（环境与资源保护法学专业论文）风险预防原则在环境法领域的适用研究.pdf

论文独创性声明 本沦文是费个人在昌磐指导下进彳亍戆砑究工终及取褥越研究或果论文孛 除了特别加以标瀛和致谢的地方外不包含其他入或其它机构殴经发表泼撰写 t 过的研究成果熊他同志时本研究的启发和所傲的贡献均已在论文中作了明确 麓声翡并裘示了谢慧。 作者签名：圣攫堑日潮：幽：! ：! ： 论文使用授权声明 奉入宠全了鼹复曼大学畜关爨蟹、搜熙学位论文熬憩定，馨：学投尊毅镙 留送交论文的复印件，允许论文被查阅粒借阅：学校可以公布论文的全部或部 分内容可以采用影印、缩印或其它复制手段保存论文保密的论文程解密詹 遵守诧规定 作者签名 君幻 ：社嘛一 摘要 近- _ - - 十年来，风险预防原则在环境法领域备受关注，关键在于其突破性的 理念，即当存在严重或不可逆转的环境损害的威胁时，不得以缺乏充分的科学确 定性为由迟延采取阻止环境恶化的措施。本文以环境损害的不可逆转性和人类认 识的有限性为线索，以风险预防原则的适用为研究对象，并将该原则的适用范围 从传统的环境保护领域扩大到公共健康的领域。本文将关注的焦点放在风险预防 原则的适用而非定义上，以该原则的必要性和合理性为依托，介绍并分析其在国 际环境法和各国环境法领域的适用，在此基础上结合我国的具体情况探讨该原则 在我国环境法领域的具体适用。 第一章探究“风险”的定义和风险预防方式的转变，并通过与损害预防原则 的区别和联系分析风险预防原则的概念。该原则弥补了损害预防原则的不足，因 其实质在于在科学明确风险存在之前可能需要采取积极的行动，例如禁止某些活 动以保护环境或公共健康。 第二章介绍风险预防原则的产生和发展。该原则最早产生于德国，其理念逐 渐得到广泛认可。从人类认识的有限性、经济分析等角度而言，风险预防原则 的产生和发展存在着必然性。从可持续发展、代际公平、秩序和安全等要求而言， 该原则的产生和发展存在着合理性。 第三章介绍并分析风险预防原则在国际环境法领域和国际组织的有关立法 和实践。该原则在国际环境法领域得到广泛接受，但在相关立法中表述各异、强 弱不同。国际法院、国际海洋法法庭在适用该原则的态度上亦有所不同，或开放 或保守。w t o 对风险预防原则的适用做出狭义解释，而欧盟在立法和实践中不 断吸收风险预防原则，并将其适用范围从传统的环境保护领域扩大到食品安全等 人类健康领域。 第四章介绍并分析风险预防原则在美国、澳大利亚等国家的环境立法和实践 中的应用。尽管各国对风险预防原则的接受程度不一，但该原则在许多国家的国 内环境立法和实践中都逐渐得到认可并得到一定程度上的应用。 第五章分析风险预防原则在我国环境和公共健康保护领域的适用和制度设 计。从国际环境背景和国内环境现状出发，从环境损害的不可逆转性和人类认识 的有限性角度考虑，我国都有必要吸收风险预防原则。我国应当将该原则的理念 渗透到环境法律和环境标准中去，并且在行政决策和司法判决中逐渐尝试适用该 原则。采取的风险预防措施应当视具体情况而定，并在实践中不断总结形成类型 化的适用方法。 结语部分重申了风险预防原则的价值在于面对科学不确定性时寻求给予环 境和人类健康更多的保护。然而，风险预防原则的适用仍有不少问题尚待解决， 必须预防其适用可能会带来的潜在风险。 关键词：风险预防原则环境保护公共健康 中图分类号：d 9 2 2 6 8 a b s t r a c t i nt h el a s tf e wd e c a d e s ，p r e c a u t i o n a r y p r i n c i p l e d r a w sm u c ha t t e n t i o ni n e n v i r o n m e n t a ll a wb e c a u s eo fi t sr e v o l u t i o n a r yc o n c e p t i o n 山a t ，w h e r et h e r ea t h r e a t so fs e r i o u sa n di r r e v e r s i b l ed a m a g e ，l a c ko ff u l ls c i e n t i f i cc e r t a i n t ys h a l ln o tb e u s e d 弱ar e a s o nf o rp o s t p o n i n gm e a s u r e st op r e v e n te n v i r o n m e n t a ld e g r a d a t i o n t h i s a r t i c l ef o l l o w st h et h r e a do fi r r e v e r s i b l ee n v i r o n m e n t a ld a m a g e sa n df i n i t ek n o w l e d g e i t p l a c e se m p h a s i s 0 1 1t h ea p p l i c a t i o no fp r e c a u t i o n a r yp r i n c i p l ea n d s u g g e s t s e x t e n d i n gt h es c o p eo fa p p l i c a t i o nf r o mt r a d i t i o n a le n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o nf i e l d st o p u b l i ch e a l t h t h ea r t i c l ef o c u s e so nt h ea p p l i c a t i o n , r a t h e rt h a nt h ed e f i n i t i o n , o ft h e p r e c a u t i o n a r yp r i n c i p l eb yi n t r o d u c i n ga n da n a l y z i n gi t sa p p l i c a t i o nt oi n t e r n a t i o n a l a n df o r e i g ne n v i r o n m e n t a ll a w s 抽dd i s c u s s i n ga b o u tt h ei n c o r p o r a t i o no fs u c h p r i n c i p l ei n t oc h i n e s ee n v i r o n m e n t a ll a wi nc o n s i d e r a t i o no ft h ee n v i r o n m e n ta n d p u b l i ch e a l t hp r o t e c t i o ni nc h i n a c h a p t e ro n ep r o b e si n t ot h ed e f i n i t i o no f “r i s k a n dt h et r a n s i t i o no fp r e c a u t i o n s a n da n a l y z e st h ec o n c e p to fp r e c a u t i o n a r yp r i n c i p l ei nc o m p a r i s o nw i t hp r e v e n t i v e p r i n c i p l e t h ep r e c a u t i o n a r yp r i n c i p l em a k e su pf o rt h ed e f i c i e n c yo fp r e v e n t i v e p r i n c i p l eb yr e a s o no fi t se s s e n c et h a tp o s i t i v ea c t i o n , f o re x a m p l eab a no nc e r t a i n a c t i v i t i e si no r d e rt op r o t e c tt h ee n v i r o n m e n to rp u b l i ch e a l t h , m a yb er e q u i r e db e f o r e t h ee x i s t e n c eo far i s kh a sb e e ns c i e n t i f i c a l l ye s t a b l i s h e d c h a p t e rt w om a k e sa ni n t r o d u c t i o no ft h ee m e r g e n c e a n de v o l v e m e n to f p r e c a u t i o n a r yp r i n c i p l e t h ep r i n c i p l eh a sr e c e i v e dw i d ea c c e p t a n c es i n c ei to r i g i n a t e d i ng e r m a n y i nt e r m so ff i n i t ek n o w l e d g e ，e c o n o m i ca n a l y s i s ，e l c o no n eh a n da n d s u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n t ，f a i r n e s si ni n t e r - g e n e r a t i o n s ，o r d e ra n ds a f e t y , e t c o nt h e o t h e rh a n d , t h es a i de l e m e n t s a l t o g e t h e rm a ya c c o u n t f o rt h e e m e r g e n c ea n d e v o l v e m e n to ft h ep r e c a u t i o n a r yp r i n c i p l e c h a p t e rt h r e ei n w o d u c e sa n da n a l y z e sr e l e v a n tl e g i s l a t i o na n di m p l e m e n t a t i o n o fp r e c a u t i o n a r yp r i n c i p l ei ni n t e r n a t i o n a le n v i r o n m e n t a ll a wa n di n t e r n a t i o n a l o r g a n i z a t i o n s a t h o u g h t h e p r i n c i p l e j s w i d e l y e n d o r s e d缸 i n t e m a t i o n s l e n v k o n m e n t a ll a w s ，t h ee x p r e s s i o na n d “s t r o n g w e a k e x t e n tt h e r e o fv a r ya m o n g r e l e v a n tl e ：g i s l a t i o n s i n t e r n a t i o n a lc o u r to fj u s t i c ea n di n t e r n a t i o n a lt r i b u n a lf o rt h e l a wo ft h es e aa d o p tv a r i o u sa t t i t u d e s ，t oar e l a t i v e l yo p e no rc o n s e r v a t i v ee x t e n t ， t o w a r d st h ea p p l i c a t i o no ft h ep r e c a u t i o n a r yp r i n c i p l e w t op r e f e r sn a n - o w i n t e r p r e t a t i o n so fp r e c a u t i o n a r yp r i n c i p l ew h i l ee ua p p l i e st h ep r e c a u t i o n a r yp r i n c i p l e t ot r a d i t i o n a le n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o na n dh u m a nh e a l t hb a s e do ni t s g r a d u a l 3 a b s o r p t i o no ft h ep r i n c i p l ei nl e g i s l a t i o na n dp r a c t i c e c h a p t e r f o u r p r e s e n t s t h e i m p l e m e n t a t i o n o fp r e c a u t i o n a r yp r i n c i p l ei n e n v i r o n m e n t a ll e g i s l a t i o na n dp r a c t i c ei na m e r i c a , a u s t r a l i a , e t c d e s p i t et h ev a r i o u s a c c e p t a n c eo ft h ep r i n c i p l eb yf o r e i g nc o u n t r i e s ，p r e c a u t i o n a r yp r i n c i p l eh a sg a i n e d a c c e p t a n c e a n da p p f i c a f i o ni n e n v i r o n m e n t a ll e g i s l a t i o na n dp r a c t i c ei nm a n y c o l m t r i e st os o m ee x t e n t ， c h a p t e rf i v e f o c u s e so nt h ea p p l i c a t i o no fp r e c a u t i o n a r yp r i n c i p l et ot h e p r o t e c t i o no ft h ee n v i r o n m e n ta n dp u b l i ch e a l t hi nc h i n aa n dr e l e v a n ts y s t e m s i ti s n e c e s s a r ya n df e a s i b l ef o rc h i n at oi n t r o d u c ep r e c a u t i o n a r yp r i n c i p l ei nr e s p e c to f i n t e r n a t i o n a la n dd o m e s t i ce n v i r o n m e n t a lb a c k g r o u n da n di nc o n s i d e r a t i o no f i r r e v e r s i b l ee n v i r o n m e n t a lh a r m sa n df i n i t ek n o w l e d g e i ti sa d v i s a b l et h a tt h e p r e c a u t i o n a r yp r i n c i p l ee m b o d i e di ne n v i r o n m e n t a ll a w sa n ds t a n d a r d s ，a n dc i t e di n a d m i n i s t r a t i v ed e c i s i o n sa n dj u d i c i a lj u d g m e n t s p r e c a u t i o n a r ym e a s i l l e ss h a l lb e d e t e r m i n e do nac a s e b y c a s eb a s i sa n dt y p e so fa p p l i c a t i o nm e t h o d sm a yb e c o n c l u d e da n ds u m m a r i z e di np r a c t i c e t h ea p p l i c a t i o nd e p e n d so nt h ea b i l i t i e so f p o l i c y - m a k e r s ，d e c i s i o n - i n a k e r sa n dj u d g e st oal a r g ee x t e n t t h ec o n c l u s i o nr e s t a t e sp r e c a u t i o n a r yp r i n c i p l ei ss i g n i f i c a n ti ni t ss e e k i n gt o p r o m o t eam o r es t r i n g e n ta p p r o a c ht oe n v i r o n m e n t a la n dh u m a nh e a l t hp r o t e c t i o ni n t h ef a c eo fs c i e n t i f i cu n c e r t a i n t yo rl a c ko fk n o w l e d g e k e yw o r d s ：p r e c a u t i o n a r yp r i n c i p l e e n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o n p u b l i ch e a l t h c l a s s i f i c a t i o nc o d e - d 9 2 2 6 8 一d 引言 环境问题对人类生活所造成的影响促使其日益成为人们关注的焦点，臭氧层 空洞、全球气候变暖、因使用化学品招致的危害、生物多样性不断受到威胁等一 系列严峻的环境问题呈现在我们的面前，人们不得不作更进一步的反思和思考。 国际社会和各国都试图改变这样的现状，在经济上可行的限度内尽力避免对环境 造成损害，但目前仅靠禁止或限制一些可以预见到将会对环境产生不利影响的活 动或行为的发生无法从根本上改善环境，之前已经对环境和人类造成的某些损害 更是无法弥补的。科学技术的进步固然给人类生活带来了诸多福祉，但同时也给 环境、人类的健康和安全带来无法预测的风险。科学的发展是无穷尽的，虽然目 前的科技水平相当发达，囿于科学的局限性，某些复杂的环境问题仍无法用现有 的科学知识进行解释，某些活动或行为对环境的影响也缺乏充分的科学依据和定 论。面对这样的现状，人们该何去何从? 在对待环境问题上，国际社会已逐渐达成了一个共识，即预防为主，治理为 辅。因此，损害预防原则( p r e v e n t i v ep r i n c i p l e ) 被视为环境法领域的金科玉律， 但随着环境问题的日益凸现，在科学已经明确某些人类活动与环境损害之间的因 果关系的情况下采取预防措施的损害预防原则已经无法解决日益加剧的环境风 险问题，风险预防原则( p r e c a u t i o n a r yp r i n c i p l e ) 便应运而生，与损害预防原则 共同在环境法领域内发挥作用。 风险预防原则缘起于环境损害的不可逆转性和人类认识的局限性。人类所掌 握的科学技术与环境保护之间存在着一个很难解决的矛盾：科学并非总能提供确 定的答案，在科学对人类活动与环境影响之间给出不确定性结论的情况下，决策 者该如何选择和应对，如何建立保护环境的法律机制? 在传统的环境法理论中，任何活动在被证明是危害环境之前被假定为对环境 无害。在这种思维范式下，很多可能会对环境造成严重损害的行动便顺利地得以 实施，而几十年后由此对环境、对人体健康所产生的影响一旦发生则悔之晚矣。 在经历过众多惨痛的教训之后，人们已不再支持这样的论断。面对d d t 从人类的 福音突然转变为隐性的凶手，面对目前困扰着全球的环境问题、健康问题和食品 安全等问题，人们清醒地意识到在面对不确定性的情形时，假如某一行动或产品 将会对环境或公共健康产生严重的或不可逆转的影响，决策者应当毫不迟疑地采 取预防措施。在环境或人类健康受到威胁的时候，传统的思维范式不应再有适用 的余地，因为在处理人与环境的问题上，当科学技术水平发展到可以结论性地证 明人类某项活动与环境的损害之间存在因果关系时，许多情况下这种环境损害已 经无法避免甚至难以恢复了，这样的代价是人们无力承受和改变的。在面对严重 和不可逆转的损害时，人们宁愿选择谨慎的方式采取恰当的风险预防措施对待不 确定的风险。风险预防原则的意义和价值即在于，在科学不确定性的情况下，它 为决策者提供了一种妥善的风险管理的方法，起到了“防患于未然”的作用。可 以说，风险预防原则起源于经济学，从经济分析的角度来看，该原则符合成本效 益原则，在经济上具有可行性。 风险预防原则是近年来在环境法领域内备受关注的焦点之一，各国学者们就 此展开的讨论日益热烈。该原则所蕴含的乃是一个革命性的理念，即从对可预见 的确定的风险采取预防措施到对可预见的不确定的风险采取预防措施。这一环境 保护理念的转变自然会引起诸多争论，尽管就该原则仍存在诸多争议，但风险预 防原则在国际上和各国逐渐得到立法、行政和司法上的认可。目前学者们关注的 不仅仅是其概念和地位问题；而将更多的注意力放在如何适用该原则，如何在实 践操作中真正实现其突破性理念。就国际法层面而言，诸多国际条约、宣言等明 确规定了风险预防原则，但风险预防的理念并未真正得到有效的贯彻实施。就国 内法层面而言，以欧盟为代表的发达国家不断地吸收风险预防原则，将该原则明 确规定于相关法律法规中，并将其运用到涉及环境和公共健康的具体决策中。我 国对于风险预防原则的理解和认识不够完整和确切，而且立法和实践中并未贯彻 风险预防原则的思想，而目前的环境状况同样需要在适当的情况下适用风险预防 原则，通过这一源头控制的方式缓解紧张的环境压力。 此外，食品安全、日常生活品的安全和室内环境等直接关系到公共健康的领 域和很多环境问题一样直接关系到人类的健康和安全，也面临着损害不可逆转的 严峻形势和人类认识的有限性的限制，在这些情况下，风险预防原则亦可得到适 用。 需要说明的是，风险预防原则的定义相对比较模糊而且较难给出一个非常精 准的界定，因而本文侧重对风险预防原则的适用的探讨。最重要的是在环境和公 共健康保护领域贯彻这样一个理念：预防胜于治理，投资于未来，宁可谨慎不犯 错误以防造成无法挽回的后果。本文通过理论分析和实证分析相结合的方法，阐 述风险预防原则的适用及其发展，并且着眼于如何使该原则得到具体的贯彻和执 行，强调在保护环境和公共健康领域合理地适用风险预防原则，建构相应的环境 风险预防体系，将该原则在环境风险管理和决策中加以落实。 第一章绪论 第一节风险与风险预防的概念 风险预防原则1 所蕴含的根本内涵是，为了保护环境，在人类的某些活动可 能会对环境造成威胁甚至可能造成严重或不可逆转损害时，即便缺乏充分可靠的 科学证实，也不得以此为理由延迟采取预防措施以防止环境退化。 风险预防原则在环境法领域的产生和发展是近几十年的新动向，但风险和风 险预防的理念早已在其他领域出现。要辨析风险预防原则的概念，首先必须理解 风险和风险预防的含义。 一、风险风险预防原则的适用前提 1 传统语境下的“风险” 在现代生活中，风险已经和人类的决策和行动的后果紧密地联系在一起，被 纳入风险评估和管理的范畴，以供决策者参考。风险是一个历史悠久的概念，对 风险的理解经历了诸多演变，至今仍是。仁者见仁，智者见智”，但对其定义的 发展进行梳理有助于我们对这一概念的理解。 据艾瓦尔德( e w a l d ) 考证，风险一词来源于意大利语的r i s q u e ，是在早期 的航海贸易和保险业中出现的。风险最初被理解为客观的危险，而这个词在现代 的意思已经不是最初的“遇到危险”，而是“遇到破坏或损失的机会或危险”。 从近代保险业产生以来，风险研究涉及自然科学、社会科学的诸多学科。对 风险的研究一度只局限在学术团体和保险业的狭小领域，但现在已经在公共政策 需求的推动下发展起来，迅速成为一个多学科的研究领域。 美国学者海恩斯( h a y n e s ，m ) 首先从经济学意义上提出风险的定义，认为 它是损失发生的可能性。统计学、精算学、保险学等学科把风险定义为一件事件 造成破坏或伤害的可能性或概率。通用的公式是风险( r ) ：伤害的程度( h ) x 发生的可能性( p ) 。这个定义同样带有明显的经济学色彩，采用的是成本一收益 的逻辑2 。 以玛丽- 道格拉斯和维尔达沃斯基为代表的人类学者、文化学者把风险定义 为一个群体对危险的认知，它是社会结构本身具有的功能，作用是辨别群体所处 环境的危险性。道格拉斯认为：知识是不断变化的社会活动的产物，并总处于建 构过程中。因此，尽管风险在本质上有其客观依据，但必然是通过社会过程形成 的。“风险总是社会产物”，是“集体建构物”。而由于环境的不同，“每一种社会 生活形态都有自身特有的风险列表”。社会学家卢曼的定义与道格拉斯等人的类 似，也认为风险是一种认知或理解的形式，但强调风险是在具有崭新特征的2 0 世纪晚期因为全新问题的出现而产生的。 d r d a v i dh i l l s o n 提出，风险和不确定性并不相同。它们之间的联系在于 风险是“起作用的不确定性”，它之所以起作用，是因为它能够影响一个或多个 目标。我们需要定义什么“处于风险之中”( a tr i s k ) ，也就是说，如果风险发 生的话，什么目标将会受到影响。因此，风险的一个更加完整的定义是“能够影 响一个或多个目标的不确定性”3 也有学者提出，对风险的含义的理解应当包括科学意义上的风险含义和文化 意义上的风险含义。科学从概率的角度理解风险，不存在价值判断的问题；而 文化上的风险通常是受公众的认识影响的。科学上的风险含义是客观性的概念， 但在评价风险的概率上可能会发生错误，也无法辨别何种程度的风险是可以接受 的。文化意义上的风险概念可以在一定程度上弥补科学意义上的风险含义的不 足，通过主观性的判断辨别何种程度的风险是可以接受的。 可见，传统的风险都必然蕴含着发生确定的不利后果的意思，只是其或然性 或概率不同，其不确定性体现在特定情况下是否会发生该不利的结果。而环境风 险则不然，大多数环境风险本身在科学上就是不确定的，科学尚未对其作出确定 的定性判断。 相较之下，强调风险的社会建构和文化意义更深化了我们对风险的认识。一 方面，并非所有风险都是可计算的、并且可以通过技术手段来解决的；另一方面 不同文化和社会背景下，对同样的风险有不同的理解，因而也会采取不同的行动。 过去并不认为是风险，在现代人的价值判断标准下，就可能成为风险了。尤其在 环境领域，这样的情况比比皆是( 例如：石棉的使用、d d t 等持久性有机污染物 的使用) 。环境风险和其他风险在识别和处理的方式上差异很大，因此有必要作 出区分。 2 风险预防原则语境下的“风险” 生活中，风险无处不在。在人们实现目标的过程中，风险便随之而来，环境 风险亦复如是。人们始终以不懈地追求更优质的生活为目标，伴随着科技的发展， 人们的生活条件确实得到了显著的改善和提高，但与之相伴而生的却是困扰人们 的环境问题和对公共健康所产生的威胁。有一些致害因素已经被发现并且得到及 时的缓解( 例如石棉和铅的使用) ，有一些环境问题得到解答或新的诠释却己无 法改变已经造成的损害的状况( 例如有机化合物的污染及其对人体健康的损害) ， 也有一些环境问题至今仍没有确定的科学结论( 例如：转基因食品是否对会对人 体造成不利影响，全球气候变暖是否与温室气体排放有关等) 。 本文所讨论的是在风险预防原则语境下的风险，限于环境领域的风险，必须 指出的是，公共健康的风险亦包括在本文所探讨的范畴内，因为公共健康与环境 密切相关，而且公共健康也是人类生存和发展的必要条件。 首先，环境风险可以分为自然的环境风险和人为的环境风险。必须指出，有 一部分自然的环境风险实质上是由于人为活动引发的，自然因素仅仅作为一种传 递机制，这样的风险本质上仍然属于人为的环境风险5 。 其次，按照环境风险的不确定性的程度不同，可以分为可预测的环境风险和 不可预测的环境风险6 。当然，这里所讲的可预测和不可预测都是相对而言的。 对于可预测的环境风险，由于其损害后果及概率可以预测，确定性程度较高，人 类可以最大限度地采取预防措施。而不可预测的环境风险的确定性程度较低，其 风险后果并无定论，在这种情况下，放弃某些影响环境的行为或回避可能的环境 风险等消极做法可能是最合适的。风险预防原则所关注的就是不可预测的环境风 险。 对于可预测的环境风险，人们早已达成共识并致力于采取有效的预防措施， 但是，目前的科学技术对很多环境风险尚未做出科学的定论。对于不可预测的环 境风险，人们应毫不犹豫地将其纳入管理的范畴，还是认定为不属于风险而将其 搁置一旁不闻不问，直至充分的科学依据判定该风险确实存在方才将其纳入管理 的范畴? 风险的判断标准在不断变化，而且环境问题具有区别于其他问题的特殊 性。因此，当科学尚无法确实地证明某一环境风险的存在，决策者应当以其判断 慎重决策是否将其纳入风险管理的范畴采取相应的措施加以预防。对于可能对环 境和人类健康造成损害的风险，需要应用风险预防措施。一方面需要基于一定程 度的科学知识判断该风险存在和发生的可能性，另一方面应当兼顾公众的认知和 价值判断将其纳入风险预防的范畴。 在此基础上，笔者认为，可以根据风险的后果的严重程度的不同，把环境风 险分为一般的环境风险( 例如：水体污染等风险) ，直接危害公共健康的环境风 险( 例如：危及食品安全和健康等风险) 以及威胁全体人类、生物和生态的环境 风险( 例如：濒危物种灭绝、外来物种入侵等风险) 。 二、风险预防 1 传统语境下的风险预防 现代风险分析方法7 将人类应付环境风险的过程分解为风险评估和风险管理 两个步骤。风险评价是指通过现有的科学技术对风险的有无和风险的大小作出定 量化的评估，这是纯科学判断的过程。风险管理在风险评价的基础上判断哪些风 险需要解决以及如何应对这些该风险。不过，传统的风险管理是采用成本一收益 分析的方式，即比较避免风险本身所发生的成本( 如果风险所潜在的危险不发生， 可从该行动中获得的收益) 和风险本身可能导致的损失孰多孰少，若前者大于后 者，则无须采取预防措施，若后者大于前者，则需要对该风险进行预防。 但是，这样的风险评价和管理存在的缺陷也是显而易见的：首先，风险评价 的过程完全仰赖现有的科学技术水平，假定该科学判断是绝对正确的。但是，事 实上，实践告诉我们科学有时候并非完全正确的可能将来的某一个科学论证和 发现就把现在被奉为金科玉律的结论推翻了；其次，风险管理的成本一收益分析 也是建立在风险成本和避免风险的成本都被科学地加以确定的基础上做出的，尽 管依靠目前的技术可以做出比较精确的成本分析，但是当风险的不确定性增加 时，此类风险很难评估，难以做出风险发生的或然率的定量分析，也难以给出定 性的叙述。对此作出的成本分析本身的可信度就大大降低了，判断失误的可能性 也相应增加。在环境领域，由于环境问题本身的复杂性和综合性，环境风险的不 确定性很高，很难对其进行科学的风险评估和成本一收益分析，因此对于不可预 测的环境风险需要以创新的方式加以管理。 2 风险预防原则语境下的风险预防 随着环境问题的日益凸现，现代人的危机意识和环境意识日益强烈，当发现 某一活动可能会对环境造成危害时，自然会萌生避免或降低环境风险的强烈需 求。尤其当该活动可能会对环境造成严重的甚至是不可逆转的损害时，人们要求 更为严格的风险预防措施，因为那样的后果是不堪设想的，是人们不愿意接受更 无力承担的后果。在环境领域，事后的弥补往往是得不偿失的，有时可能根本无 济于事、徒劳无益，因此环境法上的风险预防从本质上有别于其他领域的风险预 防。 对于传统的风险，人们在承担风险的同时，往往会选择通过保险来分担风险。 在保险这一道屏障的保护下，人们很乐意去冒险。但是，保险除了在经济上给予 一定的补偿以外，对于身体所受的伤害、精神上所受的损失以及其他无法用金钱 来弥补的损害是无法从根本上给予“保险”的。因此，在财产、人身和其他方面 同时受到损害时，保险对于物质损失以外的其他损失而言只是一种寻求物质补偿 的方式而已。在环境领域就更是如此了，如果发生的仅仅是一次规模较小的环境 污染事故，可以通过环境责任保险来弥补金钱上的损失和对人体健康的损害，对 环境造成的损害可以以现代的治理技术加以改善。但是假如某一活动可能对环境 造成的污染难以恢复，甚至对生态造成破坏，造成某一物种灭绝，在发生如此严 重后果的情形下，保险又能分担些什么“风险”呢? 保险对此无能为力，没有人 能为这样的风险及其严重后果“埋单”，因为为此所付出的代价是无价的，更是 无法弥补的。我们只有一个地球，生态和环境的吸收和自净能力是有限的，鉴于 生态系统和环境的复杂性，环境风险的后果是超出想象的，很多风险已超出保险 可以解决的范畴，在决定“冒险”与否的时候要慎之又慎。 科学在预测环境危害方面易犯错误( 例如：石棉，臭氧层损耗) 。环境政策 也未能阻止环境恶化和一些潜在的环境问题的出现，这就迫使人们采取更为合理 的风险预防方法。当发现严重的或不可逆转的危害的风险存在但尚未得出确切的 结论时，需要做出及时、适当的反应。传统的风险管理方式在面对不可预测的环 境风险时难以得到适用了，风险预防原则是有关事前规制行动而非事后救济的原 则，恰好能够弥补科学和传统环境政策的局限性和缺陷。风险预防原则语境下的 风险预防要求，对于不可预测的环境风险设定一定的“阈值”，一旦超过这个限 度即应当采取相应的预防措施，即便科学并未对该风险作出确定性的结论。 第二节风险预防原则的概念辨析 一、风险预防原则的定义 虽然在众多国际环境条约或文件中屡屡露面，但风险预防原则至今未有一个 明确、统一的定义，主要原因在于该原则在各个国际文件中的表述不一，各国学 者对风险预防原则的理解也存在不少差异。但大多数学者都认可关于风险预防原 则最著名的论述是联合国环境与发展大会1 9 9 2 年里约热内卢宣言的第1 5 条原则： “为了保护环境，各国应按照本国的能力广泛适用预防措施。遇有严重或不可逆 转损害的威胁时，不得以缺乏科学充分确实证据为理由，延迟采取符合成本效益 的措施防止环境恶化。”该条文比较清晰地表达了风险预防原则在国际环境法上 的基本精神。将风险预防原则的概念衍生到国内环境法的层面，即意味着，当人 类的行动可能对环境造成严重或不可逆转的损害时，即使存在科学不确定性，决 策者也应当及时采取预防措施。其最大的特点在于：所针对的是科学尚无法确定 行为与环境损害之间的因果关系的环境风险，并且将举证责任从原来对行动的否 定者转移到行动的倡导者，要求行为者证明其行动在环境上是安全的。 在各个国际环境条约中对风险预防原则表述不完全统一的原因在于各个环 境问题的情况各异，因此很难做出统一的界定，而且在制定国际性环境文件的过 程中，折衷和妥协是难以避免的，各个国家和各个利益集团为了自身利益会提出 不同的主张，因此国际环境条约的最终文本往往是折衷和妥协的产物，每份国际 环境文件的表述不同尽在情理之中。 笔者认为，对于风险预防原则的把握，关键在于对其创新性理念的理解和接 受，并且真j 下付诸实践，而且鉴于环境问题的特殊性，很难确定统一的尺度和标 准来指导实际执行中可能产生的问题。因此，本文并没有对风险预防原则给出一 个精准的定义，试图“放之四海而皆准”，而是通过探究其根本内涵，并且通过 概念辨析的方式来厘清其含义。本文将侧重于具体问题具体分析，注重在个案中 对风险预防原则的适用，并在此基础上对该原则的应用进行相应的归纳和总结。 二、概念辨析 1 、与损害预防原则的区别 损害预防原则8 ( 也有学者称之为防止原则) ，是指在国家的环境管理中， 应尽早在环境损害发生之前，在其管辖或控制范围内通过计划、规划等各种管理 手段采取预防性措施，限制、制止或控制可能引起环境损害的活动或行为。它强 调“防止胜于治理”、防止而不仅仅是治理。在实践中，损害预防原则具体表现 为对计划的活动进行环境影响评价、对环境进行持续监测两个方面。但无论是环 境影响评价还是环境监测，都是建立在科学上确定的条件下。正是基于这种科学 上的确定性，才决定针对损害原因采取行动，阻止或减少人类行为或其它事件对 环境的破坏。但该原则对于存在科学不确定性时则往往无能为力9 损害预防原 则所针对的就是前文所提及的可预测的环境风险。 损害预防原则产生至今，被大量的国际和区域性环境法律文件及国际司法实 践所确认，其范围涉及国际环境保护的所有领域，已被确认为国际环境法的一项 基本原则。其根据是：有些环境破坏是不能逆转的，保护环境的有效方法不是事 后治理，而是事先预防，使环境破坏根本就不发生；另外，从经济学的角度来看， 预防环境破坏的费用要小于治理费用。所以，经验和科学知识都表明，在防治环 境问题或生态安全问题上，该原则被视为环境保护的黄金规则” 综上，风险预防原则( 也有学者将其译为风险防范原则、预警原则) 与损害 预防原则的区别在于：其一，风险预防原则重在采取预防措施以避免环境恶化之 可能性，而损害预防原则重在采取措施以制止或阻碍环境损害的发生“；其二， 风险预防原则所针对的，是具有科学不确定性的环境风险或生态风险，而且往往 是严重的或不可逆转的损害的威胁，若等到科学证实时才采取防范措施则为时已 晚；而损害预防原则所针对的是具有科学确定性的环境损害的风险，所涉及的风 险范围更广泛一些；其三，基于风险预防原则的环境措施，不要求以科学上存在 确实、充分的证据为理由，而基于损害预防原则的环境措施，则以能从科学上证 明主体的行为和损害后果之间具有因果关系为前提；其四，风险预防原则要求树 立新的环境保护或生态安全理念在某活动不能被证明为环境安全的之前，就 假定其为环境有害的，而损害预防原则并不蕴含这种理念；其五，损害预防原则 作为国际环境法的一项习惯法原则已经没有争议，但风险预防原则在国际环境法 中的地位尚存有争议。 损害预防原则与风险预防原则的本质区别在于，后者强调不以科学上的不确 定性作为不行动或延迟行动的理由。诚然，科学知识可能永远是无法完全定论的， 但是，完全确定与完全不确定之间出于实际的原因可以在某一点上加以划分。 2 与损害预防原则的联系 风险预防原则与损害预防原则的相同之处在于它们都以预防环境损害的发 生为目的，都强调通过防患于未然的精神和理念来保护环境。 此外，风险预防原则和损害预防原则在实践中涉及具体的制度尤其是在采取 的措旌上会有相同之处，例如对环境影响评价制度的运用。 3 小结 从发展轨迹可以归纳得出，风险预防原则是在环境问题日益凸现的背景下应 运而生的，是对损害预防原则的进一步发展。损害预防原则仅要求采取措施以避 免或消除经过科学证实的环境破坏或生态不安全问题，而风险预防原则要求消 除、避免任何可能造成环境破坏的因素，无论这种环境破坏与潜在危害行为之间 的因果关系是否得到了科学的最终证实。因而风险预防原则是在损害预防原则的 基础上对环境问题或生态安全问题的处理提出了更高层次和更为严格的要求”， 使损害预防原则摆脱了在面对具有科学不确定性的环境风险时无能为力的尴尬 处境，两者的综合是生态安全和环境保护的思想、战略、科学技术、管理发展到 高级阶段的产物”。 随着风险预防原则的不断完善和发展，风险预防措施可能会更多地在国际和 国内环境法律政策中以风险预防的形式被广泛运用，因为在对待环境问题上风险 预防原则比损害预防原则更加谨慎，更有利于预防环境问题及风险。这也是在损 害预防原则在国际环境法中确立之后又出现风险预防原则的原因所在，也正是本 文将风险预防原则作为研究对象的主要原因所在。 第二章风险预防原则的缘起和发展 新的理念总是在一定的历史背景下为了满足一定的需求而产生的，风险预防 原则亦是在环境法领域的特定背景和需求中产生的全新概念。通过对风险预防原 则的产生和发展进行深入的探究，有助于对该原则的进一步理解。 第一节风险预防原则的产生和发展 一、风险预防原则的产生 风险预防原则，作为一个明确的法律概念最早产生于德国，从词源上说，起 源于德文v c 嘞r g e p r i n z i p l 。v g r s o r g c p r i 皿i p 在字面上翻译为“风险预防原则” ( p r e c a u t i o n a r yp r i n c i p l e ) ，不过德文v o r s o r g e p r i n z i p 的内涵要丰富的多，它还包 括良好管理的含义。 在2 0 世纪6 0 年代，当时的环境问题成为德国主要的政治主题之一。由于缺乏 有关环境危害的证据，环境法存在严重的“实施赤字”( i m p l e m e n t a t i o ns h o r t f a l l s ) ， 不仅法律制度和环境政策的目标之间存在明显的脱节，而且这种脱节在法律的预 期效果和法律的实际效果之间也同样存在，德国迫切感觉到需要探寻克服因为证 据的缺乏而导致环境保护措施不力的思想”。风险预防原则正是在这种背景下出 现的，最初该原则的核心是社会应当通过认真的提前规划和阻止潜在的有害行为 以避免破坏环境。将风险预防的理念适用于环境政策最早可追溯到1 9 7 0 年德国的 空气清洁法案的