库管理制度改革进行了深入探讨和研究。有关国内外专家学者对此提 了许多颇有价值的决策建议。在此基础上，1 9 9 9 年2 月，由财政部、中国人民银 行和国家税务总局组成国库改革工作小组，并于1 9 9 9 年3 月份深入黑龙江、辽宁、 湖北、江苏四省，对实行国库单一账户制度改革的可行性及面临的困难进行了调 查研究，为确定改革试点、制定改革方案奠定了基础。 2 0 0 0 年以来，有关国库管理制度改革的文章陆续见诸报端，国务院领导同志 也多次就国库管理制度改革发表重要指示。财政部也进一步加大了这方面的工作 力度，研究制定了财政国库管理制度试点方案，并开始陆续在某些领域进行了 财政支付制度改革的尝试。与此同时，全国许多省市也都进行了这方面的改革试 点工作。影响比较大的，如陕西省2 0 0 0 年7 月在省级1 2 0 个单位和部门实行了以 “集体管理、统一丌户、分户核算”为特征的会计集中核算制度，4 月lr 又在 此基础上试行了国库集中支付制度：浙江省乐清市推行了“开户、核算、预算、 拨付四统一”的改革模式：湖北省沙市对全区行政事业单位实行了以“统一收付、 统一核算、统一管理、单一账户”为主要内容的财政预算综合管理改革：安徽省 五河县也进行了啦“直收直达，财务统管”为特征的财政改革。此外，河南、辽 宁、湖南、四川等省份也都分别开展了试点工作。尽管这些地区的名称模式各异， 实施的范围也不尽相同，但在加强财政管理、强化财政监督、节省财政开支、提 高使用效益等方面都不同程度地取得了明显成效。 1 3 本文研究的目的和意义 交通作为国民经济发展的基础设施，处于举足轻重的地位，其健康发展与建 驶在很大程度上关系到社会主义市场经济发展的成败。本文就是针对我国国库管 理的现状，适应国库集中支付制度的改革趋势，其根本的研究目的在于通过分析 武汉理工大学硕士学位论文 国外国库集中支付制度的一般做法，结合我国财政资金支付管理审度的现状，研 究交通行业的本质属性和业务特点及相应的资金来源支出的关系，为交通部门如 何实行国库集中支付，提供理论和事实依据。 本课题研究有利于建立符合国库制度的改革要求、适应交通部门实际的国库 集中支付制度，使其可以加强预算监督，优化预算编制，提高资金使用效率，同 时能加强财政政策的宏观调控和实施力度，增强财政支出管理，减少国债发行， 促进国有资产核算，促进廉政建设。 1 4 研究方法和技术路线 本文以湖北省交通行业为重点，对湖北省交通厅及其四个直属的事业单位和 河南省交通厅进行了实地调研，并通过电话、传真、网络等方式，对安徽省等国 库集中支付南4 度实施较好的省份进行资料搜集，运用现代管理学、财政学、统计 学、经济学的基本方法。指出财政国库集中支付制度与交通管理的关系，分析了 国库集中支付制度对交通行业产生的影响，提出交通行业适应财政国库集中支付 制度改革的应对措施，并在深入研究的基础上初步拟定了湖北省交通行业的具体 实施方案。 技术路线如图l 一1 所示： 武汉理工大学硕士学位论文 国库集中支付制度概述 国外财政国库集中支付模式分析 我国财政国库集中收付制度实施方案分析 河南省交通行业实行试点情况调奁 湖北省交通行业资金管理现状与国库集中支付的关系研究 湖北省交通行业实行财政国库集中支付的应对措施及实施方案 图1 一l 技术路线图 国库集中支付 模式之比较 收缴支出程序 账户设置 改革前后资金管 理流程对比分析 湖北省交通行业 的业务特点 湖北省交通行业 的部门设置和本 质属性 武汉理工大学硕士学位论文 第2 章国库集中支付制度概述 2 1 国库集中支付制度的概念 要想弄清楚国库集中支付制度的概念，首先要明白什么是国库( t r e a s u r y ) 。 通俗地理解，国库就是国家财富保存的地方，就是一个国家或者一个地方政府财 政收入和支出经管的地方，国库管理制度可以理解为维持国库正常运行的一种管 理制度。比如一个大家庭有许多家庭成员，那就需要建立一种制度，保证每一个 成员所挣得的收入按约定的规则，将钱迅速交给管家手里，在成员需要钱时，又 能尽快准确地不折不扣地满足需要，这就要形成一种家庭成员都可以遵守的制度， 财政国库管理制度正是研究预算收入、支出及管理的一种制度。用现代语言描述， 国库是财政部门代表政府控制预算执行，保管政府资产和负债的一系列管理职能。 一个国家在一段时期内一旦确定国家财政预算收支的总量任务，那么运用国家的 经济政策，组织财政预算收支执行，实现收支总量任务便是财政国库最主要的职 能。同时，在保证财政预算支出的前提下，通过对财政沉淀资金的资本运作来提 高财政资金的效益，在一定范围内调控经济，是现代财政国库的叉一个重要功能。 财政国库管理方式与国家经济发展水平、信息化发达程度以及国家政治和经济体 制有着极为重要的联系，同国家的政治经济体制相适应。当前，我国社会主义市 场经济体制已逐步建立，市场环境日益趋好，法治建设日益完善，正进入全面建 设小康社会、加快推进社会主义现代化的新的发展阶段，借鉴国际成熟经验，改 革在计划经济时期形成的国库制度，建立现代财政国库管理制度是我国社会主义 经济发展到新的历史阶段的客观要求。 所谓国库集中支付制度( t r e a s u r yc e n t r a l i z e dp a y m e n ts y s t e m ) ，国外称 之为国库单一账户制度( t r e a s u r ys i n 9 1 ea c c o u n t t s a ) ，就是将所有的政策性 财政资金全部集中到国库单一账户，并规定所有的财政支出必须有国库直接支付。 n 在这种制度下，财政资金的使用由各部门根据细化的部门预算自主决定，由财 政部门核定后准予支出，财政资金将由国库单一账户直接拨付给商品劳务的供应 商，而不必经过支出单位进行转账结算。 需要说明的一点是，国外一些国家的国库单一账户制度实际上是国库集中收 付制度，就是将政府的财政性资金集中在国库单一账户，所有财政收入都纳入国 库单一账户，所有财政支出都从国库单一账户中开支，从而实现对财政资金的流 向、流量的全程监控。我们目前定位之所以只限于支付制度改革，主要考虑到国 库收入制度改革的条件尚不成熟，而且改革要循序渐进、逐步深入。待国库集中 支付制度改革基本成功时，我们再集中精力推进国库收入制度改革，最终实现西 武汉理工人学硕士学位论文 方发达国家普遍实行的国库集中收付制度。 2 2 国库集中支付制度实施的背景 从2 0 世纪7 0 年代米丌始，中国启动了对长期实行的高度集权的中央计划经济 体制改革进程，财政体制改革是其中极为重要的组成部分。中国财政改革的第一 阶段集中于调整政府间财政关系，在税收、支出和预算方面赋予地方政府一定的 财政自主权。第一阶段的财政改革从2 0 世纪8 0 年代初开始，到1 9 9 4 年实行“分税 制财政管理体制”为止渐告一个段落。大致从2 0 世纪9 0 年代中期开始，中国的财 政改革开始进入第二个阶段，这一阶段的核心任务是建立与市场经济体制相适应 的公共财政管理框架。 2 目前正在进行国库集中支付制度改革，同时还有部门预 算制度、政府采购制度管理改革试点工作，这将是一次非常深刻的改革，它涉及 到预算观念、预算体制和预算管理方式的改变，是对传统预算管理体制的一次革 命。国家政府所进行大刀阔斧的改革，主要是基于以下几个方面的背景考虑： 2 2 1 政务法治化、规范化、公平化的趋势 法治化：市场经济是法治化经济，它是一种游戏规则，没有这种游戏规则， 市场经济的自由竞争将无法有序地进行。 规范化：市场经济要求公共财政必须规范地运行，增加客观性，减少人为因 素，减少寻租行为。 公平化：效率和公平是任何国家财政管理都要追寻的目标。单从公平上讲， 这里主要指两个方面，包括对纳税人的公平，也包括对财政供给对象的公平。财 政供给对象主要是指维持社会运转的必要的机构，私人无法或者不愿意承担的事 务市场经济下竞争中的弱势群体，需要公营组织帮助的群体，包括政府公营组织 及员工。政府及其他必要的公营非盈利组织应该得到公平的标准化的财政支持， 不应该厚此薄彼，而是否公平，需要一一种支付制度来实现。 2 2 2 政务公开化、透明化的趋势 市场经济宛若浩瀚的海洋，谁也无法穷尽其内在的真谛，市场经济对财政制 度产生的影响，也很难描绘。市场经济的公开、公平、透明及法治等要素，将会 对过渡时期的财政制度产生影响。作为财政国库，对其所经管收支内容、金额的 公开化，也是必然的趋势。因为作为公共财政( p u b l i cf i n a n c e ) ，区别于私人财务 ( p r i v a t ef i n a n c e ) 的一个鲜明特点是前者的公开性，代理人没有理由向委托人隐瞒 财政收支状况。我们需要建立一种制度，使我们的纳税人明了他们缴的税或费是 6 武汉理_ 【大学硕士学位论文 否真正及时入了国库，公民所交的税收具体是怎么样运用的，而现行的财政支出 的统计难以满足这一国民基本的要求。 2 2 3 公共财政改革的需要 中国在过渡经济时期最终选择了社会主义市场经济的道路，市场经济必然选 择公共财政，公共财政改革的轨迹中。需要选择国库集中支付这一制度。我们不 仅要看到一个点的改革，而是要看到一个面的改革，看到在整个公共财政改革进 程中国库改革所处的位置。 迄今中国公共财政改革的进展。从改革内容上看，在前2 0 年侧重点是分配制 度的改革，包括农村实行联产承包经营责任制、城市对企业分配制度的改革、工 商税制的改革、分税制改革，构建起了上下级之间财政利益分配的核心制度，使 中央财政收入建立在稳固增长的基础上，而且随着时间的推移，中央财政在财政 总收入中所占的比重越来越高；由于分税制将原属于地方的部分税种划分给了中 央财政，中央财政集中的财力中有一部分需要分给地方政府，为规范这种分配行 为，中央财政辅之建立了财政转移支付制度( t r a i l s f c rp a y m e n t ) 。转移支付是纵 向上分配财政资金的一种方法，它通过多因素的客观分析研究方法，通过建立数 学模型，解决上级财政对下级财政的公平、透明化的分配问题，减少人为因素。 当然，转移支付也需要逐步完善，因素选取的不同，按理论值( 标准值) 测算后 与实际值的差异处理，仍然有较大的随意性，回归样品本身值的失真，回归出的 统一计算模型也将失真。公共财政在纵向改革上下一步需要真正关注的：一是对 事权如何比较清晰地界定好；二是对财政体制、转移支付等制度如何提高法治化 程序，减少随意性；三是不同地区国民如何在公共产品上享受标准化的最低程度 保障的服务问题如基础教育要研究西部地区未成年人如何享受这基本的公共服 务的问题。这是另需深入研究的课题，不是本文探讨的范畴，不再赘述。 在横向上，主要是推行了预算制度的改革，包括零基预算( z e r ob a s e d b u d g e t ) 、部门预算( d e p a n m e n t a lb u d g e t ) 及“收支”两条线，这些改革一个共 同目标是要解决对横向的部门公平的标准化的分配问题，保证政府部门的正常运 行及社会事业发展的公共需要。预算编制的改革是一个漫长的过程，它不仅涉及 到经济领域的事情，还涉及到上层建筑领域的事项。预算的完整性( 不被肢解) 、 预算的严肃性、预算的公平性、预算的公开性以及预算分配上如何切实按公共财 政的原则分配资金，都将是今后改革中需要予以重点关注的问题。 6 公共财政横向推进上，个重要内容就是财政资金支付问题和收入缴库进行 改革。财政资金分配，其最后一道环节，也是最实质性的环节，将分配的资金拨 付到公共财政所需开支的环节。一个好的预算，如果没有好的实施，难以有好的 结果，甚至结果与预算大相径庭。预算编制完后，预算如何执行，在某种程度上 武汉理1 ：大学硕士学位论文 其重要性甚至超过预算本身，预算执行要切实保证编制的财政收支计划得到实施， 同时，要矫正预算编制中发生的偏差。由此产生了横向上国库集中支付改革的问 题。主要需解决的是对所分配的公共财政资金，如何保证它按预算到位，并提高 效率，否则再优化的预算分配如果其支付环节扭曲，前面一切过程不过是一场空 洞的游戏。一个不争的事实是，当今中国一方面面临财政资金供给的短缺，另一 方面，大量的财政专项资金并没有用在财政专项资金设置的本来用途。 一个根本性的问题，也是最原始和简单的问题，就是对支付环节存在的问题 长期熟视无睹。长期以来，政府采取的是财政拨款制，将财政资金拨到另一个政 府部门，并就此作为财政支出，至于拨到这个政府部门的钱是否用于预算的项目， 财政没有更多地关注。在银行支付手段如此发达的今天，一笔财政资金支付仍要 转这么多弯，经过这么多环节，这是不合理的，完全可以从国库直接支付到提供 货物和服务的商入那里去。市场经济国家的普遍性观念和做法是，当资金不能专 款专用或者不能有效地专款专用成为一个比较普遍的现象时，这种制度设计肯定 是有缺陷的，必须进行改革。国库集中支付制度改革正是在这一背景下出炉的。 2 2 4 网络化化趋势 2 0 世纪后期，人类最伟大的进步可以说是网络与人们生活的日益贴近。网络 时代已经不是虚拟的故事，而是我们伸手可及的现实。网络带来的革命性影响实 在太大，一张天罗地网笼罩了我们的生活，我们再也不能置若罔闻，再也不能等 闲视之。 信息化会强烈地影响财政制度，政府部门适应信息化时代是大势所趋。通过 网络化提高政府运行效率，减少财政开支，实现资源共享。财政收付是一项业务 量大、繁琐的工作，存在着大量的与社会打交道的地方。如在收缴环节，直接涉 及的是纳税人、缴费人。根据经济学鼻祖亚当斯密( a d a ms m i t l l ) 便利纳税人 的基本原则，我们需要给缴税人提供极大的便利，因此，需要通过网络完成收缴 程序。在支付上，通过现金集中管理模式，完成各项支付的集中办理业务，现代 网络为这些集中业务提供了便利。因此说，网络化的进程，为国库集中支付提供 了技术支撑。 无论是国际经验，还是中央改革的导航作用，以及国内改革奔涌的潮流，都 为我国国库集中支付制度改革提供了可借鉴的经验也增加了改革的紧迫感。这 场改革的坚定性和不可逆转性，必将为全面推行国库集中支付制度改革奠定良好 的基础，并最终为现代化财政国库的建立开创新局面。 2 3 现行国库支付制度存在的问题及改革现状 2 3 1 现行国库制度存在的问题 武汉理工大学硕士学位论文 我国传统的国库收支制度是一种分散型的收支制度，财政资金分为预算内资 金和预算外资金许多行政事业单位还设立“小金库”、账外账等( 以下称为制度 外资金) 截留财政资金。预算内收入通过征收机关壹接缴入国库，预算内资金支 出时，先由支出单位( 预算单位) 编制预算草案，由财政部门审核汇总经同级人民 代表大会审批后成为正式预算，财政部门按计划按预算直接将预算资金从国库经 中国人民银行拨付到支出单位( 预算单位) 开设在商业银行的账户上：支出单位( 预 算单位) 再根据有关规定和预算要求，自行支付购买商品和劳务的各类款项，并在 年度终了时编制财务决算报表，报送同级财政。预算外资金目前未纳入预算管理， 其收入不直接纳入国库，而是由财政部门实行收支两条线管理，收入全部上缴财政 专户，支出由同级财政部门按预算外支出计划和单位财务收支计划统筹安排，经批 准后从财政专户拨付单位，各单位将返还的预算外资金自行向商品和劳务的供应 商支付。其实并不是所有单位的预算外资金都能做到收支两条线，我国目前还有 些执收单位自行开设预算外资金专户。进行坐收坐支。 8 在这种分散型国库收支制度下，我国的国库资金管理存在着下面几个方面的 问题： 1 、财政部门与行政事业单位多头开户，转移、分散财政资金 一方面由于我国的国库管理制度中规定国库存款不计息，另一方面由于各商 业银行为了多争取存款，将存款任务层层分解，落实到个人，财政资金就成了大 家竟相争夺的对象。很多财政部门在这种情况下，为了获取利息多头开户，并把 预算内资金转化为预算外资金，躲避预算管理。按照现行制度规定，行政事业单位 实行“收支两条线”管理方法，只能开设收入和支出各一个账户，但实际上不少 单位也存在多头开户现象，同时行政事业单位不仅存在将预算内资金转入预算外 资金的现象，还存在镣8 度外资金，分散国家财政资金的现象。由于各财政和各预算 单位都有多头开户现象的存在，使得国家无法了解所有财政资金的收入和支出状 况，从而造成资金管理混乱，效率低下。 2 、不包括预算外资金的国库资金不利于财政宏观调控政策的执行 我国目前将财政资金区分为预算内资金和预算外资金。预算内资金是国家集 中资金，是缴入国库的，并通过各级财政层层汇总成为国家预算资金，是我国目 前执行宏观调控政策的基础。而预算外资金是由预算单位自行支配的资金，是分 散的，尽管现在预算外资金实行收支两条线管理，收入缴入财政专户，支出由财 政返回，但还不是全国集中的资金，不缴入国库。国家在制定宏观财政政策时所依 据的应该是全部的财政资金，但现在由于纳入预算的只有预算内资金，国家无法 完全掌握预算外资金和制度外资金，所以制定宏观财政政策时往往以预算内资金 为基础，但实际上大量的预算外资金和制度外资金的存在会影响宏观财政政策的 9 武汉理工大学硕士学位论文 运行效果。例如当预算内资金存在着大量的赤字，而预算外资金和制度外资金又 存在大量结余时，本来财政资金可以自身平衡，但由于国家只掌握预算内资金， 为了平衡预算内资金就会增发国债，从而在一定程度上影响了财政政策和货币政 策的执行。 3 、分散型的收支制度实行“以拨定支”制度，造成资金沉淀、财政支出信息 失真 在这种收支制度下，当同级财政部门把财政资金拨付给预算单位时，在财政 总预算会计中就作为财政支出处理，而财政资金真正的支出并不是这一阶段，应 该是在预算单位向商品和劳务供应商支付账款时，账面支出阶段和实际支出阶段 的不一致会造成财政支出两方面的信息失真：一方面是财政支出金额的失真。财 政部门拨付的金额并不等同于预算单位向商品和劳务供应商支付的金额，往往是 前者大于后者( 因为如果是后者大于前者，预算单位就会继续向财政要钱) ，从而 造成资金沉淀在预算单位。所以就会出现财政预算资金账面赤字而实际有结余的 现象，从而影响财政政策的制定。另一方面是财政支出用途的失真。“以拨定支” 的分散收支制度下，财政部门按预算和计划指定的用途向预算单位拨款后即作为 相应的支出处理，就不再对预算资金进行管理和监督，使用权属于预算单位，预 算单位就有可能在获得预算资金后变更预算资金的用途而挪作它用，这样就会造 成预算支出的账面用途与实际用途不一致。这也反映了国库资金( 我国的国库资 金就是预算资金) 的运用没有得到国库部门和财政部门的有力监督。 4 、资金收入拨付的程序繁琐，使用效率低 财政收入上拨下划周转环节多，速度慢，层层经收，逐层上解和下拨的结算 手续，造成资金在途时间过长，收入入库迟滞。财政资金的拨付要经过多个中间 环节，先要按功能拨付到财政内部各单位。再拨到主管部门，然后由主管单位拨 到所属二级单位，经过多道程序才到供应商和项目单位，造成资金至位慢，影响 工程进度，还可能导致资金被挪用，难以统一调度财政资金。财政资金过早流出 国库，分散到各预算单位在商业银行开设的账户中。而各单位资金的使用是逐渐 的过程，这部分资金由于滞留在各单位、各部门，形成了资金闲置，而同时，财 政部门因财力不足难以调度资金，会影响到重点项目的需求，资金使用效率不高。 5 、在分散型收支制度下，资金使用缺乏监督 在现行财政资金支出运行程序下，财政部门将资金直接拨付到预算单位的账 户上，至于各预算单位如何使用，什么时间使用资金，财政部门只能依赖各部门 提供的财务报告进行事后审查监督，缺乏事前、事中监督，对各种违反财经制度 的行为无法控制。特别是对建设项目资金不能有效监督，经过层层克扣，落实到 具体项目的资金往往少而又少，容易出现“豆腐渣工程”。财政监督面对支出单位 l o 武汉理工大学硕士学位论文 “遇见红灯( 预算约束) 绕着走”的行为，显得软弱无力。对主管部门来讲，容易 相互挤占，同时部门拥有资金决策权，使用的随意性很大，表现为项目不考虑财 力的可能，工程决算缺乏公正，极为有限的公共资源由于支出控制不严面造成浪 费。 2 3 ，2 实行国库集中支付制度改革现状 改革现行财政国库管理制度，推行和完善单一账户为基础的国库集中支付制 度，是建立社会主义市场经济条件下公共财政基本框架的一项重要内容，也是财 政支出管理方式的重大变革。2 0 0 1 年2 月2 8 日，国务院第9 5 次总理办公会议原则 同意财政部会同中国人民银行起草的财政国库管理制度改革方案，并以国办函 2 0 0 1 1 8 号下发了关于财政国库管理制度改革方案有关问题的通知。根据国务 院要求，2 0 0 1 年3 月1 6 日财政部、中国人民银行联合印发财政国库管理制度改革 试点方案，在全国范围内正式拉开了财政国库管理制度改革的序幕。截至2 0 0 2 年底，中央己有4 2 个部门及所属近8 0 0 个基层预算单位，分3 批进行了支出支付管 理改革，2 0 0 3 年又新增加了4 0 个中央部门。这些试点部门和单位在财政资金的使 用上，按照部门预算和用款计划规定的资金用途和用款进度，采取财政直接支付 和财政授权支付的方式，支付到商品、劳务供应者或用款单位，表明新的支出支 付管理机制已经建立。对试点部门的试点级次，普遍推行到2 至3 级基层预算单位 以上。在收入收缴管理改革方面，中央已经有3 5 个部门进行了非税收收入收缴改 革试点。 1 0 目前，全国各省都已经实行预算编制与执行的分离，并都在按照国务院批准 的财政国库管理制度改革方案在推行试点或准备试点。到2 0 0 3 年8 月，全国已 有1 6 个省区按照统一规范的改革文件实施了改革，安徽省目前省政府所有的4 7 个 部门及所属的3 5 3 个基层预算单位纳入了改革范围，并将改革推行到1 4 个地市；四 川省也将改革扩展到1 2 9 个省级级预算部门及所属3 0 7 个基层预算单位，并在7 个地市进行了改革：河南省、湖南省省级也都有4 0 多个部门进入改革试点，河南 省2 0 0 3 年地市一级预算部门全部开始国库集中收付改革试点。此外，重庆、福建、 辽宁、海南、陕西、江苏、内蒙古自治区、甘肃、宁夏、云南、广东、北京、江 西等地相继开始进行改革试点。2 0 0 4 年，国库集中支付改革将扩大到1 4 0 个中央部 门，收入收缴改革扩大到5 0 个中央部门。2 0 0 5 年，国库集中收付制度改革将全面 推行。 2 4 国库集中支付制度的优势分析 2 4 1 从根本上解决了过去财政资金流经环节过多的问题 武汉理工大学硕士学位论文 试点部门实行财政直接支付的资金，通过国库单一账户直接支付到商品或劳 务供应者；实行财政授权支付的资金通过财政部门为预算单位开设的零余额账 户支付到商品或劳务供应者。资金不再沉淀在预算单位。2 0 0 1 年1 2 月底，中央6 个试点部门按预算安排应支未支的资金结余共计5 6 5 2 亿元，均保留在国库单一 账户。安徽省2 0 0 1 年底1 6 个试点部门结余、结转资金1 亿元，也都保留在国库。 在改革之前这些资金都分散沉淀和占压在各部门及所属单位的账户上。陕西省 2 0 0 1 年4 月份的实际数据看，省级国库向会计中心集中支付专户拨款数占实际用 款计划的5 7 财政可缓拨经费达4 3 ，较以前国库结余资金增加7 6 7 7 万元，加 上会计中心集中支付专户资金余额，实际增加国库结余资金9 5 3 3 万元，占用款计 划数的5 3 。 1 2 2 4 2 有效地提高了财政资金使用的透明度 在新的财政国库管理制度体系下，财政国库管理部门能够运用信息网络系统 全过程监测试点单位资金的支付活动。对预算单位支付每一笔资金的支付对象、 支付数量、付款科目、付款用途、付款账户、收款人、收款账户、交易时间、付 款入账户余额等付款信息都可以进行实时监测。如果有的预算单位把钱往老账户 转，或往不应转的地方转，就可以及时发现。一旦发现问题和疑点，能够迅速进 行核查。财政监督实现了从事后查账到事前和事中监督的转变，财政资金运转的 透明度大大提高，监管力度明显加强，有效地保障了财政资金支付的安全和高效。 同时，改革之后预算执行信息的细化程度、全面性、准确性、及时性的大大提高， 也为及时、准确地进行预算执行分析和控制创造了有利条件。 2 4 3 增强了资金拨付效率和规范化程度 实行财政集中支付，主管部门完成支付程序之后，资金从财政部门账户刭用 款单位或收款人账户可在1 天内完成。现在可以做到在预算单位提出直接支付申 请时，按规定的程序和要求做好相关工作，克服了以往存在的随意性。预算单位 发出授权支付的支付令时，必须考虑到整个支付过程对于预算单位和财政部门来 说不仅是双向透明的，而且是完整记录的，也就不敢随意使用资金。这些都大大 加快了资金支付的效率和速度，促进了支付过程的规范化管理，方便了最终用款 单位和收款人，受到他们的普遍欢迎。 2 4 ，4 促进了预算单位财务管理意识和水平的提高 实施试点以来，预算单位认真按照用款计划申请使用财政资金，资金使用的 计划性、科学性和规范性得到加强。同时，预算单位通过使用财政管理信息系统， 在数据录入、财务处理、数据上报等方面更为快捷、便利，预算单位支出管理也 更为细致，管理水平也有新的提高。 武汉理工大学硕士学位论文 第3 章国外国库集中支付模式分析 3 1 几个主要市场经济国家的财政国库集中支付模式分析 财政越来越成为一门世界语。对各国政府来说，财政国库面临的任务大同小 异，不同国家有不同的运作方式。当今全球化的趋势不仅带来物流、资金流的不 分国界的流动，而且包括信息流、管理模式的相互影响。 在国库现金管理方式上，一种倾同化的趋势是要求集中管理现金余额，通过 国库单一账户实现，包括每天集中现金余额，由国库负责管理这一账户，编制现 金规划至关重要。通过设立国库单一账户体系，所有财政性资金都通过这一账户 体系管理：财政收付方式规范，所有财政性收入通过银行清算系统直接进入国库 单一账户，不设立过渡性账户，也就是说，任何财政性资金需要进入国库单一账 户体系，才可以按规定使用；财政支出通过财政直接支付或财政授权预算单位支 付到收款人或用款单位；财政部门设立专门的国库支付执行和现金管理机构。环 视当今成熟的市场经济国家，无不在按这些基本要点操作，有的已经运行多年。 3 1 1 法国财政国库集中支付模式分析 3 1 1 1 财政资金账户设置 法国财政资金实行国库单一账户制度，即由经济财政部在中央银行( 法兰西 银行) 开立国库单一账户，将所有政府现金资源( 包括税收和其他预算内外收入) 集中在国库单一账户统一管理，同时，设置国库分类账户与国库单一账户配套使 用。国库分类账户是国库为所有政府支出部门分别开设的，用以记录政府资金变 动和政府支出部门资金运用的分类账户。当实际涉及付款时，则通过国库单一账 户来处理。 3 1 1 2 财政收入收纳、报解程序 纳税入向税务部门申报，若无异议，由纳税入向征税机关或任何一家银行以 支票的形式缴纳税款，支票通过银行清算系统上划国库单一账户。 3 1 1 3 财政资金支付程序 支付采取