（工商管理专业论文）包头市开发式扶贫战略规划研究.pdf

中文摘要 消除贫困是人类面临的共同任务，也是中国经济和社会发展的大闯题。近几年， 城乡收入差距不断拉大，政府各项扶贫投资的边际效益表现出了明显的下降趋势， 这些情况表明除了扶贫战略需调整以外，扶贫模式也急需改进。 本文在包头市将继续长期坚持开发式扶贫战略的前提下，假定开发式扶贫战略 效率最优，选择如何有效地实施包头市农村开发式扶贫战略作为主要研究对象。运 用战略管理理论和发展经济学的幂u 益集团、博弈、地方分权等理论，在对包头市农 村开发式扶贫实践及贫困现状的客观事实进行参与观察、实证分析的基础上，通过 归纳抽象、规范分析、系统分析和案例分析等研究方法，构建了一个相对完整的反 贫困战略框架。 本文通过对包头市贫困地区的内部环境和外部环境进行分析认为：集中决策和 分散决策是开发式扶贫模式启动的基本前提：资金传递系统的整合与效率提高是开 发式扶贫模式有效运行的核心环节：接受主体的制度与能力建设是开发式扶贫模式 有效运行的关键性因素：监控系统的建立与完善是开发式扶贫模式成功运行的根本 保证。在此基础上，本文进一步提出了包头市开放式扶贫的四个具体战略：文化扶 贫战略、科技扶贫战略、劳务输出扶贫战略和产业化扶贫战略。 本研究对农村扶贫理论的发展具有重要意义，研究得出的政策建议对进一 步完善农村开发式扶贫模式建设，促进扶贫成效具有现实的指导意义。同时， 本研究也为其他地区构建和改进自身扶贫战略提供了参考，为战略管理学的研究 提供了新的案例。 关键词：包头市，开发式扶贫，战略 a b s t r a c t 丘a d 嘁p o v e r t yi st h ec o l l l m o nu i 】d e 蛾0 f a l lh u m a nb e i n g sa n da l s oam a j o r i s s u ec h a u e n 西n gc o i n a se c o n o m i ca n ds o c i a ld e v e l o p m e n t i nt h el a s tf e w y e a r s , i r i c o m e b e t w i nc i t ya n dc o u n t r yp u l l sc o n t i n u o u s l yb i g , t h ed e c l i n eo ft h er n a r 删p r o f i t so fa l l s o r t so f g o v e r n m e n t r a f t - p o v e r t yi n v e s t m e n t si sm o s ts e r i o u s 】i su n d o u b t e d l yi m p o s e st h e 撒q 鼬t oi m p r o v et h ec u r r e n td e v e l o p m e n t - o r i e n t e dp o v e r t yl 讪l c t i o nm o d e la sw e l la s a d j u s tt h ep o v e r t y - r e d u c t i o ns t r a t e g y i n t h i s d i 删o n , t h e a l l t h o r ，w h o h y p o 蛐t h a t d e v e l o p m e n t - o r i e n t e d p o v e r t y l 硝1 k ( d o l lm o d e li sm o s to p f i m 埘ni ne f f i c i e n c yo nc o n d i t i o nt h a tb a o t o ug o v e a n m c n t i m p l e m e n t sal o n g - t e r md e v e l o p m e n t - o r i e n t e da 1 = r d - p o v e r t ys 臼龇曜y ，t a k eh o wi m p l e m e n t e f f i c i e n t l ym o d e l o f t h es l r 瑚r sh i ss t u d yo b j e c t i nt h e 出o f t h et h e o r i e so f s t r a t e g i c m m a g e m e n t , a n dt h et h e o r i e so f d e v e l o p m e n t a le c n o m i c s , i n t e r e s tg r o u p ，g a m ea n dp o w e r d i s t r i b u t i o n , b y e m p l o y i n g m e a n s o f n o t m a l i v e a n a l y s i s ，s y s t e m a n a l y s i s ，详时醅碴卿 o b s e r v a t i o n , a n d m e t h o d s o f i n d u c t i o n a n d a b s t r a c t i o n b a s e d o n a s e r i e s o f p o s i t i v e a n a l y s e s o f t h e p o v e r t y n x l u c t i o n p r a c l i c e a n d e x p e r i e n c e i n m r a l b a o t o u ，s e t u p a n o p p o s i t e a n t i - p o v e a ys t r a t e g yf r a m ec o m p l e t e l y b a s e do n a ne l a b o r a l c 舡皿l y s i so f t h ei n t e r n a la n de x t e r i o re n v i r o n m e n to f p o o rr e g i o n i n b a o t o u , f i l e 孤i 吐妍t h i n k 也砒c c n m d i z c d a n d d e c e n t r a l i z e d d e c i s i o n - m a k i n g i n t h e d e c i s i o n - m a k i n gs y s t e mi st h ep r e m i s e ；r e s 咖c t u r ma n de n h a n c i n 8t h ee f f i c i e n c yo f t h e 岫s f e n i n gs y s t e m i s c o r e ；b u i l d i n g t h e l 黜p 1 o n s y s t e m g o v e r n a n c e a n d b e n e f i c i a r y c a p a c i t y i s t h e k e y a n d e s t a b l i s h i n g a n d p e r f e c f i n g t h e m o n i t o r i n gs y s t e m i s l b e g u a r a n t e e t h e a u t h o r f u r t h e r p u t f o r w a r d f o u r c o n c r e t es r - 硪e g i e 8 0 f b a o t o u ( p o v e r t y - r e d u e l i o n s t r a t e g y o f c u l t u r e , t e c h n o l o g y , s c i o eo u t p l 盎a n di n d u s ) t h es y s t e l l 埘ca n a l y s i so fr u r a ld e v e l o p m e n t - o r i e n t e dm o d e li ni b i sd i $ s e r 雠o ni s i m p o r t , 撒t i nb o t h t h e o r y a n d p r a c t i c e i to f f e r s 罂l i d 锄i c e t o i m p r o v e t h e d e v d o p m e n t - o d e n t e dp o v e r t y r c d u c l i o nm o d e li n r u r a la n de n h a n c ei t s e f f i c i e n c y m e n a w h i l e , i tc a l la l s ob es e r v e da sag o o de x a m p l ef o ro o n 曲m 商n g a n dl e l 丘n i i q g t h ep o v e r t y - r e d u c t i o ns t r a t e g yi no t h e rr e g i o n f r o m 沁s 心盐c g km 越豫誉啦l 咖c a na l s of i n da c a s ef o rs t u d y 啦 k e yw o r d s ：d e v e l o p m e n t - o r i e n t e d , p o v e r t yr e d u c t i o n , s t r a t e 留，b a o t o u 第一篇导言 1 1 研究背景 第一篇导言 消除贫困是人类面i 临的共同任务，也是中国经济和社会发展的大问题。在 改革开放政策的推动下，我国农村绝大多数地区经济得到快速增长，但少数地 区由于经济、社会、历史、自然等方面的制约，发展相对滞后。 进入2 1 世纪，我国宏观经济环境发生了重大变化，西部大开发战略的实 施，我国加入1 f l o ，中共中央关于促进农民增加收入若干政策的意见的出台， 我国市场经济体制的进一步完善，这些宏观环境的变化在为贫困地区经济发展 创造有利条件的同时，也对贫困地区发展经济提出了更高的要求。 “八七扶贫攻坚计划”完成后，中国政府又及时制定了中国农村扶贫开 发纲要( 2 0 0 1 2 0 1 0 年) ，把继续坚持开发式扶贫战略作为必须长期坚持的基 本方针，明确提出了我国2 0 0 1 2 0 1 0 年扶贫开发总的奋斗目标，即尽快解决极 少数贫困人口温饱问题，进一步改善贫困人口的基本生产生活条件，巩固温饱 成果，提高贫困人口的生活质量和综合素质，加强贫困乡村的基础设施建设， 改善生态环境，为达到小康水平创造条件。 包头市是内蒙古自治区最大的工业城市，农牧民人口约占总人口的三分之 一，由于传统的城乡二元经济结构，使得城乡收入差距不断拉大，贫困农牧民 温饱基础不稳，贫困户常年在温饱线上徘徊，市场竞争力极弱。这严重阻碍了 包头市全面建设小康社会宏伟目标的前进步伐。 因此，在国家即定的扶贫战略前提下，总结包头市“一七扶贫攻坚”的实 践经验，分析贫困地区及贫困人口的现状，查找贫困成因及扶贫开发工作存在 的问题，探讨解决问题的途径，将有助于包头市2 l 世纪初扶贫目标的实现。 1 2 研究的问题和研究目的 对于贫困问题的研究，不同学科从不同的侧面都有所涉及，特别是发展经 济学取得了许多重要成果，形成了一系列著名的理论和模型。所有这些研究主 要集中在贫困形成机理与识别及反贫困战略方面，对反贫困具体道路或操作模 式的研究则相对不足。形成了贫困与反贫困理论发展与具体模式、措施的不均 1 第一篇导言 衡格局。笔者认为，造成这种欠缺的主要原因可能是因为发展中国家以往的扶 贫还没有形成比较成功的规范操作模式，和不同地区贫困成因的特殊性。因此， 研究某个地区在即定扶贫政策、方针下，特别是在总结以往成功实践经验基础 上，逐步探索形成比较规范的扶贫模式和适合当地实际的战略措旋，无论对完 善和发展贫困与反贫困理论，还是对进一步推进扶贫实践，都具有重要意义。 本文在包头市将继续长期坚持开发式扶贫战略的前提下，假定开发式扶贫 战略效率最优，选择如何有效地实施包头市农村开发式扶贫战略作为研究对 象。 1 3 研究方法 本文主要运用了战略管理学的一些理论，在对包头市农村开发式扶贫实践 的客观事实进行实证分析的基础上，通过归纳抽象、规范分析、系统分析和案 例分析等研究方法，提出切实可行的措施，构建包头市扶贫模式运作系统。 1 3 1 参与观察法 在社会科学中，观察法是一种搜集社会初级信息或原始资料的方法。返种 方法是通过直接感知和直接记录的方式，获得由研究目的和研究对象所决定的 一切有关的社会现象和社会行为的情况。本文主要使用了参与观察方法，即观 察者亲身投入到所观察的农村扶贫社会现象和社会生活中去，在自身成为社会 生活中各种活动的一员的同时进行观察的方法。迄今为止，笔者直接从事包头 市农村扶贫开发的实际管理工作已有5 年，通过在实际工作中对包头市农村牧 区贫困现状、特点、原因和开发式扶贫模式运作的各种情况进行观察和体验， 获得了许多宝贵的第一手资料，为本研究的开展提供了最基本的条件。 1 3 2 实证分析与规范分析相结合的方法 实证分析和规范分析是在社会科学中广泛应用的研究方法。实证分析大都 是与事实相关的分析，试图解决“是什么”的问题，是对一个事情如何运行的 描述。规范分析则和价值判断有关，需要回答“应该怎么样”的问题。本文在 对包头市贫困地区情况进行具体分析时，主要是应用实证分析方法，描述和总 结开发式扶贫模式运作的过程、特征、效果以及成功的经验和失败的教训。在 2 第一篇导言 实证分析的基础上，通过比较、归纳和概括，在提炼开发式扶贫的具体战略和 实施战略过程中，运用了规范分析的方法，这一过程显然包括着许多主观的选 择判断和价值取向。其实，在社会研究中，实证分析与规范分析是难以截然分 开的。任何时候在进行实证分析时，总持有一定的价值判断标准。选择这样的 事实或案例加以分析，而排除掉其他事例，这本身就隐含了价值判断。规范分 析同样也离不开实证分析。规范分析要有说服力，就必须使自己根植于实证分 析基础之上，它实质上应当是纳入了一定的价值标准、更带有建议性的实证分 析。本文理论范式的形成过程充分体现了这种实证分析与规范分析相互渗透和 结合的关系。 1 3 3 归纳与抽象方法 归纳是理性思维中的一种主要推理方法，是从个别、特殊的感性的具体推 导出一般的理性抽象，是根据以往经验的材料进行概括的具体形式。归纳是从 分析比较观察到的材料开始的。本文所要建立的开发式扶贫模式运作的具体战 略就是从分析比较观察包头市贫困现状、扶贫工作中出现的问题和成因，使对 贫困和反贫困的认识，由感性上升到理性。通过归纳概括把包头市贫困成因从 掩盖着的杂乱无章的现象中析取出来。抽象是一种舍弃对象的各种非本质的属 性、联系、关系的思维方法，是感性认识向思维形式转化的认识过程的重要阶 段。抽象方法是一个有目的的、以进行分析和综合为特点的思维过程。通过这 个思维过程，抽出某一范围客观对象的一定特征、属性和关系，并通过综合把 这些特征、属性和关系归纳成理性反映。抽象过程的结果是概念、理论、模型 等。本文要将众多的开发式扶贫实际经验与教训归纳成具体战略，就是应用了 科学的抽象方法。 1 4 本论文的创新点 与已有的同类研究相比，本论文的创新之处主要体现在以下4 个方面： l 、本文从管理学的角度，对包头地区的农村开发式扶贫模式的系统的主 体结构、运行机制、影响因素、效率与改进等进行了研究，研究得出的主要结 论和建议比较符合实际。 2 、本文在对中国农村开发式扶贫模式的研究中，将地方政府、相关政府 3 第一篇导言 部门与金融组织、贫困农户视为各自相对独立的利益集团，注意了各利益集团 之间的相互博弈关系，并运用地方分权的理论进行了分析。这是目前的同类研 究所忽略的。 3 、本文所提出的扶贫战略实施框架，可以用于系统地分析和解释其他贫 困地区的扶贫实践，丰富了分析方法，同时本文也为战略管理学的研究提供了 新的案例 4 第二篇包头市扶贫开发的内部环境分析 第二篇包头市扶贫开发的内部环境分析 2 1 包头市贫困地区的发展现状 包头市农牧区可划分为四个区域：一是边境牧业地区，即达茂北部牧区1 0 个苏木。该地区特点是以牧为主，属半荒漠、荒漠草原，草场沙化退化严重， 降水十分缺少。二是阴山北麓高寒丘陵区。主要是固阳县全部、达茂旗农区九 个乡和石拐农区及土右旗后山地区，其特点是干旱少雨，十年九旱，年年春旱， 土地贫瘠，基础设施簿弱。三是沿山井灌区。该区域是包头市较好的地区。四 是黄河北岸的黄灌区。该区域最大的特点是雨少则丰，雨多则涝。包头市的贫 困村、贫困户主要集中在边境牧区和阴山北麓高寒丘陵区。这些地区的共同特 点是自然条件恶劣，十年九旱，抵御自然灾害能力差，己凸现出生态型的贫困 特征，有的地区已不适合人类生存。 据2 0 0 3 年全市贫困户监测调查结果显示：2 0 0 3 年底，我市有极端贫困人 口2 0 9 万人，低收入贫困人口1 2 4 万人。分别占全市农业人口的2 6 8 和 1 5 9 0 。分布情况为：土右旗主要集中在三道沙、小召乡二个易涝贫困乡和 后山已归入九峰山管委会的耳沁尧、公山湾；九原区为哈业胡同、哈林格尔镇： 固阳县贫困户分布区域面积较广；达茂旗为9 个农区乡，石拐区集中在国庆乡。 全市未解决温饱问题且处于绝对贫困生活状态的农民多集中在后山地区的固 阳、达茂两个国家级扶贫工作重点旗县和土右旗的沿黄河易涝地区，这三个地 区内的贫困人口约占总体的8 4 。所以解决贫困地区农民温饱问题的重点和难 点也主要集中在这些地区。 固阳县农业生产是以旱作农业为主的典型农区经济。全县辖农业人口 1 7 4 8 万人，耕地面积1 9 2 千公顷，有效灌溉面积1 3 3 千公顷。主要从事的种 植业生产品种有：小麦、油料、糜黍及土豆。全县年日照温度3 0 0 0 多小时， 无霜期1 2 2 天。因地处内陆，纵深阴山山脉以北的高寒地区，年降水量不足4 0 0 毫升，春秋为多风季节，农作物生长的自然条件较差，是十年九旱的丘陵区， 又因当地可利用自然资源开发力度不足，加之其它因素制约，农村中9 0 的劳 动力基本上还是从事第一产业生产。且从事的种植业生产基本上也还是维系多 年一贯制的作法，农业劳动效率没有大的提高。而与此同时随着人口再生产刚 5 第二篇包头市扶贫开发的内部环境分析 性递增，历年累积的可用劳动力逐年增多，农村剩余劳动力日益明显。在从事 的农作物生产中，粮食生产一般稳定在七至八万吨左右，农民人均生产量2 0 0 多公斤。可由于农业生产以旱作为主，粮食生产基本处于广种薄收状态。农民 称土坡梁地：“种了一坡，收了一车，打了一箩，做了一锅”，这是对这块地一 年耕作收获的生动描绘。粮食单产低，农民生产的粮食除作一部分自食外，可 提供的商品率不高，农民主要依靠出售百余斤粮收入维持一年基本生活开支。 2 0 0 3 年农户抽样调查资料即说明这一点，在人均总收入中，农民从事的种植业 收入就占了大部分，而粮食收入又占了种植业收入的绝大部分，通过各种打工 得到的劳动报酬收入占不到总收入的1 1 0 ，这就是说，固阳县农民的经济收 入来源的大头或重点是靠种地取得的，维持生活或改善生活状况也取决于年景 收成的好坏，而十年九旱的客观自然环境是致使面对黄土背靠蓝天的一年辛勤 耕作土地的农民贫困的症结。整体经济发展不快，特别是占大头的农业生产水 平无大的提高，全县大部乡财政支出入不敷出，而全县已连续4 0 多年靠吃国 家补助为生。未解决温饱问题的贫困人口又将是怎样的结构特点呢? 监测资料 显示：固阳县的贫困乡中，每个地区的贫困人口都超过了2 0 ，其中后山地区 的西斗铺、红泥井、兴顺西、白灵淖、银号、大庙、h 塔亥7 个乡，贫困人口 都在比例较高。前山地区几个乡相对后山地区自然条件略好些，但贫困面仍较 宽，从各乡的特困人口分布看，各乡( 苏木) 也都有数量不等的人口，即少的 十几人，多的六七百人，以上事实说明，固阳县无论是未解决生活温饱的贫困 户和生活绝对贫困户。人口数量都是比较多的而且占总人口的比重也是大 的所以说尽快解决贫困人口生活温饱问题成为该县迫在眉睫的大事，也同时 是全市能否实现全面建设小康社会的难点环节和一块难啃的硬骨头。再从主要 经济指标看，贫困人口在经济指标的绝对量占有上或相对指标的比重上较非贫 困人1 3 都滞后，这一侧面也略显出贫困的成因。在贫困人口中，人均占有基本 生存生产资料：如耕地面积，其中水浇地面积都比非贫困人口占有量低得多； 年末拥有牲畜头数2 5 头，较非贫困人口少3 1 5 头。固定资产原值占有量， 在各等次的年人均纯收入中，也呈递减趋势。即收入水平越低所占有的固定资 产也较少，都远低于县平均占有量的水平，更低于全市的平均水平，因家庭经 济规模小，单位生产成本比重较高，即家庭经营支出占总收入比重随之增大， 高于全县平均水平。从家庭收入构成看，贫困人口从非农业渠道获得的收入也 明显低于平均水平。贫困人口经济收入单一化，加之主要收入中的种植业亦有 6 第二篇包头市扶贫开发的内部环境分析 不确定性，自然使贫困人口负担进一步加重，也使贫困人口生活更加捉襟见肘。 达茂旗地处中蒙边疆地区，又属典型的缓坡丘陵区，多风少雨、交通不便， 客观上存在着不利农业生产的自然因素，是国家扶贫工作重点旗。其贫困人口 比重之大是全市四个农业旗县中最高的。也就是说达茂旗的贫困人口总量虽少 于固阳县，但存在着普遍性。从2 0 0 3 年贫困人口调查监测表看，达茂旗的贫 困人口分布在7 个乡中，其情况为：该旗农业大乡乌克、西河两乡，虽总耕地 面积和人均耕地面积居其它乡之前，但因不占有稳定的基本创收资料一一水浇 地面积较少，多年来，农民的生活质量无大的改善和提高，贫困人口数量仍居 高不下。截止到2 0 0 3 年底，两乡未解决温饱生活的贫困人口全乡总人口比重 仍居高不下。在居住置上，9 4 农户处在丘陵缓坡区、沙土化严重，土地贫瘠， 风多雨少，且5 0 以上的农户又处在不通公路地域内，信息闭塞。而居住在平 原上的6 农户和居住在丘陵区的9 4 的农户收入差别较明显，一定程度上也 揭示了贫困的原因。农民主要靠种植业取得收入，同时兼有少量的牧业收入， 自然贫瘠的丘陵土地也决定他们生活的低水平。乡级财政收入入不敷出，大部 分支出靠上级贴补。其他农区贫困人口所在乡也类似于上述二个乡。缓坡丘陵 的黄沙土地使他们终年生活无大改变。 土右旗较之固阳、达茂旗自然条件算是比较好的地区，该旗北靠大青山， 南邻黄河，具有从事种植业和林果业生产的较好环境，截止2 0 0 3 年底，土右 旗贫困户和贫困人口相对于其它农区中是较少的。该旗贫困人口分属在9 个乡、 1 3 0 个行政村中，主要是沿黄地区的三道河、小召、双龙和后山已归入九峰山 管委会的耳沁尧、公山湾。沿黄区贫困的主要原因是土地易涝和盐碱化，而后 山地区的2 个乡位置偏僻，交通不便，农田基本上是丘陵、沙土地，十年九旱 的旱作农田。资料显示：贫困农户人均占有耕地5 4 亩，其中水绕农田就有3 亩，按常规讲，农户的基本生活是有保障的，只因农田易涝和碱化，农作物单 产量较低，收入无保障。分乡看：沿黄灌区的三个乡，内部又显出不同的特点， 南部区，即紧挨黄河边的村寨，碱化地严重，土地易涝，生产条件差，农户的 收入最低，也就是说大部分特困户集中在这一段地区，相对离黄河远点的村， 因农业收入有保障，生活又好些，北部山区的两个贫困老区乡，农作物生产条 件类似于固阳县，也属十年九旱的山区。农户的基本经济收入主要靠这些贫瘠 的丘陵黄土地。 九原区是内蒙古自治区旗县区中的富裕区，经济发展也有不平衡性，近城 7 第二篇包头市扶贫开发的内部环境分析 郊区经济发展快，实力强，远离城区的经济发展速度则慢些，哈业胡洞镇和归 入哈林格尔镇的全巴图，因土地碱化较重及山区水浇地少，加之远离市区，其 它非农产业发展相对滞后，使这一地区的贫困户比较集中但九原区贫困户自 身的家庭基础条件和经济实力较全市而言也是好的和强的。监调资料显示，贫 困户人均占有水浇地较多，高于全市平均水平，人均家庭总收入也高于全市平 均水平，劳务收入等也均超出平均水平。 石拐区国庆乡的特点基本与固阳县后山地区相同，也是包头市扶贫工作的 一个难点。 2 2 包头市贫困地区的总体特点 1 、农业基础条件薄弱。包头市市地处我国内陆边疆区，又属内陆少数民 族聚居区，立地条件较差，风沙干旱严重，尤其贫困农户住地自然条件更差， 干旱缺水，无霜期短，冬春季风大，十年九旱，年年春旱，土地瘠薄，风蚀沙 化和水土流失严重，加上广种薄收，粗放经营形成单产低，总产不稳，土地生 产力低，抵御自然灾害能力低的生产局面。再加交通不便，信息闭塞，以及文 化程度低等不利因素，造成生活贫穷落后。基本农田建设，改善生产条件和改 善生态环境，发展早作农业和节水灌溉农业方面明显不足。农田有效灌溉面积 多年来基本上维持在8 0 一9 0 千公顷上，且水浇地又主要集中在土右和九原地 区，约占全市4 5 以上。目前，全市约7 0 的中低产田没有得到有效治理， 加上国家、集体总量上对土地投入的严重不足和部分农户短期行为以及收入不 高制约投入的影响，使农业基础建设的整体投入增长缓慢。 2 、市场程度低，产业链条短。贫困群众的市场经济观念薄弱，l i t 的生产 和消费观念使产销不对路，增产不增收甚至血本无归现象时有发生。大部分农 畜产品只作为初级原料售出，没有实现转化增值，资源优势没有通过乡村企业 这个环节转化为商品经济优势。 3 、旗县区域经济基础薄弱，地方财政自给水平低，缺乏发展后劲和活力。 目前我市五个农业旗县区中有三个靠吃市财政补贴为生。特别是两个重点县， 大部分支出靠上级补贴。由于地方财政入不敷出，不可能拿出多余的资金，用 于发展本地区基础产业和相关产业，从而延缓了地域经济的快速发展，影响了 对贫困乡( 苏木) 及贫困户的扶贫投入力度。 8 第二篇包头市扶贫开发的内部环境分析 4 、文化素质低，观念守旧。农村劳动力文化低是我市农村经济发展中遇 到重要障碍，也是阻碍农村各项事业全面发展的主要矛盾。在调查的2 0 0 3 年 农村住户劳动力文化构成中，文盲或半文盲及小学程度的劳动力多集中在贫困 户中。由于文化水平低，一些传统的旧式作法多年来没有大的改观，新的科技 含量高的种养技术难以推广，因而农业劳动效率没有大的提高，基本上还徘徊 在靠天吃饭的生产格局上。这对贫困户短时间内摆脱贫困无疑有着极大的制 约。 5 、各项社会事业及基础设施发展滞后。这反映在教育、文化、卫生、交 通等方面。贫困地区地广人稀，办学条件差，教育设施落后，而贫困人口大多 居住分散、偏僻，贫困农户子女接受教育不仅质量相对差，而且成本相对较高。 许多农户由于生活困难，无力支持子女上学，适龄儿童失、辍学率偏高，青壮 年文盲比例偏大，在卫生保健方面，一是医疗网点少，二是医疗设施、医疗水 平差，三是贫困农户无支付能力，致使贫困人口享受不到相应的、最起码的医 疗保健，导致贫困人口身体素质较差，农户因病致贫，因病反贫较多。贫困地 区物资交流和商品输出比较困难，物流成本相对较高。另外，电力、通讯等基 础设施也相对滞后。 2 3 包头市扶贫开发工作现状 2 3 1 组织机构现状 随着中国农村贫困面的逐步缩小，开发式扶贫的目标逐步由瞄准贫困地区 向瞄准贫困人口转变，扶贫的手段也由单纯的经济向经济社会等综合开发方向 发展。1 9 9 3 年下半年，国务院贫困地经济开发领导小组更名为国务院扶贫开发 领导小组。包头市也成立了相应的机构，即包头市扶贫开发领导小组。 包头市扶贫开发领导小组组长：分管农业副书记，副组长：分管农业副市 长、市扶贫办主任；成员包括市发展改革委、财政局、扶贫办、人民银行、农 业银行等二十多个政府部门及相关单位的主要领导兼任。 包头市扶贫开发领导小组主要职责：1 ) 组织有关包头市贫困地区的调查 研究；2 ) 制定贫困地区发展规划；3 ) 协调解决有关贫困地区发展的重大问题； 4 ) 督促检查有关工作：5 ) 总结交流经验。 9 第二篇包头市扶贫开发的内部环境分析 领导小组只有在进行重大决策时才召集全体成员开会研究作出决定，其 日常工作由领导小组办公室承担，领导小组作出决定后由相关单位分别组织 实施。在政府机构系列里，领导小组被定性为议事协调机构，不是政府的组成 部门。因此，从严格意义上讲，领导小组并不是一个单独的政府机构，要准确 的界定应该是一种松散型的决策协调机构。包头市扶贫系统的组织结构可用下 图( 图2 一1 ) 表示： 图例：领导关系一一一一指导、协调关 图2 一l 从主体结构与运作机制以及实践效果分析，开发式扶贫模式的这种治理结 构充分利用了各种优势资源，特别是上级政府的权威资源和强大的动员能力。 这种优势确保了决策的权威性，降低了决策的社会成本，同时也为决策的完整 性提供了可能。另一方面，相对于单个部门而言，这种治理结构通过多部门协 即包头市扶贫开发领导小组办公室，简称包头市扶贫办 1 0 第二篇包头市扶贫开发的内部环境分析 调和决策过程中遵循的统一性和差异性原则，在确保决策刚性的同时又使决策 具有一定的弹性，即有利于调动部门和积极性，又符合地区差异的实际情况， 保证了决策的可行性。但是，我们可以看到，目前开发式扶贫的这种治理结构 也存在一些问题。 一、基层组织和贫困人口的参与不够。 尽管开发式扶贫模式的主体是政府，但贫困人口在决策过程中的参与无疑 会提高决策的科学性和针对性，有利于提高效率。而基层政府，包括县级政府 和乡镇政府作为决策的主要执行者，从理论上讲也应该有参与决策的空间，以 提高决策的可行性。但是在实际决策过程中，决策系统的主体是政府，贫困人 口没有机会参与决策，只是被动接受决策；在决策主体内部，基层政府也几乎 没有参与决策的机会，这些都直接影响到决策效率。 二、存在强势部门的利益刚性 尽管多部门协调机制在一定程度上能够调动相关部门的积极性，削弱其决 策谈判能力，促进决策的一致性，但在现行政府体制环境下，协调机构在决策 时面对强势部门和部门利益诉求时，仍然缺乏根本的制约手段，以至一定程度 上在决策系统中不可避免地形成了部门利益刚性，直接损害了决策系统的效 率。 三、决策统一性与差异性相结合分散了决策风险，但导致经济因素考虑弱 化。 由于某些基层政府博弈能力的增强，使得上级政府在某些决策中很难单纯 地从经济层面来考虑，而必须考虑地方之间的平衡。例如，在财政扶贫资金的 分配和扶贫项目的争取等方面，都存在一些非经济因素，这必将对扶贫的整体 效果产生一定的消极影响。 2 3 2 扶贫资金管理现状 2 3 2 1 转移支付 按照公共财政范畴，专门面向贫困地区的所谓财政扶贫资金应归为专项转 移支付资金。本文中的转移支付，主要指除以工代赈以外由财政系统负责传递 的财政扶贫资金，主要来自中央政府和地方各级财政的预算安排。从1 9 9 6 年 中央扶贫开发工作会议召开以后，中央财政扶贫资金的增加，不仅幅度大，而 第二篇包头市扶贫开发的内部环境分析 且比较稳定，而同期各级地方财政扶贫配套投入情况则差异较大。 转移支付扶贫资金的中途流失和损耗是目前开发式扶贫模式的一个比较 严重的问题。包头市财政扶贫资金使用过程中的损耗主要表现在挤占、挪用财 政扶贫资金方面，这种情况多发生在县、乡( 镇) 一级。这种损耗又可分为两 种：一种是用于弥补行政机构和事业单位经费不足：一种是用于非扶贫用途的 办公楼建设和交通通讯工具的购置等。 资金拔付时间延缓在财政扶贫资金管理中是另一个不容忽视的问题。这种 情况主要发生在省、地市两级，资金到位不及时，其实质是在一定时间内占用 了财政扶贫资金，拖延了财政扶贫资金项目的建设，也是财政扶贫资金在流转 中的一种损耗。 造成财政资金损耗和流失的原因主要有以下几个方面：一是地方财政困 难。贫困县本级财政收入与支出的缺口很大，集中表现在县乡政府财政与贫困 人口“双穷”并存。贫困人口的主要收入来源对传统农业的依赖度太高，短期 内在资源和市场双重制约的条件下还没有更有效大幅增加收入的渠道。地方财 政收入除了来自于中央财政的转移支出和专项补助不断加大外，其增长也比较 明显地受制于当地经济发展速度无法有效提高的影响。贫困县的财政扶贫资金 主要靠上级财政安排。县乡一l 爱财政困难是财政扶贫资金流失的重要因素。因 为这些贫困县财政收支缺口较大，不但根本无法安排扶贫资金和其他建设资 金，而且有强烈的冲动，挪用上级政府以各种名义拔付下来的资金，包括财政 扶贫资金。二是资金多部门管理。资金多部门管理是体制因素形成的，发展改 革委、财政部门和扶贫办作为扶贫资金主要的管理部门没有建立和形成很有效 的协调和配合机制。多头管理和交叉使得各类扶贫资金在扶贫项目中不能有效 地结合。同时，资金的多头申请，项目的重复安排和项目管理不规范，加上缺 少必要的科学性和系统性，一定程度上阻碍了扶贫资金使用效率和扶贫整体成 效的提高，此外，部门间在资金分配、管理、使用上沟通不畅，缺乏正常的交 流渠道，特别是以工代赈项目和其他财政扶贫项目的确定和实施之间缺乏必要 的沟通，在一定程度上影响了财政扶贫资金管理和使用效率的提高。三是法制 观念不强，执行制度规定比较随意。这主要表现在地方领导人特别是县一级领 导人在确定扶贫资金使用时，由于行政体制等方面的原因，缺乏必要的法制和 规章制度约束，随意性较强，往往随自己主观愿望而定，不能依法使用财政扶 贫资金。四是管理方式比较传统、落后。管理人员缺乏现代管理理念，财政扶 第二篇包头市扶贫开发的内部环境分析 贫资金项目的前期准备工作比较粗糙，项目确定缺乏规范程序，基层财政部门 和扶贫办系统管理手段比较落后，资金流转和项目进展情况的信息不能及时准 确反馈，使管理者往往陷于事后应付的境地，事前和事中的预防机制不能有效 发挥监督和调节作用。 2 3 2 2 以工代赈资金 以工代赈资金主要以修建公路、水利工程、人饮水工程和基本农田建设为 重点，以改善贫困地区的基础设施和生产生活环境，为贫困地区的经济社会发 展创造条件为目的。由于其传递过程中直接瞄准目标项目，避免了资金被挪用 作平衡地方财政预算，同时，为农闲季节的农民创造了短期就业机会，提高了 农民的收入水平。所以受到赞扬并获得扩展。但是就以工代赈这一扶贫资金的 传递方式来说，也有以下问题应引起注意： 一是以工代赈与市场经济中政府职能的冲突。体制改革的一个重要内容， 是政府职能的转变，即政府从企业活动中撤离而专司社会公共事务和宏观经济 管理，这一目标迄今为止还没有完全实现。以工代赈项目传统的计划经济运行 方式，造成自上而下的计划僵化，有时脱离当地民众需要。同时，由于参与项 目资源分配的部门日益增多，组织系统也趋于复杂，造成的投资缺口迅速增大， 资源使用效率明显降低以及项目范围扩大到非贫困地区等问题。 二是以工代赈行动中传递系统角色的错位。由于不同的贫困县能够争取 到的以工代赈资金多少取决于项目申请的成功率，这样实际上就使得承担传递 任务的发展改革委系统权力膨胀，在确定目标项目中几乎拥有最后的决定权。 而作为主要负责当地经济社会发展，特别是追求经济增长率的发展改革委系 统，很难保证确定的目标项目完全符合扶贫政策和贫困人口的需求，特别是在 贫困人口的需求与政府需求冲突时，贫困人口的需求就很容易被忽视。例如贫 困村民希望修建更多的道路以方便出行，而政府则希望按当地规划修更多的梯 田以显示政绩，这种政府与贫困人口实际需求上的不一致在以工代赈项目的实 施中比较普遍。另外，传递目标即项目的确定、筛选需经过相关政府部门向县 级发展改革委申请，再经发展改革委系统层层上报审批，导致在行政审批过程 中承包项目等计划经济常见的体制性腐败现象产生，直接加大了以工代赈资金 替代了决策系统作出决策 第二篇包头市扶贫开发的内部环境分析 管理的成本。 三是以工代赈对地方公共建设资金的替代。与以工代赈相关的另一个问题 是地方政府有可能将本来用于基础设施建设的款项用于其他方面。也就是说， 以工代赈款项可能替代其他原来计划用于基础设施方面的投资，而不是大幅度 增加基础设施的投资。考虑到贫困地区所普遍面临的财政压力，这种可能性也 是比较常见的。 四是以工代赈项目中的目标瞄准与农民负担问题。尽管以工代赈传递的准 确性有较高保障，但仍然有研究表明，由于在偏远地区修路所带来的回报可 能很低，从而导致人口密度较大、自然环境较好、剩余劳动力较多但位置并不 偏远的村庄，受益于此种计划的机会更多，而这些村庄又往往不是最贫困的。 另外，由于以工代赈项目大多有农民投工投劳的要求，会增加当地贫困农民所 承担的无偿义务劳动，从而加重农民负担。更严重的一个问题是地方政府为了 争取以工代赈项目，往往主动提高地方无偿投工投劳的比例，而在项目的实际 实旌过程中，贫困农民很难区分哪些投工投劳是有偿的，哪些投工投劳是无偿 的，这就为地方政府将有偿投工投劳转为无偿投工投劳提供了可能，从而进一 步增加贫困农民负担，实质上这就是对贫困农民的无偿剥夺。在农村税费制度 改革逐步推行之后，这一矛盾越来越突出，将直接影响到以工代赈项目的实施。 2 3 2 3 补贴信贷 l 、补贴信贷传递的基本情况 扶贫贷款的传递形式是：由国务院扶贫开发领导小组确定贷款总额，并分 配给各省指导性贷款规模，各省级农业银行一般采取两种方式传递信贷资金： 一种是自己直接确定项目或者在扶贫办提供的候选项目中选择确定项目；另一 种是将贷款规模进一步分解到县级银行，由县级银行自己直接确定项目或者在 扶贫办提供的候选项目中选择确定项目。在这两种方式中，信贷资金都是按照 一般商业贷款的管理程序直接传递到项目。 2 、补贴信贷传递的效率评价 为贫困地区具有正常劳动能力和经营能力的贫困户提供扶贫贴息贷款，目 的是帮助他们发展生产、增加收入。扶贫贴息贷款始终是开发式扶贫最主要的 。朱玲和蒋中一，以工代赈与缓解贫困，上海三联书店、上海人民出版社，1 9 9 4 7 1 4 第二篇包头市扶贫开发的内部环境分析 资金来源，并且贷款的规模不断扩大。扶贫贴息贷款存在的主要原因是基于对 贫困户经济状况的两个假定：第一，贫困人口因缺乏必要的抵押和担保不能从 正规金融市场上获得贷款；第二，贫困人口付不起全部市场利率。 贴息贷款计划确实对改善贫困人口获得贷款的状况从而减缓贫困起了重 要的作用。然而，贴息贷款在传递过程中也存在了一系列的问题。 一是传递目标置换问题，相当大的一部分贴息贷款资金没有按预期到达目 标贫困户手中，而是被挪作他用。贴息贷款的传递在地方主要由扶贫办、地方 政府和农业银行负责。通常，地方政府官员要考虑增加财政收入和整个地区而 不仅仅是贫困地区的经济发展问题。这样他们很有可能支持将一部分扶贫贷款 投向企业或前景更看好的非贫困地区。当把贫困地区的地方政府普遍面临的财 政危机这一情况考虑进来时更是如此。农业银行官员面临更加强烈的利益驱 动，首先关心的是贷款偿还。因为他们负责发放贷款，如果他们认为偿还的可 能性小就可以拒绝向地方扶贫办所建议的项目提供贷款。这就导致银行官员与 扶贫官员间经常发生大量的冲突，解决的方法是在不同情况下有不同的利益偏 袒，而更多的时候则是银行与地方政府目标一致，从而导致扶贫目标被置换， 即扶贫贷款被挪作他用。关于扶贫贴息贷款不到位的案例很多。按照规定扶贫 贴息贷款主要应用于种养业，但包头市2 个国定贫困县扶贫贴息贷款实际用于 种养业的平均比例为4 5 ，其余大多投向了工业项目。还有一些地方更加明显 地偏离了扶贫目标。 二是寻租现象。经验研究表明，在市场机制作用的条件下，价格( 利率) 补贴必然要导致寻租现象的出现，使价格( 利率) 补贴所带来的好处主要流向 能支付更高租金的利益群体，而贫困人口很少能在支付租金争取价格( 利率) 补 贴的竞争中占据优势，从而很难从中受益。为了减轻寻租对贴息贷款分配的影 响，政府有时不得不以某种方式直接介入分配过程，但是由于对贷款对象及其 所选择项目缺乏完全、确定的信息，政府直接介入贴息贷款发放又难免产生过 去计划经济条件下所发生的各种问题，如扭曲资源配置、导致资源低效等，而 这种情况在贫困地区一直比较普遍。总之，在存在利率补贴的条件下，无论借 助市场机制还是采取行政手段分配贴息贷款，扶贫贴息贷款传递都会产生一些 不可避免的严重问题。 三是承担扶贫贴息贷款传递的农业银行基层网点少，工作人员不足，在组 织上存在操作困难，也是扶贫贴息贷款传送中存在的一个非常现实的困难。 1 5 第二篇包头市扶贫开发的内部环境分析 3 、关于扶贫小额贷款 近年来小额信贷作为对现行补贴信贷的一种改进在我国从试点到推广，规 模逐年扩大，发展较快。其主要创新是以贫困户为传递目标，突破现行贷款体 制，不要抵押，但贷款额度较小，一般在1 0 0 0 - - - 2 0 0 0 元左右，实行分期还款。 目前，小额信贷在包头市，无论从发放规模还是覆盖地区和人口都有了较快的 发展。由于小额信贷能够到达贫困户手中，且不要抵押，已经成为贫困地区广 大干部群众比较认可和欢迎的一种扶贫方式和手段。与此同时，其存在的问题 也比较明显。 一是小额信贷占扶贫贴息贷款的比例偏小，不能满足贫困农户发展生产的 资金需求。从绝对量上来看，小额信贷的发放规模有了较大幅度的增加，但从 相对量上看，所占年度扶贫贷款计划的比例却增长极为缓慢。目前，贫困地区 的各大商业银行纷纷撤并机构、收缩网点，贫困地区农民获得金融机构资金扶 持的渠道非常有限，主要是农业银行的扶贫贴息贷款和农村信用社的小额信用 贷款。相比之下，由于扶贫贷款在利率上更加优惠，因此对于贫困农户来说尤 显珍贵，但目前这样一种资金供给状况显然远远不能满足需求。 二是到期贷款归还率低，资金使用效率不理想。小额信贷在国内外的实践 中，一个普遍的成功经验就是还款率高、项目成功率高，这也是其发展迅速的 重要原因之一。但从调查了解阿情况看，包头市的小额信贷资金使用效率不够 理想，截止到2 0 0 3 年底，到期小额扶贫贷款的归还率平均仅为3 0 。 三是中介服务组织严重缺位。小额信贷并不象贷款资金发放到户就了事， 事实上，单纯的资金到户并不是小额信贷本来的完整含义。在银行和农户之间， 还有大量的工作需要做，比如组织中心组会议、提供技术和信息服务、协