（社会保障专业论文）从失业保险到就业保障中国失业保险制度改革道路选择.pdf

ii 摘 要 从分析中国当前的失业状况和就业压力入手, 结合对现行失业保险制度的不足 和国外积极就业政策的有益经验的论证, 文章指出了从失业保险到就业保障的转制 是中国失业保险制度发展的必由之路指出了从失业保险到就业保障的转制不仅是 必要的, 而且是可能的, 中国目前已经具备了转制的一系列条件- - - - 观念基础制度 基础实践基础等从宏观政策失业保险就业服务等三个方面论述了从失业保 险到就业保障转制的必要途径以及在转制过程中应当注意的两个问题, 这部分是文 章的主体部分最后, 文章指出了本研究的结论与不足之处全文共分五大部分 第一部分是导论部分主要是对全文论述的主要内容进行基本概括为后文的 写作做了理论铺垫 第二部分是失业保险制度转制的必要性和可行性分析从必要性上看我国日 益严峻的失业状况和不断加剧的就业压力对我国现行的失业保险制度造成了直接的 冲击和挑战成为我国失业保险制度改革从失业保险向就业保障转制的现实基础 和宏观背景我国失业保险制度的严重不足和潜在危机是失业保险制度改革从失 业保险向就业保障转制的内在动力和根本原因西方国家的有益经验是我国失业保 险制度改革从失业保险向就业保障转制的外在动力和重要原因从可行性上看 我国传统的保障文化为实现失业保险制度转制奠定了观念基础我国失业保险 自身的功能界定为实现失业保险制度转制奠定了制度基础我国部分城市在控制失 业解决就业方面的经验为实现失业保险制度转制奠定了实践基础 第三部分主要论述了实现从失业保险到就业保障转制的途径首先要调整宏 观政策争取充分就业需要做到确立就业优先的经济发展战略合理调整所有 制结构合理调整产业结构和就业结构发挥国家财政政策与货币政策对失业保险 改革的作用其次改革失业保险制度建立就业促进型失业保险制度需要做到 调整失业保险的建制理念充分认识到就业保障的重要性适当降低失业保险水平 缩短失业保险期限充分发挥失业保险基金支出时的就业促进作用最后要完善 就业服务机制和岗位保障措施 第四部分论述了在实现从失业保险到就业保障转制过程中要注意的两个问题 即注意失业保险与就业保障的内在关系注意现行的环境和条件的成熟程度 最后文章指出了研究的基本结论和主要不足 关键词失业保险 就业保障 就业促进 制度转变 iii abstract after analyzing the unemployment condition and the employment pressure in china, and integrating with the argumentation of the unemployment insurances negative points and the active employment policys experience in foreign, the essay points out that its logical from unemployment insurance to employment security for the development of chinese unemployment insurance system. at the same time, it points out it is not only necessary but also possibly for the transformation from unemployment insurance to employment security. then it discusses the measures and attentions including with the employment policy, the unemployment insurance and the employment service. this part is the key part. at last, it points out the essays conclusion and negative points. it covers five parts. the first part is the summary of the whole essay, and it prepares for the successive writing. the second part analyses the transformations necessity and possibility. at the point of necessity, the bad unemployment condition and the enlarge employment pressure lead to the direct impact to the unemployment insurance system, the systems negative points become the transformations important reason, and its external cause is the outlandish experience. at the point of possibility, the chinese security culture is the conceptual base, the function of the unemployment insurance is the systematic base, the experiences in some cities are also good base. the third part discusses how to achieve the transformation. at first, it needs to adjust policy to give more full employments. then, it needs to reform the system of the unemployment insurance, and last, it needs to accomplish the system on the employment service. the fourth part points out two questions that we must give attention to in the transformation-the relationship between the unemployment insurance and the employment security and the environment of the transformation. and at last, it take a simple summary and points out the negative points of this essay. key words: unemployment insurance employment security employment promotion transformation 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是我个人在导师的指导下进行的研究工 作及取得的研究成果近我所知除文中已标明引用的内容外本论文 不包含任何其他人或集体已经发表或撰写过的研究成果对本文的研究 做出贡献的个人和集体均已在文中以明确方式标明本人完全意识到 本声明的法律结果由本人承担 学位论文作者签名柯卉兵 日期2004 年 11 月 1 日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留使用学位论文的规定即 学校有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版允 许论文被查阅和借阅本人授权华中科技大学可以将本学位论文的全部 或部分内容编入有关数据库进行检索可以采用影印缩印或扫描等复 制手段保存和汇编本学位论文 保密在_年解密后适用本授权数 本论文属于 不保密 请在以上方框内打 学位论文作者签名柯卉兵 指导教师签名丁建定 日期2004 年 11 月 1 日 日期2004 年 11 月 2 日 1 1 导论 失业和就业问题一直是学术界研究的热门话题已有的研究成果也十分丰富 关于失业与就业的基本理论方面袁志刚1 9 9 7 在失业经济学中从经济学角 度对失业问题作了深入的理论探讨杨伟民2 0 0 0 论述了失业保险与充分就业 经济保障的关系失业保险基金的筹集管理与支付失业保险制度等问题杨宜 勇等2 0 0 0 研究了就业理论就业现实与未来失业测度与治理等问题厉以宁 吴世泰1 9 8 8 专门分析了历史上西方不同学派对就业问题的阐释邓大松方晓 梅等2 0 0 2 则对中国当前失业问题的成因以及就业问题的对策和展望等做出了论 述 关于中国的就业和失业问题方面杨宜勇1 9 9 7 2 0 0 2 对中国的失业状况和就 业问题作了详尽的论述莫荣1 9 9 8 研究了中国的就业背景和就业难点及其相应 对策汪大海1 9 9 9夏积智等1 9 9 1辜胜阻陈银娥等1 9 9 9 对中国的失 业问题 体制改革和市场机制问题 再就业工程问题作了专门的研究 罗润东 2 0 0 0 李强等2 0 0 1 对中国城市下岗失业及其治理就业服务体系问题提出了自己独特 的见解胡鞍钢等2 0 0 2程连升2 0 0 2 对新中国成立以来的就业政策或反失业 政策进行了全面系统客观的评估与研究蔡昉2 0 0 2 分析了转轨中的就业问 题中国农村就业基本问题劳动力流动与市场发育等问题劳动和社会保障部劳 动科学研究所2 0 0 3 的2 0 0 2 中国就业报告是国内第一本关于就业问题的权 威蓝皮书不仅对中国就业形势与政策作了总体上的论述还对不同群体的就业问 题灵活就业农村就业职业培训等问题进行专门的论述 关于全球的就业和失业问题方面刘燕斌2 0 0 0 主要研究了市场经济国家 国际劳工组织促进就业的标准政策非正规部门多方式就业的做法和效果国际 劳工局2 0 0 0 2 0 0 1 分别论述了经济全球化背景下的就业能力培训的重要作用 变化世界中的收入保障和社会保护问题其中部分内容涉及失业津贴和就业保护 为不充分就业者提供就业保障等国际劳工局2 0 0 1 对劳动力市场的主要指标体 系做了权威性论述丁建定2 0 0 0 2 0 0 3沈全水2 0 0 0龚莉1 9 9 6 吕学静 2 0 0 0 等对英国德国瑞典美国法国日本俄罗斯等西方国家的失业保 险制度和促进就业政策措施做了详尽的分析研究另外其它相关研究文献还涉及 2 到郑功成2 0 0 3宋晓梧2 0 0 1王梦奎2 0 0 1 等等由于篇幅所限这里不 再一一赘述 但是现有的这些研究成果无论是研究国内的还是研究国外的都存在这 样共同的缺憾要么就是专门研究就业问题要么就是专门研究失业问题即使同 一本专著涉及了这两方面的话题其特点也是各扫屋前雪条块分割 实际上失业问题和就业问题自始至终都是相互依存不可分割的是一个问 题的两个方面而联系两者的一个重要桥梁就是失业保险失业保险是失业问题的 减震器又为重新就业打下良好的基础好的失业保险制度就要做到既能避免失 业给人们带来的巨大冲击又能促使人们尽快重新就业正是基于这一点本文以 失业保险为切入点重新关注失业保险制度的功能与作用通过从以往消极的失业 保险到新的就业保障的转制力图使失业和就业问题合二为一达到解决失业问题 的同时解决就业问题的目的 本文研究的重点是我国失业保险制度运行及其缺陷以及如何实现从失业保险到 就业保障的转变研究的难点是如何发挥好宏观经济政策与就业服务机制对失业保 险制度改革的配套作用以及在从失业保险向就业保障转制过程中所要注意的一些问 题 文章的创新点是从建制理念制度运行机制功能等方面深刻揭示了中国现行 失业保险制度的弊端对它的改革方向提出了自己的见解这种见解不是空中楼阁, 而是建立在对从失业保险到就业保障转制的必要性和可行性的详尽的论证分析的基 础上, 而且进一步提出了诸多切实可行的改革路径和对策建议, 全面系统地研究了中 国目前的失业保险制度改革和就业支持政策问题, 既有重大的理论价值, 又有可供参 考的现实意义 本文属于对中国现行失业保险制度和就业政策体制改革问题的对策性研究全 文基本上运用的是定性研究 本文的主要研究方法以文献研究为基础结合大量的数据和实例运用经济学 社会学政治学管理学等理论的分析工具对中国现行失业保险制度的改革即从 失业保险到就业保障的转制问题进行了深入细致的研究 3 2 失业保险制度转制的必要性和可行性分析 自 1 9 8 6年 7月 1 2日国务院颁布国营企业职工待业保险暂行规定从而正式 建立失业保险制度以来我国的失业保险制度已经经历了近二十年的发展历程它 对于解决下岗失业人员的基本生活问题维护安全团结的社会稳定局面提供国有 企业改革的外部条件促进经济与社会协调发展起到了积极有效的作用成为我国 社会保障制度尤其是社会保险制度的一个重要组成部分但是我国现行的失业保 险制度显然重视强调保障失业人员的基本生活而忽视促进他们的再就业这种消极 的价值取向已经越来越不能适应结构性失业人数不断增多就业压力不断增大的严 峻形势失业保险制度面临的风险越来越大失业保险制度的改革已经被提到了议 事日程建立促进失业人员再就业的就业导向型的就业保障制度应该成为我国失业 保险制度坚定的发展方向 2.1 失业保险制度转制的必要性分析 2.1.1 日益严峻的失业状况和不断加剧的就业压力 中国人口占全世界人口的 22%要以不足世界 4%的资本资源创造全世界就业 岗位的 26.3%就业人口占总人口的比例目前中国是 56%57%而工业化国家的 平均数是 41.9%发展中国家平均数是 46按世界平均数计算中国提供 6 亿个 就业岗位就可以了而现在有近 7 亿就业人口比世界平均水平多提供了近 1 亿的 就业量宋晓梧20016667长期以来中国经济一直保持高速度增长但是 就业率并没有保持与经济增长同样的速度而是呈现出增幅减缓的趋势其原因是 相对于经济增长的就业弹性降低了劳动力市场供需比例严重失衡 从经济学上看就业增长取决于经济增长率和就业增长弹性系数从 1980 年前 后我国经济进入起飞阶段既实现了持续高速经济增长也产生了大量的新增就 业机会gdp 每增长 1%就业增长率相应增长 0.31 个百分点属于高经济增长 率高就业增长弹性类型但进入 20 世纪 90 年代以后我国就业年平均增长率 4 为 1%左右gdp 每增长 1%就业水平相应增长 0.1 个百分点左右属于高经济 增长率低就业增长弹性类型胡鞍钢等人对我国的就业弹性系数计算结果是 19521978 年为 0.4219781989 年为 0.3119901995 年为 0.1019952000 年为 0.11胡鞍钢 程永宏 杨韵新等2002126劳动与社会保障部社会保险研 究所则认为我国八五期间 gdp 增长率为 11.9%就业增长率下降为 1.3%就业 增长弹性系数下降为 0.109每年平均增加就业岗位 800 万个1999 年经济增长率为 7.6%就业增长率为 0.4%就业增长弹性系数为 0.05新增就业岗位只有 350 万个 劳动和社会保障部社会保险研究所200037 进入 20 世纪 90 年代中期随着中国市场经济体制的初步形成经济增长方式 从粗放型向集约型的转变失业成为公开而突出的社会经济问题特别是在宏观经 济从短缺转入相对过剩的条件下制度创新和经济结构调整力度加大形成失业的 各种因素聚集而发更是让失业问题的治理成为中国社会的跨世纪难题1996 年 以后进入第三次失业高峰登记失业率稳升到了 4.0%是中国城镇登记失业率长期 保持较高水平的时期见表 2 - 1 表 2 - 1 中国 1 9 9 1 2 0 0 2 年城镇登记失业人数和失业率 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 城镇失 业人口 万 352.2 363.9 420.1 476.4 520.0 552.8 570.0 571.0 575.0 595.0 681.0 770.0 城镇失 业率 % 2.3 2.3 2.6 2.8 2.9 3.0 3.1 3.1 3.1 3.1 3.6 4.0 资料来源中国劳动统计年鉴 1999中国统计出版社 1999中国统计年鉴 2000 中国统计出版社2000中国统计年鉴2002中国统计出版社20022002 年度劳动和 社会保障事业发展统计公报中国劳动保障报2003 年 5 月 8 日 与其他国家相比中国城镇的登记失业率并不过高整个经合组织国家 20 世纪 5060 年代失业人数一直在 1000 万左右徘徊失业率平均在 3左右70 年代第一 次石油危机之后这些国家的失业率迅速上升到 80 与 90 年代失业人数突破 3000 万人1994 年经合组织国家的平均失业率为 8欧共体国家失业率超过 11袁 志刚19973436但是我国城镇登记失业率中没有包括数量巨大的下岗 5 职工下岗不完全等同于失业因为下岗职工与原单位之间一般还保留着名义上 的劳动关系保留着回到原单位的优先权或者保留着原来的职工身份尽 管事实上已经失去了原来的工作1993 年以来全国各类经济单位下岗职工逐年递 增见表 2 - 2 表 2 - 2 1 9 9 3 年以来我国城镇下岗职工人数 单位年底累计万人 年 份 1 9 9 3 1 9 9 4 1 9 9 5 1 9 9 6 1 9 9 7 1 9 9 8 1 9 9 9 2 0 0 0 下岗人数 3 0 0 3 6 0 5 6 4 8 9 1 1 1 5 1 1 0 8 0 1 1 7 4 1 2 0 0 下岗率 1 . 8 8 1 . 9 6 2 . 9 5 4 . 5 0 5 . 7 0 5 . 2 2 5 . 5 9 资料来源中国劳动统计年鉴1999中国统计年鉴20001999中华人民共和 国 2000 年国民经济和社会发展统计公报人民日报2000 年 3 月 1 日 中国城镇实际失业人口或失业率应当包括登记失业人口或失业率和下 岗职工中未能再就业的人口 或下岗率下岗人员中究竟有多大比例实现了再就业 目前还没有公开的和统一的数字从而给掌握城镇实际失业人数增加了困难城镇 实际失业人口到底有多少真实失业率有多高几年来政府官员学者专家和民间 百姓有着不同的估计和感受莫荣利用德尔非法对国内 50 余名从事就业和劳动统计 研究和实际工作的著名学者政府部门的专家官员进行了调查经过数据处理 得到的结论是中国城镇目前的失业率已经达到 7近一两年还有增加的趋势至 于增加的趋势大部分专家学者占 72.73认为近一两年增加 12 个百分点的 可能性最大另外13.63的专家学者认为会与现在基本持平9.09的专家学者 认为会增加 344.54的专家学者认为会增加 5以上 1 由于数据的来源渠道 和统计方法相差很大不同的学者专家和不同的组织机构对中国城镇实际失业水平 和失业率的估算有很大的差别见表 2 - 3 我国目前严峻的失业状况还会持续相当长一段时期未来 30 年我国劳动年龄人 口规模将持续增长形成持续的就业压力根据 1997 年国家统计局预测我国 15 64 岁人口 1995 年为 80727 万人2010 年将达到 96799 万人2020 年将达到 99 696 万人比 1995 年增加近 2 亿人增长近 23.5按我国劳动年龄人口统计口径 6 男 1659 岁女 1654 岁1995 年为 73112 万人2010 年将达到最高峰为 87185 万人比 1995 年净增 1.4 亿人国家统计局 a1997490491与此同 时我国未来创造就业的能力和实际劳动力需求量将会明显下降就业供求矛盾将 会十分突出陈宗胜对未来实际失业率的预测是 2010 年为 5.182020 年为 4.42% 陈宗胜2000180 表 2 - 3 关于中国城镇实际失业水平和失业率的若干估算 估 算 者 年 份 城镇失业人员万人 城镇失业率 杨宜勇 九五期末 2 6 0 0 3 8 0 0 1 2 . 1 1 7 . 7 冯兰瑞 九五期末 4 6 0 0 2 1 . 4 胡鞍钢 1 9 9 7 1 9 9 8 1 9 9 9 2 0 0 0 2 0 0 1 1 4 7 3 1 5 4 1 1 6 1 8 1 6 9 5 1 8 7 0 1 9 0 0 7 . 5 7 . 9 8 . 2 8 . 3 8 . 5 程连升 1 9 9 7 1 9 9 8 1 9 9 9 1 7 2 1 1 6 5 1 1 7 5 4 9 . 3 6 8 . 9 6 9 . 3 7 袁志刚 1 9 9 7 3 0 0 0 1 8 陈 淮 1 9 9 7 1 7 2 1 9 . 3 6 国情小组 1 9 9 6 1 9 9 7 9 0 9 1 0 8 8 4 . 9 5 . 9 6 . 3 联合国开发计划署 2 0 0 0 1 8 0 0 8 . 4 资料来源杨宜勇失业冲击波第 4651 页冯兰瑞关于九五末期失业率及计 算方法载社会学研究1998 年第 4 期胡鞍钢等扩大就业与挑战失业第 241242 页和 251 页程连升中国反失业政策研究第 155 页袁志刚失业经济学第 60 页 陈淮中国就业问题的分析与对策建议载管理世界1999 年第 1 期中国科学院国情分 析研究小组就业与发展第 95107 页和 185 页联合国开发计划署中国人类发展报告 1999第 52 页 7 可见我国日益严峻的失业状况和不断加剧的就业压力对我国现行的失业保险 制度造成了直接的冲击和挑战成为失业保险制度改革从失业保险向就业保障转 制的现实基础和宏观背景 2.1.2 现行失业保险制度存在严重不足 目前我国失业保险制度得到了相当程度的发展这一点从失业保险基金的收入 和支出规模的变化可以看出来 1 9 8 6 1 9 9 8 年 失业保险基金年均收入仅为 2 4 亿元 年均支出 1 4 亿元其中前 6 年年均收入和支出分别仅为 8 亿元和 3 亿元不及 2 0 0 1 年上半年月均收入和支出数额失业保险的覆盖人数也迅速由 1 9 9 8年的 7 9 2 8万人 增加到 2 0 0 2年的 1 0 1 8 2万人 2 经过近几年失业保险制度的推广 中国的失业保 险事业取得了很大的成就但是我国失业保险制度历史毕竟还较短尚不成熟 一些相关的必要条件也较欠缺在实行过程中反映出来的不足和问题不少其中 突出的问题主要表现在以下几个方面 失业保险制度覆盖面过窄自从中共十四届三中全会正式明确以失业概念取代 待业概念以来失业现象才被正式更名为失业我国对失业的界定义为失业 是指在劳动年龄内有就业能力并有求职要求的劳动者未能找到或者丧失就业岗 位的情况具体包括1 6岁以上各类学校毕业或肆业的学生中初次寻找工作但未 找到工作者企业宣告破产后尚未找到工作的人员被企业终止解除合同或辞退 后尚未找到工作的人员辞去原单位工作后尚未找到工作的人员等等 3 按照定 义失业人员应具备的条件要素为劳动年龄劳动能力主观上寻找工作客观 上没有工作而各地在制定失业保险规定时所限定的失业条件要狭窄得多目前大 多数国有企业职工已经参加失业保险但大多数非国有企业职工和机关事业单位职 工还没有纳入失业保险范围同时农村失业保险问题还是一片空白这不仅导致 劳动者享受失业保险的不平等有碍于社会公平原则的体现而且更不利于为劳动 力的合理流动创造良好的外部条件有碍于企业新型经营机制的实现 失业保险的保障功能有限就业促进作用发挥不足目前失业保险制度最主 要任务是给符合条件的失业人员发放失业保险金虽然各地基本都能够正常发放 8 但给付标准较低仅略低于地方规定的社会救济标准且能够领取失业保险金的人 数较少不仅失业救济功能不足失业保险制度所应具有的培训职业介绍等就业 促进功能更为不足主要表现在以下三个方面 首先失业保险基金支出结构不合理从国际范围看失业保险基金主要用于 失业人员的失业救济就业补贴与转业培训一般采取现收现付模式不需要大量 资金节余但是我国失业保险在缴费总额不高的情况下通过严格控制救济人数 与发放标准的方式节余了大量资金1998 年节余 20 多亿元1999 年节余 30 多亿 元在 1998 年 47 亿元的失业保险基金支出额中用于失业救济的占 43用于转 业培训支出占 14其余支出比例太大尤其是管理费支出达到 10向再就业工 程调剂占 31(国家统计局 b2000533535)失业保险基金支出结构的不合理 造成了极大的浪费背离了失业保险制度的原旨不利于基金促进就业的作用的发 挥 其次就业培训效果不佳就业培训在促进失业人员再就业方面占有十分重要 的地位然而根据劳动和社会保障部失业保险司 2 0 0 1 年 9 月完成的一项对长沙等 1 0 个城市的调查资料在下岗职工中只有 3 2 . 1 的下岗职工得到过培训1 1 . 9 的下岗职工得到了再就业服务中心介绍工作的帮助在失业人员中则有近 6 7 . 2 的人参加过再就业培训5 8 . 4 的人对培训的作用表示认可但还有 4 1 . 6 的失业 人员认为培训作用不大或没有用而在 2 0 0 0 年对武汉沈阳两市进行调查的受雇下 岗职工中有 8 2 的人认为培训对他们得到目前的工作没有帮助在自谋职业和自 己创业的下岗职工中这一比例更高达到 9 1 4可见 我国就业培训的效果确 实还需要提升 最后职业介绍机构作用有限一项在江苏的调查表明下岗职工求职的主要 途径依次为依靠亲戚朋友帮助的占 3 7单位推荐或安排的占 2 5经过职业介绍 机构的占 1 7同时各类职业介绍机构收费情况是劳动部门开办的职业介绍机 构需交费的占 4 4其他职业介绍机构需交费的占 7 0郑功成等2 0 0 2 1 9 6 另有资料显示劳动部门职业介绍机构是私人职业介绍机构的 4 . 3 9 倍工作人员是 私人职业介绍机构的 4 . 4 2 倍但在劳动部门职业介绍机构求职者人次仅为私人职业 9 介绍机构的 3 . 1 7 倍介绍成功人次也仅为私人职业介绍机构的 3 . 2 7 倍 失业保险基金面临收不抵支的巨大风险虽然我国收缴的失业保险基金已经累 计节余达数十个亿但随着经济体制改革向纵深发展企业转换经营机制后完全 按照市场经济规律办事通过市场合理配置生产要素企业的 3 0 0 0 万冗员将逐渐变 为公开失业人员目前的失业保险基金规模对于他们无异于杯水车薪从收入情况 看虽然失业保险缴费率不高但仍有不少企业欠缴保费在欠费的企业中虽然 有强制性不足导致的恶意欠费问题但更多的情况是由于企业亏损或经营困难而无 力缴纳在收入无法充分保证的同时支出的压力却越来越大特别是目前还必须 拿出相当一部分资金来支持下岗职工基本生活保障工作2 0 0 1 年 1 8 月全国失业 保险基金收入达到 1 1 0 多亿元比 2 0 0 0 年同期增收 2 0 亿元增幅约 2 2同时 基金支出大幅度增加1 8月全国失业保险基金支出 9 0多亿元比上年同期增支 2 1 多亿元 增幅约 3 2高出收入增幅近 1 0 个百分点 汝信 陆学艺 李培林 2 0 0 2 7 9 根据前文分析中国城镇在今后相当长时期内都将面临 1 0 以上的失业水平 在这种背景下要想让失业保险制度能够正常发挥各种基本保障功能并且能够维 持其自身的正常运转必须要靠较高的缴费率来支持按照实施失业保险制度的国 际经验维持体系稳定的失业保险缴费率通常接近或略低于本国的预期失业率因 此 中国组织失业保险实际需要的缴费率估计要达到职工平均工资水平的 8 左右甚 至更高从中国的情况看企业所承担的养老医疗等负担费用已经相当沉重显 然无力缴纳如此高的失业保险费用如果强制征收其对企业发展的影响是显而易 见的从个人能力看在养老医疗等保障均需要个人负担部分费用住房费用则 几乎全部需要个人负担但收入水平却难以大幅度提高的情况下指望个人承担较 高的缴费率也是不现实的如果缴费无法保证理论上失业保险的出路只能有两条 一是保证其功能由政府财政给予大量补贴二是全面降低保障标准这两种出路 的风险都很大前者伴随着财政上的压力与风险后者则意味着政府违背承诺王 梦奎2 0 0 1 4 8 4 9 失业保险制度与失业机制错位所谓失业机制是指将现有的企业冗员用自愿 10 或强迫失业的方法转移到社会扩大企业家与失业者的收入差距增强转移动力 驱动企业家队伍的形成张耀辉1 9 9 8失业保险不同于养老保险和医疗保险的关 键一点是覆盖面扩大后被纳入保险体系的是一个始终处于高度动态变化的群体 失业机制相对于制度本身来说显得十分重要目前我国参加失业保险制度的人员绝 大比重是国有企业职工但国有企业的失业机制尚未完全建立起来一方面企业中 大量隐性失业人员因未能转化为公开失业人员而不能享受失业保险金等于是企业 在为本身的富余人员负担了双重的失业保险费另一方面在下岗职工基本生活保障 领域也有相当数量的人事实上已经重新就业大多数还未参加失业保险其职工 在失业期间的基本生活和再就业培训都难以得到有效保障 中国是一个发展中国家又处于迅速工业化城市化的阶段经济结构和企业 本身都在不断的调整变动劳动力在地区之间城乡之间行业之间的大规模流动 是一种无法避免的长期现象体制转轨过程中的就业方式就业渠道的多样化和不 规范必然带来大量的非正规就业目前阶段的城镇各类非国有企业除了少数规 模较大的外资企业以外绝大多数是中小型企业和小型私营企业这些企业以及相 当一部分事业单位的雇员工作变动频繁职工流动性极大他们在就业与失业状态 间频繁变换就业和失业界限模糊对这一群体的就业失业状况的严格鉴别管理 是一件成本高昂的事情扩大覆盖面将这部分人纳入失业保险后涉及到体制运作 的成本问题鉴别他们中的失业者身份和就业状态需要劳动管理部门及时掌握大 量的动态信息完成这个任务必须要以高度发达完善的信息监测和收集系统为依托 而这正是目前中国失业保险最薄弱的环节除非大幅度地提高管理成本否则只能 忍受管理上的混乱局面 总之我国失业保险制度的严重不足和危机是失业保险制度改革从失业保险 向就业保障转制的内在动力和根本原因 2.1.3 西方国家的有益经验 20 世纪 90 年代以来世界各国失业保障制度发展的基本趋势是改变以往消极 被动地向失业者提供收入补偿的传统保障方式而代之以积极的失业保护政策这 11 一新的政策取向强调对劳动者的失业保护不仅仅表现在向他们提供足够的经济补 偿上重要的是帮助他们在日益明显的新经济环境中提高自我保障能力面对经济 发展产业结构调整技术变革等方面的结构变化在劳动力市场上提高自身的竞 争能力就是从单纯为失业者提供生活费发展到同时资助技能培训和就业服务以 激励和促进失业者尽快就业变消极保障为积极的促进再就业西方国家就业促进 型失业保险制度的实践包括以下主要内容 第一严格限制享受失业津贴条件促使失业者尽快就业发达国家的失业保 险制度一直存在因待遇水平过高而影响失业者就业积极性的问题因此近年来 从消极保障基本生活转向促进失业者求职是发达国家改革失业保险制度的重要内 容英国将失业保险制度改为求职津贴制度规定失业者必须进行求职登记 每周提交寻找工作计划接受职业指导和培训保证能够立即上岗工作并同就业 服务顾问签订求职协议等否则将停发失业保险金日本政府自 2001 年 4 月起采 用新的失业津贴资格条件将失业原因作为决定是否能够享受失业保险的一个标准 加拿大规定失业者如及时参加培训就可以取消领取失业津贴的等候期 第二实行差别性失业保险津贴逐渐降低失业保险津贴水平阿根廷规定 失业 4 个月内给付相当于原工资收入 100的失业保险失业 58 个月是 85失 业 910 个月仅得 70直至给付期结束比利时规定单身者失业后 6 个月内可 领取原收入的 60而后只能领取原收入的 40白俄罗斯规定员工失业后的头 13 周领取原工资的 70此后 13 周只能领取原工资的 50吕学静2000294 失业保险待遇递减的根据之一是失业者最初难以适应收入的突然减少因此需要 有较高的替代率但它客观上起到的作用是减少失业者对失业金的长期依赖促使 他们积极寻找工作 第三抑制企业解雇行为减少失业的发生抑制解雇可以减轻失业保险负担 维持就业稳定所以受到一些国家的重视如日本的失业保险机构从稳定就业出发 采取资助某些企业的做法例如资助不景气而被迫缩小规模的企业力争不裁员 而内部消化资助那些留用吸纳高龄和残疾劳动者的企业避免就业弱势者失业 资助一些条件差的企业帮助其改善就业环境减少离职跳槽等情况的发生韩 12 国的失业保险机构对那些虽面临困难但不解雇劳动者的企业提供相当于这些劳 动者停产工资 50的资助对企业为职工内部转岗培训所需设施提供长期低息贷款 等每人每年支付 36 万韩元的雇佣补贴刘燕生2001266 第四通过立法改革失业保险制度加强其促进就业功能如法国 1967 年通过 了对失业保险制度进行改革的法令提出失业补偿的目的应适应技术变革的前景 失业人员应加强专业技能以适应这种变化日本于 1975 年颁布了雇佣保险法 取代了 1947 年的失业保险法将促进就业作为失业保险的首要目的国家每年 拿 900 亿日元用于扶持符合国家产业政策的企业进行技术改造扩大生产能力增 加就业岗位 促进专业训练 德国联邦政府 1993 年用于失业保险的资金预算为 1137.4 亿马克其中近 1/2 是用于积极的劳动力市场政策主要包括职业介绍和咨询创造 就业岗位 职业培训中的失业补贴以及劳动局系统人员的开支等 林嘉 2002 210 德国实施的创造就业机会促进就业增长加强职业培训提高劳动力素质改革失业 保险制度鼓励失业者再就业加强劳动立法保护就业权利的就业保障与就业促进政 策已经形成自己鲜明的特色在世界范围内造成广泛的影响丁建定2003 2.2 失业保险制度转制的可行性分析 从失业保险到就业保障转制不仅是必要的而且是可行的我国已经具备了转制 的条件 2.2.1 传统的保障文化失业保险制度转制的观念基础 在社会政策和社会保障领域围绕着国家是否应该建立制度化办法对那些身体 健康具有劳动力能力但经济贫困的人比如失业者采取保护这个问题上 始终存在不同的观点和激烈的争论当今全球失业保障的发展趋势是促进人的自我 依靠提高失业者自我保障能力和责任在现代社会中就业是最主要的自我保障 方式好的失业保险制度应该就是要能够帮助失业者尽快返回劳动力市场重新找 到工作中国近年来下岗失业人数激增但没有直接造成社会冲突和动荡大多 数地区没有发生严重的矛盾激化现象除了增加社会保障投入失业保险金和下岗 职工基本生活费发放等政策产生了效果使下岗失业者的基本生活得到了保障外 13 根本原因还在于经济增长带动了劳动力市场的发展使个人能够在市场上寻找到工 作机会78 的增长率在非国有部门创造了大量的就业岗位下岗失业人员 4 06 0 能够在这些部门找到工作因此他们大多数人是在不断提高自我保障 能力主要依靠自我保障 中国社会一向就具有勤劳工作自给自足的优良传统一向注重自我经济保障 所以有很高的储蓄率一向强调自食其力所以有劳动致富的口号这是我们文化 传统中最优秀的品质之一是特有的保障文化必须在这一保障文化的基础 上建构现代社会保障制度而不应该先去进行制度解构破环这一优良的基础 有效的失业保险制度应该能够继续促进失业者自我保障能力的提高郑功成等 2002186有这样一种优良的保障文化传统就具备了实现从失业保险到就 业保障的转制的观念基础这一点尤为重要因为任何一种思想观念上的改变显然 比制度本身的改变艰难得多我们要充分发挥这种观念优势变消极的失业保险为 积极的就业保障保证绝大多数失业人员的就业问题真正实现授人以鱼到授 入以渔的转变必将得到广大人民群众的忠心拥护和积极支持从而真正实现自古 以来老百姓所向往的安居乐业的美好理想 2.2.2 失业保险功能界定失业保险制度转制的制度基础 失业保险是重要的宏观经济政策工具当经济由高峰向低谷摆动时随着失业的 增多失业保险金的发放也随之增多政府通过应急措施延长保险金的领取期限 这样一来就可以增加失业者的收入扩大就业量从而减少失业维持较高的就业水 平高就业水平意味着失业的减少和失业者的重新就业因而也是失业保险促进就业 目标的实现 我国的失业保险制度自 1986 年建立伊始就明确了失业保险与就业促进相结合 的制度功能并在管理体制和基金合作方面作了具体的规定以利于两者的结合 例如1986 年 7 月 2 日国务院颁布国营企业职工待业保险暂行规定第一条就明 确规定为适应劳动制度改革的需要促进劳动力合理流动保证国营企业职工在 待业期间的基本生活需要特制定本规定其中促进劳动力合理流动即含有 14 促进就业之含义第六条职工待业保险基金的开支项目包括了待业职工的转 业训练费扶持待业职工的生产自救费两项促进就业的规定1993 年国有企 业职工待业保险规定的第三条待业保险工作应当与职业介绍就业训练和生产 自救等就业服务工作紧密结合统筹安排第十五条待业职工转业训练费和生产 自救费按照上年度筹集待业保险基金的一定比例提取1999 年失业保险条例 的第一条为了保障失业人员失业期间的基本生活促进其再就业制定本条例” 第四十条失业保险基金的支出之一领取失业保险金期间接受职业培训职业介绍 的补贴等规定都充分说明失业保险制度具有保障生活和促进就业的双重功能 1994 年以后国家正式提出实施再就业工程强调失业保险基金对促进失业者 再就业的作用使得失业保险始终围绕着保障生活和促进就业两个基本功能发展 失业保险促进再就业的机制主要表现在以下三个方面一是制定激励再就业的给付 条件失业者必须在失业之后登记求职才能具备起码条件失业第二年的失业金往 往要降低 10 个百分点介绍职业无充足理由而拒绝两次者将停发失业金等等二是 建立一整套促进就业的促进体系为失业者创造再就业的条件即由失业保险机构 运用失业保险基金建立转岗培训职业介绍就业指导和生产自救环环相扣的再 就业促进系统三是对雇佣单位实行优惠政策让雇佣者为失业者提供更多就业岗 位 到 1995 年底 全国共使用 22.4 亿元失业保险基金开展对失业下岗人员转岗转业 培训和生产自救使 340 多万失业人员实现了再就业其中 1993 年1994 年分别帮 助 62 万102 万人再就业使失业率分别降低 0.4 和 0.6 个百分点到 1997 年下岗 和失业职工猛增至 600 万人中重新就业达到 200 万人之多使平均失业周期降 低为 6 个月陈佳贵2 0 0 1 1 3 82 0 0 0 年末全国参加失业保险职工人数为 1 0 4 0 8 万人月平均领取失业保险金人数为 1 3 7万人全年通过多种途径使 3 6 1万人实现 了再就业为经济发展起到了一定的促进作用 可见 我们需要充分发挥失业保险制度的自身功能 把它引导到就业保障的路上 来失业保险制度自身的制度功能是实现从失业保险到就业保障转制的重要条件 15 2.2.3 部分城市的经验失业保险制度转制的实践基础 上海经验创业培训上海市从 1998 年开始启动创业培训工作创业培训班 的对象始具有上海城镇户籍初中以上文化程度年龄在 1845 岁左右的下岗失 业或协保人员以及非正规劳动组织的负责人新办劳动服务企业负责人小型 私营或都市型工业负责人通过培训让学员了解就业形势和就业环境掌握申办 各类新经济组织的方法熟悉有关政策法规激发自主创业的信心学习企业经营 管理知识提高创业素质提供开业帮助协助开业者顺利开业开展创业咨询 跟踪辅导开业指导和服务提供必要的优惠政策扶持措施王延中20031998 年到 2001 年 5 月上海市开展 49 次大型咨询活动为 2650 名下岗失业人员提供 开业策划等 20 多个方面指导已有 1059 人成功开业为了规范创业培训上海市 借鉴法国创业培训经验从 2002 年开始开办常年创业培训班创业培训班分为 开业班和业主班两类叶明忠2001 目前创业培训计划已在上海北京苏州南京大连等 30 多个城市实 施通过实施创业培训政策虽然增加了一些政府财政支出却相应的减少了失业 保险金支出增加了就业促进了经济产出的增长维护了社会安定为实现下岗 失业人员的再就业发挥了一定作用 深圳经验强化失业保障法制建设1996 年 10 月 29 日市二届人大常委会第 十一次会议通过了深圳经济特区失业保险条例以下简称深条例于 1997 年 3 月 1 日起施行这标志着该市失业保险事业发展到新的阶段从此深圳市有了 层次较高的地方性法规法治化管理的步伐大大加快 深条例汲取了以往十几年开展失业保险工作的经验并对失业保险许多方 面作了有益的探索如变发放医疗补助金为投保医疗保险增加了领取生活困难 补助金失业救济金已期满但距退休不足两年者可以申请延长救济期限等内容 增加了自谋职业的失业员工可以申请一次性申领救济金以促进就业规定失业保 险实行全市统筹等根据深条例的规定市政府规定了深圳经济特区失业保险 基金收取标准和开支标准市劳动局也相继出台了深圳市扶持困难企业员工再就 业办法等相关操作办法失业保险制度建立以来特别市深条例实施 3 年以 16 来在各方面的大力支持下深圳市加大了失业保险工作的力度在推动劳动制度 改革保障失业员工的基本生活促进失业员工再就业和维护特区社会稳定等方面 发挥了重要作用深圳市实行的是两级政府两级管理的失业保险工作管理体 制即市区两级劳动部门设立的失业保险机构分别管理所属用人单位的失业保险 工作市级失业保险机构同时担负起宏观监督检查和业务指导的责任邓大松 方晓 梅等20027071 杭州经验建立再就业长效援助机制劳动与社会保障部组织的再就业援 助行动主要侧重于为就业困难的下岗职工和失业人员职业指导岗位援助技能 培训与社会保险关系接续等等方面的帮助各地区在实际操作过程中把上述援助 与创业扶持结合起来尤其是发挥了社区组织的作用杭州市在全国率先建立起市 区街道社区四级服务网络98的街道建立了劳动保障管理站93的社区建 立了劳动保障服务室配备专职管理人员提供职业介绍用工信息安置公益性 就业岗位和社会保障服务杭州市各级社区服务机构还通过培训等手段激励和扶持 求职困难人员掌握一技之长累计创办非正规就业劳动组织 149 个主要从事家政 服务 旅游用品加工 社区生活服务等项目 从业人员达到