（金融学专业论文）欧元区国家财政协调的困境与改革.pdf

欧元区国家财政协调的困境与改芋 摘要 区域经济一体化是当今世界的一种重要经济现象。欧盟在区域一体化方面走 在世界的前列，它已进入经济与货币联盟阶段。在单一货币实施前后，区域内财 政协调都是政治家和经济学者关注的重点。 欧盟是一个超国家组织，具有某些联邦的特征。从经济角度看，其财政模式 采用财政联邦制具有一定合理性。一方面，可以利用财政联邦制下的转移支付机 制等来应付区域内的非对称性冲击；另一方面，财政联邦制有利于生产区域性公 共物品，从而进一步促进区域一体化。然而，现阶段采用该制度会产生巨大的政 治成本，因此这种制度演进不具有可行性。欧盟的现实选择是在财政分权的基础 上实旋共同的财政纪律进行财政协调。欧盟财政协调框架主要由马约和公 约所规定。这些规定也遭到一些经济学家的质疑。本文认为，欧盟现有框架是 在复杂环境下做出的一个次优选择，算是在财政协调方面的一个积极尝试，其效 果有待实践检验。 对欧元区成员国财政状况的考察借助财政赤字可持续性模型进行分析。结果 显示，欧元区主要大国的财政状况不满足可持续性条件。其原因既有经济方面的 因素，也有制度方面的因素。鉴于这样一个现实，本文认为欧盟可能会对现有协 调框架进行调整，包括增加成员国财政灵活性，完善公约的执行程序以及中 期内进行结构改革等。 关键词：欧盟欧元财政联邦主义财政协调 分类号：f 8 1 1 2 欧元区国家财政协调的困境与改革 a b s t r a c t r e g i o n a le c o n o m i ci n t e g r a t i o ni so n eo ft h em o s ti m p o r t a n tp h e n o m e n ai nt h e w o r l d n o we uh a ss t e p p e di n t ot h ep h a s eo fe c o n o m i ca n dm o n e t a r yu n i o n ( e m u ) a n ds e t sa l le x a m p l ef o ro t h e rr e g i o n s b e f o r ea n da f t e rt h ei n t r o d u c t i o no ft h es i n g l e c u r r e n c y ( e u r o ) ，t h ec o o r d i n a t i o no ff i s c a lp o l i c i e sa m o n g m e m b e rs t a t e sh a sb e e nt h e f o c u so fb o t hs t a t e s m e na n de c o n o m i s t s a sas u p r a n a t i o n a lo r g a n i z a t i o n ，e ul o o k sl i k eaf e d e r a t i o nt os o m ee x t e n t s f r o mt h ep o i n to fe c o n o m i cv i e w , e us h o u l da d o p tt h em o d e lo ff i s c a lf e d e r a l i s m o n o n eh a n d ，t h et r a n s f e ro ff i s c a lf u n du n d e rt h i sm o d e li sa ne f f e c t i v et o o lt od e a lw i t h a s y m m e t r i cs h o c k s ；o n et h eo t h e r , f i s c a lf e d e r a l i s mi si nf a v o ro ft h ep r o d u c t i o no f r e g i o n a lp u b l i cg o o d ( r p g ) ，w h i c hc a np r o m o t et h ed e v e l o p m e n to fr e g i o n a l i n t e g r a t i o n h o w e v e r , t h eh u g ep o l i t i c a lc o s tm a d ei tu n f e a s i b l et oa d o p tf i s c a l f e d e r a l i s ma tt h a tt i m e w h a te uc h o s ew a st oc o o r d i n a t ef i s c a lp o l i c i e so fm e m b e r s t a t e st h r o u 曲c o m m o nf i s c a ld i s c i p l i n e s t h ef r a m e w o r ko fe uf i s c a lc o o r d i n a t i o n w a sm a i n l ym a d eo ft w ot r e a t i e s ，t h em a a s t r i c h tt r e a t ya n dt h es t a b i l i t ya n dg r o w t h p a c t ( s g p ) s o m eo fi t sr e g u l a t i o n sw e r ec r i t i c i z e db ye c o n o m i s t s t h i sp a p e ra r g u e d t h a te uf r a m e w o r kw a sas e c o n db e s ts o l u t i o n a sa na t t e m p to ff i s c a lc o o r d i n a t i o n ， t h ee f f e c to ft h a tm o d e ls h o u l db et e s t e di nt h ep r a c t i c e t h i sp a p e ru s e st h em o d e lo ff i s c a ld e f i c i ts u s t a i n a b i l i t yt oa n a l y z et h ef i s c a l c o n d i t i o n so fm e m b e rs t a t e s t h er e s u l ts h o w st h a tt h em a i nc o u n t r i e si ne u r oz o n e d o n tm e e tt h ec o n d i t i o n ，w h i c hi sd u et ob o t he c o n o m i ca n di n s t i t u t i o n a lr e a s o n s c o n s i d e r i n gs u c har e s u l t ，e uw i l lt a k es o m em e a s u r e st oa d j u s ti t sf i s c a lc o o r d i n a t i o n f r a m e w o r k ，s u c ha si n c r e a s i n gf l e x i b i l i t yo ff i s c a lp o l i c yo nt h es t a t el e v e l ，i m p r o v i n g t h ee x e c u t i n gp r o c e d u r eo fs g pa n dc o n d u c t i n gs t r u c t u r a lr e f o r m si nt h em e d i u m t e r m k e y w o r d s ：e u ，e u r o ，f i s c a lf e d e r a l i s m ，f i s c a lc o o r d i n a t i o n c l a s s i f i c a t i o nn u m b e r ：f 8 1 1 2 欧“区国家财政协调的田境与改革 引言 随着近代科学的兴起和发展，欧洲渐渐成为世界的中心。这样的格局在历史 上持续了几个世纪。经过两次世界大战后，欧洲的中心地位被美国所取代。痛定 思痛，欧洲人决定走区域一体化的复兴之路。时至今日，欧洲一体化走过了半个 世纪的历程，取得了令人瞩目的成就。毫无疑问，如今的欧盟已成为世界政治、 经济格局中的重要一极。 应该说，欧盟所取得的一体化成就主要集中在经济领域。在早期，成员国问 政策和制度的协调为欧盟市场一体化铺平了道路；如今，市场的发展要求成员国 进行更深层次的政策协调。欧元启动后，欧元区统了货币政策。然而，要维持 单一货币经济的平稳运行，仅仅统一货币政策还不足够。财政政策作为宏观经济 政策的重要组成部分，也必须进行相应的协调和配合。 单一货币区内主权国家的财政政策协调，无论在理论上还是在实践中都是一 个新的课题。基于现有的研究，本文围绕欧盟财政主要讨论两个问题：1 从理论 角度考察，欧盟这样一个经济体是否可以采用财政联邦制；2 从实证角度分析， 欧盟现有的财政协调框架运行如何，其改革方向又是怎样。第一个问题又可以细 化成几个问题：欧盟当前的财政预算如何? 是否符合财政联邦制的特征? 欧盟采 用财政联邦制的可行性分析等。针对第二个问题，本文首先介绍欧盟的财政协调 框架，论述制定这一框架的必要性，再用实证的方法考察这个框架的运行情况， 最后结合实践中出现的问题，探讨欧盟财政可能的改革方向。 不少人认为，中国前二十年的改革是在“摸着石头过河”。其实，欧洲一体 化也是在摸索中前进，理论总结与实践探索环环相扣。本文是对欧洲单一货币下 财政协调实践的一个初步理论分析。相信随着实践的发展，这方面的研究会越来 披多。 i i i 欧元区国家财政协调的困境与改革 第一章导论 一、选题的背景和意义 ( 一) 从欧洲一体化沈起 本文是要论述欧洲单一货币下的财政政策协调，而采用单一货币是欧洲区域 一体化发展的高级阶段。为了增加对本论题的理解，有必要在开篇之初简单介绍 欧洲区域一体化的历程。 欧洲一体化的思想早在1 4 世纪就已经提出来了，但是一直到第二次世界大战 以后欧洲重建时期，这种思想才开始付诸实践。通常认为，欧洲区域一体化开端 于欧洲复兴计划，即马歇尔计划。欧洲国家为了有效地利用该计划的援助基金， 在美国的帮助下于1 9 4 8 年成立了“欧洲经济合作组织”( o r g a n i z a i t o nf o r e u r o p e a ne c o n o m i cc o o r p e r a t i o n ，o e e c ) 1 。该组织促进了欧洲多边贸易的发 展。欧洲经济一体化进程的第二步是1 9 5 0 年5 月的舒曼计划2 0 基于对欧洲历 史，特别是两次世界大战历史的深刻反思，该计划建议通过对煤、钢等战略物质 的共同开采，以实现欧洲大陆的长久和平。这一建议得到德国、意大利等欧洲大 国的响应。1 9 5 1 年，欧洲六国4 正式签署了欧洲煤钢共同体条约，这是欧洲 融合的一个里程碑。1 9 5 8 年，六国首脑在意大利首都罗马签署了罗马条约5 ， 欧洲一体化又向前迈了一大步。 二十世纪七十年代初布雷顿森林体系的崩溃促使欧洲国家开始在货币领域 进行合作。从1 9 7 0 年维尔纳报告的出台到1 9 9 9 年欧元的正式启动，欧洲在货 币一体化的道路上磕磕碰碰走了近三十年。这三十年的货币一体化之路有很多值 得总结的地方。比较显著的一个经验就是，“货币合作的加深，尤其是在欧洲货 币体系内部加深合作，要求各国经济政策与经济效果的日益趋同。取消资金管制 后，这个要求变得更加强烈。”( 西尔基，1 9 9 9 ) 其实，不仅在欧元问世前需要 加强经济政策方面的合作，欧元诞生后更是如此，因为欧元的启动并不是一件一 劳永逸的事情。欧元的正常平稳运行要求成员国在经济政策方面进行更紧密的合 作。在这些合作中，财政政策的协调是极其重要的一环。因此，本文就是要讨论 欧洲区域一体化发展到单一货币程度下财政政策协调的相关内容。 ( 二) 研究财政政策协调的意义 l - 理论意义。凯恩斯的经典著作就业、利息和货币通论掀起了一场经济 学的革命，否认了古典学派关于财政政策无用的观点。凯恩斯学派认为，相机决 策的财政政策有助于实现增长和充分就业的经济目标。希克斯( h ic k s 1 9 3 7 ) 和 汉森( h a n s e n ，1 9 4 9 ) 创建的i s l m 宏观经济模型论述了财政政策在影响收入和 利率方面的作用机制利原理。后来，蒙代尔一弗莱明( m f ) 模型( f l e m i n g1 9 6 2 ， 欧元区国家财政协调的困境与改革 m u n d e l l1 9 6 3 ) 在i s l m 模型的基础上引入国际收支变量，讨论了开放经济环境 下财政政策与货币政策的作用机制及有效性问题。以上经典模型都侧重于论述一 国国内财政政策的使用规则。然而，对于在区域货币联盟的制度安排下如何协调 备国的财政政策，国内尚缺乏这方面的系统理论研究。本文结合欧盟的实例，试 图讨论在单一货币下财政政策的协调问题。 2 实际意义。区域一体化是在全球一体化大背景下发生的重要经济现象，区 域货币一体化是区域一体化发展的高级阶段。货币一体化过程伴随着成员国财政 政策的调整。在欧盟，成员国为了满足马约规定的条件而在财政收支方面进 行的调整是极其明显的。不仅如此，欧元问世以后，为了保证欧元区经济整体的 平稳运行，财政政策方面的协调仍将是长期和必要的。因此，对欧盟财政协调的 研究，有助于加深对欧盟经济、政治一体化的认识和理解。亚洲区域一体化已经 起步，作为区域大国，中国理应在亚洲区域一体化中扮演主要角色。他山之石， 可以攻玉。希望借鉴欧盟的经验可以帮助亚洲国家少走弯路。 二、研究的内容和框架 ( 一) 文献回顾 对欧洲经济货币联盟的研究最早是集中在最优货币区( o c a ) 的讨论上。这 些研究分析了成员国在可能遭受非对称性冲击的情况下放弃货币自主权的成本， 以及其他一些可选择的调整机制，诸如财政政策，劳动力市场的灵活性等。如今， 研究的热点转移到单一货币区内财政、货币政策的设计及其效应上。在货币政策 方面，泰勒的研究是一个奠基石( 1 9 9 3 a ，1 9 9 3 b ) 。泰勒认为，在既定自然失业 率和潜在产出下，每一个通货膨胀率都对应着一个实际均衡联邦基金利率，联邦 储备可以通过调节实际均衡利率来获得通货膨胀和产出的稳定。 在财政政策方面，现有的研究也相当丰富，涉及到了单一货币区的财政纪律， 对成员国财政状况的实证分析，以及对欧盟建立新财政模式的探讨。孙烽、周耀 东( 1 9 9 9 ) 通过扩展的m f 模型分析了成员国独立的财政政策将会导致外部不经 济的负面效应。其他一些研究认为，经货联盟必须约束成员国赤字与公债的几大 原因是：超额公债往往诱使政府采取通货膨胀的政策；高负债将制约货币政策的 灵活运用；预算约束将使财政政策有更大的回旋余地等( b u t ia n ds a p i r ，1 9 9 8 ； 姜雪峰，1 9 9 8 ) 。 黄立新( 2 0 0 3 ) 分析了在欧元启动前欧盟在财政协调方面所取得的成就：建 立了一套财政政策协调的法律程序和制度框架；建立欧盟层次上的共同财政预算 制度；初步统一了各成员国的税收制度和政策。还有一些学者对欧盟财政协调的 问题进行了分析。宋玮、杨伟国( 2 0 0 2 ) 论述了欧元区财政政策与货币政策的不 堕歪垦璺窒壁鍪塑塑塑里垄皇垦兰 对称性。叶静怡、康建中( 1 9 9 9 ) 从财政功能分工的角度论述了欧盟财政一体化 的滞后阻碍了欧盟经济一体化的进程。张彬、高峰( 2 0 0 0 ) 的研究注意到了欧盟 财政协调的政治障碍。 在实证方面，安德鲁和刘易斯研究了1 9 9 7 年前后欧盟各成员国的财政状况 ( a n d r e wh u g h e sa n dj o h nl e w i s ，2 0 0 5 ) 。结果显示，马约的规定在1 9 9 7 年 以前得到很好地执行，而在此以后的几年，各国的财政状况并未改善。另外，美 联储的一份研究报告对欧盟层次的财政制度进行了分析( e d w a r dm g r a m l i c h a n dp a u lr w o o d ，2 0 0 0 ) 。报告通过对欧盟的机构设置以及财政收入与支出结 构的考察，认为欧盟在税收结构方面已初步具有财政联邦制的特征，而在其他一 些方面还有相当等距离。 ( 二) 本文的思路和框架 欧洲一体化已走过了半个世纪的历程。应该说，欧盟所取得的一体化成就主 要集中在经济领域。在早期，成员国间政策和制度的协调为欧盟市场一体化铺平 了道路：如今，市场的发展要求成员国进行更深层次的政策协调。欧元启动后， 欧元区统一了货币政策。那么，欧盟的财政协调是怎样一幅情景呢? 基于现有的研究，本文围绕欧盟财政主要讨论两个问题：1 从理论角度考察， 欧盟这样一个经济体是否可以采用财政联邦制；2 从实证角度分析，欧盟现有的 财政协调框架运行如何，其改革方向又是怎样。第一个问题又可以细化成几个问 题：欧盟当前的财政预算如何? 是否符合财政联邦制的特征? 欧盟采用财政联邦 制的可行性分析等。针对第二个问题，本文首先介绍欧盟的财政协调框架，论述 制定这一框架的必要性，再用实证的方法考察这个框架的运行情况，最后结合实 践中出现的问题，探讨欧盟财政可能的改革方向。 为了将以上问题阐述清楚，本文对研究框架作如下安排：1 首先在第二章对 最优货币区和相关的公共财政理论作一个综述，为后面的分析打下理论基础；2 然后在第三章讨论本文的第一个问题，介绍欧盟的财政预算，分析现有体制与联 邦财政制的差异，讨论实行财政联邦制的可能性；3 针对第二个问题，在第四、 五、六章依次展开。第四章介绍欧盟现有的财政协调框架，分析实施这样一种财 政纪律的必要性及其争议。第五章对现有财政纪律的实旌效果进行实证考察，并 对实证结果进行成因分析。第六章是在分析现有问题的基础上，讨论欧盟财政协 调制度可能的改革方向。第七章是结论部分。 堕垄垦里塞堕堕塑塑盟里塑皇堕兰 一 第二章最优货币区及公共财政理论概述 本文是要讨论欧洲在单一货币条件下的财政协调问题。如果说“财政协调” 是上层建筑，那么“单一货币”则是这个上层建筑所依赖的“经济基础”。对最 优货币区理论的梳理，有助于我们认识欧洲经货联盟这个经济体的特点，在此基 础上，才能够分析怎样的财政协调制度是合理的。 一、最优货币区( 0 c a ) 理论综述 最优货币区的概念是在固定汇率与浮动汇率的优劣争论中提出来的，其理论 的发展大致可以分为三个阶段。第一个阶段以蒙代尔( m u n d e l l ，1 9 6 1 ) 、麦金农 ( m c k i n n o n ，1 9 6 3 ) 、伊格拉姆( i n g r a m ，1 9 6 2 ) 为代表，他们试图找出定义“最 优”货币区的决定性经济特质。第二个阶段把研究的重点转向评估参加个货币 区的收益和成本，比如格鲁伯( g r u b e l ，1 9 7 0 ) 、戈登( g o r d e n ，1 9 7 1 2 ) 、石山 ( i s h i y a m a ，1 9 7 5 ) 、托尔和威莱特( t o w e r w i l l e t ，1 9 7 6 ) 、克鲁格曼和奥伯 斯菲尔德( k r u g m a n o b s t f e l d ，1 9 9 8 ) 。第三阶段以弗兰格尔( f r a n k e l ，1 9 9 9 ) 、 罗斯( r o s e ，2 0 0 0 ) 为代表，他们重点研究最优货币区的内生性。下面分别介绍。 ( 一) 基于o c a 理论的早期衡量标准 1 生产要素流动性标准。蒙代尔6 ( m u n d e l l ) 认为，需求转移是引起外部不 均衡的主要原因。在两个开放小国的模型中，即使满足马歇尔一勒纳条件，汇率 调整也只能解决不同货币区之间的收支失衡问题。而在一个货币区内部，只有劳 动力和其他生产要素具有完全自由的流动性，就可以依靠要素的转移消除需求转 移造成的冲击。所以，地区之间劳动力和其他要素自由转移，就成为了判断是否 成为一个通货区的标准。生产要素流动论是对浮动汇率的扬弃，在肯定浮动汇率 的同时，提出货币区内应实现单一货币或固定汇率的主张。当然，m u n d e l l 也认 识到，政治差异是货币区形成的重要障碍，只有在政治结构发生迅速变化的地区， 这样的构想才能实现，而欧洲经济一体化逐步发展，地缘政治色彩浓厚，要素流 动性较高，可能成为实现固定汇率以至采用单一货币，对区外货币实行弹性汇率 安排。 2 经济开放度标准。麦金农1 ( r i m c k i n n o n ) 在m u n d e l l 论文的基础上提 出，应将经济开放程度作为最优货币区的标准。经济开放程度指一国生产消费中 的贸易商品对非贸易商品的比率。在一个高度丌放的经济区中，如果运用汇率手 段调整国际收支失衡，首先会引起进口商品价格上升，进而导致所有商品价格上 升。如果限制价格上升，就会引起需求收缩和失业率卜升。其次，由于“货币幻 觉”减弱，本币贬值后，人们会要求提高名义工资，以维持时间工资，造成成本 一4 一 堕墨垦里窒堕堕堡塑塑里垫皇垦兰 一一 上升，抵消贬值的作用。第三，开放程度越高，对进口商品依赖程度越高，需求 弹性越小，相应要求汇率调整的幅度越大。所以，高度开放的经济区域应该组成 相对封闭的通货区，对于宏观经济目标的实现更为有利。 3 产品多样化标准。彼得凯南8 ( p e t e rk e n n e n ) 提出用产品多样化程度 作为实行固定汇率的标准。在遭受进口需求冲击的时候，产品多样化程度越高的 国家抵御冲击的能力越强，对国家收支和失业的影响越小。而且产品多样化程度 高的国家与不同的国外需求冲击具有交叉抵消的机制，足以消除整体冲击，因此 就不需要汇率机制的调节功能。 可以看到，产品多样性标准得出了与麦金农的开放性标准完全相反的结论。 麦会农指出，开放程度不是很高的小型经济体将受益于货币同盟：另方面，若 只有大国才能够实现产品多样化，那么，凯南的分析结果是大的经济体才会受益 于货币同盟。对二者的矛盾予以调和的是经济学家i s h i y a m a 9 ，他指出，两位经 济学家所分析的冲击类型是不同的，麦金农的分析假设为，外部经济稳定的；而 凯南则假设外部经济不稳定，这也是为什么冲击会影响到特定商品的需求，若这 种需求的变动是一国内部的，则国内的货币政策工具会纠正这种失衡。 4 金融市场一体化标准。伊格拉姆”( j c i n g r a m ) 认为金融市场一体化 程度应作为一个通货区最优规模的标准。1 9 7 3 年，他提出以金融市场高度一体化 作为确定最优货币区的标准。如果国际金融市场高度一体化，特别是长期资本市 场高度一体化，只要国际收支失衡导致利率发生小幅变动，就会引起资本的大规 模流动，从而可以减少汇率的波动。由于降低了通过汇率波动来改变区域内贸易 条件的需要，因此，适宜实行固定汇率制。但是，伊格拉姆只强调了资本要素的 流动，而忽略了经常账户的作用。哈勃勒( g 1 l a b e r l e r ) 和弗莱明“( j m f l e m i n g ) 的研究指出，各国通货膨胀率的差异，通过影响汇率、利率来影响短 期资本的流动，从而导致国际收支的失衡。因此，如果货币区内各国通货膨胀率 趋于一致，就可以避免汇率的波动。所以，通胀率趋同是形成货币联盟的一个必 要条件。 雷曼( r e h m a n ) 对最优货币区的标准进行了总结，归纳为5 个方面：1 劳动 力和资本的流动性。要素的高流动性减少了运用汇率工具稳定宏观经济和恢复国 际竞争力的必要性。劳动力从高失业地区向低失业地区的流动，不仅可以消除需 求转移的冲击，还能逐渐使工资水平趋同。金融市场的一体化可以缩短汇率调整 所需要的时间、减少汇率调整的成本。会融一体化所产生的自动平衡机制使得汇 率工具的必要性大大降低。反之，劳动力和资本难以自由流动，则相对价格的调 整就成为恢复均衡的唯一手段，此时浮动汇率比固定汇率的货币联盟更有效率。 2 经济开放程度越高，经济规模越小，固定汇率越有效，参加货币联盟的倾向越 欧冗区国家财政协调的困境与改革 大。3 价格工资的灵活性。价格工资的高弹性有利于市场机制自发调整并重新获 得内外部均衡，也就减少了汇率调整的必要性。4 商品市场一体化。生产消费结 构相似的国家，受到外部冲击的影响也相似。在对称冲击条件下，汇率工具的有 效性受到了质疑。5 财政一体化。财政一体化的实现，对于货币联盟的运行而言， 其抵御外部冲击的能力就进一步得以加强。 ( 二) 加入o c a 的成本、收益分析 当o c a 的标准分析方法越来越不能阐明汇率政策与货币改革的实际问题时， 经济学家们开始着手对加入货币区的成本、收益进行比较综合分析( 见表2 1 ) ， 这种思路推动了o c a 理论的演进”。 表2 1 加入货币区的成本、收益 货币流动性提高；减少了投机资本的流动；消除外汇风险可以 。，一 提高资源配置，并将促进生产一体化和国际交换：固定汇率可 节省直接和间接交易成本；提高货币区内经济的开放性，资本、 商品的流动性进步提高，利于资源在货币区内的有效配置 。+ 贫寓地区的悬殊加剧；放弃了汇率调节工具；转换成本；货币 厩卒 政策l a ：t e 权 2 0 世纪9 0 年代初，加入货币区的成本、收益分析有了新进展，经济学家们对 前人的研究成果进行了提炼，拓展了货币体化成本与收益的范围，这主要体现 在克鲁格曼和奥伯斯菲尔德的g g - l l 模型中”。 g g l l 模型分析的前提假设为：1 货币区规模越大，区内价格水平的稳定性 与可测性就越高；2 货币区内固定汇率的承诺有保证；3 货币区内各国市场联系 越紧密，加入货币区的收益越高。 图2 1g g - l l 图 收 益 与 成 盘 e 经济一体化程度 在图2 1 中，横轴表示货币区参加国与货币区的经济一体化程度，纵轴表示 加入货币区的成本与收益。g g 曲线是一条向右上方倾斜的曲线，它表示了一国同 6 一 欧元区国家财政协调的困境与改革 所在固定汇率货币区的经济一体化程度与其加入货币区的货币汇率效益之间的 关系。若一国与所在固定汇率货币区的一体化程度越高，其加入货币区的收益则 越火，因为货币区内的固定汇率安排避免了结算、交易成本损失以及浮动汇率带 来的不确定性。 l i ，曲线表示，一国同货币区经济一体化与加入货币区的经济稳定性损失之间 的关系。若一国与货币区之间保持着较高的经济一体化程度，可以降低其加入货 币区时因失去货币政策自主权所带来的损失。在货币区内实行固定汇率，而且由 于单一货币流动不可能再对资本流动加以跟制，这样，一国的货币政策自主权就 不得不放弃。因为，根据“蒙代尔三角”，一国政府最多只能同时实现以下三项 目标中的两项：完全资本流动、货币政策独立性和固定汇率制。在资本完全自由 流动并维持固定汇率的情况下，就必须牺牲货币政策的有效性。 从图2 1 中可以看到，l l 曲线是一条向右下方倾斜的曲线，表明一体化程度 越高，损失越小，也就是说，只有当一国与货币区的一体化程度不小于e 时，才 适合加入货币区。 ( 三) o c a 的内生性理论 在o c a 的相关文献中，一般将各种各样的衡量标准视为外生的，但是，o c a 理论中涉及到有关货币同盟形成的“事前”条件，在一定程度上，可以在货币同 盟形成后得到“事后”满足。 图2 2 一国加入o c a 的内生性 成员国之 间的收入 相关性 开放性 在判断不同的欧洲国家是否适合加入e m u 时，一些研究常常利用数据束检验 几个不同的标准，而且经常与美国进行对比，这是不恰当的，因为，o c a 的一些 衡量标准具有连带的内生性。一些欧洲国家的经济结构出于e m u 的成立发生了很 大的变化，因此，仅仅利用历史数据对是否加入e m u 来进行判断显然是不全面的。 堕墨堕里窒堕堕塑塑塑堕撞皇堕兰 0 c a 标准的内生性极大地降低了货币同盟的理论成本以及加入货币同盟标准的适 用性。欧盟委员会也曾声明，虽然目前欧元区并不是一个0 c a ，但货币、经济的 一体化将使欧元区在事后”蒯j o c a 。图2 2 是f r a n k e l “( 1 9 9 9 ) 为此进行的解 释。他假定欧洲的一些国家最初在图2 中的点a ，& f 0 c a 线的左边。当这些国家 联合起来结成欧盟( e u ) 后，各国之间的贸易一体化与收入相关性都会得以提高， 这将促进它们移至点b 。如果进一步组成欧洲货币联盟，那么，这些国家之间贸 易一体化及收入相关性水平都会进一步提高，这最终将促使欧洲货币联盟处于 o c a 线的右方点c 处。 从国家问的贸易与商业周期相关性出发，进一步研究最优货币区标准的内生 化问题5 。在理论上，贸易一体化的增强对国家之间商业周期活动的影响是不确 定的。但实证研究发现，国家之间商业周期活动与双边贸易强度之间存在较大的 正向关系。通过放弃不同的国家货币，货币联盟会促进贸易快速增长，贸易的增 长将促使商业周期同步发展。因此，在商品与服务贸易一体化程度高的国家，很 可能构成一种最优货币区，一国在“事后”可能比“事前”更加满足加入货币区 的标准。 r o s e ( 2 0 0 0 ) 进一步利用1 9 7 0 至1 9 9 0 年的数据，对1 8 6 个国家进行分析后得 出的结论为，货币同盟可大大降低汇兑成本、汇率风险，对于国际贸易具有较强 的推动作用。欧元引入后，欧洲货币联盟国家的货币市场一体化进程大大加速， 欧元区政府债券的收益率明显趋同。如果0 c a 的标准具有内生性，此分析结论正 确，那么，个国家是否适合加入最优货币区，则有待于重新考虑。 二、公共财政相关理论 所谓公共财政，是指国家或政府为市场提供公共服务的分配活动或经济活 动，它是与市场经济相适应的一种财政类型和模式”。公共财政的首要问题是界 定政府与市场的关系。公共财政理论认为，公共财政是为市场提供公共服务并能 弥补市场失灵的财政。公共财政的作用范围应限定在市场失灵的领域。“市场失 灵”决定着公共财政存在的必要性及其职能范围”。然而对于市场失灵的问题， 不同的学派尚有争论。以亚当斯密为代表的古典学派认为，市场在“看不见的 手”的指引下能自动趋于均衡，因此，政府的作用也就是公共财政应限制在向社 会提供那些私人企业所刁；能提供的服务，例如：国防、司法以及公共设旌等”。 古典经济学无法解释1 9 2 9 1 9 3 3 年的世界性经济危机。凯恩斯学派认为，“看不 见的手”也会失效，政府应通过财政政策等手段参与经济，以提高有效需求，增 加充分就业水平“。然而，凯恩斯理论也无法解释后来出现的“滞胀现象”。以 弗里德曼为首的货币主义学派对凯恩斯学派进行批判，并指出，市场失灵固然可 欧元区国家财政协调的困境与改革 怕，而政府失效为害更烈。后来的供给学派和理性预期学派也主张重视市场机制 的作用，减少政府干预。 目前公共财政学的主流思想认为，政府应当“有限干预”经济。各个学派的 分歧在于政府干预的程度和采取何种政策手段”。在实践中，政府参与经济的程 度也是因时而变。政府在经济中时而扮演比较积极的角色，时而“无为而治”。 ( 一) 公共财政与公共物品 公共财政的一个重要职能就是为社会提供公共物品。公共物品有两大重要特 征：非排他性( n o n e x c l u s i v i t y ) 和非竞争性( n o n r i v a l r o u s n e s s ) 。非排他性 使得某一消费者在消费公共物品时，无法排除其他消费者也能从公共物品的消费 中获得利益，这一特性的存在使得消费者可能成为一个“免费搭车者”，免费享 用公共物品；而消费上的非竞争性使得每增加一个消费这并不会减少其他消费者 对该公共物品的消费，即边际成本等于零。鉴于公共物品的这两种特性，供应者 很难从消费者那里收取费用以弥补生产成本，因此造成公共物品供不应求的局 面。为了公共物品供需平衡，政府应当通过公共财政分配一部分资源，生产并提 供社会公共物品。 公共物品根据其自身属性可以分为三类：俱乐部产品( c l u bg o o d s ) ，即具 有排他性和非竞争性的产品，比如公共游泳池，电影院等；共同资源( c o i b l l l o n r e s o u r c e s ) ，即具有竞争性和非排他性的产品，比如公共渔场、牧场等；纯公共 产品，即具有非竞争性和非排他性的产品比如国防。俱乐部产品和共同资源也 可以称之为准公共产品。另外，根据公共物品的效益或成本的外溢性范围大小， 可以衍生出区域公共物品( r e g i o n a lp u b l i cg o o d ) 和全球公共物品( g l o b a l p u b l i cg o o d ) 的概念。在一国范围内的公共物品可以通过公共财政融资进行生 产，然而区域公共物品和全球公共物品则缺少这一融资途径，因此面临更严重的 供给不足问题。 ( 二) 财政政策理论 1 财政政策的作用机制 政府对市场的干预是通过一系列经济政策工具来实现的，财政政策是其中之 一。财政政策是通过政府课税及支出的行为，以影响社会的有效需求，以促进就 业水平的提高，并避免通货膨胀或通货紧缩的发生，而实现经济稳定的目的的政 策”。美国已故著名财政学家0 埃克斯坦教授认为，“政府为了实现充分就业和 稳定物价水平的这些短期目标而实行的各种税收和财政支出的变化，通常叫做财 政政策”“。 根据财政政策具有调节经济周期的作用来划分，它可以分为自动稳定的财政 政策和相机抉择的财政政策。图2 3 向我们揭示了财政政策在经济中发挥作用的 堕苎堕里窒堕堕坠型塑里望兰整兰 环节。 图2 3 财政政策作用机制 自动稳定机制是指某些政策能够内在地自动产生稳定效果，并随着社会经济 发展自动地发挥调节作用，不需要政府采取任何干预行动。具体地说，这种机制 的发挥主要是通过累进的所得税制度、政府转移支付制度及农产品价格支持制度 等来实现的”。相机抉择的财政政策是指某些财政政策本身没有自动稳定的功能， 需要政府根据当时的经济情况，采用不同的财政措施，以消除通货膨胀缺口或通 货紧缩缺口。它是政府利用国家财力有意识地干预经济活动的行为。这些政策包 括税收政策、公债政策、购买支出政策及转移支付政策等。 2 财政政策与货币政策搭配理论 在实际的政策制定中，财政政策往往和货币政策配合使用，才能取得理想的 目标效果。货币政策是指国家为实现一定的宏观经济目标所采取的调节和控制货 币供应量的一种金融政策。它包括：政策目标、政策手段和政策传导机制等内容， 是由信贷政策、利率政策、汇率政策等具体政策构成的一个有机的政策体系。如 图2 4 所示，实施扩张性的财政政策会引起利率的上升，为减少由于利率上升所 引起的挤出效应，可以同时配合使用扩张性的货币政策，使利率保持在固定的水 平上，这样，收入水平就会取得较大幅度的增长。 图2 4 财政与货币政策配合示意图 r r l r 2 y oy 1y 2 y 1 0 堕垄堕里窒壁堕塑塑塑里苎皇整苎 财政政策和货币政策主要有四种混合，第一种是膨胀性财政政策和紧缩性货 币政策混合，第二种是紧缩性财政政策和紧缩性货币政策混合，第三种是紧缩性 财政政策和膨胀性货币政策混合，最后一种则是以膨胀性财政政策和膨胀性货币 政策混合。这些混合的政策效应，有的是事先可预计的，有的则必须根据财政政 策和货币政策何者更强有力而定，因而是不确定的。比如，第一种混合一定会使 利率上升，但产出是不能确定的。第二种混合一定会使产出减少，但不能确定利 率。第三种混合能够确定的是利率一定会下降，但产出不能确定。最后一种混合， 可以肯定的是，产出一定增加，但利率不确定。 政府和中央银行可以根据具体隋况和不同目标，选择不同的政策组合。例如， 当经济萧条但又不太严重时，可采用第一种组合，用膨胀性财政政策刺激总需求， 又用紧缩性货币政策控制通货膨胀；当经济发生严重通货膨胀时，可采用第二种 组合，用紧缩货币来提高利率，降低总需求水平，又紧缩财政，以防止利率过分 提高；当经济中出现通货膨胀又不太严重时，可用第三种组合，用紧缩财政压缩 总需求，又用膨胀货币政策降低利率，以免财政过度紧缩而引起衰退：当经济严 重萧条时，可用第四种组合，用膨胀财政增加总需求，用扩张货币降低利率以克 服“挤出效应”。 ( 三) 财政联邦主义理论 前面论述的是如何处理政府与市场间关系的理论，而财政联邦制则是处理政 府问财政关系的一套制度。与政治学视野中的联邦制不同，经济学视野的财政联 邦制是指公共产品的决策与提供方式。奥茨曾从经济学的角度对联邦政府做了如 下界定；“在一个兼具集中决策与分散决策层次的公共部门，各个决策层要从事 有关提供公共服务的选择，而公共服务的提供则主要取决于各自辖区居民( 以及 在各辖区从事经营活动的其他居民) 对那些服务的需求。”基曼( d h y m a n ) 更 是明确地指出：“财政联邦制是指各级政府在税收与支出责任方面的分工。” 因而，经济学视野的财政联邦制是各级政府在财政收入与财政支出方面的制度架 构。在一个存在多级政府的政府结构当中，每一级政府都不是致力于执行所有的 公共部门的职能，而仅仅是执行其能够胜任的工作。这就自然形成了多级政府之 间的分工关系。因此，一个国家是否实行财政联邦制不在于其政府体制类型是联 邦制，还是单一制，只要其各级政府在财政收支方面有明确的分工，各级政府的 财政决策反映的是各自辖区内居民的需求和偏好，那它实行的就是财政联邦制8 。 有学者进一步总结了财政联邦制的一般特征；1 各级政府财政主要对相应的 各级议会负责，各级政府独立地管理本级财政事务；2 各级政府问有比较明确的 事权与财权的划分；3 政府问的转移支付制度是财政制度的一个重要组成部分。 “按照上述分析，可以肯定地讲，绝大多数国家实行的都是财政联邦制，区别之 欧元区国家财政协调的困境与改革 处仅在于财政集权与财政分权的程度不同。大体说来，联邦制国家通常表现出更 高的财政分权特征，而单一制国家则表现出更高的财政集权特征。 从各国情况来看，无论是实行联邦制的美国、澳大利亚，还是实行单一制的 日本，都是在中央政府掌握财力的基础上，再根据政府间财力纵向差异和各地方 政府间横向差距确定对地方政府的转移支付数额。近几年来，美国、日本和澳大 利亚的中央财政收入占全国财政收入的比重均保持在6 0 以上。美国联邦政府补 贴占州和地区政府财政支出的比例在2 0 左右，日本中央政府的补助额占地方政 府收入的比例在3 6 左右，澳大利亚州政府4 0 左右的支出靠联邦政府补贴”。由 此可见，财政联邦制一方面强调财政分权，并要求根据事权确定各级政府的财权； 另方面，中央政府都拥有较大财力，中央政府向地方政府大规模的转移支付成 为地方政府支出的主要来源之。 欧元逸国家财政办调的困境与改革 第三章财政联邦主义：欧盟财政的困境 欧盟一体化的发展经历了半个世纪的历程，而今，可以说欧盟是一个超国家 的组织，既有国际组织的属性，又有某些邦联的特征。”与此对应，欧盟的财政 预算无论从规模上还是结构上讲都与各主权国家的财政预算有相当大的差异。在 欧洲经货联盟成立后，许多经济学家提议在经货联盟内建立一种更为集中的财政 制度。本章首先介绍欧盟的财政预算，包括预算来源和预算支出。然后讨论在欧 盟建立联邦财政的问题。 一、欧洲联盟的财政预算 根据马约规定，不属于欧盟独占权的领域应该采用“附属性原则” ( s u b s i d i a r i t yp r i n c i p l e ) 。也就是说，只有当一项政策目标在欧盟范围内可 以更好地实现时，欧盟才应该介入。因此，各成员国承担了主要的公共政策责任。 与成员国预算相比，欧盟的预算规模是很小的，只占整个联盟国内生产总值的1 多一点。在支出方面，欧盟预算中基本上不存在社会保障、法律和秩序、教育方 面的支出。下面分别介绍欧盟的预算来源和预算支出。 ( 一) 欧盟的预算收入。 由于辅助性原则的限制，欧盟预算的规模相当小。欧盟自有收入来源被限制 在占国民生产总值( g n p ) 的固定幅度内。这一上限从1 9 9 4 年的1 2 0 逐次提高到 1 9 9 9 年的1 2 7 。欧盟( 2 0 0 0 年议程勾画了2 0 0 0 年一2 0 0 6 年间欧盟预算支出的情 况，并将欧盟自有收入的上限限制在占g n p 的1 2 7 。 欧盟预算源自与成员国达成的收入分享安排。欧盟的财政收入有三个来源： 传统的自有税源、成员国按比例转移给欧盟的增值税、成员国基于国民总收入 ( g n i ) 按比例上缴给欧盟的资金。传统的自有税源包括关税、农产品进口税和 糖果税，它被视为纯粹的共同体收入，由成员国征收并扣除征收费用( 占2 5 ) 后转移给欧盟。从传统的自有来源获取的收益从2 0 世纪7 0 年代以来已经逐渐下 降。欧盟关税收入下降的主要原因是世界范围内消除关税方面所取得的进展。由 于贸易的自由化，源自这个方面的收益并没有能够随着世界贸易的扩张而增加。 欧盟内部农业生产的迅速发展导致作为税收收入来源之一的农产品进口税趋于 下降。增值税在欧盟预算的比重逐年下降，而成员国上交资金显得更加重要。图 3 1 是2 0 0 6 年欧盟预算的收支结构图，预算总收入为1 2 1 0 亿欧元。从中可以看出， 成员困基于g n i 上交的资金已占欧盟预算的7 2 。 。堕垄竖曼窒壁堕垫塑箜里垫兰堕苎 资料来源：e u r o p e a nc o m m i s s i o n ：g e n e r mb u d g e to ft h ee u r o p e a nu n i o nf o rt h ef i n a n c i a l y e a r2 0 0 6 ，t h ef i g u r e s ( 二) 欧盟的预算支出。 表3 1