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y7 3 8 7 7 7 析论国际非政府组织发展轨迹及其规律 摘要 国际非政府组织是带有非政治性即非政党性和非政府性，非营利性，带有合法 性、，志愿性和公益性的在国际范围内开展活动的民删组织。它经历了三个发展阶段： 、1 9 娃纪中期到第一。次世界大战之前。其活动主要集中在人道主义救助和宗教领 域；二、一战至二战之前的阶段，此间国际非政府组织得到了有限的发展，并与国 联建立了较为宽松的联系机制：三、二战后尤其是7 0 年代后至今，国际非政府组织 发展迅速，活动领域涉及政治、军事、安全、经济、社会、生念等各方面。考察了 国际非政府组织发展阶段中的生存面貌、活动领域、组织网络、受重视的程度、具 体发展原因，分析了国际非政府组织发展过程中的有利和不利因素后，我们可以初 步探寻非政府组织发展的一般规律：它的发展与民众的认可程度呈正相关关系，与 公民社会培育程度、社会，r 放程度呈正相关关系，与政府的扶持与资助程度呈1 f 相 关关系。展望固际非政府组织发展趋势，我们得出结论：活动空闽将不断扩展，是 促进社会多元 蠊民主键；平等褪重要力量：从联合目前咨询者、政策传达肴发展 为真萨意义二的联台国决策和战略实施的合作者，但独立性会增强：将受到更多的 政府重视和财政支持；非政府组织北强南弱的念势短时期内不会改变。 硕士研究生李洁字( 国际关系) 指导教师王圣诵教授 关键词：国际非政府组织，联合国，一般规律，发展趋势 ：。池j o nt h ed e v e l o p m e n th i s t o r ya n dg e n e r a lr u l eo fn g o s a b s t r a e t i n t e r n a t i o n a ln o l l g o v e r n m e n t a lo r g a n i z a t i o n s ( 1 n o o s ) a r et h o s et a k i n ga c t i o n si n w o r l d w i d ea r e a st h e ) , a r el e g a la n dd o n td e m o n s t r a t et h ee h a r a c t e r i s t i c so f 的v e m m e n t s o rp a r t i e s ，m e a n w h ie ：, t h e , , d o n t ：s t r i v ef o rg a i n i n gp r o f i t b e s i d e s ，t h e i rm e m b e r sa r e v o l u n t e e r sa n dt h e yb e n e f i t 翻 妇m a n k i n d t h e yw e n tt h r o u g ht h r e ed e v e l o p m e n ts t a g e s ： f i r s t f r o mt h em i d d l et e mt ob e f o r et h ef i r s tw o r l dv v a r , 玳g o sm a i n l ya c t1 nt h ef i e l d so f h u m a n i t a r i a na i da n dr e l i g i o n ；s e c o n d ，f r o mt h ef i r s tw o r l dw a rt oa f t e rt h es e c o n dw o d d w a r , i n g o sg o ti m i t e d ：d e v e l o p m e n ta n de s t a b l i s h e di o o s er e l a t i o n sm e c h a n i s mw i t ht h e u n i o no fs t a t e s ；t h i r d ，f r o ma f t e rm es e c o n dw o r l dw a r , e s p e c i a l l yt h e19 7 0 s t ot h e p r e s e n tt i m e s , i n g o sd e v e l o pv e r yf a s t a n db u i l ds o l i dr e l a t i o n sw i t ht h eu n i t e dn a t i o n s l h e i ra c t i o nm e a se n l a r g et op o l i t i c s ，e c o n o m y , m i l i t a r y , s e c u r i t y , s o c i e t y , e c o l o g ya n ds o o n a f t e rm a k i n gr e s e m c ho ft h e i re x i s t i n gs i t u a t i o n s ，a c t i n ga r e a s ，c o n n e c t i o nr e g i m e s ， d e v e l o p m e n tc a t t s c ，a t t e n t i o nt h e yg o t ，a n da n a l y z i n gt h ef a v o r a b l ea n d1 1 1 1 f a v o r a b l e f a c t o r s w ec a r lu n d e r s t a n dt h er u l e sa b o u tn g o st h e yw i l ld e v e l o pi nd i r e c tp r o p o r t i o n t ot h ed e g r e eo ft h ep e o p l e sa c c e p t i o n , m a t u r i t yo fc i v i ls o c i e t y , o p e n i n go fs o c i e t y ! 蕊帕 a s s i s t a n c eo ft h eg o v e r n m e n t si n g o s a c t i o na r e a sw i l lc o n t i n u et oe n l a r g ea n dt h e y i i l a c c e l e r a t et h em u l d p l i c i t y , d e m o c r a c ya n de q u a l i t yo ft h es o c i e t y t h e 5w i l ln o tb e s a t i s f i e dw i t hb e i n go n l yc o n s u l t a n ta n dp o l i c ya n n o u n c e r so ft h et a n ，a n dt h e yw i l ls t r i v e t ob e c o m ep a r t n e r so ft h ei i nw h e nt h e ym a k i n gd e c i s i o n sa n dc a r r y i n go u tp o l i i i e s h o w e v e r , t h e i ri n d e p e n d e n c ew i l lb em o r eo b v i o u s i n g o sw i l lg e tm o r ea t t e n t i o na n d c a p i t a la s s i s t a n c ef r o mt h eg o v e r n m e n t s a n dt h et r e n dt h a ti n g o si nt h en o r t hi ss t r o n g e r t h a nt h o s ei n 血es o u t hw o n tc h a n g ei nt h es h o r tt e r m p o s t g r a d u a t es t u d e n t ：j i e y ul i ( i n t e r n a t i o n a lr e l a t i o n s ) d i r e c t e db yp r o f s h e n g s o n gw a n g k e yw o r d s ：i n t e r n a t i o n a ln o n g o v e r n m e n t a lo r g a n i z a t i o n s ( 1 n g o s ) ，t h eu n i t e d n a t i o n s ( u n ) ，g e n e r a lr u l e ，d e v e l o p m e n tt r e n d 引言 引言 国际非政府组织( i n g o s ) 是基于某特定领域建立的菲营利性、非政治性，带 有合法性、独立性、志愿性、公益性的国际民问组织，它通常代表基层民众的意愿 和呼声，谋求全球问题的妥善解决，致力于促进发展的人类共同事业。伴随着经济 全球化的发展，受科技革命的推动，公众多元化需求凸现，i n g o s 数量剧增参与 全球治理，在诸多领域发挥着不可替代的作用，并开益弱化着民众对民族国家的忠 诚。昔时“人微吉轻”的草根组织今闩俨然已成为举世瞩目的国际关系行为主体之 一。鉴于其与只俱增的重要性，学术界掀起了研究i n g o s 的热潮，但与汗牛充栋的 有关国际政府间组织的文献相比，关于1 n g o s 的研究尚处于起步阶段。正如美国学 者所说：“虽然国际组织的问题已经被深入细致地研究了几十年，但是直到最近才对 其成员是民族国家的国际组织与由个体市民按照利益集团组成的国际组织进行仔细 的区为国际问政府组织( i g o s ) ，后者被定义为国际问非政府组织。”综观国内外国 内外国际关系学界对i n g o s 的研究，其内容包括i n g o s 的特点、活动领域及方式、 运作方式与组织模式，i n g o s 在全球化和全球治理申豹地位及作用，i n g o s 与i g o s 的联系机制等；研究的归宿多放在对i n g o s 影响和作用的评估上，侧重点多为现在 和未来。对i n g o s 发展历程盼回顾较为笼统，对其发展阶段的划分也不甚清楚和明 确；对i n g o s 发展原因的研究，不是没有突出阶段性，就是对各阶段发展原因的分 析不均衡、不完整。本文将从另一个角度，主要运用比较研究、归纳、演绎的方法， 客观地探寻国际非政府组织( i n g o s ) 的发展足迹，描绘其历史沿革，对其发展过 程中各阶段的相关问题做具体的分析和阐释，不掺杂主观感情因素，不涉及对国际 非政府组织的功过评价问题，将其发展历史真实地呈现出来。本文旨在探寻i n g o s 的发展规律，借以管窥，揭示国际关系主体的发展规律，理顺国际关系发展的脉络。 本文还有重要的现实意义，掌握i n g o s 发展的规律，有利于各国对之采取f 确对策， 有效应对其对国家中心模式的国际政治体系的侵蚀；就本国而言，有利于对之因势 利导，实现“小政府、大社会”，促进社会的和谐发展。 青岛大学硕士学托论文 第一章国际非政府组织发展回顾 1 1 国际非政府组织概念分析 关于非政府组织，至今仍没有个严谨的、权威的定义。国际组织年鉴对国 际非政府组织的特征作了描述：宗旨目标具有国际性；主体构成是国际性的；成员 均有投票权的个人或集团；具有正式机制以便保持连续性：工作人员实行轮换制； 经费来自三个以上国家，不为成员谋利：必须独立存在，具备当前正在进行活动的 证据等。叩义上的国际组织，包括政府间国际组织和非政府间国际组织。凡是两 个以上的国家，其政府或民间团体、个人，基于某种目的，以一定协议形式而创设 的各种机构，均可称为国际组织。美国学者贝涅特将所有国际组织，包括国际非政 府组织的特点归纳为五点：具有永久性机构，能够承担一系列功能；成员自愿加入； 有一套阐述目标、结构和行动方法的基本章程；有一个具有广泛代表性的协商机构： 有一个常设的秘书处从事连续性的管理的研究和处理信息的工作。 2 1 联合国宪章第7 l 条规定：“经济及社会理事会得采取适当办法，与各种非 政府组织会商有关于本理事会职权范围之事件。” 3 1 1 9 5 2 年联合国第2 8 8 ( x ) 号决议指出，“任何国际组织，凡不是经由政府间协 议而创立的，都被认为是此种安排而成立的非政府组织。”1 4 1 1 9 6 8 年，联合国经社理 事会通过1 2 9 6 决议：“任何不是根据政府问协议建立的国际，都可以归入非政府组 织的范围；非政府组织可以在联合国经社理事会以及联合国体系内的其他机构中获 得咨询地位。”【5 】1 9 9 4 年联合国文件将非政府组织定义为：“一种非营利性实体，其 成员为一个或多个国家的公民或公民协会，他们的行为有成员的集体意志所决定， 以满足一个或多个和该非政府组织合作的团体成员之需。”【6 i 联合国在1 9 9 6 年通过 了1 9 9 6 3 l 号决议，扩大了非政府组织概念的范围，把国际、国内和社区组织均列 为非政府组织。 7 1 联合国将非政府组织定义为：在地方、国家或国际级别上组织起 来的非营利性的、自愿公民组织。 在学术界，比较公允的看法认为非政府组织具有如下特征：l ，应是非政府的， 自主管理的社会组织。凡是政府机构、政府附属机构或政府控制下的社会组织，以 及政府间的国际组织，都不是非政府组织。2 ，应是合法的社会组织。犯罪集团和恐 怖组织等危害社会利益，不是非政府组织。3 ，应是非政党性质、不谋求国家政权或 其它任何政治权力的社会组织。非政府组织不遵循常规的政治程序，如议会、选举 和组织政府等，不介入政治权力之争。4 ，应是非营利的社会组织。非政府组织的活 2 第章闯际1 r 政府组纵发展同顾 动或它们所提供的，“品与服务，都不是非利润取向的。各种追求利润的企业性组织， 如公司、银行、以及西方国家中的大众媒介等都不是非政府组织。非政府组织的柬 源可以有多种渠道，可来自各国政府、政府问国际组织、企业和社会募捐等。5 ，活 动目标是社会公益性的。非政府组织的活动不仅在于服务其成员，而且旨在实现社 会的共同利益，因此一般属于非成员组织，但也可以包括宗旨带有公益性的成员组 织。非成员组织指对成员资格没有严格限制，组织的宗旨不只为本组织成员谋利， 而且致力于社会公盏事业的社会组织。成员组织则指对成员资格有所限制，一般有 严格的管理机制的资金来源的组织，只有符合特定要求的入月能加入，而且该组织 的目的是为了实现其组织成员的利益。如各种工会、商会、学会、专业团体等。6 ， 志愿性。非政府组织的成员都是自愿加入，没有受到任何的强制，他们有推动实现 非政府组织目的的意愿。7 ，网络式组织组织体制。非政府组织不采取集中领导的垂 直等级式体制，组织成员自主自愿地聚集到一起，按照民主的、非强制的方式展丌 活动，不存在垂直登记式的管理体制。 总之，国际非政府组织是带有非政治性即非政党性和非政府性，非营利性，带 有合法性、志愿性和公盏性的在国际范围内开展活动的民问组织。 1 2 非政府组织发展轨迹 1 2 1 发展豹早期阶段 1 、早期阶段生存状态 国际非政府组织的历史可以追溯到上个世纪甚至更早的时问，最初的非政府组 织的活动主要集中在人道主义和宗教领域，如1 8 4 6 年建奇的世界福音联合会，1 8 5 5 年建立的基督教青年协会世界联盟等。最初的非政府组织大都带有宗教特色，其成 员多带有普世情结。这些非政府组织的宗旨是促进社会福利和普及教育，使弱势群 体从社会边缘地带挣扎出来。可见，非政府组织一丌始就带有社会公益性，其成员 根据基同的信念走到一起，维系他们关系的纽带是他们的共同利益，而不是高压措 施或强权政治。他们能解决一些社会难题，给处于社会底层的民众呵护和关怀，吲 此能得到民众的认可并获得了稳定的成员来源。 除宗教非政府组织外，红十字国际委员会和国际红十字大会也是极具代表性的 国际非政府组织。1 8 6 3 年1 0 月2 6h ，欧洲1 4 个国家参加了公共福利协会在日内 瓦召们：的红十字国际委员会创世会议，制定了红十字会的基本原则，并将其命名为 “伤病员救护国际委员会”。1 9 6 4 年8 月8 只到2 2 同，又签定了被有关各固承认的 红十字公约。公约规定：战场上进行救护的医院及人员处中立地位，应受保护。 3 青岛大学硕士学位论文 应对伤病员不分敌友均给予救护。 8 1 至此，“红十字会”和国际性协议“日内瓦公约” 正式诞生了。自诞生之臼起，红十字会就确立了以人道、中立、公正为原则来指导 自己的全部活动，经过1 0 0 多年的探索和实践，到1 9 6 5 年，维也纳第2 0 届国际红 十字大会正式通过了7 项红十字基本原则：人道性、公正性、中立性、独立性、志 愿服务、统一性、普遍性。这些原则体现了人类的基本价值观和共同利益，使红十 字会得到了广泛的支持和认可，得以迅速发展起来。 2 、早期菲政府组织发展原因 ( 1 ) 资产阶级统治的确立和民主思想的传播 在封建社会，统治者独掌大权，普通民众生活在权力金字塔的最底层，没有人 身权利和言论自由。基督教会等宗教势力束缚民众的精神自由，严禁异端学说。在 封建王权和基督教会等宗教势力的双重压力下，民众不可能有基本的表达心理诉求 的机会。尽管在中世纪，出现了一些同行业的社团等团体，但并未产生广泛的影响。 随着资产阶级的兴起，近代民主思想开始普及，尤以英国政治哲学家约翰聿各克的思 想晟具代表性。在他的政治思想中，“人类天生都是自由、平等和独立的，如不彳导到 本人的同意，不能把任何人黄于这种状态之外，受制于另一个人的政治权力”。他还 指出：“任何人放弃自然自由并受制于公民社会的种种限制的唯一方法，是同其他人 协议联合组成一个基同体，以谋他们彼此间的舒适、安全和翘平的生活，以便安稳 地享受他们的财产并且有更大的保障来防止共同体以外任何人的侵犯。” f 9 l 资产阶级统治的确立和民主思想的普及，使民众获得了很大程度上的人身解放 和自由，并且获得了参与社会管理和国家统治的一定权利。在法国大革命的推动下， 资本主义民主制度在欧洲大陆得到了广泛的传播，代议制政治和公民权利得到了确 立，其中包含的法律面前人人平等、信仰自由、言论自由和集会结社自由等，在欧 洲国家逐步形成共识，人民获得了广泛的结社自由权。这一时期，为数众多的组织 和团体出现了。 ( 2 ) 公民社会的兴起 公民社会同样是资产阶级统治确立的产物，是市场发育成熟的结果。现代化起 源于欧洲，公民社会的起源孕育在欧洲历史的进程中。在废除罗马帝国集权的过程 中，社会权力分离，多层次社会权力机构出现。公民社会为民众提供了既可以支持 也可以反对国家的舞台。联合国开发计划署对于公民社会的定义是：“简单地说，公 民社会是在建立民主社会的过程中同国家和市场构成的、相互关联的三个领域之一。 社会运动可以在公民社会里组织起来。公民社会里的各个组织代表着各种不同的、 有时是相互矛盾的社会利益，这些组织是根据各自的社会基础、所服务的对象、所 第章国际1 f 政府纠织发展同顾 要解决的问题以及丌展活动的方式而建立和塑造的。诸如与教会相联系的团体、工 会、合作组织、服务组织、社会组织、青年组织以及学术机构都属r 公民社会的组 织。 公民社会的发展与非政府组织的兴起在时i 剐上恰好是同步的，因而两者相得益 彰：非政府组织的发展为公民社会理论提供了实证研究的对象和理论成熟的素材， 公民社会理论的发展也为观察和理解非政府组织准备了学术视角和思辨知识；在这 样的匾动过程中，非政府组织获得了理论上的合法性论证并因而在。爻践中更具有发 展的动力，市民社会理论也获得了经验上的普适性支持。志愿性、中介性的非政府 组织被看作足市民社会的核心结构要素：这些组织既为公民参与公共事务提供了必 要的准备和训练、必需的机会和手段，同时也为公民自治和自我管理提供了必要的 攮础和条件、必需的组织和形式。通过非政府组织，市民社会获得了相对于二国家的 独立性和自主权，进而成为抵御国家权力和职能过分扩张、克服自由市场体系缺陷 的根本保障，成为民主政治的牢固基石。 ( 3 ) 工业革命、人口爆炸、城市化进程等其他的因素 i _ 1 业革命的发展使生产结构进一步细化，社会分工更为明确。人们从事不同的 工作，分属不同的部门。生产多元化的出现影响了人民的柜上感，也刺激r 大蕈社 团的出现。其次i 镬欧洲经济的发展使欧洲人口的发展大大超过了同时期的其他地区。 欧洲人口在1 9 世纪到2 0 世纪1 0 0 年的时间内，从1 9 亿增加到4 2 亿。人【1 增长刺 激了，各行业对市场的争夺，尘存压力使各领域的人自发地组织起来，以对抗外部的 竞争。再者，工业的发展促进了城市化的进程，这也带来了一系列难以解决的社会 问题。贫富差距、住房拥挤、失业风险给人们带来了极大的恐惧感。结社自保是普 通民众在这种恐惧感趋势下的本能反应。 1 2 2 一战至二战结束期间国际非政府组织有限的发展 一战至二战结束期问，非政府组织继承了传统的组织机制、活动领域，它并没 有得到快速的发展，也没有得到政府、政府削组织特别的关注。国际联盟曾极力想 把幽际非政府组彩i 纳入其体系，其盟约2 4 和2 5 条规定，“为国际社会的法制化”， 应把非政府组织“纳入国联的管理之| = ：j ”，而“这类组织都以促进健康、避免灾难， 减轻世界所遭受的苦难为目标”。在浚规定的约束下，国联和非政府组织发展了有限 的联系。 k 非政府组织以非f f 式的形式与国联发生关系 在与国联的联系机制中，非政府组织所能起到的是某种意义上的点缀作用。它 的。些决议可以发表住罔联的杂志卜，1 f 政府组织经常被邀参加固联举办的一些国 青岛大孥硕士学位论文 际会议它设在国联一些委员会内的技术顾问虽享有政府代表的权利，却没有实际 意义上的投票权。在这种非币式化的气氛下，非政府组织以“旁观者”的身份关注 着国联工作的进展和政策的实施。同时，国联也搜集着关于 # 政府组织活动情况、 数量增减的信息，出版与之有关的刊物。 2 、非政府组织在有限的领域内与国联开展合作 双方的合作主要集中在卫生、商业、妇女和儿童的人权保护等领域，这是非政 府组织占据传统优势的领域。1 9 2 1 年，国联设立专门机构负责与国际红十字会和相 关的其他非政府组织开展合作，该委员会受邀为其提供健康方面的咨询。1 9 2 7 年， 国联设立经济咨询委员会，非政府组织国际商会在该委员会取得3 个席位，并享有 投票权。另外，“妇女儿章交通管制国际局”在国联常设的“妇女儿童交通管制咨询 委员会”中取得了代表资格。“援助年青妇女国际联盟”在国联的另一名为“保护儿 童、年青人”的常设咨询委员会中享有一个顾问席位。 i q 1 2 3 二战后，尤其是7 0 年代后，非政府组织的迅猛发展 二战后，随着全球化的发展和国家间相互依存关系的进一步密切，国际非政府 组织数量剧增。这种现象被称为“全球社团革命，f 1 2 1 国际非政府组织种类繁多，名 目林立，它们关心的问题涉及到生活巾的各个方面，其身影在国际舞台上随处可见。 它们彳i 仅继续致力于经济社会发展、人道主义救助等领域，而且在军事安全、环境 保护、社会稳定、人权维护、甚至体育运动和文化保存等方面发挥了举世公认的作 用。我们将从下面几个方面考察非政府组织在二战后的发展。 ( 一) 非政府组织发挥作用的两种方式 第一种方式是开展独立性的活动来实现自己的宗旨。2 0 世纪后期，各种非政府 组织问建立了紧密的联系，世界范围内的非政府组织网络产生。这些非政府组织互 相扶持，开辟了独立的活动空问，成为政府、市场之外的“第三部门”。在这个新的 领域里，非政府组织自己设定议事日程、目标宗旨、职权范围，不受外界的影响和 干涉。 第二种方式是形成所谓“压力集团和舆论”的活动。即通过影响社会舆论，向 国家或政府间国际组织施加压力的方式实现自己的目标。联合国是非政府组织以这 种方式开展活动的主要舞台。非政府在国际舞台上发挥的日渐重要的作用使联合国 对它施以额外的关注，二者的关系经历了一个由平衡到交差甚至局部融合的发展。 ( 二) 非政府组织发展速度 2 0 世纪5 0 年代，全球非政府组织大约有1 0 0 0 个，1 9 7 6 年达到了2 5 0 0 个，1 9 8 6 年则达到了4 6 4 9 个，| l3 j 据1 9 8 8 一1 9 8 9 年的国际组织年鉴指出，至1 9 8 9 年，世 6 第。章囡斯、水政府纠织发展同顾 界上“常见的”国际组织有4 8 2 7 个，其中非政府问围际组织4 5 1 8 个，政府问国际 组织仅为3 0 9 个，此外还有8 3 2 5 个具有国际性倾向的国内非政府组织。1 1 4 1 据国际协会联盟统计，1 9 9 1 年国际非政府组织的总数为4 ，6 2 0 ，早在8 0 年代 初期，它就预计i n g o s 的数量到2 ，0 0 0 年将超过1 0 ，0 0 0 。i l 纠1 9 9 3 1 9 9 4 年的圈 。际组织年鉴指出，“常见的”国际组织有5 1 0 2 个，其中政府削国际组织仅有2 7 2 个，其余4 8 3 0 个部是非政府组织。【l 6 j 1 9 9 3 2 0 0 3 年间，国际非政府组织的数量比过去增长了四倍。掘2 0 0 3 年出 版的国际组织年鉴统计，在现有的4 8 3 5 0 个国际组织中，非政府组织占9 5 以 上，至少在4 6 0 0 0 个左右。与此同时，非政府组织与困际组织的联系也f 1 益紧密起 来。1 9 7 2 年，参加联合国环境大会的非政府组织还不到3 0 0 个，到1 9 9 2 年注册参 加联合国环境大会的非政府组织多达1 4 0 0 个，同时参加非政府组织论坛的非政府组 织多达1 8 0 0 0 个。1 9 6 8 年在德黑兰国际人权大会上，只有5 3 个非政府组织获缛了 观察员身份，4 个非政府组织参加了大会预各会议：而在1 9 9 3 年维也纳国际人权大 会上，2 4 8 个非政府组织瞅得了观察员身份，5 9 3 个非政府组织参加了大会。1 9 7 5 年，只有6 0 0 0 1 九参加了墨西哥世界妇女大会韵非政府论坛，u 4 个非政府组织参加 了f f 式会议；丽到1 9 9 5 年，3 0 力人参加了北募世界妇女大会的非政府论坛，3 0 0 0 个非政府组织参加了正式会议。i i 取得联合国经社理事会咨商地位的n g o s 的数量 也直线上升。1 9 4 8 年仅有4 1 个，1 9 6 8 年达到3 3 7 个，2 0 0 1 年有1 3 5 0 个，同联合 国新闻部有合作关系的非政府组织也由1 9 6 8 年的2 0 0 个发展到2 0 0 1 年的15 5 0 个。 尽管各国之间在公民社会的规模和活动范围方面存在巨大差异，但这一部门在许多 国家和地区正在经历着迅速的增k 。据估计，自从柏林墙倒塌以来大约有1 0 万多个 公民社会组织在东欧出现，大约有1 0 0 万个非政府组织在印度活动。这些非政府组 织的堀起同支持它们的资源的可获得性有着密切的联系。基令会、国际捐助人萁至 政府在资助非政府组织方面只益增长的兴趣使其发展过程中急需获得的资金容易获 得，并为活动家建直非政府组织创造r 激励机制。 ( 三) 非政府组织与联合国关系的发展和联合国非政府组织机制的确立 非政府组织与联合国建立了密切的联系机制，这既是历史发展的必然，也是联 合国重视非政府组织作用的具体体现。从二者关系的演进、联系机制的设计i 非政 府组织在联合国体系内的活动情况，我们可以管窥这- b e 期非政府组织的发展。 l 、非政府组织与联合国关系的演进 1 9 7 2 年，1 3 4 个国家f 式登记并参加了在斯德哥尔摩召丌的首届人类环境大会 上，另外还有为数众多的非政府组织参加了此次会议。此后，联合国各个季度召丌 青岛大学硕士学位论文 的很多重要会议均接纳非政府组织参加并逐渐将此作为一种惯例。1 9 7 5 年，联合国 在日内瓦设立联合国非政府组织联络服务中心，主要任务是扩大联合国同非政府之 间在教育、信息和政策倡议等方面的合作。具体工作包括：帮助非政府组织获得联 合国体系中有关社会经济发展活动的情况；帮助联合国及其下属机构组织和发展同 非政府组织之间的合作：同非政府组织围绕社会经济发展问题保持经常性的信息交 流等。1 1 8 1 9 9 2 年，众多非政府组织参加了在巴西里约热内卢召开的联合国环境与发展世 界首脑会议。自1 7 0 个国家的3 万多人代表9 0 0 0 多个非政府组织和团体参加了同期 召开的非政府组织全球论坛，并在论坛期间召开了3 5 0 次正式会议和1 0 0 0 多次非正 式讨论会。在里约热内卢会议准备阶段，3 0 0 多个非政府组织参加了日内瓦的准备 工作。会议通过了里约环境与发展宣言和2 l 世纪议程等文件，文件在起草 过程中广泛吸收非政府组织参加。2 l 世纪议程指出，为加强非政府组织作为社 会合作伙伴的作用，联合国体系和各国政府都应该向非政府组织进行咨询，要建立 一些程序和机制以使非政府组织能够参与各个层次有关可持续发展的决策与实施。 另外，联合国大会和经社理事会还通过决议允许非政府组织参与可持续发展委员会m 的工作。 联合国可持续发展首脑会议十分重视非政府组织的参与，是联合国有史以来， 强调非政府组织参与最多，组织非政府组织参与筹备过程最深入的一次联合国首脑 议。联合国在通过召开可持续发展首脑大会决议的同时，确定了非政府组织参加的 原则，要求无论是可持续发展首脑会议还是各次筹备会议都要“透明”，要让 2 1 世纪议程中指明的各主要人群积极参与和做出贡献。这一决定为世界各国以及中 国的非政府组织提供了参与全球事务决策的难得的机会。 1 9 9 4 年，在开罗举行的世界人口会议上，有1 8 0 多个国家及联合国机构、专门 机构、政府问组织和非政府问组织的代表约3 0 0 0 多人参加。 1 9 】 在哥本哈根召开的社会发展会议和北京第四届妇女大会期间，非政府组织都举 行了相应的会议。同时，非政府组织的活动逐步从经济社会领域扩大到财政、裁军、 维和行动、人权保护等各个领域，并要求参与联合国的决策过程及与安理会建立磋 商关系。在联合国组织的直接推动下，联合国召开了建立国际刑事法庭会议、禁止 地雷会议等。 1 9 9 6 年，联合国经社理事会再次规定了联合国和非政府组织之间的关系，进一 步扩大了对非政府组织的承认范围，不仅承认国际性的非政府组织，也承认在各国 或地区活动的非政府组织，允许各国或地区的非政府组织以独立的名义参与经社理 第一章国际1 | 政府组织发展嗣顾 事会的会议，并通过经社理事会使之具有咨询地垃，可倒接在联合固表达自己的独 立主张等。联合国1 9 9 7 年制定的发展议程指出：“在发展议程的实施过程中， 应该鼓励非政府组织以及包括营利性部门在内的其他重要社会组织的建设性贡献。 在联合国各项活动中使非政府组织能够卷人和参与的现存机制，应该得到充分利用 和进一步的适当改善。”1 2 0 1 1 9 9 7 年，联合国秘书长安南在其提出的一揽子联合国改革方案中提出，今后“联 合国所有实质性部门将派一名非政府组织联络十事”，“将与主要商业组织做出安排， 以便建立更好的机制，供商业界代表和联合国之间持续对话”。1 2 1j 同年，安南在谈到 非政府组织和全球公民社会的兴起时说：“面对f 1 益成长起来的生计勃勃的全球公民 社会，联合国要促进其同全球公民社会的联系，并同全球公民社会结成真f 的工作 伙伴。”1 2 2 1 他要求联合国各机构对各领域的非政府组织采取丌放的念度，充分发挥非 政府组织咨询者的作用，建立非政府组织和联合国之间的密切联系。 2 、非政府组织在联合国活动的主要职权 联合国宪章第7 l 条明文规定：“经济和社会理事会应采取适当办法，与各种非 政府组织会商有关在理事会范围内的事务。”1 9 6 8 年，联合国经社理事会通过了1 2 9 6 号决议，f 式赋予非政府组织以咨商地位。根据这一决议，经社理事会给予非政府 细织以三种咨商地位：1 、普遍咨商地位，也称一类咨商地位。这一资格授予工作领 域涵盖经社理事会管辖的大多数事务的非政府组织。2 、特别咨商地位，也称二类咨 商地位。该类资格授予在经社理事会活动的某些领域中具有专门能力的非政府组织。 3 、注册咨商地位，也称列入名册类。该资格授予那些对经社理事会的某一方面工作 能够提供有用咨询的非政府组织。1 2 3 j 联合国经社理事会专门成立了一个非政府组织 委员会，负责审批和接纳非政府组织，认可它们在经社理事会的咨商地位和观察员 身份。 联合囤宪章第7 1 条的规定、经社理事会1 2 9 6 号决议和1 9 9 6 年颁柿的1 9 9 6 3 l 好决议是非政府组织参与联合国活动的主要法律依据，对促进非政府组织参与联合 园的活动提供了重要的法律支持。但事实上，非政府组织在联合国框架下的活动并 不局限r 此。具体说柬，非政府组织在联合国体系内的职权主要有：【2 4 l ( 1 ) 取得咨询地位或观察员地位，为联合国专门机构提供咨询意见 从联合国经济和社会理事会通过1 9 2 6 号决议、同意授予非政府组织以咨商地位 以来，联合国儿章基金、联合国贸易和发展会议以及联合国原子能机构等共约2 0 个 联合国专门机构也同样给予非政府组织以咨商地位。1 9 9 0 年1 0 月，国际红t 字组 织获得联合国大会允许，取得了大会观察员的地位。这是第一个获得大会观察员地 青岛大学硕士学位论文 位的非政府组织。 获得咨商地位和观察员地位以后，非政府组织就拥有了参与各个联合国专门机 构活动、出席会议、提交书面报告、就相关问题发表声明的权利，可以向相关专门 机构提供咨询意见。其中，在特殊情况下，拥有经社理事会第一类咨商地位的非政 府组织还可向经社理事会提交议案，将之列入大会议程之中，其建议可直达联合国 秘书长。 联合国大会和安全理事会虽然没有对非政府组织进行正式的咨商安排，但在具 体实践中，也形成了一套在一定程度上允许非政府组织正式或非正式参与其工作的 做法和机制。非政府组织还可以参加特别联大，并在会议上发言和提交书面报告。 ( 2 )出席联合国重大国际会议及与之平行举行的非政府组织论坛 2 0 世纪9 0 年代以后，非政府组织在联合国体系中的地位日益提高，出席联合 国重大国际会议已经成为非政府组织参与和影响联合国事务的新的重要机制。有资 格参加会议的不仅是已经取得咨商地位的非政府组织，而且只要与会议主题有关， 并且履行简单的申请手续，普通非政府组织也可参加会议。取得参加一次会议的资 格后，即可成为参加其他会议的先例，也是参加新成立的各类委员会或工作小组的 依据。例如，地球首脑会议制定的2 1 世纪议程规定，包括非政府组织( 国际性 的和非国际性的) 在内9 个类别的社会团体和工商界组织可以参加新成立的可持续 发展委员会的工作，提供咨询意见。其他会议也存在类似规定。 自1 9 6 8 年联合国确立其与非政府组织之间的法律框架以来，非政府组织与联合 国逐渐形成了固定的会议机制，即非政府组织在联合国召开国际会议的同一时间、 同一地点，举行同样议题的非政府组织论坛，邀请国际组织、政府代表和有关个人 与会。2 0 世纪9 0 年代以后，每次涉及重大全球性问题的国际会议召开的同时，通 常都会平行举行相关的非政府组织论坛，其规模和声势往往超过国际会议本身，给 联合国和各国政府施加了巨大的舆论影响和政治压力，对会议最终决策或决议的形 成有着不可低估的影响。同时，大量非政府组织参加会议带来的轰动效应及非政府 组织对舆论的极力鼓动，极大地提高了公众对会议议题的了解和关注。 ( 3 ) 担当联合国项目发行人 在联合国取得咨商地位的非政府组织一般都是社会公益性机构，以全社会的利 益为追求目标，组织人员中往往集中了相关领域的专家。因此。非政府组织拥有一 定的公益优势和知识优势。 由于本身具有非官方的特殊背景，并且拥有公益、知识等方面的优势，非政府 组织便于在一些联合国等政府间国际组织难以插手的领域开展活动，于是许多非政 第一章国际1 i 政府组织发展同顾 府组织成为联合国发展项目的执行人。1 9 9 3 年，在世界银行批准通过的所有项目巾， 宵4 0 0 , 0 的项目有非政府组织参与。瞄j 这些菲政府组织因此取得了执行联合国决策、 反馈决策效应和建议未束决策的权力。 ( 4 )参加联合幽会议筹备工作，甚至直接负责起草决议草案。 近年来，随着非政府组织的飞速发展，非政府组织已经不满足于只是一般性地 支持联合国丌展活动、提供咨询意见等传统参与方式，它们要求不断突破原有规定 和限制，参与联合国事务的程度越柬越深。它们不但成功地取得了参加重大国际会 议的权利，而且还取得了参与会议筹备工作，甚至起草会议最终文件及决议的权利， 从而拥有了直接影响联合国重大国际问题决策的能力。 出于非政府组织往往拥有些与组织主题有关的研究领域的专家，因此联合国 秘书长处在为联合国各专业委员会准备相关问题的背景材料和起草有关文件草案 对，经常需要谋求相关非政府组织的协助，有时甚至直接委托某一非政府组织代为 执笔。在联合国倡导和采用的许多新思想、新概念和新举措中，有不是就是源自非 政府组织。非政府组织在制定禁止杀伤人员地雷公约和国际刑事法院规约 的工作中所发挥的作崩，更是让世人为之惊叹。 3 、非政府组织与联合同主要机构的联系 经社理事会规定进入联合固体系的非政府组织可以分为三个类别：a 类指“关 心经社理事会所有活动并绎表明能对联合国的成绩做出贡献的非政府组织”。b 类指 “对经社理事会的某些问题具宵专门知识与兴趣的非政府组织”。c 类则是“只关心 公众舆论的发展与信息的传播”的组织。 冷战中，非政府组织依附于两大政治集团，成了它们对抗的工具。这一时期， 国际非政府组织在联合国框架内的发展被迫打上了政治或意识形态的烙印。1 9 5 0 年， 出于西方阵营在经社理事会中占优势地位，亲苏的“民主律师国际协会”和“记者 国际组织”便失去了在经社理事会的咨询地位，而“民主世界青年联邦”则从b 类 降级至c 类。1 9 5 1 年苏联试图恢复这三个非政府组织的原有地位但最终未能成功。 很明显，这一时期的非政府组织并不关心本身能做的实际贡献，它们能关心的只是 其在经社理事会的级别而已。 冷战结束后，两大军事集团的对抗退出历史舞台，笼罩在人们头顶的战争阴云 消散，国际关系出现了民主的空气或氛围，非政府在联合国体系下的发展进入r 一 个新时期。一方面被列入经社理事会咨询名单的非政府组织数量剧增，在9 0 年代仞 达到9 6 9 个，几乎占了非政府组织总数的五分之一。另一方面，非政府组织在联合 幽体系内的发展突破了原有机制上的限制，几乎进入了联合国全部丰要机构。非政 青岛尺学硕士学位论文 府组织与联合国四个主要机构经社理事会、安理会、大会及秘书处发生了密切的联 系，展开积极的合作。 按规定，非政府组织进入联台国体系首先要取得经社理事会的咨询地位然后 经过经社理事会三个附属机构人权委员会、妇女地位委员会及人口委员会开展工作。 但非政府组织的工作实践表明，它的“触角”所及范围已经超出了这三个机构，取 得经社理事会的咨询地位已不是它的终极目的，它要全面介入联合国的工作，把自 己的特质发挥到极致。首先，安理会对和平与安全问题的决策是以大量可靠的信息 为依据的，这些信息应由秘书处、当事国政府和媒体提供，而这三个信息渠道都把 非政府组织当作主要的信息源头。非政府组织对安理会贡献颇丰，它不仅为其提供 信息、情报，还直接参加维和行动中的人道主义救援工作，为在战争、冲突中受伤 的士兵、难民提供安身之所。非政府组织经常被安理会授权监督制裁决议的执行情 况。其次。非政府组织与联合国秘书处部不被允许发挥政治作用，双方形成了极密 切的合作关系。非政府组织常常受邀与秘书处共同制作工作报告。例如，在反对种 族隔离运动中，双方结成同盟，麸同制作、公布、宣传联合国制裁南非的工作报告 和材料。事实表明，联合国协调下的国际社会就某一问题达成一致政策、做一致的 公开表态比直接改变一国的政策更有效。联合国秘书长对这种联盟也表示极大程度 上的欢迎，他指出：“我需要正在组织起来的非政府组织的力量。” 26 j 再者非政府 组织有权参加大会召集的国际会议，有参加大会特别会议有限权利。虽然它们仍没 有取得进入大会的正式权利，也没有投票权，但可以进入大会代表住宿、休息、娱 乐的场所，如饭店、酒吧、博物馆等，展开游说活动，作为院外集团施加压力，对 大会的决策产生影响。最后，非政府组织参加了联合国的各种行动计划，包括发展 计划、环境计划、粮食计划、人 i 基金、儿董基金、药物控制计划等。其具体的工 作程序是，非政府组织为行动计划的决策提供信息，为计划的实施提供咨询。另外， 非政府组织还与联合国的专门机构建立了合作关系。 4 、非政府组织在联合国体系内的工作程序和活动模式 依规定，凡进入联合国体系的非政府组织在法律上取得了如下权利：( 1 ) 在联 合国有合法的政治地位，有权介入决策程序；( 2 ) 有权得到联合国的所有文件，获 取较高级政治决策的信息，参加联合国举行的会议：( 3 ) 有权进入各国政治家、外 交家出入的饭店、酒吧、博物馆，获取信息，对他们施加影响和压力。 国际非政府组织在联合国体系内有一套自己的完整的工作程序。首先，它可以 设置论坛，有两种形式。第一种被称为“公共论坛”，以各国媒体为阵地，旨在影响 各国媒体，对各国政府造成巨大的舆论压力，以改变或弓i 导各国政府的决策。第二 第一章国际前歧胸细织发展川顾 种是设在联合幽各种会议上的正式论坛，是对各闻政治家、外交家进行游晓的场所。 其次，非政府组织能介入联合国决策程序。在通常情况下，大会和经社理事会的会 议报告由秘书长和各国政府共同准备，非政府组织经常受邀参与报告的草拟工作。 因此非政府组织可以通过这种渠道介入联合国决策程序，对议案的提出、讨论和被 接受的程度施加影响。再者，在政策实施阶段，联合国授权非政府组易l 为其方案的 实施提供咨询，并提供经验丰富、技术水平高超的专家。非政府组织支持和促进联 合国大会、经社理事会通过了很多重要的并被证明是有效的决议。另外，