（高等教育学专业论文）日本国立大学法人化改革及其对我国高等教育的启示.pdf

日本屠立大学法人化改革及其对我国高等教育的启示 中文摘要 日本国立大学法人化改革及其对我国高等教育的启示 中文摘要 2 0 0 4 年4 月1 日起，日本所国立大学一夜之间全部实行了独立行政法人，日本 有着1 0 0 多年历史的国立大学在性质上已经不复存在本文就日本国立大学法人化改 革的背景与动因、国立大学法人化改革的主要目标以及主要措施、国立大学法人化改 革的主要进程、国立大学法人化改革过程中遇到的阻力、法人化给日本国立大学内部 的管理体制所带来的变化等等进行分析，从中寻找出一些带有规律性和特殊性的东 西，并探讨这一改革对我国高等教育管理体制的改革的启示。例如，大学制度改革重 大决策如何以法律化的方式进行：如何进一步扩大高校办学自主权、完善大学法人化 制度；改革如何确保大学的应有职能不受侵犯：如何确立改革的思路并以完善的制度 作为保障等等。 关键词：日本；国立大学；法人化改革；启示 作者：陆惠星 指导教师：周川 日本田立大学j 去人化改革及其对我国高等教育的启示英文摘要 c o r p o r a t i o nr e f o r mo ft h ej a p a n e s en a t i o n a lu n i v e r s i t i e s a n di t se n f i g h t e n m e n to nc h i n a sh i g h e re d u c a t i o n a b s t r a c t s i n c e 嘶l l l2 0 0 4 ，a l lt h en a t i o n a lu n i v e r s i t i e si nj a p a nh a v es t a r t e dt oc a r r yo u t r e f o r m st ob e c o m ei n d e p e n d e n ta d m i n i s t r a t i v ec o r p o r a t i o n s ，w h i c he n d e du pt h eh i s t o r yo f j a p a n e s e s t a t e d - r u n n a t i o n a lu n i v e r s i t i e st h a th a sb e e ne x i s t e df o rm o r et h a no h u n d r e d y e a r s t h i sa r t i c l ea n a l y z e dm a n yt o p i c si n v o l v e di nt h i se d u c a t i o nr e f o r m s u c ha s 恤时 r e f o r mh a c k g r o u n da n dd r i v e ，i t sm a i no b j e c t i v ea n dm e a s u r e s ，t h ef u n d a m e n t a lp r o c e s s a n dr e s i s t a n c et h a ta c c o m p a n i e d , t h ec h a n g e st h a th a p p e n e dt ot h ei n t e r n a lm a n a g e m e n t s y s t e mo f t h eu n i v e r s i t i e s ，e t c f u r t h e rm o r e ，t h ea r t i c l ea l s od i s c u s s e da b o u tt h er e g u l a r i t y a n d 删c i l l a r i i yo ft h ej a p a n e s ee d u c a t i o nr e f o r m , a n di t se n l i g h t e n m e n t so n t h er e f o r m s o f c h i n a sh i g h e re d u c a t i o nm a n a g e m e n ts y s t e m f o re x a m p l e t h el e g a l i z e dp r o c e d 嘲o f t h ed e c i s i o n - m a k i n gs y s t e mi nu n i v e r s i t i e s , m o r cf r e e a j o mo p e r a t i o n s , b e t t e rm a n a g e m e n t 班n 圮n l l e sa n df u n c t i o n s ，a n dt h ee s t a b l i s h m e n ta n d s e c u r i t yo f r e f o r mi d e a s ，e t c k e yw o r d s ：j a p a n ；n a t i o n a lu n i v e r s i t i e s ；i n d e p e n d e n ta d m i n i s t r a t i v ec o r p o r a t i o n r e f o r m ；e n l i g h t e n m e n t s w r i t t e nb y ：l uh u i x i n g s u p e r v i s e db y ：z h o uc h u a n 苏州大学学位论文独创性声明及使用授权声明 学位论文独创性声明 本人郑重声明：所提交的学位论文是本人在导师的指导下，独立 进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文 不含其他个人或集体已经发表或撰写过的研究成果，也不含为获得苏 州大学或其它教育机构的学位证书而使用过的材料。对本文的研究作 出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人承担本 声明的法律责任。 研究生签名： 学位论文使用授权声明 苏州大学、中国科学技术信息研究所、国家图书馆、清华大学论 文合作部、中国社科院文献信息情报中心有权保留本人所送交学位论 文的复印件和电子文档，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论 文。本人电子文档的内容和纸质论文的内容相一致。除在保密期内的 保密论文外，允许论文被查阅和借阅，可以公布( 包括刊登) 论文的 全部或部分内容。论文的公布( 包括刊登) 授权苏州大学学位办办理。 研究生签名： 导师签名： e l 期：幽彰彩4 二必 e 1 期：逊：坠：盟 日本直立大掌法人化改革及其对我国高等教育的启示 一、引言 一、引言 ( 一) 问题提出 日本是一个自然资源十分贫乏的岛国。自然资源的匮乏，迫使日本人很早就认识 到，人的智力、创造力是日本最大的资源，培养优秀人才和振兴科学技术是日本经济 与社会发展的必由之路。因此，日本政府长期以来坚持“科教立国”的国策，大力发展 教育，尤其是高等教育。 日本国立大学自1 8 7 8 年东京大学的创立算起，有着1 0 0 多年的历史。长期以来， 国立大学的办学主体都是由日本中央政府设置和管理的，文部科学省是日本国立大学 的办学主体和直接的管理者。日本国立大学的内部管理组织分为学术和行政事务两个 系统，并相应地划分为大学与学部两个层次位于学部层次的学术管理权限比较大， 特别是学部的教授会，享有学部的预算分配、新任教官的遴选和升迁、课程设置、学 位颁发等权力因此，可以说日本的国立大学既受中央集权的统一管理，同时在院系 层面上也充分享有一定的学术独立和自治的权力。 日本在发展高等教育的过程中，不断依据当时的国际环境和国情变化适时地检 讨、调整、改革自己的高等教育政策。2 0 世纪6 0 年代以后，日本的经济得到了飞速 发展，日本人家庭收入也成倍增长，日本的高等教育进入了大众化时代。与此同时， 日本私立大学如雨后春笋般创办起来，但是大学的教育质量逐渐下降1 9 7 1 年，日 本中央教育审议会提出了“改变依赖私立大学的现状，扩大国立大学规模、给国立大 学增加财政支援”的划时代方案然而，由于1 9 7 3 年出现的世界石油危机，使得这一 方案难以实施加世纪9 0 年代以后，随着日本大学入学率的进一步增加以及日本经 济和社会的国际化，日本的大学尤其是国立大学的教育问题引起了更加广泛的关注 “高等教育个性化、教育研究高水平化、经营管理活性化”等成为日本高等教育改革的 必然趋势 从2 0 0 4 年4 月l 丑开始，日本国立大学法人化改革全面实旄。国立大学法人化 改革，就是将作为国家行政组织一部分的国立大学从政府机构中分离出来，赋予其独 立的法人资格使其成为具有自我行为专责化的法人”。法人化改革之后的日本国立 日本田立大学法人化改革及其对我国高等教育的启示 一、引言 大学虽然在性质上仍然属于国立机构，但是，在经营管理机制上发生了重大的变化， 民间企业的管理方法被引入了日本的国立大学。 本文就日本国立大学法人化改革的动因以及背景、改革的具体进程以及具体内 容、改革后日本国立大学所面临的各种问题以及改革后日本国立大学在管理体制上发 生的种种变化进行详细分析，并探讨这一改革对当前我国高等教育管理体制改革的启 示。 ( 二) 研究方法 本研究为了更加全面正确地掌握所要研究问题的情况，为教育研究提供科学的论 证依据，采用了文献法、调查法等研究方法，具体运用如下： 1 文献法 文献法就是对文献进行查阅、分析、整理并力图找寻事物本质属性的一种研究方 法它主要分为以下几个主要步骤： 分析和准备阶段。此阶段包括分析研究课题，明确自已准备检索的课题要求与范 围，确定课题检索标志，以确定所需文献的作者、文献类号、表达主题内容的词语和 所属类目，进而选定检索工具、确定检索途径。 本文所查阅的主要文献有：l ，青木昌彦- 浑昭裕- 大柬道郎- r 通麈研究t - 3 一j 编集委员会( 2 1 ) ，f 大学改革髁题t 争点j ，柬洋经济新辗社2 ，大崎仁( 1 9 9 9 ) ， r 大学改革1 9 4 5 1 9 9 9 】，有斐圈3 ，金子元久( 1 9 9 8 ) ，r 政府邑大学一自律性- 社 会性公共性一j ，所l 阪：岩波请座r 现代。教育- 交貌中5 高等教育j ( 岩波害店) 4 ， 喜多村和之( 1 9 9 0 ) ，r 大学淘汰。畴代j ，中央公徐社5 ，泽昭裕( 2 0 0 1 ) ，r 研究 组绒。独立行政法人化邑大学改革j ，所l 汉= 青木昌彦他编f 大学改革裸题七争点j ， 柬洋经济新辗社6 ，山本清( 2 0 0 2 ) ，r 国立大学口法人化邑大学两及扩大学内资源 配分j ，废岛大学高等教育研究阴凳七y9 一r 大学揄集j 第3 3 集7 ，吉川弘之( 1 9 9 8 ) ， r 大学3 - 学同j ，所驭岩波耩座r 现代。教育- 交貌于暑高等教育j ( 岩波害店) 8 ， 学留院大学柬洋文化研究蕞者、r 加速化于57 矿r o 教育改革j ( 2 0 0 5 年9 月) ( 柬 方者店) 9 ，沈惠平、黄兴生：日本行政改革及其对我国的启示( j ) 日本研究，2 0 0 2 2 日本国立大学法人化改革及其对我国高等教育的启示一，引言 1 0 ，法人化与日本国立大学内部管理改革h t t p e d u s i n a c o m c n l 2 0 0 4 - 0 6 - 1 67 3 1 6 2 h t m l 搜索和加工阶段。搜索与所研究问题有关的文献，然后从中选择重要的和确实可 用的资料分别按照适当顺序阕读，并以文章摘录、资料卡片、读书笔记等方式记录收 集材料。然后从收集到的大量文献中摄取有用的情报资料，就必须对文献作一番去租 取精、去伪存真、由表及里的加工工作。主要包括：剔除假材科，去掉相互重复、陈 旧、过时的资科；从研究任务的观点评价资料的适用性，保留那些全面、完整、深刻 和正确地阐明所要研究问题的一切有关资料。 2 调查法 调查法是科学研究中最常用的方法之一它是有目的、有计划、有系统地搜集有 关研究对象现实状况或历史状况的材料的方法。调查方法也是教育科学研究中常用的 基本研究方法，它综合运用历史法、观察法等方法以及谈话、问卷、个案研究、测验 等科学方式，对教育现象进行有计划的、周密的和系统的了解，并对调查搜集到的大 量资料进行分析、综合、比较、归纳，从而为人们提供规律性的知识。 本人所走访调查的日本学者和官员有：( 1 ) 日本神户大学加藤雅之教授、奈良女子大 学西堀 ) 力、子教授、广岛大学冈元司副教授、东京学艺大学荒尾祯秀教授、东京大学 金子元久教授、庆应义垫大学铃木佑治教授、早稻田大学蒿谷友纪教授、关西学院大 学大鹿熏教授。( 2 ) 日本驻上海总领事馆教育参事官藤原孝之客座研究员、日本全 国教职员协会会长谷川昭先生、大阪俯教职员工会委员长山口成幸先生、国立大学 法人奈良女子大学事物局长冈本亲宣先生、国立大学法人京都工艺纤维大学国际 企划科长吉并勉先生等 ( 三) 研究意义 对这一课题的研究具有理论和实践的意义从理论方面讲，本文旨在总结高等教 育改革的某些规律，进一步丰富了高等教育的理论体系尤其是对日本国立大学法人 化改革的研究，有助于我国更深入地把握高等教育管理体制的改革脉络，从而在一定 程度上丰富学校高等教育的理论研究。从实践上讲，借鉴和吸收日本高等教育体制改 革的经验与教训，为加强和改进我国的高等教育体制改革的进一步深入展开，推动高 日本国立大学法人他改革及其对我国高等教育的启示 一、引言 革的经验与教训，为加强和改进我国的高等教育体制改革的进一步深入展开，推动高 等教育在新世纪的新发展，给我们提供了参考。 ( 四) 相关的研究综述 近年来，我国很多学者对日本国立大学法人化改革以及改革后对日本高等教育的 发展趋势会产生哪些影响等问题进行了深入的研究，并且他们的研究已经取得了一定 的成就。相关的研究论著有：日本国立大学“独立行政法人化决策的过程分析，作者： 高益民，比较高等教育研究( 外国教育动态) 2 0 0 6 1 2 6 ；日本高等教育改革动向及 对我国的启示，作者：谷峪、孙启林，东北师范大学国际与比较教育研究所1 3 0 0 2 4 ； 日本国立大学将不再姓“国乙日本国立大学独立行政法人化述评，作者：李守福，比 较教育研究( 外国教育动态) ，2 0 0 6 1 2 6 ：日本国立大学法入化改革中的人事制度改 革，作者：吴琦，0 1 , 国教育研究，2 0 0 6 1 2 0 ；日本国立大学法人化改革及其启示研 究，理工高教研究，2 0 0 6 年第5 期；日本国立大学法人化改革及其启示，江苏大 学报高教研究版，作者：吴琦，2 0 0 6 年第1 期；日本国立大学法人法 出台， 独立行政法人化改革进入实质性阶段，作者：施丹雨，科学时报，2 0 0 4 年1 月6 日； 日本国立大学的法人化，作者：李协京，教育情报参考，2 0 0 4 年第3 期；日本高 等教育改革拉开序幕一国立大学法人化，青岛新闻网，2 0 0 3 年7 月1 3 日；日本大学 改革的最新态势，( r e 国高等教育，2 0 0 1 年第1 7 期，中国驻大阪总领事馆教育组。 上述论著从不同的角度论述了日本国立大学法人化改革所产生的背景与动因、法 人化改革的内容以及实施的步骤、法人化改革对我国高等教育的启示等，有些还对日 本法人化改革例如人事制度改革等专题进行了研究，都比较深入并取得了一定的成 就本文注重了对日本国立大学法人化改革过程中所遇到的阻力以及所面临的问题进 行分析、对法人化给日本国立大学内部的管理体制所带来的变化以及对我国高等教育 管理体制改革的启示进行了论述日本政府经过长期而充分的准备，推行的国立大学 法人化改革，就其整个过程来讲，应该说对于我国正在实施的高等教育管理体制全面 改革的进一步深入有一定的参考价值。 日本国立大学法人化改革及其对我国高等教育的启示 二、日本国立大学法人化改革历程分析 二、日本国立大学法人化改革历程分析 ( 一) 日本国立大学法人化改革的背景 1 政治经济背景 国立大学是日本高等教育的主体与脊梁，它是日本高等教育水平和声誉的代表， 一直傲视群雄，在e l 本高等教育和基础研究方面发挥着重要的主力军作用。如今，日 本政府要对国立大学进行改革，并且要剥夺它原有的某些特权和待遇，一时引起议论 纷纷。国立大学法人化因而成为近年来日本高等教育改革的中心环节。日本为何要实 施国立大学法人化? 其实，日本国立大学法人化改革的设想，早在1 9 世纪末就有人提出过，只不过 当时是国立大学自己提出来的。国立大学争取法人资格的目的，是想从国家行政机构 中分离、独立出来，通过这种方式获得作为组织的自律性，即获得大学的自治和教学、 科研的自由，并且加强在财政问题上的自立性。但是，战前政府并没有认可国立大学 的法人资格。第二次世界大战以后，国立大学的法人资格问题虽然也经常被提及，但 是一直未能付诸实施。 一 时隔一个世纪，全球的政治经济格局发生了根本性的变化。进入二十世纪九十年 代后，全球化的进展对日本的行政、经济和教育等各个方面有着很大的冲击。日本经 济衰退迫使政府进行行政机构改革。1 9 9 9 年1 月，日本政府曾提出“大量削减国家公 务员”的行政改革方案，如果国立大学不进行改制，那么，这一“政治任务”就难于完 成。2 ) 0 1 年以后，日本政府继续扛着行政改革的大旗，在推进邮政、高速公路等政 府事业民营化的同时，也把教育体制尤其是高等教育体制的改革提到了议事日程。国 立大学法人法 等法律的实旄，将改变原有的国立大学教职员工的国家公务员的资格， 减少国家预算的支出，从而实现政府机构的精兵简政。在这种形势下，逐步缓和限制 和行政财政改革在日本拉开了序幕，并成为一个崭新的重要的政策性课题。这一改革 的目标是要变革日本社会中由“法规和政府”维持至今的各种各样的旧秩序，重新建立 由“市场和竞争”所控制的新秩序。日本的国立大学作为以政府为中心的“封闭型”系统 5 e l 本国立大学法人化改革及其对我国高等教育的启示 二，日本国立大学法人化改革历程分析 的典型，自然成为这次改革的对象。其目的是为了将国立大学引入由“自由和竞争” 所控制的“开放型”的新秩序中去。 2 社会背景 日本国立大学法人化改革还有着更深的社会原因进入二十世纪九十年代，随着 知识经济时代的到来和日本经济的逐渐衰退，日本政府意识到大学在未来社会发展中 所起的作用会越来越显著，离开大学个性化的发展，教学、科研水平的提升就不可能， 而作为文部科学省内部组织的国立大学，已经无法满足新时代的发展要求。因此，国 立大学法人化并不是由政府单方面强制实施的。国际尖端科技的竞争越来越激烈，国 立大学在进行基础研究和应用研究，以及培养科技工作者和各类专业人才方面，越来 越显示出其重要性，要求进一步搞活教学科研的呼声在国立大学内外部急剧提高。把 国立大学从“法规和政府”的支配中解放出来的必要性在激烈的国际竞争中得到了社 会的广泛的认同 ( 二) 日本国立大学法人化改革的特点 一 按照原有的法律，日本的国立大学等于是文部科学省的内设机构，不仅办学经费 全部列入国家预算，而且人员编制、学科以及课程设置、经费使用方法等等都由政府 严格规定，如有任何一点小的变动都必须报有关政府部门的批准。因此，国立大学法 人化改革就是国立大学结构改革的重要环节，其目的主要是为了扩大大学的自主权， 即赋予大学自由经营运作的权力，使其更加容易发挥教育特色，强化研究学科的特长， 更好地适应社会和经济发展的需要。国立大学法人化改革的理念为：口自主：取消对 大学的教育研究活动的限制； 个性：尊重大学的自身发展意向和选择；自由：保 障教育研究人员的自由思维。日本国力大学法人化改革的核心问题就是保障大学的学 术自由权 日本国立大学法人化改革具有以下特点： 1 设置特殊法人 虽然国立大学法人与特殊行政法人同样是依靠国家财政投入，由独立法人实际运 6 日本国立大学法人化改革及其对我国高等教育的启示 二，日本国立大学法人化改革历程分析 营，提供优质、高效服务的公共机构。但是考虑到大学的自主性和自律性，日本政府 将大学法人设置为特殊法人，明确其权利和义务，使其有别于独立行政法人。其中最 主要的区别在于大学的校长任免以及中期规划、目标等决定权不是由政府方面自由决 定，而是要充分反映大学的意见。校长的选拔由教育研究评议会和经营协议会的代表 所组成的校长选拔会所决定，提交文部科学省，再由文部科学大臣正式任命。 国立大学法人化改革前，日本文部科学省对所有国立大学进行直接的行政管理， 包括经费预算、组织设置、招生限额以及各类评估等国立大学法人化改革以后，政 府大量减少对大学的直接干预，经费预算和组织设置权直接划归大学所有，对大学的 评估也委托社会第三方机构进行，使得评估与审批权分离。在放权的同时，文部科学 大臣通过任命监事来加强对国立大学的监督。监事由校外人士担任，主要对学校法人 的财产状况以及理事会成员的业务情况进行监察，并定期向文部科学大臣提供学校法 人的运营情况 2 引进企业经营的理念和方式 国立大学法人化改革前，校长是国立大学内部的最高决策人，有校内人士组成的 评议会和由校外人士组成的运营咨询会议都是咨询机构，评议会还是重要事项的审议 机构，副校长辅佐校长开展工作。国立大学法人化改革以后，国立大学按照企业经营 的方式，引进理事会作为学校的最高决策机构，校长出任理事长。同时设置教育研究 评议会和经营协议会两大咨询机构，向理事会直接负责，分别就大学教育研究等事项 以及大学运营等事项进行审议。为了确保国立大学法人的公益性，还要求校外人士参 与学校管理，特聘若干校外理事和校外评议员这一系列的内部结构调整，强化了学 校内部的决策能力和责任意识，为大学更好地行使办学自主权创造了内部环境a 3 建立多元的评价体系 将大学评价、学位授予机构从文部科学省附属机构中分离出来，成立独立行政法 人大学评价、学位授予机构，使其具有社会第三方机构的性质。文部科学大臣可在必 要的时候要求组织由各界知名人士所构成的国立大学法人评价委员会。独立行政法人 大学评价、学位授予机构受文部科学大臣的委托，对国立大学进行包括运营在内的的 7 日本田立大学法人化改革及其对我国高等教育的启示二、日本国立大学法人化改革历程分析 全面综合评价，并结合独立行政法人大学评价、学位授予机构所提供的评价结果，就 大学提供的6 年中期发展目标和规划，向文部科学大臣提交评价建议。最后，文部科 学大臣根据评价建议决定是否认可大学的中期发展目标和规划，同时还要求所有评价 机构都有义务向社会公开评价结果。通过多元化的评估体系使得教育行政部门对大学 的直接行政干预受到了很大程度的限制 4 构建完整的法律保障体系 在国立大学法人化的改革过程中，日本政府及时地对相关法规进行了调整。新设 置了国力大学法人法、独立行政法人国立高等专门机构法、独立行政法人大学 评价、学位授予机构法、独立行政法人国立大学财务、经营中心法、独立行政媒 体教育开发中心法等等相关法律，同时废止了国立学校设置法和国立学校特 别会计法 ，还对其他多个法律法规的部分条款进行了必要的删改和调整。这一系列 的法规调整，为国立大学法人化改革的顺利进行和国立大学法人化制度的实施提供了 必要的法律保障。 实施国立大学法人化意味着国立大学的体制将发生重大的变革，即各国立大学由 文部科学省的直属机构变为独立法人；约占日本国内研究人员1 7 的国立大学的研究 人员过渡到非公务员型，再也不属于公务员编制：各国立大学不再仅仅依赖国家拨款， 学费和经营收入等也成为维持正常运转的必要费用；大学财务管理采取企业会计制 度那么，国立大学法人化到底是如何实施的? 因国立大学法人化涉及到日本的政治、 经济、社会体制等许多方面，下面就国立大学法人化的实施步骤以及国立大学法人化 改革的内容作一个说明。 ( 三) 日本国立大学法人化的实施步骤 1 日本大学制度的确立与发展 日本大学制度的实施始于明治1 9 年( 1 8 8 6 年) 的帝国大学令1 和大正7 年( 1 9 1 8 年) 的大学令羽一般来说，明治大正时期的大学，就其教育理念而言，与欧美大学 1 库大春：外国教育通史 第四卷，4 0 6 页 镰大誊，外国教育通史，第五卷4 7 9 页 8 日本罾立大学法人化改革及其对我国高等教育的启示 二、日本国立大学法人化改革历程分析 有所区别，故被称为旧制大学时期。第二次世界大战以后，基于民主理念而被确立的 新制大学于昭和2 2 年( 1 9 4 7 年) 正式诞生，从而形成了日本现代大学体系的框架。 其标志市国立学校设置法( 1 9 4 7 年) 和私立学校法( 1 9 4 9 年) 的制定。此后，日本 政府又制定了大学设置基准( 1 9 5 6 年) 和大学院( 研究生院) 设置基准( 1 9 7 4 年) ， 对大学和大学院的设立作了明确的规定。其后，根据i 艋时教育审议会的建议，1 9 8 7 年设立了大学审议会。1 9 9 7 年，大学审议会提出大学改革方针其内容包括“大学院 重点化”、“改善经营方式”，“确立新的评估体系”等在该方针的指导下，后来进行 了一系列的改革，例如改组拥有研究生院的大学、实施教育课程大纲化、加强校长室 的力量、确立大学评估机制和确立学位授予机构等等。3 唧 由此可见，日本大学制度确立以来，经历了许多改革和反复调整，但是，可以说， 在此以前的改革都属于大学体系内部的变革。而国立大学法人化改革作为日本政府行 政改革的一个重要组成部分，冲破了以往改革的框架，应该说有别于以往大学改革的 一种变革。 2 国立大学法人法 的立法过程 早在二十世纪六十年代，日本就有人开始议论国立大学法人化问题。但是，将国 立大学法人化的问题纳入政府的议事日程却是在1 9 9 6 年的行政改革会议以后。1 9 9 9 年，日本国立大学独立行政法人化问题被正式纳入政府考虑的范围。同年7 月，日本 国会通过了独立行政法人通则法，删关于国立大学法人化改革的讨论进入了白热 化阶段2 0 0 3 年7 月9 日，日本国会通过了国立大学法人化法案。形l 关于此法案 的制定与颁布，大致经过了下面的几个步骤。 1 9 9 9 年4 月，日本内阁会议决定：关于国立大学的独立行政法人化问题，在继 续尊重国立大学的自主性的前提下，作为大学改革的重要一环将进行调研论证，要求 在2 0 0 3 年以前作出结论 2 0 0 0 年7 月，包括国立大学校长、教授在内的有关学者组成了调查研究委员会， 围绕国立大学法人化的问题开始取证调研。 w w w l s p h e r e 傩j p n 阻吐啕帕付铀b i 血妇n i ，r 2 i 世耙。大学像七令後口) 改革艏策：一) - 、t r w 慨l l a b i k 孤鲥p ，b 出蜢a i _ 慨埘蝌h l p d f s w w w m e x t g o j p bm e a u l 5 帕2 0 3 0 2 2 z h l m 9 日本国立大学法人化改革及其对我国高等敦育的启示 二、日本国立大学 击人化改革历程分析 2 0 0 2 年3 月，调查研究委员会提交了调研报告书一国立大学法人的新形象。 2 0 0 2 年1 1 月，内阁会议决定：为了仓口建在竞争的环境中具有国际最高水平韵大 学，实旄国立大学法人化，推进大学的结构改革 2 0 0 3 年2 月，内阁向国会提出国立大学法入法案。 2 0 0 3 年7 月，国会通过国立大学法人法案。 2 0 0 3 年l o 月颁布国立大学法人法。 2 0 0 4 年4 月，在各国立大学设立国立大学法人。 3 文部科学省的立场转变 无论是第二次世界大战以前还是以后，日本的国立大学作为政府组织的一部分， 其财政也被纳入国家的预算。因此，原文部科学省对于国立大学拥有资源控制权，例 如预算分配权和机构人员定编的权限等等。不能否认，新制大学诞生以后，文部科学 省积极推进了一系列的改革，如要求各个大学自己提出在本大学切实可行的、具有现 实意义的改革方案可以说，对于维持大学的自主发展与社会对高等教育需求之间的 平衡，文部科学省尽了一定的责任。 但是，当社会特别是经济界强烈要求国立大学进行深层改革的时候，因触及了文 都科学省的既得利益，国立大学的改革不是一帆风顺的。例如，在1 9 9 6 年1 1 月举行 的行政改革会议上，当国立大学独立行政法人化问题被提出的时候，文部科学省就布 下了强有力的反对阵营。也就是说，文部科学省面对急于要求改革的来自国立大学外 部的势力，起到了防护堤似的抵挡作用。 但是文部科学省最终还是抵御不了强大的外界压力，特别是2 0 0 1 年小泉内阁上 台以后，在推进邮政、高速公路公团等政府事业民营化的同时，也把教育体制的改革 提上了议事日程于是，文都科学省终于开始了进行方针的转换，并于2 0 0 1 年6 月出台了* 远山计翘l ”锏此计划由三个内容构成：第一，国立大学早目过渡为法人； 第二，推进国立大学的合并和重组；第三，强化竞争环境。可以毫不夸张地说，此计 划的出台，为文部科学省在实施国立大学法人化方面，迈出了重要的一步。尽管如此， 仅仅从1 9 9 6 年- , y i = 政改革会议算起，至2 0 0 4 年4 月国立大学法人化的正式推行并实掩， 远山为原文弗大臣远山募子 日本嗣立大学法人化改革及其对我国高等教育的启示二，日本国立大学法人化改革历程分析 时间经过了漫长的8 年岁月。由此可见，日本国立大学法人化的实篪，实际上是举步 艰难，障碍重重的 ( 四) 日本国立大学法人化改革的主要内容 在日本，根据独立行政法人通则法 ( 以下简称通则法) 设立的法人称之为 独立性质法入在某些情况下准备根据通则法第一条的规定，对该法的某些条款 加以修改，制定一个适用于特定独立行政法人的“个别法”，根据“个别法”设立的法人 称之为特定独立行政法人由于日本文部科学省的国立大学法人化方案就是依据通 则法和单独适用于国立大学的“个别法”制定的，因此在介绍国立大学法人化改革的 内容之前，首先需要介绍一下日本法律对独立行政法人和特定独立行政法人在法律上 的界定。根据日本通则法第二条的规定，独立行政法入是对于那些从稳定国民生 活以及社会经济等公共见地出发确实需要实施的、且国家又没有必要亲自作为主体直 接实施的、但是委托给民间主体又未必妥当的或必须由一个主体垄断开展的事务和事 业，为使其得以高校、成果显著地开展，从此目的的出发按照 等有关规定。校长为法人代表：设副校长数人，分别负责 教学科研以及学生管理等工作；设监事数人。 内部组织：学校内机构设置由各大学自行决定。但是学部、研究科等作为业务实 施的基本内部组织，以及评议会、教授会等作为大学自主自律运营管理上必不可少的 日本目立大学法人化改革及其对我国高等教育的启示二、日本国立大学法人化改革历程分析 组织，由相关法律做出规定；设立协助校长进行管理机构的遂营会议” 中期目标：根据通则法) 等规定，中期目标期限为5 年，由文部大臣决定。但文部 大臣在作出决定之前要听取各大学的意见。 人事：为促进各法人之间人员的交流，干部、教职员的身份为国家公务员；校长 由文部大臣依据各大学的申报进行任免；教师实行聘任制，工资标准由各大学自行解 决。 财务：保留现行国立学校特别会计制度的长处；基本上维持现行税制：学费收入、 捐助款、委托研究经费直接计入各法人的收入；国家支付经费的具体用项由学校自行 安排。 评价：设置独立于国家之外作为第三者的“大学评价、学位授予机构”，文部科学 省尊重该机构对各大学业绩的评估结果。 有马文部大臣认为，国立大学的教学与科研应该以自主、自律和责任为基础，现 行的 通则法虽然不完全符合国立大学的这种特性，但是在检讨国立大学独立行政 法人化方案的时候，有必要采取能够充分考虑到国立大学这些特性的特别措旅。主要 包括：1 ) 行政主管大臣在制定中期目标，审批中期计划之际要确保大学的自主性和 自律性；2 ) 在对法人( 大学) 业绩进行评价时，由独立于国家行政之外的作为第三 者的机构对大学的教学与科研进行评价；3 ) 包括校长在内所有教职员的人事权由大 学自主、自律地行使 一 那么，日本国立大学独立法人化对日本国立大学内部管理结构、组织以及运作产 生了哪些影响呢? 要搞清楚这一问题，必须要对日本国立大学独立行政法人化实施以 前的日本国立大学设置形态、预算结构以及内部管理的权限等等进行全面的了解 日本国立大学独立行政法人化以前，国立大学是中央集权管理和学术独立自治 的，从其设置形态、预算结构和内部管理权限方面来看，有以下特点： ， 首先，从办学主体来看，日本国立大学由中央政府设置和管理具体来讲，文部 科学省是日本国立大学的办学主体和直接的管理者。在日本国立大学人事管理方面， 大学校长由大学教职员投票选举产生，由文部科学大臣任命。另外，大学的事务局长 由文部科学省直接委派，既不是大学选举产生，也非所在大学校长任命。事务局长按 照文部科学省和大学制定的各种规章制度、章程，通过所属的事务系统，负责和监督 所在大学的行政事务管理在大学预算方面，国立大学每年度约6 0 的预算来自政府 1 2 日本罾立大学法人化改革及其对我国高等教育的启示 二、日本国立大学法人化改革历程分析 财政拨款，其余的4 0 来自各大学附属医院的收入、学生的学费以及产学研合作等收 入后者往往被称为“大学自己的收入”。但是，虽然是“自己的收入”，各个大学并不 能将其截留或据为己有，所有这些属于“自己的收入”也必须如数上缴国库或成为国家 财政收入的一部分 其次，从大学内部管理组织和管理权限来看，和大多数国家的大学一样，日本国 立大学的内部管理组织分为学术和行政事务系统，并相应地划分为大学与学部两个层 次与许多国家国立大学不同的是，在日本国立大学内部，位于学部层次的学术管理 权限比较大，特别是学部的教授会，拥有决定所在学部的预算分配、新任教官的遴选、 所在学部教官的升迁、课程设置、学位颁发等等权力。可以说，在极大程度上，日本 国立大学的内部管理与运作主要依靠各学部的教授会执行大学校长、副校长、行政 事务部门和大学一级的各种委员会构成大学的一级管理机构，主要是从整个大学角 度，根据有关章程和规定，对各学部提交的议案或草案进行审议并决定是否采纳通过。 因此，可以这样说，原先日本的国立大学既有中央集权管理的一面，也存在着大学层 面上的学术独立和自治的一面。 了解了上述情况，就可以明白日本国立大学独立行政法人化改革作为其国家行政 体制改革的一部分，其改革包括了三个目标：第一、努力建成具有世界教育水平、个 性丰富的大学；第二、建立重视国民或社会“绩效”与引入竞争机制的国立大学；第三、 通过大学经营责任明确化，实现灵活和富有战略性的大学运营。具体来说，日本国立 大学独立行政法人化对大学内部管理结构、组织以及运作等产生了如下几个方面的影 响： 第一、办学机制的变化。所有国立大学将按照文部科学省制定的6 年中期目标， 制定为期6 年的中期计划和年度计划。6 年之后，根据各大学的中期计划，总务省和 文部科学省以及其他评估和检查机构对大学实施评估。改变在国立大学独立行政法人 化以前的文部科学省主要根据大学教职员和学生人数以及上一年度的预算数额对大 学进行拨款的做法独立行政法人化以后，日本政府主要根据评估结果对大学进行预 算分配也就是说，大学在多大程度上实现了中期计划成为决定大学预算分配的主要 依据 第二、办学主体和大学管理权限的相对增加。2 0 0 4 年4 月1 日，国立大学独立 行政法人化以前，文部科学省是日本国立大学的办学主体。独立行政法人化以后，国 日本蟊立大学法人化改革及其对我国高等教育的启示二，日本困立大学法人化改革历程分析 立大学的独立行政法人成为大学的办学主体，大学校长日国立大学的独立行政法人的 代表不过，不是说文部科学省已经对国立大学没有任何管理的权限了，它依然对国 立大学法人拥有极大的管理和监督权，但是已经不是直接的办学者。也就是说，办学 的主体发生了根本性的转变。由于日本文部科学省对日本大学内部教学研究机构设置 审查的简化与放宽，特别是大学有权决定校内学科、专业和校内各部门的设置与废除， 与各大学将不再按照以往文部科学省统一规定的设置标准，而是依据各自的实际情 况，新设或废除校内教学科研机构，大学的内部组织机构将呈现出多样化的态势 第三、教师的身份也发生了相应的改变。国立大学独立行政法人化以前，所有国 立大学的正式教师都是国家的公务员，因此，在日本国立大学的教师也长期被称作为 教官，平时享受与政府官员的同样待遇。但是，独立行政法人化以后，日本原来国立 大学的教师不再是国家的公务员。当然，国立大学独立行政法人化刚刚实施，国立大 学教师在工资以及其他方面的待遇虽然还没有发生太大的变化，但是至少教官一词已 经不适用于国立大学独立行政法人，特别是教师的工资、奖金以及住房和交通等方面 的待遇将直接由各个大学独立行政法人决定，大学拥有更大的权力。 第四、财务管理以及预算编制、运作的变化。国立大学独立行政法入化以后，其 财务管理将依照企业会计原则进行，更加强调财务运作的透明性。在经费使用、开拓 财源、制定学费标准、教职员工资以及其他费用标准方面，大学具有更大的自主权。 其实，以前一向整齐划一的日本国立大学的学费，自2 0 0 4 年4 月1 日起，已经产生 了差距2 0 0 4 年4 月1 日，日本国立大学学费出台了一个“标准额”，年学费比原来 的5 2 万8 0 0 日元增加了1 万5 千日元根据日本文部科学省的消息显示，日本黔 所国立大学中的8 l 所已经按照这个“标准额”进行了学费上调。坚持不上涨学费和减 少上涨幅度的大学一共有8 所。当然，在财务运作，如预算分配、经费使用等方面， 大学本身也担负更大的责任。与此同时，大学的预算编制和运作也有较大的变化。独 立行政法入化以前，各个大学的人员费用和管理费用例如水电、设备管理等费用，基 本上是各个学院、部或研究所等管理的，独立行政法人化以后，许多大学在这方面的 管理由大学统一管理，设定目标，尽量减少费用支出从日本国立大学独立行政法人 化的财源来看，目前在教育方面的经费基本上还是和以前差不多，没有发生很大的变 化，或者说至少目前的变化还不明显，主要是来自政府的预算拨款和学费收入，但是 分配给校内教师的研究经费部分改为通过竞争获得。例如，日本广岛大学在独立行政 1 4 日本田立大学法人化改革及其对我国高等教育的启示二，日本国立大学法人化改革历程分析 法人化以后，原先按照教师人数分配的研究经费划分为两个部分，其中一部分称作为 “基础研究费”，约占全校研究经费的6 0 ，这一部分的分配按照原先的方法没有改变， 即按照教师的人员进行分配；其余4 0 改为“特别研究经费”，根据各个学院、学部教 师的申请，由负责学术研究的副校长以及各个学院的院长、学部的学部长等通过评议 决定分配比例。删 第五、大学内部管理机构和组织的变化。国立大学法人化以后，其法人管理权限 增大。国立大学法人按照有关法律成立的评议会，选考各个大学的法人代表，形成由 评议会和教授会等合议制机构组成的政策决定机构以及由校长、副校长( 最多可以由 3 名成员组成) 和各个学院院长、学部部长组成的政策执行机构。虽然各个大学的改 革措施不完全相同，但是有一点是肯定的，各个学部教授会的权限将受到较大的限制 或削弱。从管理组织构成来看，大学成立由“运营协议会“役员会”和“评议会”构成的 校一级管理机构。运营协议会”由校外有识人士、校内管理人员组成，主要负责大学 经营：“役员会”由校长和副校长等组成，讨论和决定学校重要事项i “评议会”则由校 内教师等学术人员代表组成，主要审议教学事务。与此相关，在行政事务人员的配置 上，由原先的学术系统与行政事务分离向教师和行政事务人员一体型转化。具体来说， 就是将原先与学术系统并行、直属于大学事务局长领导的行政事务系统分别按照其不 同的服务职能，改为校长和副校长辅助系统、部局长、研究所所长等辅助系统、教师 辅助系统、学生辅助系统与附属医院辅助系统。 一 第六、国立大学内部人事制度的变化。日本国立大学法人的教员身份不再是国家 公务员，其优点表现在：首先，教员不受国家公务员法的限制，国立大学可以采 取灵活多样的雇佣形式和薪金酬劳体系；其次，国立大学可以聘用具有卓越的教学和 科研能力的外籍人士担任校长和学部长等重要的管理职位，而不受外籍教师雇佣法律 的限制；第三，教师到营利性企业兼职将不再受到限制；第四，教师以外的其他职员， 不一定要按照国家公务员法实行考试录用的原则，国立大学可以根据自己的人才 战略，录用有专业知识和业务能力、技能的人才国立大学法人教师录用采取公开招 聘的制度，并积极鼓励招聘国外优秀的人才，教师管理上采取任期制度。在分配制度 上。引入了根据能力和业绩的薪金酬劳体系，对于来自外国的短期研究者，引入年薪 制 斥，嗍口$ a 彪。口目詹d b 1 5 日本罾立大学法人化改革及其对我国高等教育的启示 二、日本国立大学法人化改革历程分析 国立大学法人化后大学校长的产生，由学校设立的“校长遴选会议”负责对所有应 聘人员进行考察，从中选出校长候选人，然后召开听证会等形式确定校长入选后，上 报给文部科学省，由文部科学大臣任命文部科学省可以根据校长遴选会议的要求对 校长进行免职。监事也由文部科学省任命并在其不能胜任时对其予以免职。校长任期 为2 年至6 年，由校长遴选会议和各国立大学法人自主决定。监事任期为2 年，学部 长等的任期由各国立大学法人自主决定。 值得强调的是，日本政府对国立大学独立行政法人下放部分权力( 主要是经营权 等) 并且鼓励大学引入市场竞争机制，并不是意味着放弃对国立大学独立行政法人的 管理。就当前来说，日本国立大学独立行政法人化以后还将受到以下机构的评估和监 督： 由大学监事负责对大学业务的监察； 由会计监察人实施的会计监察； 由大学评价、学位授予机构实施的评估； 由国立大学独立行政法人评价委员会实旌的评估； 由总务省独立行政法人评价委员会实施的评估； 认证评估： 由国家会计院实施的检查 因此，可以这样认为日本政府对国立大学独立行政法人的管理只是变换了形式， 将以往的直接的行政命令改为评估。通过接受评估和检查等，日本国立大学独立行政 法人不仅受到主管部门( 文部科学省) ，而且还受到其他政府部门( 例如总务省、大 藏省和通产省) 的限制。从