（法律史专业论文）明代通政司制度研究.pdf

摘要 通政司又名通政使司，掌出纳帝命，通达下情，勘合关防公文，奏报四方臣 民实封建言、陈情申诉及军情、灾异等事，即将下面的律法、政策、旨意的实施 情况和一些民情动态反馈给朝廷尤其是皇帝本人，也让普通的百姓或低等官员能 够有把沉冤案情或者重大情事直达天听，从另一个角度上说，通政司就是由皇帝 直接掌握的国家最高新闻传播机构和中央信访部门，它是为了使皇帝能够耳聪目 明，了解执政的得与失和政策的落实程度，从而有利于皇权的稳定和巩固。而通 政司真正诞生于明代，且在有明一代的作用最为典型，研究明代的通政司制度可 以对我国古代尤其是封建社会后期信访举报制度的研究在机构职能层面上更深 入一些，使学界在古监督举报制度这个领域的研究更多元化和更具有多样性。 随着我国信访制度的发展变革，其在历史沿承层面的理论研究还比较少，其 历史渊源还不是很明确。我国古代早已存在越级上访的制度，只是每个朝代有各 个朝代独有的制度和特点，而最有代表性的就是产生于明代的通政司制度，古代 的通政司很像现在的中央信访办，职权不是特别大，但作用相当重要。在古代法 制史研究中，通政使司是薄弱环节，无论就文献，还是就制度本身而言，尚有很 多问题有待深入，其重要性不逊于关于明代九卿中其他机构的研究，而且，明代 的通政司制度是为首创，且很具有代表性，应当予以进一步重视。 同时，明代的通政司制度对中国现在的信访制度有极大地借鉴作用，我们可 以鉴古知今，借鉴古代制度的经验教训，来改革和发展我国现代信访制度，对打 造既符合中国法治进程又具有中国特色的信访制度体系有着指导意义。 关键词；明代7 通政司；信访制度7 法治，人治 a b s t r a c t t h eb u r e a uo ft r a n s m i s s i o nt a k e sc h a r g eo fc o n v e y i n gt h ee m p e r o r s i n s t r u c t i o n st oh i sp e o p l ea n dp e o p l e sp e t i t i o nt ot h ee m p e r o r , w h i c hm e a n st or e p o r t t ot h ec o u r t ，e s p e c i a l l yt h ee m p e r o rh i m s e l f , b o t ht h ei m p l e m e n t a t i o no fe m p e r o r s o r d e r s 1 a w s p o l i c i e sa n dc i t i z e n s c o n d i t i o n s c o m m o np e o p l ea n dl o w - r a n k e d 0 衔c i a l sc a nc o m m u n i c a t ei m p o r t a n ti s s u e sa n dg r e a tg r i e v a n c e st ot h ee m p e r o r o n t h eo t h e rh a n d t h eb u r e a uo ft r a n s m i s s i o ni st h es t a t es u p r e m ep r e s sd e p a r t m e n ta n d k e yd e p a r t m e n tf o rp e t i t i o n t h ee m p e r o rr o u g h l yg r a s p s g a i na n dl o s s o fh i s g o v e r n m e n ta n dr e a l i z a t i o no fh i si n s t r u c t i o n sa n ds oi t i sh e l p f u lt os t a b i l i z ea n d c o n s o l i d a t eh i sd i c t a t o r s h i p t h eb u r e a uo ft r a n s m i s s i o ns y s t e mc o m e si n t ob e i n ga n d f u n c t i o n st y p i c a l l yi nm i n gd y n a s t y b ys t u d y i n gt h es y s t e mo ft h eb u r e a uo f t r a n s m i s s i o n p e t i t i o ns y s t e mi nc h i n e s el a t ef e u d a ls o c i e t yc a nb ed e l v e di n t of u r t h e r i nt h ei n s t i t u t i o n a lf u n c t i o nl e v e la n dd i v e r s i t i e si nr e s e a r c h e so fa n c i e n tc h i n e s e p e t i t i o n ss y s t e mc a nb ea c h i e v e d a l t h o u g ht h ep e t i t i o ns y s t e mh a sb e e ni m p r o v e da n dr e f o r m e d ，i t sh i s t o r i c a l s t u d i e sa r es c a r c e l yr e a d n ep e t i t i o ns y s t e me x i s t si ne v e r yd y n a s t yw i t hd i f f e r e n t f o r m sa n dc h a r a c t e r i s t i c s t h em o s tr e p r e s e n t a t i v eo n ei sp r o d u c e di nt h em i n g d y n a s t y t h ep e t i t i o ns y s t e mo fa n c i e n tc h i n ai sv e r ym u c hl i k es t a t e0 f f i c ef o r l e t t e r sa n dc a l l s a l t h o u g hw i t h o u tm u c hp r i v i l e g e s ，i ti sf u n c t i o n a l l yi m p o r t a n t i n t h es t u d i e so f h i s t o r yo f a n c i e n tc h i n e s el e g a ls y s t e m ，t h es t u d yo fp e t i t i o ns y s t e mi sa b l i n da r e a ，l l e t h e ri nt e r m so fl i t e r a t u r e o rs y s t e mi t s e l f , t h e r ea r em a n yp r o b l e m st o b et a c k l e d t h ep e t i t i o ns y s t e mo fm i n gd y n a s t yi sv e r yr e p r e s e n t a t i v ea n ds h o u l d d r a w m o r ea t t e n t i o n m e a n w h i l e ，b a s e do nt h eb u r e a uo ft r a n s m i s s i o ns y s t e mi nt h em i n gd y n a s t y , l e s s o n sc a nb el e a r n ta n du s e dt or e ：f o r ma n dd e v e l o po u rp e t i t i o ns y s t e ma n dc r e a t ea m o d e mc h i n e s ep e t i t i o ns y s t e mw h i c ha c c o r d sw i t ht h ep r o g r e s so fc h i n e s el c g a l s y s t e m i tc o n t r i b u t e sp r a c t i c a l a n dh e u r i s t i cs i g n i f i c a n c et ot h ef o r m a t i o no f c h i n e s e - s t y l ep e t i t i o ns y s t e m k e yw o r d s ：m i n gd y n a s t y ，b u r e a uo f t r a n s m i s s i o n tp e t i t i o ns y s t e m tr u l i n gb y l a w r u l i n gb ym a n 引言 引言 通政司，又叫通政使司，俗称银台，官署名，源于明代，直到清末有6 0 0 余年 历史。通政司在历史上的角色有很多种，一个是负责日常经常性的公文收送处理， 一个是最高司法审判制度的参与部门，另一个角色也是其特色职能，就是最高统治 者直接获得基层意见，冤讼案情的机关，即明代的国家最高信访机关。 近现代以来学者对于通政司制度的性质研究的较多，如瞿蜕园先生在历代官 制概述中考证“似乎是南北朝通政舍人、唐代知匦史、宋代阁门使及通进银台司 等等之合并。 而清末学者黄本骥在历代职官简释当中则认为：虮睢宋有银台司， 与明之通政司稍相近。 至于通政司的作用，近现代的学者对其研究也很多，如清 人孙承泽在春明梦余录这样描述通政使司：“通政司所以出纳王命，为朝廷之 喉舌，宣达下情，广朝廷之聪明，于政体关系最重也。 充分表明通政司制度对于 政体关系的重要性。中国文明十五讲里提到“由于明代通政司掌握了通向皇 帝的所有信息通道，有喉舌之称，权力过大，清代则削减从另一角度说明了通政 司在明代职责的重要。学者丁亮在古代文明2 0 0 9 年第1 期发表的明代通政 使司相关文献谬误订正里谈到通政司有御前开拆官员奏朝皇帝本章的职责，这种 职责在封建时代有很大的影响。学者武堂明在浅论明朝邸报在明代社会传播中的 作用中也提到“为了保证皇帝能够有效的了解帝国的情况和臣僚的贤愚，朱元璋 承宋代旧制，设立了掌管官方信息传播的机构通政司，并且提高其地位，使之 成为直接受皇帝管辖，向皇帝负责的独立部门。”也说明了通政司再有明一代的重 要作用。 但总体而言，对于通政司的研究，在以往的学术研究中还是比较薄弱的，常常 被学者所忽视。关于它的介绍、研究也仅仅是止步于对它的性质、作用、职能等方 面进行研究，并且仅仅是比较浅显的论述，因此对于这些方面的研究尚有很多问题 有待深入探究、理解。同时当今学者对于通政司与其他部门的比较研究，以及通 政司作为古代具有信访职能的机关，其利弊得失对现如今的信访制度的完善的研究 还是一片空白。 鉴于此，笔者你对通政司作出全面的概括总结，不仅考查它的来龙去脉、在明 代的特征、功能作用，还要将通政司与其他部门进行比较研究，同时将论述通政司 制度对现代信访制度改革的借鉴作用等问题。鉴于笔者的能力有限，也只能对通政 司制度作一个肤浅的研究，还希望通过这种以古鉴今的思路引起更多学者对通政司 制度的注意，将通政司制度的研究更加细化、深入下去! 青岛大学硕士学位论文 第一章通政司制度的历史渊源及诞生与发展过程 通政司是明朝时期开始设立的部门，“自明太祖后，立通政司，凡内外章奏， 皆须于其司挂号后，始能达入九重。川妇可见通政司是中国明代中央掌受内外章疏敷 奏封驳之事的官署，它的主要职能是负责日常公文的收送，从而可以使封建王朝的 最高统治者直接获取基层意见，从而达到下情上达的功效。从某种意义上说，通政 司可以称之为明代的最高信访机关。其实，在明代以前就有这种职能部门的身影， 只是由于制度还不是十分健全或者是尚未形成完整的体系，被其他一些机构兼管这 一职能罢了。正如张治安先生在概括制度形成所描述的那样：“一种制度，尤以习 惯积累而成者，往往其始也微而难察，不成规制。行之既久，其势渐成，如再益以 特殊事件，更假此得利乘便，易收事功。其机能作用自亦随之扩大。川幻下面笔者拟 从不同历史时期“下情上达”的中国信访制度的历史演变来论述通政使司制度的前 世今生。 1 1 尧、舜、禹时代的“信访 制度雏形与周代的发展 尧舜禹时代处于我国原始氏族公社时期，当时由于历史条件有限，一切文化、 法律、制度等都不是很完善，但据大戴记保傅、淮南子主术篇等古籍记 载，尧在位时，于庭前设“进善旌 ，听取天下百姓的建议，后又立“诽谤之木”， “使天下得攻其过 ；舜“置敢谏之鼓 ，“使天下得尽其言 。舜时，还首置龙为纳 言。可见，早在原始氏族公社时期，人们就存有听言纳谏的理念。这是我国古代“信 访”制度的雏形所在。 西周是中国上古文明的全盛时期，也是宗法制度完善时期。周人在推翻了殷商 王朝的暴虐统治后，总结夏商二代统治的经验和教训，建立起严密的国家组织结构， 利用并改良了传统的礼，确立了礼治的统治方式，取得了良好的社会效果。 周朝人重礼，提出了“以德配天 、“明德慎罚”的政治法律主张，因此西周统 治者十分重视自己统治下的人民对上层统治的言论，以及在司法审判中是否存在冤 情。因此，周王朝设立了路鼓和肺石制度：“建路鼓于大寝之i - j ；7 t - 而( 大仆) 掌 其政，以待达穷者遽令，闻鼓声，则速逆御仆与御庶子。圳3 1 这是西周时期的路鼓制度， 可以算作是古代“击鼓鸣冤 的最早史书记载吧：此外，周朝还设置“肺石 ，以 使民有不平，得击三石鸣冤，“以肺石远( 达) 穷民，凡远近恂独老幼之欲有复于 上，而其长弗达者，立于肺石，三日，士听其辞，以告于上而罪其长。引町这里的“士 就是专职的信访官员，这可使平民百姓得以直接向官府申诉自己的冤情。从这里我 们不难看出，到西周时期，中国的信访制度已经得到了长足发展，对人们如何为自 己伸冤谏言提供了法律依据。中国古代的“信访”制度逐渐成形。 第一章通政司制度的历史渊源及诞生与发展过程 1 2 汉代至南北朝时期的下情上达及冤案处理 在汉朝时期，中国的民情传达机制有了很大的提升，关于民意的传达除了王公 贵族的直言进谏，上书言事之外，对于那些品级较低或地方官员的奏事，则通过宰 相府转呈，章奏转入内朝后，则有掌管章奏出纳的尚书最后呈达皇帝跟前。这一时 期，宫城外门还设有公车司马令一职，其副手为公车司马丞，他们的职责之一是接 待和安排上书或请求面见皇帝陈言的吏民，也是兼管信访事务的官员。汉官仪 云：“公车司马掌殿司马门，夜徼宫中，天下上事及阙下所征召皆总领之，令秩六百 石。 同时，汉朝实行“周鼓上言变事”的制度，要求官吏须提供方便，不得随意阻 断刁难，若不及时向上转达，满半月以上将受惩罚。在西汉时代，一般要求百姓逐 级告劾而不允许越级起诉，但却有冤诉，也允许百姓越级直接上书中央司法机关， 此即“诣阙上书”制度。拍1 此外，汉代吏民上书信访的形式还有御驾前“庶行上书 、 “因嬖人奏之 等等，而御驾前“庶行上书 ，概是后代“邀车驾 或“告御状 这种信访形式之源头。 整个魏晋南北朝时期，由于政权更替频繁，不同的政权对章奏的转呈名称也不 尽相同，但基本上是隶属于中书省的中书舍人、或中书通事舍人、或中书通事郎、 或通事令使等负责。呻1 如三国魏黄初三年( 2 2 0 年) ，置中书省，下属通事郎，掌收 纳群臣奏章，并负责转入内廷。到南朝时，多以寒士、寒人充任中书通事，入直禁 中，除收纳、转呈群臣文书章奏外，还可以夺中书侍郎的草拟诏令之职，权势渐重。 【7 】 这一时期，统治阶级也十分重视底层百姓对冤情的诉求。如西晋始创直诉制度， 所谓直诉是指不依诉讼等级而直接诉于皇帝或钦差大臣，是诉讼中的特别上诉程 序。阳1 晋武帝设登闻鼓阳1 ，悬于朝堂外或都城内，百姓击鼓鸣冤，有司闻声录状上 奏。此制度成为历代直诉的一种重要方式沿用至清代，是信访活动中一项重要制度。 据魏书刑罚志记载：“世祖阙左悬登闻鼓，以达冤人。 南朝梁亦有“击鼓乞 代父命的记载。n 们晋代在设有登闻鼓的同时，还继续设置“诽谤木 ，并改称为 “华表木”、“表木 。晋崔豹古今注问答释义中载：“程雅问日：尧设诽谤之 木，何也? 答日：今之华表木也。 这是“华表木 见之最早的古籍记载。因“诽 谤木 系舜受命而立，而舜又名重华，所以又称为“华表木 或“表木 。这概是 后人为纪念舜而改称。这一制度是对尧舜禹时代精华的继承，从而能够更有效的维 护封建王朝的统治。南朝时期设有谤木制度，以有利于封建统治者听取天下臣民的 意见。梁武帝时，改为在“诽谤木旁设一木函 。梁书卷二载：“山阿欲横议， 投谤木函。”在北齐时期，还正式出现了“邀车驾 这种上访形式，即在皇帝外出 青岛大学硕士学位论文 时，阻拦皇帝的车马申诉。北史记载：“后欲邀车驾论修义罪状，左仆射萧宝夤 谕之，乃止。”这种信访形式一直延续到清代。 1 3 隋唐时期的“下情上达”制度 隋唐时期，是中国文化发展的一个辉煌时期，随着民族的大融合，国家的空前 统一和经济的空前发展，中国的法制也进入了一个崭新的发展时期。这一时期，中 国的信访制度无论在政府体制还是在运行机制上都取得了长足的发展。从总体而 言，整个隋唐时期，高级官员的进章奏与以往汉魏时期并无多大区别，但一般官员 的章奏，则是由中书省的中书舍人将章奏转入内宫，再由掌宣传启奏的司言将外朝 转入的章奏呈达御前。【l 隋唐两代对具体章奏及民意的传递上都有各自的特色。 隋代法制的存在历史虽然短暂，但隋朝的统治者还是十分注重对民情的了解和 对冤案的矫正。例如，隋炀帝时设置了谒者台，以谒者大夫为主官，下隶有通事谒 者等属官，负责吏民申奏冤屈等事。据记载，谒者台“受诏劳问，出使慰抚，持节察 授，及受冤枉而申奏之。驾出，对御史引驾。 n 2 1 其主要职责是在出使抚慰的过程中 了解民风政情，纠正冤假错案。同时，隋代继续保留谏鼓制度。 唐朝时期是我国传统法制的鼎盛时期，无论从形式体系还是到内容规范，唐朝 的法律制度都得到了空前的完善。唐代继承前代的做法，继续设有肺石和登闻鼓。 清人黄本骥历代职官表载：“唐代于东西朝堂分置肺石及登闻鼓，有冤不能自 伸者，立肺石之上，或挝登闻鼓。立石者左监门卫奏闻，挝鼓者右监门卫奏闻。 而最有名的信访机构莫过于武则天时创设匦使院。据旧唐书记载：“则天临朝， 初欲大收人望。垂拱初年，令熔铜为匦，四面置门，各依方色，共为一室。东面名 日延恩匦，上赋颂及许求官爵者封表投之。西面日申冤匦，有得罪冤滥者投之。北 面日通玄匦，有玄象灾变及军谋秘策者投之。每日置之于朝堂，以收天下表疏。 武则天垂拱二年( 6 8 6 年) 于朝堂东西南北四面置青、丹、白、黑四匦，上访书信 分养民劝农、议论时政、陈诉冤屈、告天文密策四类依次投入。匦使院的设置，首 开了一条使民间下情大量上达中央政府的渠道，掀起了一个历史上信访活动的高 潮，建立起了比较正规的信访制度。此外，唐代另一个非常重要的信访形式就是“邀 车驾 ，唐律疏议规定：“诸邀车驾及挝登闻鼓，若上表，以身事自理诉，而不 实者，杖八十。” 斗讼律规定：“即邀车驾及挝登闻鼓，若上表诉，而主司不即 受着，加( 受理越诉之) 罪一等。 1 4 宋元时期的“下情上达 制度 在章奏的传递方面，宋初，赵普为宰相时，“每臣僚上殿，先于中书供状不敢 第一章通政司制度的历史渊源及诞生与发展过程 诋斥时政，方许登对 。n 钔这在很大程度上不利于真实的下情上达，使君王闭目塞 听，遭到了当时社会人士的激烈抨击，“有司群臣书奏，尽必先经中书，非尊王之 体也。谏官章疏，令罔门填状，大弱台谏之风，尤为不可 。n 即宋真宗时，鉴于此 弊，设通进银台司。宋史职官志记载：“通进司，隶给事中，掌受三省、枢密 院、六曹、寺监百司奏牍，文武近臣表疏及章奏房所领天下章奏案牍，具事目进呈， 而颁布于中外。 n 剀 在信访机构的设置上，宋代继承了唐代的登闻鼓和匦使院两个系统，但是它的 机构设置和运行机制更加严密和完善。登闻鼓院成为一个正式受理百姓信访的部 门，“第院之始或起于本朝也”。n 刀宋初，该机构称为鼓司，太平兴国九年( 9 8 4 年) 匦院改称登闻院。景德四年( 1 0 0 7 年) 又“以鼓司为登闻鼓院，登闻院为登闻检， 检院亦置鼓。川1 8 1 淳化三年( 9 9 2 年) 增设理检司。宋代对上访进状的程序也规定的 很严密。百姓上访进状先由登闻鼓院受理，对未经鼓院者，检院不得收接。如果鼓 院不受理，才可以到检院，如还不受理，即“判状付之，许邀车驾，如不给判状， 听诣御史台自陈”。n 们理检司设立后，对鼓、检两院不受理或受理迟滞的，可到理 检司上访申诉。天圣七年( 1 0 2 9 年) 又另置匦函，处理累经申诉而未得辩明和事关 机密的上书。 蒙元时期，中书省的权势极大，总揽天下奏章的处理并进呈，中书先处理章奏， 然后呈奏，这和以往任一时期的政权对章奏的处理都有很大的不同。“诸大小机务， 必由中书，惟枢密院、御史台、徽政、宣政诸院许自言所职，其余不由中书而辄上 闻，既上闻而又不由中书径下所司行之者，以违制论。所司亦不禀白而辄受以行之 者，从监察御史、廉访司纠之。 啪1 可见，元代的一切奏章、谏言都需要通过中书 省的处理，这在一定程度上使最高统治者无法正确判断臣下的言论，无法做出正确 的决策。 在元代，仍然存有击登闻鼓、邀车驾等上访方式，同时，元朝把向地方政府的 申诉作为向上级上访申诉的前提。元史世祖本纪中记载：“诸事赴台、省诉之， 理决不平者，许诣登闻鼓院击鼓以闻。 明清时期，鉴于元朝统治的弊端，使皇上无法直通民意，明清统治者设置了通 政司以出纳天下臣民的奏章。通政司的职能似乎类似于汉代的公车司马、南北朝的 通事舍人、隋代的谒者大夫、唐代的知匦使、宋代的合门使及通进银台司等机构发 展延续合并等过程形成的整合体。它的设立是封建统治者用来维护其封建专制统治 的工具和手段，使得明清统治者能够很好的了解下情，为统治者作出正确的决断提 供了前提条件，成为整个历史王朝政治构架体系中不可或缺的部门。但由于统治阶 级的迂腐统治，阉宦专权干预朝政，以及王朝的更替，使得这个部门在古代法制进 程的长河中逐渐被淹没。下面具体介绍一下明朝的通政使司制度。 青岛大学硕士学位论文 第二章明朝通政司设立的背景、职能和运转流程 明朝是中国古代最后一个汉族统治的专制封建王朝，皇室姓朱。公元1 3 6 8 年， 朱明王朝建立以后，以开国皇帝朱元璋为代表的最高统治集团，在总结历史经验， 特别是在吸取元朝亡国的历史教训中，形成了一套具有封建社会后期时代特点的立 法思想，“明刑弼教”和“重典治国”原则就是其重要内容之一。 当然，每一个朝代在制度创新的同时，总是不可避免的去继承历代王朝优秀的 统治经验，朱明王朝就是一个很好的例子。朱明王朝在修改从前元那里继承过来的、 在明初仍还在运行的各种行政法规的同时，将这些规章制度、法律思想加以变革， 使之能适应明初君权高度集中的需要和不断变化中的社会统治秩序，形成一种在君 权绝对支配下的，整个官僚机构既有分权，又有制衡；既有活力和有限的自由，又 受统治者加以干涉和束缚的运营机制。 2 1 通政司设立的背景 首先，明初中书省掌管言路，相权与皇权激烈抗衡。朱元璋建立明朝以后，承 元i e i 带, i ，在中央设中书省、都督府、御史台三大机构。他认为：“国家新立，惟三 大府总天下之政，中书政之本，都督府掌军旅，御史台纠察百司，朝廷纲纪尽系于 此。u 按元制，“诸大小机务必由中书，惟枢密院、御史台、徽政、宣政诸院许自 言所职，其余不由中书而辄上闻，既上闻而又不由中书径下所司行之者，以违制论。 口列中书省在明初之际仍然掌握着重权，其地位远重于台、院。朱元璋虽继承了元代 中书省的制度，但他对元代时“奏事不可隔越中书 的传统一直耿耿于怀。他在与 朝臣商议元朝得失天下原因时道：“汝等知古今，达事变，且言元氏之得天下与所 以失之故，或言世祖君贤臣忠以得之，后世君暗臣谀以失之；或言世祖能用贤而得 之，后世不能用贤而失之；或言世祖好节俭而得之，后世尚奢侈而失之。上日：汝 等所言皆未得其要。夫元之有天下，固有世祖之雄武，而其亡也，由委任权臣，上 下蒙蔽故也。今礼所言不得隔越中书奏事，此元之大弊，人君不能躬览庶政，故大 臣得以专权自恣。今创业之初，正当使下情通达于上，而犹欲效之，可乎? 汹1 从 这里我们可以看出朱元璋看出了中书省存在的弊端，为以后改革中书省埋下了伏 笔。 同时，由于明初时期，中书省的最高行政长官仍为左右丞相，因此从某种意义 上可以看作是左右丞相掌握了一个王朝的言路，与皇权产生了激烈的抗衡。朱元璋 认为：“盖冢宰之职，出纳王命。若使出纳非宣，则君德亏矣；出纳合宜，则君德 张矣。 阱3 这时候朱元璋已经对中书省掌书奏之权十分关注，因此在不久之后，他 借“胡蓝之狱”之际裁撤了中书省，废除了丞相，由其亲自接管了六部，加强了皇 第二章明朝通政司设立的背景、职能和运转流程 权的统治，消除了相权对皇权的威胁，同时下令：今后臣下有敢再以“奏请设立( 宰 相) 者，文武群臣即时劾奏，处以重刑 。司 其次，朱元璋十分重视对章奏、民情的了解，以防止自己闭目塞听，免受蒙蔽。 早在至正二十四年( 1 3 6 4 年) ，他就曾对其臣下说，“治国之道，必先通言路，夫言， 犹水也，欲其长流，水塞则众流障遏，言塞则上下壅蔽 。“国家政治得失，生民之 休戚系焉，君臣之间，各任其责，不宜有所隐避，若隐避不言，相为容默，既非事 君之道，于己亦有不利，自今宜各尽乃心，直言毋隐 。啪3 朱元璋在鼓励他的臣下 直言纳谏的同时，还十分重视臣民的上章言事。例如，洪武元年( 1 3 6 8 年) 十二月， 朝廷在午i 1 ) t 置登闻鼓，日令御史一人监之，凡民间词讼冤抑，州府县及按察司不 为申理，及有机密重情，许击登闻鼓，由御史引奏。洪武二年九月，朱元璋下令， “灾异尤重，其令有司无大小即飞奏。口 在洪武三年三月，朱元璋“置察言司， 受四方章奏。啪1 虽然明初统治者还不能从根本上打破中书省控制言路的格局，但 已经清醒的认识到自己掌握下情的重要性，他采取的这一系列措施，也对中书省的 职权产生了一定的影响，通政使司的建立呼之欲出1 2 2 通政使司的创制 明代虽在洪武三年( 1 3 7 0 年) 设立了察言司，以王文卿、袁本两人为司令，掌 受四方章奏，但不久就罢黜，这一方面是因为这种制度的不成熟，但更重要的原因 是由于当时中书省的权势还是过于强大。当时的官僚体制中还是有相当大一部分臣 僚支持中书省行使自己的职权的，如严礼于洪武三年年底上书“不得隔越中书的奏 事”；以及胡惟庸上台以后，“自杨宪诛，帝以惟庸为才，宠任之。惟庸亦自励。尝 以曲谨当上意，宠遇日盛，独相数岁，生杀黜徙，或不奏径行。内外诸司上封事， 必先取阅，害己者，辄匿不以闻”。啪1 可见当时的保守派以及丞相还是不希望臣下 言事隔越中书的，尤其是相权在维护自己的利益上更是不希望有不利于自己的言论 传入圣上之耳，所以对一切阻碍相权行使的机构都会遭到这些人的百般阻挠。但在 皇权与相权争斗的过程中，取得胜利的最终还是这个朝代的最高统治者皇帝， 更何况朱元璋是一位专制欲望极强、猜忌心理极重的帝王。然而当时的丞相胡惟庸 胆大妄为，结党营私，遭到了朱元璋极大的猜忌。自洪武六年以后，朱元璋就采取 一系列的步骤牵制着相权的发挥，废除相权只是时间的问题。 又有史料记载，洪武十年六月丁巳，朱元璋谕中书省臣日：“清明之朝，耳目 外通；昏暗之世，聪明内蔽。外通则下无壅遏，内蔽则上如聋瞽。国家治否，实关 于此。朕常忠下情不能上达，得失无由以知，故广言路以求直言。其有言者，朕皆 虚心以纳之。尚虑微贱之人敢言而不得言，疏远之士，欲言而恐不信。如此则所知 有限，所闻不广。其令天下臣民，凡言事者，实封直达朕前。”啪3 这时候，朱元璋 7 青岛大学硕士学位论文 已经很明确的想亲自控制言路了，以医治“所知有限，所闻不广”的弊病。同时， 他还强调“天下臣民，凡言事者，实封直达朕前”，扩大了上书言事群体的范围， 这是以往历代各朝都所未规定的，在当时被评议为：“圣祖立国，不设谏官，使人 人皆得以尽言，而尤责备于近侍。”瞰3 从朱元璋这一系列的举措我们不难看出，朱 元璋已经吹响了夺取掌控言路权力战斗的号角，诏见中书省的官员，并对其说出上 面的言语，只是为推动改革埋下一个伏笔罢了。 洪武十年七月，朱元璋在察言司的基础上，设置通政司，“掌出纳诸司文书、 敷奏、封驳之事”。以曾秉正为首任通政使，刘仁为左通政使。上任之时明太祖晓 谕日：“壅蔽于言者，祸乱之萌，专恣于事者，权奸之渐。故必有喉舌之司以通上 下之情，以达天下之政。昔者虞之纳言，唐之门下省，皆其职也。今以是职命卿等， 官以通政为名。政犹水也，欲其长通，无壅遏之患。卿其审命令以正百司，达幽隐 以通庶务。当执奏者，勿忌避，当驳政者，勿阿随，当敷陈者，无隐避，当引见者， 无留难。毋巧言以取容，毋苛查以邀功，毋谗间以欺罔。公清直亮，以处厥心，庶 不负委任之意。 口2 1 这次朱元璋谕曾秉正的内容，与他一个月前谕中书省大臣的内 容大致相同，只不过这次的内容更加具体，道出了通政司的具体职责，有效地夺取 了中书省所掌的章奏出纳之权，改变了以往“奏事不许隔越中书 的制度，通政司 制度自此正式建立了起来。 2 3 通政司的人员设置 明代通政司设通政使一人，为正三品，负责受理内外章疏、敷奏封驳之事；下 设左、右通政各一人，正四品，负责受理内外章疏和臣民密封中诉之件；设左、右 参议各一人，正五品，负责辅佐通政使，受理四方章奏。通政司下辖经历司，设经 历一人，正七品，负责收发文移及衙司用鉴用印；知事一人，正八品，主要负责上 下级官文的传达。洪武十二年( 1 3 7 9 年) ，将承敕监给事中、殿廷仪礼司、九关通 事使拨归通政使司，进一步加强了该司的权力。建文朝时，改通政使司为通政寺， 改通政使为通政卿，改通政参议为少卿寺丞，并增置左右补阙、左右拾遗等官。永 乐朝恢复洪武旧制。洪熙元年( 1 4 2 5 年) ，在南京亦设通政司，所设官员大略相同， 称南通政使司，但只负责收呈状付刑部审理。成化二年( 1 4 6 6 年) 又设立誊黄右通 政一人，正四品，但不予司事，只负责记录武官贴黄、卫所官袭替缘由，以备征选 之事，万历九年( 1 5 8 1 年) 撤销。 总的来说，通政司长官及各职能部门的官员品秩并不高，通政使也不过是正三 品罢了，但其作用很重要，权力也很大。通政司的通政使与六部尚书、都察院的都 御使以及大理寺的大理寺卿在明代合称为“九卿 ，九卿分别理事，互相制约，各 自向皇帝负责；同时通政使与六科都给事中一样，被允许参与朝廷大事的会议，可 3 第二章明朝通政司设立的背景、职能和运转流程 见通政司的在整个加强皇权的统治体系中发挥着至关重要的作用，同时也是明代中 央行政体系中不可或缺的一部分。 2 4 通政司的职责 通政使司的设立，完全改变了明初从元朝那里继承过来的中书省臣在皇帝之前 先阅览臣民奏章的状况，这极大的加强了中央集权统治。通政使司作为一个直接对 皇帝负责的机关，被朱明王朝赋予了特殊的权力，在这个时代拥有鲜明的职能特点。 明人陆容说：“通政司所以出纳王命，为朝廷之喉舌，宣达下情，广朝廷之聪明， 于政体关系最重也。川3 3 1 清人孙承泽也在春明梦余录中记载道：“通政使司职专 出纳帝命，通达下情，关防诸司出入公文，奏报四方臣民实封建言、陈情、申诉， 及军情、声息、灾异等事。”由此可见，通政使司在历史长河中扮演着如下角色： 2 4 1 掌内外章奏，直达天听 根据明史职官志的记载“通政使掌受内外章疏敷奏封驳之事 可知，通 政司主要负责掌内外章奏和臣民密封申诉之件。明代通政使司的设置，在很大程度 上是仿效宋代通进银台司的职能，专掌朝臣章奏的出纳，但与宋代的银台司不同的 是，明代的通政司还负责京外臣民言事的奏请以及一些机密文件的转呈，“凡天下 臣民实封入递，即于公厅启视，节写副本，然后奏闻 ，“凡在外之题本、奏本，在 京之奏本，并受之，于早朝汇而进之。有径自封进者则参驳。午朝则引奏臣民之言 事者，有机密则不时入奏。有违误则籍而汇请。 脚这些规定，意味着包括密疏言 事在内的一切章奏，都必须通过通政司转呈，否则就会因越制而遭到参驳，同时还 规定了引奏言事的时间，并允许一些密奏通过通政司可以不时引奏。通政司成为了 一切章奏、机密上呈皇帝的唯一机构，其将臣民奏章，特别是那些须皇帝知道的章 奏，不经中书即转达给皇帝，从而可以使明朝统治者第一时间掌握臣民的基本情况， 并依此制定适合于王朝统治的政策制度。 明太祖设置了通政使司，并给予其宣达下情的职能，主要和朱元璋的出身有关。 朱元璋出身于平民阶层，并且经历了更朝换代的洗礼，深知蒙元王朝统治时期臣民 之苦，诉讼之难，民间冤情积聚导致的臣民起义反抗的破坏力之剧，因此其十分恐 惧下情得不到上达。同时，朱元璋“盖雄猜好杀本其天性 m 1 ，对诸功臣十分防范 和猜忌，因此他要掌握言路，以防壅蔽，然而明承元制而来的那一套“奏事不许隔 越中书的旧制，极大的阻碍了朱元璋对下情的了解。朱元璋为加强皇帝独裁，废 宰相一职，因此需要更多的获得朝中和百姓的声音，通政司恰有此效。 明朝历代皇帝都十分重视民情的传达，朱元璋反复强调治国之要在于通言路， 青岛大学硕士学位论文 放壅蔽，并于洪武二十六年( 1 3 9 3 年) 提出：“凡有四方陈情建言，伸诉冤枉、民 间疾苦善恶等事，知必随即奏闻。及告不公不法等事，事重者，于底簿内誊写所告 缘由，赍状奏闻，仍将所奉旨意于上批写，送该科给事中，转令该衙门抄行；常事 者，另置底簿，将文状编号，使用关防，明立前件，连人状送当该衙门整理，月终 奏缴底簿，送该科督并承行该衙门回销。”啪3 明成祖朱棣谨遵父训，在永乐四年 ( 1 4 0 6 年) ，“诏通政使司：凡上书奏民事者，虽小，必奏闻。 并对上奏时间、奏本 数量根据季节情况相异定，“凡每日早朝引奏天下臣民及入递所奏事，或五事七事， 遇大寒大暑减免，奏疏不一。”明英宗在位早期时，杨荣、杨傅、杨士奇三阁老恐 皇帝批阅奏本太多过易劳累，创立新制，“每日早朝，止许言事八件。”至天启年间， 明英宗与当年的三阁老都已不在人世，因而旧制也无人去继续施行。于是改制“惟 奏二事 。崇祯十年( 1 6 3 7 年) ，“侍班独见奏四事，格套相沿。 纵观整个明代， 通政使司发挥了“通达下情 的作用，在一定程度上保障了政渠的“常通 ，但是明 朝后期，言路被宦官所把持，朱元璋建立通政司的初衷到这一时期已经大打折扣， 成为宦官专权的一种有力工具。宦官通过对言路的把持，一方面更加便捷的蒙蔽皇 帝，另一方面也为自己铲除异己提供了便利。 2 4 2 辩验、勘合公文，出纳帝命 通政使司对于收到的公文奏报，还要进行仔细认真的辩验和勘合。据明史职 官志载：“五军、六部、都察院等衙门，有事关机密重大者，其入奏仍用本司印 信。凡诸司公文、勘合辨验允当，编号注写，公文用日照之记、勘合用验正 之记关防之。凡抄发、照驳诸司公移及勘合、讼牒、勾提件数、给繇人员，月终 类奏，岁终通奏。”口力可见通政使司对公文奏报时的辩验、勘合作了十分明确的规 定，流程也是十分精细的，这在一定程度上提高了行政效率，有利于最高统治者作 出正确的决断。 通政使司不仅掌握着内外章奏的传递之职，还负责通报、颁布皇帝的旨意与命 令，“为朝廷之喉舌”，“广朝廷之聪明”。洪武十四年( 1 3 9 1 年) 朱元璋就赋予通政 司“职专出纳 的特权，并要求内外诸司“俱无文移，有径行本司者，以违制论 。 洪武二十六年( 1 3 9 3 年) ，又要求通政使司“凡有帝命，必当详审，复奏充当，然 后施行。”通政使司被赋予核准出纳帝命的权力，能够有效地促使中央政令的传达， 保障政府决策和命令的顺利实施，有效的防止了欺瞒蒙骗现象的发生，从这也角度 来看，通政使司有些类似于现代国家的最高新闻传播机构。 第二章明朝通政司设立的背景、职能和运转流程 2 4 3 参与要政与司法 通政使司是明代一个重要的行政部门，其行政长官通政使，虽品级较低， 但权力很大，“凡议大政、大狱及会推文武大臣，必参预。 m 1 通政使与大理寺的大 理寺卿、都察院的左都御史、以及六部尚书并称“九卿 。明代一个重要的朝审制 度就是九卿会审( 或称圆审) ，按照规定，凡特别重大案件，二次翻供不服，据皇 帝的诏令，可由九卿会审，即由大理寺卿、都察院左都御史、通政使以及吏、户、 礼、兵、刑、工六部尚书会同审理，最后由皇帝审核批准。鲫九卿会审制度被一直 沿用到清朝，是最高级别的会审制度。通政司还参与会官审录，所谓会官审录是指 由皇帝直接任命中央各行政机构官吏审理大案重囚的制度。洪武三十年( 1 3 9 7 年) ， 令五军都督府、六部、都察院、六科给事中、通政司、詹事府以及驸马都尉等共同 审理大狱，死罪及冤案奏闻皇帝，其他依律判决。仁宗时又特命内阁学士参与会审。 呻3 从以上两个会审制度的规定中我们不难看出，通政使司在司法审判中发挥着重要 的职能，它虽然在明朝只是一个行政机关，但可以干预司法活动，享有一定司法审 判权力，并与其他的司法部门相互制约，相互监督，有效地减少了冤狱的数量，极 大地维护了封建社会的统治秩序。 2 4 4 通政司接纳上访的职能 笔者认为，通政司最重要的职能应该是下情直接上达的信访和上访功能。关于 信访职能，即传递内外臣民的章奏的职能前面已经提及，在此不多加赘诉。下面主 要介绍通政使司的上访职能。明初朱元璋颁定的大诰里规定：“凡布政司、府 州县耆民人等赴京面奏事务者，虽无文引，同行人众，或三五十名，或百十名，至 于三五百名，所在关津把隘去处，问知面奏，即时放行，毋得阻当，阻者论如邀截 实封罪。 “订此条律令中的“赴京面奏事务 ，和现如今的上访并无二致，而且赴京 的人数越多，“关津把隘 之处也不得加以阻拦，保障了上京路途的畅通。这些上 奏的民众到达京师后的进奏途径也是通畅的，首先在通政司的门下设一红牌，牌上 写“奏事使 三字。“凡有欲奏事不得至御前者，取此牌执之，可以直入内府，各 门守卫等官不敢阻挡。，【4 2 ，其次，对于持牌欲进入皇城直接进奏者，“太祖自定法令， 凡守卫皇城四门，自指挥至军士，各依其伍，全队上直( 值) ，不得使人代替。 工匠人等出门有挟带钞物者，许执奏。惟官民军人有事入奏，不许阻遏及问其事情， 违者坐罪。h 3 3 这些律令的规定，基本上可以保证普通民众将上访之事直达御前。 青岛大学硕士学位论文 2 5 通政司的运转流程 通政司在明代大部分的时间一直是传递与进呈章奏密疏的最主要渠道，这也是 通政使司的主要职能之一。因此有必要介绍一下通政司在传递章奏方面的具体运转 流程。 通政司作为“职专出纳 的政府行政机关，其职能是相对独立的，与其他内外 诸司是没有文件往来的，“有径行本司者，以违制论”，1 因而通政司所收纳的各种 章奏，都是以个人的章奏的形式进呈的，而不是以部门公文的形式进呈的。正所谓 “近水楼台先得月”，京城官员章奏的进呈比较简单，要么是呈奏人亲自将奏章送 至通政司，要么是差遣自己的家人或仆人将章奏密疏送至通政司。章奏密疏送抵通 政司后，除“咨呈等文免挂号”外，其他性质的章奏密疏都要求挂号登记，然后送 入内廷。到了英宗天顺年间，因为有人投递匿名章奏议论本朝政务，于是通政司开 始设有关防，采取“拘留进本人在官候旨意，出即纵之”h 5 3 的办法，以减少匿名上 承章奏事件的发生，并加强对上奏人的控制。 地方官员由于地域等因素的限制，上呈章奏要比京城官员麻烦的多。明朝法律 规定，凡王府、并各布政司、按察司及直隶府州的章奏，都应派遣官员进京上呈至 通政司；各州官员的章奏则送到各府，各府转送到布政司，其余五品以上衙门隶属 于布政司的官员也将章奏送到布政司，最后由布政司一并上呈至通政司；各都司及 卫所也是采取这种层报制度。由于地方官员章奏的上呈采取的是层报制度，再加之 当时的科技有限，他们的章奏大多都是通过邮驿来进行转送。同时，明朝还特别规 定了对军士章奏的转呈制度，朱元璋在洪武十五年规定：“自今凡军士建言，许所 司以其言用印实封入递奏闻，其人不必赴京。 m 1 这一制度的规定，体现了明初统 治者的高度智慧，一方面有利于军情的及时送达，以及军士重大情事的传达，另一 方面也极大的稳定了军心，有利于边防军事实力的加强。 邮驿传递制度历代各朝都有，到了明朝时期，明朝统治者在继承历史传统的基 础上又对邮驿传递制度作了更为严格的规定。明朝规定：“凡在外大小各衙门官， 但有入地进呈实封公文至御前，而上司官，令人于中途急递铺邀截取回着，不拘远 近，从本铺铺司铺兵，赴所在官司告举，随即申呈上司，转达该部，追究得实，斩。 其铺司铺兵，容隐不告举者，各仗一百，若己告举，而所在官司，不即受理施行者， 罪亦如之。若邀取实封至五军都督府、六部、都察院公文者，各减二等”。h 钉在大 明律规定的刑名中，“真犯死罪 条下有“邀取实封公文 款，其相应的刑罚是 “秋后处决”。可见在明朝对那些半路拦截公文章奏，壅蔽塞听的官民是要受到严 惩的，甚至会面对死刑的威慑。明朝还规定了邮差在邮递实封公文中对任何公文破 损情况所要负的法律责任：“凡铺兵递送公文，若磨擦及破坏封皮，不动原封者， 第二章明朝通政司设立的背景、职能和运转流程 一角笞二十，每三角加一等，罪止杖六十。若损坏公文一角，笞四十，每二角加一 等，罪止杖八十，若沉匿公文，及折动原封者，一角杖六十，每一角加一等，罪止 杖一百。若事干军情机密文书，不拘角数，即杖一百，有所规避者，各从重论。其 铺司不告举者，与犯人同罪，若已告而所在官司不即受理施行者，各减犯人罪二等。 h 8 1 可见，明朝时期对章奏的邮递转呈是十分严格的，这也在很大程度上保障了章奏 的及时安全送达。 再就是出使地方的京官以及宦官将奏章和密疏奏呈圣上就随意的多了，他们有 的通过邮驿来邮递，有的直接派遣家人或私吏亲自送往京