（行政管理专业论文）美国政府绩效管理运动及其对我国政府绩效管理的启示.pdf

摘要 为了顺应全球化、信息化、民主化、市场化对政府的要求，美国开展了对政府部 门的绩效管理运动，它使得美国的政府改革不仅找到了方向，而且使政治改革取得事 半功倍的效果。全面系统的研究美国政府绩效管理运动，较为清晰的展现美国政府绩 效管理运动发展的背景、历程以及对美国产生的影响，比较中美在政府绩效管理发展 方面的异同，可以为我国的政治改革和政府管理提供有益的经验和启示。本论文从政 府绩效管理相关概念理念入手，到美国政府绩效管理发展的背景、发展历程，再到美 国政府绩效管理的特点、得失，最后是中国政府绩效管理发展的现状及其面临的机遇 与挑战，归结出美国的政府绩效管理运动对中国的启迪文章主要包括四个部分：( 1 ) 剖析政府绩效管理相关概念的含义以及价值取向；( 2 ) 回顾美国政府绩效管理的发展 历程，并对其背景、特点和得失进行了简要评述：( 3 ) 简要概述我国政府绩效管理发 展的现状，分析了我国政府绩效管理所面临的机遇与挑战；( 4 ) 结合美国的实践，立 足我国的国情，有针对性地分析了我们从美国政府绩效管理可以得到的启示，提出了 我国政府绩效管理发展的建议以期对我国的政府绩效管理有所帮助。 关键词，美国政府政府绩效管理运动启示 t om e e tt h er e q u i r e m c m so fg i o b a l i z a t i o n , i n f o r m a t i z a t i o n , d e m o c r a t i z a t i o na n d m a r k c t i z a t i o n , u n i t e ds t a t e sh a sc a r r i e do u tg o v e r n m e n tp e r f o r m a n c em o v e m e n t , w h i c h h a sn o to n l yd i r e c t c dt h eu sg o v e r n m e n tr e f o r mi nt h er i g h td i r e c t i o n , b u ta l s oh a di t s p o h t i c a lr e f o r ma c h i e v e dm a 虹m u m r e s u l l sw i t hl i t t l ee f f o r t a na l l - r o u n dr e s e a r c ho f tu s g o v e r n m e n tp e r f o r m a n c em o v e m e n t ，ac l e a rc x l u i b a i o no fi t sb a c v 【g r o u n d , h i s t o r ya n d i n f l u e n c eo i lu ss o c i e t y , a n dc o m p a r a t i o nb e t w e e nc h i n aa n du so nt h i ss u b j e c tw i l l s u p p l yw i t ht h ep o l i t i c a lr e f o r ma n dg o v e r n m e n tm a n a g e m e n ti no u tc o u n t r yr e w a r d i n g l e m o n sa n di n d i c a t i o n s t h i sp a p e r 翻l a r t sw i t hr e l a t i v e c o n c f p t s o i lg o v e r n m e n t p e r f o r m a n c em a n a g e m e n t ，t h e ni td e t a i l so nb a c k g r o u n da n dh i s t o r yo ft h ed e v e i o p m e n to f u s g o v e r n m e n tp e r f o r m a n c em a n a g e m e n t a f t e rt h a t ，i t d h c u s s e st h e f e a t u r e s , a c h i e v e m e n t sa n dl o s s e so fu sg o v e r n m e n tp e r f o r m a w zm a n a g e m e m t h e ni t m c st o t h ec u r r e n ts i t u a t i o no fd e v e l o p m e n to fc h i n o g o v e r n m e n tp f r f o r m a n c cm a n a g e m e n ta n d t h eo p p o r t u n i t i e sa n dc h a l l e n g e si tf a e x s i tr e s u l t si nt h ee n l i g h t e n m e n to i lc h i n ag i v e nb y u sg o v e r n m e n tp e f f o r r 皿n c em a n a g e m e n tm o v e m e n t t h ep a p f rm a i n l yi n c l u d e st h e f o l l o w i n gf o u rs e c t i o n s ：( 1 ) a na n a l y s i so ft h em e a n i n go fg o v e r m n e n tp 晌衄n c c m a n a g e m e n ta n di t sp r i n c i p l eo r i e n t a t i o n ；( 2 ) al o o kb a c kt ot h ed e v e l o p m c mh i s t o r yo f u s g o v e r n m e n tp e r f o r m a n c em a n a g e m e n t ，a n di t sb a c k g r o u n d , f e a t u r e s , 枷e v e m c m sa n d l o s s ；( 3 ) a b r i e fo v c r y i c wo f d e v e i o p m e n t o fc h i n ag o v e r n m e n t p e r f o r m a n c e m a n a g e m e n t ，a n dt h eo p p o r t u n i t i e sa n dc h a l l e n g e si tf a c e sa l o n gt h ew a y ；( 4 ) b a s e do nt h e a n a l y s i so fu sg o v e r n m e n tp e r f o r m a n c em a n a g e m e n t ，s o m ar c c o m m e n d a t i o ma r cm a d e f o rt h ed e v e i o p m e n to fg o v e r n m e n tp e r f o r m a n c em a n a g e m e n ti nc h i n a , i nt h eh o p ct h a ti t w o u l db eh e l p f u li nd e v e i o p m e n to f g o v e r n m e n tp e r f o r m a n c em a n a g e m e n ti nc h i n a k e yw o r d s ：u sg o v e r n m e n t p e r f o r m a n c em a n a g e m e n tm o v e m e n t e n l i g h t e n m e n t 学位论文独创性声明 本学位论文是我个人在导师指导下进行研究工作及取得的研究 成果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不 包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含我为获得任何其 它学位或而使用过的材料。其他人员对本学位论文做出的任何贡献均 已在论文中作了明确的说明并表示了谢意。 作者签名：庭 _ 狂孽一 关于本学位论文使用授权的声明 南京理工大学有权保留本学位论文的复印件和电子文档，有权送 交给有资质的信息档案机构存档。除在保密期内的保密论文外，本论 文允许被查阅和借阅，可以公布论文的全部或部分内容。上述事项授 权南京理工大学研究生院办理。 作者签名： 硕士论文美国政府绩兹管理运动及其对我国政府绩效管理的启示 i 引言 当今西方国家为应对科技发展变化、全球化以及国际竞争的挑战，解决财政赤字 和社会公众对政府有效的、有回应力的和高质量供给服务能力失去信心的问题，普遍 采取了以公共责任和顾客至上为理念的政府绩效评估改革措施。美国政府绩效评估 制度是政府再造的重要内容和根本性措施，是在科学技术发展、全球化和国际竞争环 境下政府管理方法的重大革新，它反映了政治学中注重管理的技能与方法、注重管理 结果和发展服务行政的公共管理发展趋势，改变了美国政府的行政构架、组织和服务 供给模式，并以其所特有的政治功能和管理功能赢得了以美国为首的西方国家政府绩 效评估制度方兴未艾的发展。 改革开放以来，为建立办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系，我国进 行了行政管理体制的持续改革，在变革观念、转变职能、调整组织结构、改革行为方 式的同时，借鉴和引进国际流行的新的管理机制、管理技术和工具，努力提高政府的 效能，政府绩效评估逐步走上了行政管理的实践前台。然而，目前我国政府绩效评估 基本处于探索阶段，存在不少缺陷，如缺乏系统的理论指导：指标分解过粗，尚未形 成制度；评估从内容到程序没有规范化，测评的主观性较强等因此，全面系统的研 究美国政府绩效管理运动，较为清晰的展现美国政府绩效运动发展的情势、发展历程 以及带给了美国什么，比较中美政治发展历程，可以为我国的政治改革和政府管理提 供有益的经验和启示，对于我国建立政府绩效评估制度具有重要的借鉴意义。 当今中国正处于信息化、全球化、民主化的变革时期，以及许多现实压力都与美 国历史发展进程中的特定阶段相似美国的总体国力经过积累到强盛崛起，成为当今 世界唯一的超级大国，这一过程同时也是制度的建设过程。美国进入到了市场经济发 展的特定阶段以后，政府的很多弊端开始出现。目前中国面i 临的困境，与美国制度困 境颇为相似。中国经过2 7 年的改革开放，经济保持了快速增长，综合国力大力提高。 这一切都要求中国必须深化政治改革。 对以美国为首的发达国家政府绩效评估进行理论探讨、动态追踪和经验总结，不 仅有利于理论层面的深化，而且更有利于在实践操作中推进我国公共管理特别是行政 管理的现代化。在全面构建社会主义和谐社会的今天，我国正在积极转变政府职能， 不断深化行政管理体制改革、改进和完善党的领导方式，理论的总结与经验的借鉴显 得十分迫切 本文以我国政治环境为背景，以美国政府绩效管理运动作为研究对象，拟通过文 献综述、经验总结、理论推演、间接借鉴四条路线达到本研究的目标。 。车建兵，于常有略论政府部门绩效评估p j 行政论坛2 0 0 4 ( 5 ) ：2 7 - 2 9 硬士论文美国政府绩效管理运动及其对我田政府绩散管理的启示 2 政府绩效管理的理念探析 2 1 绩效与政府绩效 所谓绩效( p e r f o r m a n c e ) ，包含成绩、成就和效果、效益的意思，也同时兼有执行、 履行和结果、影响的含义，是指那些经过评价的生产和劳动的行为、方式及其结果。 绩效一般有三种类型：( 1 ) 以顾客为中心的绩效，即关于顾客感觉、反应、行为的测 量，以及产品和服务特性的测量，包括产品和服务绩效；( 2 ) 财务与市场绩效，指的 是关于成本，收益的测量：( 3 ) 运作绩效指组织上、人力资源和供应商在有效性和 效率方面的测量。 政府绩效是指政府的工作成就或管理活动所产生的积极效果，是对政府生产过 程、生产状况、生产成本、生产效率的一种综合判断。南通师范学院臧乃康认为运 用“绩效”概念衡量政府活动的效果，所指的不单纯是一个政续层面的概念，还包括 着政府成本、政府效率，政治稳定、社会进步、发展预期的含义在内o 。换言之，政 府绩效是一个由经济绩效、政治绩效、社会绩效综合而成的复合概念。政府绩效主要 是指“3 e 一；即经济( e c o n o m y ) 、效率饵f f i c i e n c y ) 和效益( e f f e c t i v e n e s s ) ，涉及到政府管 理活动的四个方面：成本、投入、产出、效果。具体而言，政府绩效包括：经济绩效、 社会绩效、政治绩效。三者之中，经济绩效是政府绩效的核心，在整个体系中发挥着 基础性的作用。维持经济持续发展，社会财富稳定增长，是政府绩效的首要指标社 会绩效是政府绩效体系中的价值目标。实现经济绩效的目的，就是为了实现社会绩效， 保持国家安全、社会稳定，居民安居乐业。政治绩效是整个政府绩效的中枢。实现经 济绩效和社会绩效需要政治绩效作为法律和制度的保证和保障o 。 从发展的趋向看，政府绩效越来越成为一个包括3 e 、质量、公平、责任、回应 等在内的综合性的要素结构o 英国学者大卫米斯顿在1 9 8 5 年提出了确立指标的8 项原则：有助于阐明组织目标；对政府活动的最终结果做出评估：作为管理激励方案 的一种投入：使消费者做出合理选择；为承包或私人服务提供绩效标准；显示不同服 务活动在致力于方针及进一步调查研究的激发物；协助决定服务水准的最大消耗率， 以获取预定目标；显示可能节省的领域。实际上这8 项原则是政府绩效的一个综合性 表述 政府绩效是行政管理活动的基本品质需求和评价政府行为的核心内容，是政府治 理水平和运作效率的重要依据。宏观层次的政府绩效涉及整个政府管理活动的成绩和 。陈振明走向一种。新公麸管理。的实殴模式t 当代西方政府改革趋势透视川厦门大学学报( 哲学社会科学 版) 2 0 0 2 ( 2 ) ：7 6 8 4 。硪乃康政府绩效的复合概念与评估机制p 1 南通师范学院学报( 哲学社会科学版) ，2 0 0 3 ( 3 ) ：2 5 - 2 9 o 杨红明政府绩效评估的现状及在我国的发展【j o l 政泊学研究嗣：h t t p m p s s w n e t a r t i c l e s b 0 0 3 z f j x h t m 9 卓魑政府绩效管理导论f m l 清华大学出版社3 0 0 6 ( 6 ) ：z 2 硕士论文荚国政府绩效管理运动及其对我国政府绩效管理的启示 效果，具体体现为政治的民主与稳定、经济发展、人们生活水平持续提高、社会公正、 国家安全和社会秩序的改善、社会迸步、文化发展和精神文明的提高等方面；微观层 次的政府绩效是政府机构的工作成就或效果，包括积极性效率、服务质量、客观社会 效果、服务对象的满意程度等等。 2 2 绩效考评与绩效管理 作为测评绩效的一种工具，绩效考评是一项系统性的评价工程，现己广泛应用于 中央和地方政府组织的公务员人事管理中。绩效考评手册 对关于绩效考评的具体 问题，给出了简洁、清晰的答案。 首先，如何定义绩效考评? “绩效考评是收集服务结果具体信息的常规过程绩 效考评包括测评我们正在做的工作的性质，考察在我们社区所付出努力的效益”一 般而言，良好的绩效考评系统，应该能够回答三个阀题：“做到了什么? 傲的时候效 率如何? 居民得到什么益处? ”o 其次，为什么要进行考评绩效? “最主要的原因，是居民对政府反应更快、竞争 力更强的不断要求。”收入的增长有限，但居民对政府服务质量的要求却越来越高o 通过评估绩效，有利于寻找改进和提高工作质量的办法。绩效考评手册中引用政 府再造( r e i n v e n t i n gg o v e r n m e n t ) 作者戴维奥斯本( d a v i do s b o r n e ) 和特德盖布勒 o e dg a e b l e r ) 的一段话说明考评绩效的重要性：“如果不考评结果，就不能区分成功与 失败；如果看不到成功，就不能给予奖励；如果不奖励成功，就可能鼓励失败；如果 看不到成功。就不能积累成功经验；如果辨不清失败，就不能改正；如果能够证实结 果，就能够赢得公众支持。”o 再次，绩效考评有有什么作用? 作用有五点：支持战略规划和目标；增强责 任感；提高决策水平；改进客户服务；优化资源配置。 最后，如何进行考评绩效? 考评一个机构的绩效，有四个步骤。第一步，审视和 评价机构的使命( m i s s i o n ) - 与成本中心宏观目标( g o a b ) ：第二步，确认服务范m ( s c r v i c c a r e a “第三步，定义服务范围的微观目标( o b j e c t i v e s ) ：第四步，选择衡量微观目标 进展情况的指标( i n d j c a 晒璐) 9 。 随着公共和私营组织结构的日益扁平化和计算机网络技术在各个领域的广泛应 用，绩效考评呈现出新的发展方向，人性化管理要求绩效考评由“考评”走向以双向 沟通为主的。绩效管理” 9 d e p a r t m e n t0 f m 如a g e m c n l b u d g e t , f a i r f 践c o u n t y , 、l i j g i n j s , t h e u s a - f * ；r f n c o u n t y m e a u r e s u p ：a m a n u a l f o r p e r f o r m a n c em e m t e m e n t 【m 】e ig i l me d i t i o n ，2 0 0 4 - f r o mh a r v a r du n i v e r s i t yl i b r a r ye - g e s ，k e n n e d ys c h 0 0 1 o fg o v e r n m e n t , h a r v a r du n i v e r s i t y j a n u a r y , 2 0 晒：p 4 o 同上p 4 p 5 ， o 同上n o 同上n o 同上p 6 - 3 2 3 硕士论文美国政府绩效管理运动及其对我国政府绩效管理的启示 美国国家绩效评估的绩效衡量小组曾定义绩效管理为：“利用绩效信息协助设定 同意的绩效目标，进行资源配置与优先顺序的安排，以告知管理者维持或改变既定目 标计划，并且报告成功符合目标的管理过程o 。”绩效管理从2 0 世纪2 0 、3 0 年代起， 被运用于企业的人力资源管理中，2 0 世纪7 0 年代以后形成体系，管理对象也扩展为 组织、团队、员工三个层次。绩效管理在一些企业管理中的成功运用，使政府在进行 自身改革时看到了借鉴的必要。2 0 世纪舳年代，在西方国家的“重塑政府”运动中， 绩效管理被引入政府管理领域。但政府毕竟不是企业，两者组织性质不同，管理目的 不同，运作方式不同，评价形式和标准也会不同。也就是说，一方面，企业绩效管理 的一般内涵，在政府管理中会有所不同，另一方面，政府绩效管理又会与我国传统的 政府管理有明显不同，是将过程管理和结果管理结合的一种管理方式。 2 3 政府绩效管理的价值取向 2 3 1 什么是政府绩效管理 所谓政府绩效管理( g o v e r n m e n t p e r f o r m a n c em a n a g e m e n t ，g p 旧或称为目标一效 果导向管理。具体而言，绩效管理的精神有下列几项o ： ( 1 ) 建立诱因机制以确保绩效信息的取得与应用； ( 2 ) 授权公务人员以最有效方式达成任务( 例如弹性预算及预算科目合并) ； ( 3 ) 建立可衡量的目标( m e a s u r a b l eo b j c c t i v e s ) 及绩效指标( p e r f o r m a n c ei n d i c a t o r s ) 以为 政府机关主管责任评估的基础； ( 4 ) 以结果( r e s u l t ) 及任务( m i s s i o n ) 为导向，而非以投入( i n p u t ) 或过程( p r o c e s s ) 为导向。 政府绩效管理是以实现政府管理的四。e ”啦济( e c o n o m y ) 、效率( e f f i c i e n c y ) 、 效益( e f f e c t i v e n e s s ) 和公平( e q u i t y 卜为目标的全新的政府管理模式。可以从三个方 面来理解政府绩效管理的内涵：在微观层面，绩效管理是对政府工作人员工作业绩、 贡献的认定；中观层面，是政府各分支部( _ 】l l p 特定的政府机构，如何履行其被授权的 职能、服务的质量等；宏观层面，是整个政府的绩效测评，政府为满足社会和民众的 需求所履行的职能，具体体现为政治的民主与稳定、经济的健康与发展、生活水平的 提高与改善、社会的公正与平等，精神文明的提高等方面。 2 3 2 政府绩效管理的价值取向 在政府绩效评估的价值取向方面，马宝成认为，政府绩效评估主要以增长与公平、 民主与秩序这两对变量为价值取向。在增长与公平的关系上，应当在坚持增长这个 价值标准的前提下，以公平作为内在的必要约束；在民主与秩序的关系问题上，应当 。张成福公共服务的绩效管理 j 0 l 】河南省人事厅罔：h t t p ：m h n r sg o v c n x 呵d t x h q k 6 h t l 。m e r l k e r , j u l i a f - w l l o u g h b y , k , n h e r i n e g 跏蜘v j mo f s t 咖p e r f o r m a n c e - b u d g e t i n g s y s t e m s ：d i s t i n c t i o n s a c r sb r a n c h e sm 1 2 0 0 1 ( v 6 1n o1 、：p 5 4 - 6 4 。马宝威试论政府绩效评估的价值取向【j 】中田行政管理2 0 0 1 ( 5 ) ：1 8 - 2 0 4 硕士论文美国政府绩效管理运动及其对覆国政府绩效管理的启示 在坚持民主这个价值标准的前提下，以秩序作为民主的内在的必要的约束。 有的学者认为，政府绩效的基本价值取向主要是增长、公平、民主、稳定、自由、 进步。其中，增长和公平的是经济绩效，民主和稳定的是政治绩效，自由和进步是社 会绩效。首先，增长是指经济增长，以人均国内生产总值( g d p ) 的提高来界定经济增 长。经济增长是政治体系存在和发展的物质前提，无论发达国家还是发展中国家，都 把经济增长作为一个首要目标公平主要涉及分配，集中于减少绝对贫困和减少不平 等，这是整个社会正义的基础。其次，民主是指个人权利与自由得到体现和保护，是 政治体系在政治上的首选价值标准。稳定是指政治体系的稳定状况，主要关注政治秩 序和社会稳定。最后，自由是人对自然界的掌握程度和在社会中所享有的各种自由权 利，进步是指一个国家的全面发展，社会的进步。 在笔者看来，政府绩效的价值取向具体包含市场取向、服务取向、社会取向。 2 3 2 1 市场取向 西方国家政府绩效运动最重要的理论基础是公共选择理论，而。公共选择的核心 是所谓的市场价值的重新发现和利用”。他们认为，公共管理与私人管理领域在管理 技术、管理方式的本质上是相通的。政府就犹如商家，公民就好比是消费者政府应 该以企业行为作为示范，模拟市场结构，重塑政府与社会的关系。政府应该引进市场 机制，通过市场竞争、市场选择、市场交易的模拟，加强对自身行为的约束，提高政 府绩效。 市场取向与绩效联系最为直接，市场取向的实质是要解决服务机制的问题，运用 市场机制，在政府管理中引入竞争机制，缩小规模，减少成本，提供有效的公共服务 爱丹维宁和戴维维默用市场型失败这个概念来表现对政府绩效低下的经济分析， 他们认为，政府的公共物品供应不足，组织内的外部性问题，组织内信息不对称垄 断供给和不确定性是市场型失败的基本原因o 。政府管理的垄断性，使得其所提供的 公共物品和公共管理效率低，质量差。改变这种状况的办法是把公共管理职能推向市 场，引入竞争机制，打破政府垄断经营特权。 引入市场机制或市场手段是西方各国公共管理改革( 政府再造) 的重要举措，常 用的市场化工具有如下几种：私有化( 民营化) ；使用者付费；招标投标； 合同外包；委托代理；分散决策；产权的交易与变更；内部市场。凡是那些 在某一方面具有明显市场特征( 如价格、利润、私有产权、金钱诱因、自由化等) 的 。李守欣构建科学的政府绩效评估体制【q 清华大学硕士论文集 。李文艳，陈通政府绩效评估的价值取向及我国政府绩效评估的完善i j 】唯实2 0 0 4 ( 6 ) ：1 7 。周志忍当代国外行政改革比较研究r m 】北京：国家行政学院出版社1 9 9 9 2 , 4 。a j d a n 。l l v m i n g d l v i d l w e i n m r i n e 历c i e n c yi np u b l i c0 l g m i z a d 川i n t e r n a t i o n a lp u b l i c i a l a g e l l e l l t j o u r n a l ，1 9 9 9 ( 1 i 5 硕士论文美国政府绩效管理运动及其对我国政府绩效管理的启示 方式、方法和手段，都是市场机制的表现。 2 3 2 2 服务取向 服务取向要求政府明确为社会提供公共服务是应尽的职责，要把追求服务质量、 提升服务品位，争取公民满意作为一种使命。贯彻这个取向，要有正面的宣传灌输和 积极的教育引导，而更重要的是要建立一种约束性的制度安排。 奥斯本在摒弃官僚制 一书中提出了“再造政府”的五项战略，即核心战略( c o r e s t r a t e g y ) 、结果战略( c o n s e q u e n c e ss t r a t e g y ) 、顾客战略( c u s t o m e rs t r a t e g y ) 、控制战略 ( c o n t r o ls t r a t e g y ) f f l ) 文化战略( c u l t u r es t r a t c g y ) 。通过使组织直接对顾客负责，顾客战略 成为涉及责任问题最有力的战略。顾客战略将一些责任转向顾客，它赋予顾客选择公 共服务提供者的权力，并为这些组织设置必须达到的顾客服务标准。1 9 9 1 年，英国 梅杰政府颁布公民宪章，首先推出政府服务承诺制度，并把它作为“整个9 0 年代 政府政策的核心”。其后，这个制度在西方发达国家广泛推广。1 9 9 3 年9 月，美国 总统克林顿签署设立顾客服务标准第1 2 8 6 2 号行政令，该行政令提出8 条要求， 声称“顾客至上意味着联邦政府为美国人民提供能够得到的最高质量的服务”。行政 令还要求联邦政府各部门制定顾客服务标准。1 9 9 4 年9 月，国家绩效评论委员会专 门出版了顾客至上，为美国人民服务的标准专集，分别介绍了政府各部门制定服 务承诺的情况。服务承诺实际上就是在公共选择学派官僚经济理论中“解说责任”时 具体体现的，告诉社会与公民，政府应该干什么，正在干什么，将要干什么。政府服 务承诺是把政府在管理社会中应该履行的义务和公民在接受政府管理中理当享有的 权利相结合的一种行为范式。通过服务承诺，转变了传统的政府与社会的关系。长 期以来，公共服务中服务提供者居主导地位，公民宪章为服务对象提供了审视公共服 务的机会。”。政府在向社会做出庄严保证的同时也表明了政府对社会的责任感，表明 政府在竞争机制不足的情况下，积极主动地进行自我约束，接受社会监督的勇气。推 出政府承诺，把自我监督与社会监督结合起来，有助于提升服务质量、提高政府绩效。 服务性行政作为新时期行政改革的一个目标选择，也有助于从新的视角审视整个 绩效评估的过程，建立一个以公民需求为导向的无缝隙政府，使顾客满意度真正成为 绩效评估的核心目标，树立以民为本的公共服务精神和一切为顾客服务的新兴组织文 化，铲除管制文化的舆论和心理基础，站在顾客立场来思考，与顾客建立长期的互动 关系。 2 3 2 3 社会取向 。周志忍当代国外行政改革比较研究【m 】北京：国家行政学院出版社1 9 9 9 ：1 1 5 。周志忍当代国外行政改革比较研究【m 】北京：国家行政学院出版杜1 9 9 9 ：1 1 6 6 硕士论文美国政府绩效管理运动及其对我国政府绩效管理的启示 社会取向是指政府收缩职能管理范围，将一部分职能逐步地交由社会组织承担。 政府职能优化解决的是政府该管什么，不应管什么的问题，下一个问题是政府该管的 事如何管。各国政府对这一问题的解决可以归纳为两条：一是利用市场和社会力量， 推行公共服务社会化；二是改革政府部门的行政管理体制，以提高效率和管理水平。 公共服务社会化在实践中主要采取以下形式：政府业务合同出租( c o n t r a c t i n g - o u t ) ， 合同出租即把政府的一些工作任务推向市场：以私补公，打破政府垄断；建立政 府部门和私营企业的伙伴关系：公共服务社区化( 具体措施如鼓励各社区建立公益 事业，如养老院、残疾人福利中心等，政府机构如社会工作部门、警察局出面组织邻 里互助、街道联防等) 社会取向从服务主体方面破除政府的垄断状态，通过多元服务主体共同承担公共 职能来提高绩效。政府是公共物品的提供者但并不是唯一的生产者。“直接的服务提 供只是地方政府需要考虑的为公众提供服务的几种方式中的一种。授权概念使政治家 和关系者不仅要考虑怎样才能提供最好的服务的问题，还要考虑怎样以及由谁 来提供最好的服务的问题”。政府将一部分半公共的、地方性的职能移交给社会 组织，这些组织可以是第三部门、社会中介、非盈利组织，也可以是公私合作、伙伴 关系的形式多元主体提供服务，可以在两个方面提高绩效。其一是多元主体介入， 在一定程度上打破了政府垄断，竞争形成制约机制，对政府部门形成压力，促进政府 部门提高绩效。其二是职能转换后，政府在一定范围内从卖家转变为买家，政府掌握 了购买的主动权，就可以提出明确规范的质量标准，制定严格周密的监督细则，要求 生产公共物品的社会组织。在横向之间展开竞争，通过角色置换，不增加服务成本- 但可以提高绩效。 。于军英国地方行政改革研究【m 】北京：国家行政学院出版社1 9 9 9 ：3 0 7 硬士论文美国政府绩效管理运动及其对我国政府绩效管理的启示 3 美国政府绩效管理运动的兴起与发展 在现在的美国社会中，很难找到有哪个方面不强调跟绩效有关的课题。随便捡来 份报纸，你就很可能发现一些关于社会机构怎样根据社会大众的期望来行动的讨 论。媒体每天特别关心的是公共部门的绩效问题。这种关注在对政府部门的各个层级， 联邦、州、地方的，并且跨越多个政策领域也许当前媒体对对政府绩效的评价主要 集中在教育领域，以及社会公众希望在公立学校就学的学生能比以前有更好表现的期 望同时，这种焦虑又是跨越教育领域的，它还包括健康卫生领域，环境，福利，对 外政策，国家安全，以及其他一些公共领域。这种关注同样也出现在营利和非营利组 织中因为在美国社会对绩效的如此普遍的关注，它以形成了一种运动。它从一些领 域的特定动议到反映整个社会的普遍思索。它已融入了美国的语言之中，像“结果0 “绩效测评“等词汇已成为大批美国人民的日常用语中。如果说绩效已融入美国的当 代文化之中，这绝对不是夸张。谁敢说他h n ) 反对绩效测评? o 3 1 美国政府绩效管理运动的背景 3 1 1 理论背景 首先，进入2 0 世纪7 0 年代，随着西方国家的政治、经济环境的变化，西方社会 科学乃至整个科学技术出现了一个基本或一般的发展趋势，即跨学科、交叉研究以及 杂交化、整体化发展趋势的不断加强西方国家社会发展和政府管理改革的实践导致 了政府绩效评估措施的普遍运用回。在此背景下，政治学也取得了重大的成就，政治 学研究出现了一系列的新变化，呈现出新的知识格局：政治学日益与其它人文社会科 学学科及自然科学学科相互交叉融合，研究方法、途径以及知识的产生方式得到更新； 政治学的研究范围不断拓宽、主题目趋多样、理论内容更加丰富；政治学的现实性增 强，日益与解决当代人类社会重大的，紧迫的社会政治问题密切相关由此形成了大 量的新学科、新思潮、新流派。 其次新的管理理念为政府绩效评估的兴起提供了理论支持。二战后，经济的复 苏为企业的发展提供了条件，企业界随之产生出了大量的管理理论和思想，并在实践 中产生了较佳的效果，由于当时的公共管理思潮的落后性，公共管理也大大落后于企 业管理，使之不断的借鉴企业管理中的合理成分，形成了新的公共管理主义。新公共 管理主义强调私营管理部门的管理理念和方法与公共管理部门的管理方法极其相似， 可以广泛应用于公共部门。企业再造，标杆管理( b e i l c h m a r k i i l g ) ，顾客关系管理( c r m ， a l s l o m 盯r e l a t i o n s h i pm a n a g e m e n t ) ，以及以。信息学”为特征的新技术革命为政府绩 效评估提供了可能。 。r a d i n 1 k r y la 鹏叫o p m c mi nf r ，ef e d e r a lp e r f o r m a n c em a n a g e m e n ! m o v e m e n t ：出j d 昭c 啊蜩矧喀目i n g p r a a n d p a r t c 1m e e t i n g t h e c h a l l e n g eo f 9 1 1e d i t e db y t h o r r l a s h s t a l t o n 2 0 0 6 ：p 1 9 9 o 蔡立辉西方国家政府绩效评估的理念及其启示【j 】清华大学学报2 0 0 3 ( 1 ) ：7 6 - 8 4 8 硕士论文 曩国政府绩效管理运动及其对我国政府绩效管理的启示 3 i 2 社会背景 首先，公众对扩大政府功能的大政府提出了怀疑，但对民主提出了更高的要求 美国政府功能的扩大始于2 0 世纪3 0 年代的大萧条时期，凯恩斯主义、社会主义的挑 战、公共物品和外部效用理论、刺激经济增长的现实需要这四种因素刺激了美国政府 开支的膨胀公众也追求这种膨胀，只有政府规模扩大，公众才能得到更多的社会福 利与公共服务。但7 0 年代末出现的经济停滞改变了人们的价值观。长期积聚的财政 赤字与巨额国债，使美国政府也认同的公众的怀疑，认为只有通过政府改革才能缓解 与解决财政压力等一系列闯题。同时，美国公众却对民主提出了更高的需求，公民要 求不仅要控制政治家，而且还要控制官僚；要直接参与公共服务的供给过程；要求解 决特殊利益集团对政府决策控制的问题；设法解决美国民主机制运作过程中的深层次 矛盾。 其次，以韦伯的官僚制思想为基础的行政体制，日益受到人们的质疑。韦伯提出 的官僚体制适合工业时代的需要，但随着信息时代的到来，官僚制日益显现出它的僵 化。一是适应性差，不能满足公众需要，庞大的官僚机构以不变应万变的公共服务供 给方式难以满足众多的偏好。二是对公务员的非政治化提出了怀疑。事实上，公务员 不仅执行政策，而且还扮演着政策制定者的角色。三是对以层级制以及将规章作为主 要管理手段的管理理念开始动摇。人们要求压平层级，放松规制，民主参与，实行绩 效管理。四是认为政务官对事务官进行严格控制的理念和做法已经过时。事务官在严 密的控制之下不能充分发挥自己的创造性、能动性，不能灵活地满足公民不断变化的 需求。 最后，市场化的价值在全球得到肯定这是2 0 世纪8 0 年代以来美国行政改革占 主导地位的思想条件，8 0 年代以来，英国首相撤切尔夫人大力推行国有企业的私有 化；法国的私有化紧随其后；年代中期的新西兰大力推行国营事业的商业化和民 营化，而且在改革行政机关预算制度、管理制度及会计制度的同时，还把市场交换制 引入行政组织之内各部的副部长还与行政首脑签订了“绩效合同”。新西兰彻底 市场化的行政改革引发了若干西方国家以市场化为导向的行政改革，这些都为美国的 行政改革创造了良好的国际环境。 3 1 3 技术环境 信息技术与生产力的发展导致了公共事务极度复杂化，旧的官僚制度随着社会信 息化程度的提高而显得日益笨拙。政府面i | 缶着公民巨大的参政压力，面l 临着由政府 向半政府组织( 中介机构) 、社区，向下一级政府单位下放权力的压力。以前只有靠 。陈振明政府再i 看方。新公共管理运动”述评【m 】中田人民大学出版社2 0 0 3 ( 毋：8 0 9 硕士论文 美国政府绩效管理运动及其对我国政府绩效管理的启示 政府才能办成一些老百姓不能办的事，现在由新的科学知识、科学技术武装起来的公 民相对于政府的谈判地位有了较大提高。 信息技术在政府中的渗透与运用，要求政府改变对公务员的管理办法。现在的公 务员不再只是办事员，还是运用知识与技术创造性地工作的行为主体；不再只是被政 治家控制的对象，还应是被赋予较大自由裁量权的企业家。 总之，新的技术环境既向美国政府提出了改革其政府管理模式的要求，又为政府 改革管理模式提供了物质条件，技术革命是美国行政改革的深层次动力支持系统。 3 1 4 政治制度环境 在国家结构形式上，美国是联邦制。这种联邦制分权原则，一方面使美国关于行 政改革的决策从中央到地方有力地贯彻和执行；另一方面，各州政府与诸多地方政府 是行政改革的实验场。尽管美国联邦政府理性设计的改革体现出政府的决心，但收效 不大州和地方政府在财政压力之下的自发演进，却容易形成比较明显的改革成果。 在政党制度上，美国的政党组织很松散，联邦政府的党员很少控制州和地方政府 党的活动国会中的党员不一定非支持本党总统提出的议案。这样。州和地方政府的 创新性改革不会受到来自联邦政府的阻力 在政治架构上，美国实行的是三权分立制度。总统从全局利益、长远利益、根本 利益考虑，一般是行政改革的推动力量。国会一般则对行政改革持谨慎和怀疑的态度。 这种权力格局在减缓了霉亍政改革进程的同时，却也保证了改革中重新释放出能量的行 政权力，不能轻易侵害公民权利。而美国的司法审查制度则强化了对政府官僚组织的 控制：一方面约束了行政权力的连用，保护了公众利益；另一方面确实又加重了对行 政部门的规制程度。公务员因过于被约束，害怕吃官司，行为谨慎，如临深渊。2 0 世纪即年代以来的美国行政改革提倡行政部门的政府官员发扬企业家的刨新精神， 积极行政，与美国法院的司法审查实践难免发生冲突o 3 2 美国政府绩效管理运动的发展历程 美国政府绩效管理发展的历史轨迹，最早可以追溯到1 8 8 7 年美国学者威尔逊的 行政学之研究和1 9 0 6 年纽约市政研究院的绩效评估实践，至今已有百余年的历 史。为了研究的方便，可以把美国政府绩效评估制度发展划分为三个阶段：初步发展 阶段( 或效率阶段) ，预算和管理阶段，政府再造阶段。这三个历史阶段是与当时特 定的政治、经济和社会文化环境直接相关的。其侧重点从注重部门效率、行政投入、 行政产出，到关注绩效预算、实行成本控制，最后发展到对整体效率、结果、有效性 和绩效且标的实现，注重政府整体的再造- 。 o 陈振明政府再造硒方。新公共管理运动”述评r m l 中国人民大学出版杜2 0 0 3 旧：8 1 。朱立言，张强美国政府绩散评估的历史演变【j 1 湘潭大学学报( 哲学社会科学版) 2 0 0 s ( 1 ) ：1 7 硕士论文美国政府绩皴管理运动及其对我国政府绩效管理的启示 3 2 1 初步发展阶段或效率阶段 从1 8 8 7 年美国学者威尔逊发表行政学之研究到第二次世界大战是美国政府 绩效管理发展的初步阶段，效率是这一时期政府绩效评估的核心价值取向，出现了一 些专门研究政府绩效的组织和学术团体并把绩效评估引入政府的评估实践中在 2 0 世纪早期，受益于科学管理方法的美国工商界试图通过各种影响，游说政府引入 包括科学管理方法的一般管理技术和方法以改进行政方法、提高行政效率而这时在 亚历山大汉密尔顿行政强权思想的影响下，美国政府规模急剧扩大，行政权力迅速 扩张，形成了所谓的。行政国”，正是在科学管理运动和控制。行政国”的社会背景 之下，一些行政学者开始关注政府的“效率”问题，政府绩效评估诞生了。 1 8 8 7 年，美国学者威尔逊提出了“政府的行动功能主要是提高效率来执行政策， 他认为政府应该以最低的成本实现最高的效率”至此以后，政治学的行政效率就成 为理论界研究的热点。美国著名的政治学理论家古力克认为：“更好的政府”最基本 的内容就是。效率”，“效率至上”应该是公共行政的基本定律 1 9 0 7 年纽约市政研究院首次把以效率为核心的绩效评估技术应用到纽约市政 府，运用社会调查、市政统计和成本核算等方法和技术，建立了3 种类型的绩效评估： 其一，评估政府活动的成本投a ( 1 n p u t s ) ；其二，评估政府活动的产( o u t p u t s ) ：其 三，评估社会条件，有时对社会需求进行评估，有时对政府活动的结果( o u t c o m c ) 进 行评估o 纽约市政府的政府绩效评估的实践开启了美国政府绩效评估的先河，也 给理论界提供了现实的素材，使美国政府绩效评估得到更多专家学者和政府的关注 1 9 1 1 年，。科学管理之父”的泰勒( f r e d - c r i c kw t a y o r ) 通