（职业技术教育学专业论文）我国职业教育财政投资体制研究.pdf

摘要 职业教育财政投资体制是职业教育投资体制和国家财政管理体制的有机结合，一 个国家的职业教育财政投资体制，直接关系到该国职业教育财政投入的力度和效度， 影响着国家职业教育的发展水平。本文立足于我国社会主义初级阶段社会经济发展水 平和职业教育发展的现状，分析了我国职业教育财政投资体制模式的内涵、选择的理 论依据和运用阐述了我国职业教育财政投资体制的演变过程，指出我国职业教育财 政投资体制正面临财政性教育经费投入不足、分配不均、使用效益较低三大问题，探 讨了问题的成因，即财政投资法律制度不完善、行政管理体制和财政投资体制不协调、 财政投资拨款模式不科学、财政投资监督机制不健全，最后以“充足、公平、高效” 为标准，最后提出要完善我国职业教育财政投资体制，就要完善财政投资法律制度、 调整投资体制与管理体制、改善财政拨款模式、建立财政投资监督机制，为职业教育 投入政策的制定提供了理论参考。 关键词：职业教育；财政投资；体制； a b s t r a c t t h ev o c a t i o n a le d u c a t i o nf i s c a li n v e s t m e n tm e c h a n i s mi st h ec o m b i n a t i o n o ft h ev o c a t i o n a le d u c a t i o ni n v e s t m e n tw i t ht h en a t i o n a lf i s c a lm a n a g e m e n t i t i sd i r e c t l yr e l a t e dt ot h ei n t e n s i t ya n de f f i c i e n c yo ft h ef i s c a li n v e s t m e n t a n d e f f e c t so nt h ed e v e l o p m e n ti nt h en a t i o n a lv o c a t i o n a le d u c a t i o n t h i sp a p e r b a s e do nt h el e v e lo fe c o n o m i cd e v e l o p m e n ti nt h ep r i m a r ys t a g eo fs o c i a l i s m a n dt h es t a t u so fd e v e l o p m e n ti nv o c a t i o n a le d u c a t i o ni no u rc o u n t r y t h e c o n n o t a t i o n ，t h e o r ys e l e c t e d ，a p p l i c a t i o no ft h em o d e lw a sa n a l y z e di nt h e v o c a t i o n a le d u c a t i o nf i s c a li n v e s t m e n tm e c h a n i s mi no u rc o u n t r yf r o mt h e t h e o r e t i c a lv i e w ：t h ee v o l u t i o np r o c e s sw a se x p a t i a t e df r o mt h eh i s t o r i c a l v i e w ：t h et h r e em a j o rp r o b l e m sf a c i n gw a si n d i c a t e d ，s u c ha si n a d e q u a t e i n v e s t m e n t ，u n e v e nd i s t r i b u t i o na n di n e f f i c i e n ts p e n d i n gi nf i s c a lf u n d so n o u rv o c a t i o n a le d u c a t i o ni nt h ef i s c a li n v e s t m e n tm e c h a n i s mf r o mt h em a c r o v i e w ：t h er e a s o no ft h ep r o b l e mw h i c hw a st h ei n c o m p l e t el e g a lm e c h a n i s m ， u n c o o r d i n a t e da d m i n i s t r a t i v em a n a g e m e n tm e c h a n i s m 。u n s c i e n t i f i cm o d e lo ft h e a l l o c a t i o no ff u n d so nf i s c a li n v e s t m e n t ：t h ei m p e r f e c ts u r v e i l l a n c ew a s d i s c u s s e df r o mt h em i c r ov i e w ；f i n a l l y ，t h ea d e q u a c y ，j u s t i c ea n de f f i c i e n c y i st h es t a n d a r do fi t s ，i tp r o p o s e dt h a ti tw a sn e c e s s a r yt oi m p r o v et h el e g a l m e c h a n i s mo f f i s c a li n v e s t m e n t ，a d j u s tt h em e c h a n i s mo fi n v e s t m e n ta n d m a n a g e m e n t ，p e r f e c tt h em o d e lo ff i s c a la l l o c a t i o no ff u n d s ，e s t a b l i s ht h e m e c h a n i s m so ft h ef i s c a li n v e s t m e n ts u r v e i l l a n c ef o rv o c a t i o n a le d u c a t i o n ， a n dp r o v i d e dt h e o r e t i cr e f e r e n c e sf o rt h ee s t a b l i s h m e n to ft h ep o l i c yo n v o c a t i o n a le d u c a t i o ni n v e s t m e n t f r o mt h ed e v e l o p m e n tv i e w k e yw o r d s ：v o c a t i o n a le d u c a t i o n ：f i s c a li n v e s t m e n t ；m e c h a n i s m ； 独创性声明 本人声明所呈交的论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得的研 究成果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他 入已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得湖南农业大学或其它教育机构 的学位或证书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均 已在论文中作了明确的说明并表示了谢意。 研究生签名： 掰耘 时间：d d o )年6 月f g 日 关于论文使用授权的说明 本人完全了解湖南农业大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权 保留送交论文的复印件和磁盘，允许论文被查阅和借阅，可以采用影印、缩印或 扫描等复制手段保存、汇编学位论文。同意湖南农业大学可以用不同方式在不同 媒体上发表、传播学位论文的全部或部分内容。 ( 保密的学位论文在解密后应遵守此协议) 研究生签名： 导师签名： 车轮耘l 、j 。 髅星 时间：d o d 7 年6 月fg 日 时间：年b 月致日 第一章导论 1 问题的提出 发韧于1 8 6 6 1 8 6 7 年的中国现代职业技术教育。自其在华夏大地萌芽之始。就 以“为广大人民谋福祉”为己任，始终致力于“平民教育”，为社会培养了数以亿计 的技术、技能型高素质人才，极大的推动了中国经济的发展和社会的进步。然而，作 为现代国民教育体系重要组成部分的职业教育，虽然其发端比普通教育还早，但发展 的步履之艰难、道路之艰辛，远甚于普通教育。而在所有阻碍职业教育健康发展的问 题中，最为困难的就是教育投入的严重不足。 客观的说，我国几乎所有类型的教育都面l 临着经费短缺的问题，只是这一问题在 职业教育中尤为突出而已。改革开放以来，我国各项教育事业的发展取得了丰硕的成 果，但也受到教育经费的投入水平低于事业发展规模需要的制约。毕竟我国是一个有 着1 3 亿人口的发展中国家，人口多、底子薄，是典型的“穷国办大教育”，虽然1 9 9 3 年颁布的中国教育改革和发展纲要明确提出“逐步提高国家财政性教育经费支出 占国民生产总值( g n p ) 的比例，本世纪末达到4 ”，1 9 9 5 年颁布的中华人民共和 国教育法又规定：。各级人民政府教育财政拨款的增长应当高于财政经常性收入的 增长，并使按在校学生人数平均的教育费用逐步增长，保证教师工资和学生人均公用 经费逐步增长”，即教育经费的。一个比例”和“三个增长”，但受综合国力等因素的 影响，迄今为止这两项指标的完成情况都不尽人意。首先是“一个比例”的完成情况 很不理想。1 9 9 5 年，我国财政性教育经费占国内生产总值( g o p ) 的比例为2 4 1 ， 2 0 0 0 年上升至2 8 7 ，至2 0 0 2 年达到最高水平3 4 1 后又波动下降，2 0 0 5 年甚至跌 至2 8 2 ，远远没有达到4 的要求；其次是“三个增长”的完成情况也不大理想。 以“国家财政性教育经费的增长”为例。1 9 9 5 年为2 0 1 6 ，2 0 0 0 年2 0 0 5 年分别 为1 2 0 4 、1 9 2 9 、1 4 2 1 、1 0 2 9 、1 5 9 8 、1 5 5 7 ，表面上政府每年都加大了 对教育的投入力度，事实上经费增长的水平与迅速扩张的教育规模根本不相适应”1 。 在这种国家教育总资源极其有限的状况下，一向被视为“弱势群体”教育的职业教育， 其经费投入现状可想而知! 投入不足、经费短缺一直是阻碍我国职业教育发展的“瓶颈”，也是我国职教工 作者无法回避的问题。虽然1 9 9 6 年职业教育法颁布后，我国已经初步形成了“政 府主导、依靠企业、充分发挥行业作用、社会力量积极参与，公办、民办共同发展” 的职业教育投资体制，但经费匮乏的问题一直未得到有效解决，表现为许多职业学校 实训基地建设滞后、生师比超标、蜂拥开设成本较低的文科专业等，从而导致了职业 教育数量与质量发展的严重失衡。而在目前职业教育的地位不断提升、发展职业教育 的呼声越来越高的大背景下，如何抓住机遇“完善职业教育投资体制，保证足够的经 费投入”已成为发展职业教育的第一要务。鉴于此，政府作为职业教育发展的主导者 和教育收入的重要来源，在经费分担中究竟应扮演怎样的角色，如何扮演好自己的角 色，这更是需要着重探讨的问题。 2 研究的目的与意义 “健全公共财政体制，完善公共财政制度，逐步实现基本公共服务均等化”是我 国为适应社会主义市场经济发展的新形势提出的要求教育财政体制作为国家财政体 制的一个子系统，也面临着如何改革和完善的问题。在目前国家资源有限的情况下， 要解决教育需求膨胀和教育资源短缺之间的矛盾，除多渠道筹资外，最重要的就是完 善教育财政管理体制，优化教育资源配置”1 。而追溯职业教育经费匮乏的根源，其中 一个重要原因就是长期以来我国职业教育财政性经费增长缓慢，而导致其增长缓慢的 关键因素就是职业教育财政管理体制特别是财政投资体制的不健全。教育财政投资体 制是教育财政体制的重要组成部分，肩负着确保学校能获得应有的教育经费、教育资 源有效利用的重任。由于目前我国职业教育财政投资体制无论是在政策层面还是在实 施层面上都很不完善，从而导致了职业教育“整体财政支持力度不足，内部( 职业学 校之间) 财政支持力度不一，财政性教育资源利用低下”的现状。因此，对职业教育 财政投资体制的研究，旨在明确各级政府对职业教育的财政责任，构建一个具有中国 特色的“充足、公平、高效”的职业教育财政投资体制，以期为职业教育投入政策的 制定提供理论参考，保证国家教育资源公平、有效的利用，改善职业教育经费短缺的 现状，促进职业教育持续健康的发展。 3 国内外研究动态 3 1 国内研究动态 对职业教育财政投资问题的研究一直比较沉寂，或许是因为对职业教育财政问题 的研究本身比较薄弱。直至最近几年，由于职业教育经费匮乏的问题不仅没有随着职 业教育地位的提升得到解决，反而愈演愈烈，其财政问题才逐渐受到关注。虽然我国 职业教育财政问题特别是财政投资问题的砑究起步较晚，在研究内容和研究方法上与 义务教育、高等教育相比差距较大，但也取得了一定的成果，目前学术界已开始重视 从理论与现实层面探讨职业教育成本分担中的政府投入责任和投入方式问题。 3 1 1 关于职业教育财政投资理论依据的研究 自美国教育财政学家约翰斯通提出著名的高等教育成本分担理论以来，“成本 分担”己成为各类教育投资研究的热点问题。目前职业教育财政投资研究着重探讨两 个问题：第一，职业教育具有怎样的“性质”：第二，政府应在发展职业教育中承担 多大的投资责任。起源、发展于西方市场经济国家的公共财政论成为论证政府投资责 任的主要理论依据。 ( 1 ) 公共产品理论。公共产品理论将物品划分为纯公共产品、准公共产品和私 人产品，纯公共产品主要由政府提供，准公共产品由政府和市场共同提供，私人产品 主要由市场提供。为明确政府的投资责任，研究者着重讨论了职业教育的“产品属性” 问题。第一，有些特殊的职业教育具有。纯公共产品”性质。彭干梓( 2 0 0 2 ) 认为农 业职业教育对国家农业、工业的发展具有重大的意义，因此农业职业教育具有纯公共 产品性质，属于义务农村职教，应由政府举办并保证资源供给。1 。第二，职业教育是 “准公共产品”。多数学者认为职业教育是界于纯公共产品和私人产品之间的准公共 产品，故政府承担一定的投资责任。如著名经济学家厉以宁( 1 9 9 8 ) 指出职业教育基 本上具有公共产品的性质”1 ；在对中国各类教育投资体制深入研究的基础上，范先佐 ( 2 0 0 3 ) 指出对于高中阶段教育而言，虽然普通高中的公共属性要大于职业技术教育 的公共属性，但由职业教育的自身特点和受益情况来看，可将其划分为普通职业教育 和特殊职业教育两类，普通职业教育外部效应明显，成本应由政府、企业和个人共同 承担，其中企业和个人应占较大比重”1 。孙霄兵等( 2 0 0 5 ) 认为职业教育虽基本具有 公共产品性质，但也具有一定的排他性，因此属于“准公共产品”旧。在此基础上， 吴松江等( 2 0 0 6 ) 按“非竞争性”和“非排他性”进一步确立了不同层次、类型职业 教育的产品属性，指出职业教育是游离于公共产品和私人产品之间的准公共产品，故 国家在提高对职业教育重视程度的同时应加大公共财政资金投入”1 。第三，职业教育 是“私人产品”。对于专门研究职业教育的学者而言，职业教育的“公共产品”性质 似乎毋庸质疑，但一些普通教育研究者对此颇有争议。如匡绪辉( 2 0 0 2 ) 则认为职业 教育属于私人产品，财政投入应逐步直至完全退出，按市场化要求有社会投资办学， 由个人承担教育成本”，。 ( 2 ) 公平效率理论。教育资源配置中公平与效率的矛盾不可避免，保证资源分 配的公平和资源利用的效率成为政府的两难选择9 1 。曹晔认为职业教育具有高成本低 收益的特点，在社会对职业教育的认可度低的情况下，目前职业教育的高价位( 学费) 和普通教育的低价位促使更多的人选择普通教育，正是职普间这种不公平的竞争遏止 了职业教育的发展，因此政府实施的积极财政支出政策应该把职业教育作为投资的重 点“。“十五”期间，天津教育科学院的牛征立项“职业教育资源配置及成本分担研 究”，对职业教育投资问题进行了系统的研究，一定程度上推动了国内职业教育财政 问题研究的进展。她在中国职业教育投资的问题与对策一文中采用实证研究的方 法对比了1 9 9 4 1 9 9 9 年间职业中学和普通高中的财政拨款数额，指出职业教育财政 拨款的标准较低，认为政府仍应成为职业教育投资主体“。中央教科所李水山( 2 0 0 5 ) 在对我国农村职业教育进行深入调查的基础上，指出农业是弱势产业，仍需政府扶持， 故农业职业学校的发展不能全部交给市场调整，政府应加倍关注农村职业教育，保护 本来脆弱的农村职业教育“。 ( 3 ) 公共事务理论。公共事务理论强调政府活动的公共性，认为政府应承担企 业和个人不愿做、不能做、做不了但又必不可少的事。湖南教育发展年度报告2 0 0 3 ) 在对湖南长沙、泪罗等8 个县市抽样调查的基础上，发现社会公众对职业教育认同度 不高、农民收入低制约了农村职业教育的发展，指出政府应把农村职教的发展计趔j 纳 入当地经济社会发展规划，经费纳入政府财政预算，各级政府要按相关法规增加对职 业教育的财政投入，此项研究具有较大的现实意义“”。雷世平等( 2 0 0 5 ) 认为在目前 我国总体已进入“以工促农、以城带乡”发展阶段的大背景下，发展农村职业教育意 义重大，而目前靠县乡财政发展农村职教困难重重，呼吁国家进一步加大对农村职业 教育转移性支付的力度，借此强调了政府介入农村职教发展的重要性和必要性”“。 3 1 2 关于职业教育财政投资现状问题的研究 2 0 0 0 年2 0 0 2 年，国内学术界对职业教育财政投资问题的探讨侧重于对已有政 策进行图解或论证，2 0 0 3 年开始，越来越多的人开始关注全国职业教育财政投资的现 状，并试图从管理体制与投资体制上找出问题存在的原因。 ( 1 ) 中等职业教育投资的现状与问题。全国教育科学规划“九五”期间，上海 教育科学研究院沈百福在“中国地方教育投资系统评价研究”课题的研究中，采用实 证研究的方法对中等职业教育财政投资的总量、比例、地区差异情况进行了具体分析， 分析结果表明：职业学校的财政性教育经费普遍低于普通中学且差异较大。这是职业 教育财政投资研究领域的一大进展，标志着该问题已进入了研究者的视野并开始得到 关注“”。十五”期间，全国教育科学规划重点课题“职业教育资源配置及成本分担 研究”的研究成果职业教育经济学研究：基本理论一书系统研究了职业教育成本、 经济效益等问题，2 0 0 3 年，职教论坛杂志对课题主持人牛征进行访谈，牛征对各 类中等职业学校的管理体制和投资体制进行了梳理，指出目前我国中等职业教育的投 资管理体制僵化，经费投入不足，在国有行业企业削减对职业教育投入的情况下政 府应当直接或间接的增加对职业教育的投入“。擅长从宏观角度研究职业教育整体发 展状况的马树超于2 0 0 3 年撰文2 0 0 0 2 0 0 2 年我国中等职业教育发展形势分析，该 文通过对大量数据资料的收集、分析，指出我国中等职业教育经费预算内投入增长缓 慢且远低于全国预算内教育拨款增长幅度，中等职教占预算内教育拨款总数的比例下 降，预算内教育拨款投入各类职业教育的差异较大，公用经费不足且地区差异显著1 。 4 2 0 0 5 年，他再一次强调职业教育投入不足的原因是财政预算内经费增长缓慢、生均预 算内教育经费投入低和政策落实不力，呼吁国家加大对职业教育的财政支持“。 ( 2 ) 高等职业教育投资的现状与问题。高等职业教育财政投资体制的研究十分 薄弱，一是因为高等职业教育在上世纪末才得以发展，属于职业教育研究领域的新课 题：二是因为现今已有的年鉴和公报中，高等职业学校的经费数据是并在高等学校数 据中统计的，并未单独列出，给研究造成极大困难。即便如此，仍有学者不畏艰难对 高等职业教育财政投资问题特别是某一地区的高职投资进行了卓有成效的研究。如刘 春生、牛征等( 2 0 0 2 ) 对高等职业教育经费来源渠道及投资策略问题进行了专门探讨， 列举了四类高职学校的主办单位和拨款渠道，指出是管理体制存在的问题造成了高等 职业教育从设立伊始就处于先天性经费严重不足的困境“。2 0 0 6 年1 0 月，在中国教 育经济学年会上，北京教科院职成所的王宇波作为职业教育经济学研究的代表作了题 为。北京市职业教育投资体制研究”的发言，她在谈到职业教育财政投资问题时涉及 到了职业教育财政投资的方式、标准问题，具有一定的代表意义。 ( 3 ) 农村职业教育投资的现状与问题。早在1 9 9 3 年，彭干梓就提出教育投入特 别是财政投入的不足严重制约了农村职业教育事业的发展和教育质量的提高1 。“九 五”国家重点课题“农村职业教育发展理论与模式”较早的采用了定量研究的方法对 “经费投入”在中等职业教育增长速度中的贡献进行测算，以此论证经费投入是农村 职教发展的四大要素之一。课题主持人蒋作斌( 2 0 0 1 ) 认为农村职业学校原本基础薄 弱，长期经费投入不足使其办学条件难以改善缺乏吸引力，故应增加对农村职教的投 入，其观点对湖南省农村职教的发展产生了一定影响”。张志增等( 2 0 0 5 ) 则指出目 前农村职业学校的县级财政性经费投入越来越少，有的县甚至克扣、挪用学校的学杂 费收入，因此政府应在其发展中担当起“调节器”、“加油站”、“守护神”的角色，为 其提供财政投资并加以管理”。 3 1 3 关于职业教育财政投资改革发展的研究 在对国内外职业教育管理体制与投资现状进行调查分析的基础上，研究者对职业 教育财政投资存在的问题提出了许多应对之策。 ( 1 ) 国内体制改革。第一，政策法规的完善。为了保证职业教育的经费投入， 1 9 9 5 年颁布教育法和1 9 9 6 年颁布的职业教育法明确规定了政府对职业教育 的投入责任。如教育经费的“三个增长”等，与此同时，为了进一步提高完善职业教 育的投资体制，解决职业教育经费短缺问题，1 9 9 1 年2 0 0 5 年发布了3 个国务院 大力发展职业技术教育的决定，倡导建立“政府主导、依靠企业、充分发挥行业作 用、社会力量积极参与，公办民办共同发展”的职业教育投资体制，为职业教育投资 体制的建立与完善提供了政策向导。本世纪以来，越来越多的学者意识到政策对教育 发展的重要性，要求制定教育经费投入法的呼声也越来越高，如彭干梓呼吁政府 制定农村职业教育法，很多学者也认为要对针对职业教育法制定相应的配套 措施，使有关政策法规不至于成为一纸空谈”。第二，投资体制的改革。迄今为止， 国内并无对职业教育管理体制与投资体制进行深入系统研究的成果，但有不少文献涉 及到了此方面的内容。如在谈到成本分担主体时，黄蔚( 2 0 0 5 ) 认为政府的投入应占 整个职教经费的4 0 5 0 。行业为3 0 4 0 ，而这一比例可根据职业教育的不同层次 类型办学成本等因素来确定，这与范先佐等人的观点不谋而合。“；在谈到管理体制问 题时，牛征认为应改革现有的僵化的管理体制，规范职业教育成本分担制度；在谈到 拨款方式时，王宇波( 2 0 0 6 ) 认为职业教育现有的拨款方式越来越不适应目前的体制 改革和市场的需求，提倡学习澳大利亚采取政府公开招标的市场运作方式，提高资源 使用的效益。专项拨款的形式得到了学术界的普遍认可，如马建富( 2 0 0 3 ) 指出建 立以中央、省市政府财政为主体的“农村职业教育及人力资源开发基金”，确保对农 村职教的优先投资，促使不同农村地区职业教育发展均衡化9 1 。值得一提的是，自浙 江长兴县2 0 0 1 年实施教育券政策以来，“教育券”问题己成为我国职教财政拨款问题 研究的热点。目前学术界对教育券这一拨款模式褒贬不一，存在较大的争议。提倡使 用教育券的人认为：实施教育券，是政府强化职教的重要举措，它可以激励学生就读 职业学校、促使学校提高办学质量。对“教育券”政策存在异议的人认为：长兴县的 教育券分配模式是关注职业教育这样的弱势群体的排富性的模式，是鼓励学生选择弱 势学校，会造成新的教育不公平2 ”。 ( 2 ) 国外经验借鉴。研究者立足国内，放眼世界，对德国、澳大利亚、美国等 职业教育比较发达的国家的财政投资体制进行了研究。牛征研究了市场经济国家职业 教育投资的做法，将其概括为三类：主要由政府拨款，政府和企业分担，企业负担。 研究成果依据中国经济发展水平和市场经济体制现状，提出了改革中国职业教育投资 的对策建议，在倡导办学主体多元化的同时强调政府仍应成为投资主体。国内比较 系统的对多国农村职业教育进行研究的是中央教科所的李水山和教育部职教中心研 究所的王文槿，他们对日本、韩国、美国等国家的农村职业教育进行比较时对财政问 题进行了简略介绍，开拓了国内研究者的视野1 。另一方面，历来专注于农村、农业 职业教育研究的夏金星( 2 0 0 5 ) 采用比较研究法对工业化中期国内外农业职业教育财 政策略进行探讨，比较详细的探讨了国外财政投入状况，论证了政府干预的必要性， 一定程度上推进了我国农村职教财政投资问题研究的进展”。 3 2 国外研究动态 3 2 1 关于职业教育特征与政府投入责任的研究 ( 1 ) 职业教育支持论。上世纪5 0 年代，美国诺贝尔经济学奖获得者西奥 6 多w 舒尔茨( t w s h u l t z ) 提出了人力资本理论，此后职业教育被许多国家特别 是发展中国家视为经济发展的直接动力。特别是上世纪5 0 年代哈孙比( h a r i b i s o n ) 马亚( m y e r ) 用统计研究的方法测算了教育程度与经济发展的相关系数，发现受过中 等教育的劳动力与人均g n p 的相关性最高，使职业教育得到更多国家的重视1 。与此 同时，英国经济学家巴洛夫( t h o m a sb a l o g h ) 的力作非洲需要什么样的学校再 一次论证了学校形态的职业教育对经济发展的促进作用，其观点成为发展中国家教育 与经济发展的指导思想”。 ( 2 ) 职业教育批判论。与巴洛夫持相反观点的是非洲教育问题专家福斯特 ( p h i l i pj f o s t e r ) 。福斯特以社会学为理论依据，论证了职业学校培养的人才向高 层次升学的欲望很强，因此并未达到推动经济发展的作用，此观点也产生了深远的影 响。 3 2 2 关于职业教育财政投资体制构建的研究 ( 1 ) 政策法规的支持。职业教育比较发达的国家通常具有完备的法律支撑体系， 以此明确政府的职责。如德国1 9 6 9 年颁布的职业教育法，1 9 8 1 年制定的职业教 育促进法；美国的1 8 6 2 年颁布的摩雷尔法案，1 9 6 3 年颁布的职业教育法：韩 国1 9 4 9 年制定的教育法，强调要重视实业教育。 ( 2 ) 投资体制的完善。综观世界各国职业教育的投资渠道，大体可分为三类： 第一，政府拨款为主。如英国政府拨款设立与普通大学教育基金会，负责向职业学校 拨款，其依据是每4 年一次的教学质量评估，基金会拨款约占学校经费的7 5 。俄罗 斯也从未放弃对职业教育的投资，1 9 9 9 年俄罗斯的教育预算中大部分拨给了职业教 育，从而使这一年的初等职业教育经费预算增长了3 7 。第二，政府和企业共同分担。 法国的学徒培训费，国民教育部提供4 3 的津贴，其余由企业支付。第三，企业负担。 韩国政府举办的职业学校和企业举办的职业学校的在校生比例为3 ：7 ，企业负担费用 也大体占7 0 。尽管目前世界职业教育投资渠道呈多元化发展的趋势，但各国政府仍 未放弃对职业教育的财政支持。职业教育的财政投资体制仍在不断完善的过程中。 4 概念的界定 4 1 职业教育 根据联合国教科文组织( u n e s c o ) 的技术教育以及职业教育条例第一条规定， 职业教育是指“包括学习科学技术的一般知识以及各种职业的技能、实践知识、工作 态度和理解能力在内的学习形式和阶段教育过程”。本文所研究的职业教育，是建立 在此定义基础上的学校形态的具有学历颁发资格的职业教育。按教育层次，我国职业 教育分为初等职业教育、中等职业教育和高等职业教育三类。初等职业教育在我国已 7 经基本萎缩，暂不列入研究范围：中等职业教育主要指高中阶段的职业学校教育，包 括中等专业学校( 中等技术学校、中等师范学校、成人中专学校) 、技工学校和职业 中学教育；高等职业教育指高等职业学校教育，主要指高等职业技术学院教育。按照 地域，我国职业教育又可分为城市职业教育和农村职业教育。农村职业教育指县及县 级以下的职业学校教育，而城市职业教育则是与农村职业教育相对的概念，主要指市 及市级以上的职业学校教育。目前我国农村职业学校基本上是高中阶段的教育，高等 职业学校均设在城市地区，因此我国职业教育的实际分为城市中等职业教育、农村中 等职业教育和高等职业教育。 4 3 教育财政投资 本文所研究的“教育财政投资”，主要指国家财政性教育经费投资，包括国家教 育财政预算内拨款、各级政府征收用于教育的税费、企业办学校教育经费和校办产业、 勤工俭学、社会服务收入用于教育的经费。 5 研究思路与方法 5 1 文献法 教育财政学属于教育学和财政学的交叉学科，要求研究者具备一定的财政学、经 济学和教育学的相关知识，而财政拨款问题对于职业教育研究领域来说是个比较陌生 的话题，国内可供参考的文献较少。因此，在写论文之前，我主要阅读财政学、公共 财政学、教育经济学的相关论著和论文，特别关注义务教育和高等教育财政问题的研 究成果，学习研究者的方法与思维。 5 2 调查法 财政本是比较敏感的话题，数据的取得有一定的难度。因此在研究的初期，我收 集了大量统计年鉴和公报上有关职业教育经费的数据，主要采用定量研究的方法对职 业教育财政情况进行分析。但随着研究的深入，特别是参加了2 0 0 6 年全国教育经济 学年会后，我渐渐感到教育始终是“人”的教育，离不开对“人”的研究，作为一名 研究者，更应秉承“真实、有用”的研究态度，做真正有助于教育事业发展的研究， 而不是单纯做一些看似高深、实则华而不实的模型。因此，我摈弃了原来以定量研究 为主的方法，开始了实地调查工作。2 0 0 6 年5 月2 0 0 6 年1 2 月，在两位指导老师的 热情帮助下，我走访了湖南省的一些职业学校，以问卷调查的形式取得了这些学校的 经费投入数据，同时对学校分管财务或教学的领导进行了个别访谈，在征得被访者同 意的情况下进行了录音并整理成文字，取得了宝贵的第一手材料，为论文的撰写提供 了很好的案例。 8 第二章职业教育财政投资体制的模式 职业教育财政投资体制是职业教育投资体制和财政管理体制的有机结合，其模式 也建立在职业教育投资体制模式和国家财政管理体制模式之上。一个国家的职业教育 在一定时期内选择和构建什么样的投资体制模式，直接关系到该国职业教育财政投资 体制模式的选择和构建，而一国职业教育财政投资体制模式的选择和构建，又关系到 该国职业教育财政投入的力度和效度，直接影响着国家职业教育的发展水平。 1 职业教育财政投资体制模式的内涵 1 1 职业教育投资体制模式的定义与类型 1 1 1 职业教育投资体制模式的定义 教育投资体制模式是教育投资体制改革的重要内容，又是教育财政投资体制模式 选择的基础。所谓职业教育投资体制模式，是指对职业教育的投资是由三大主体的个 人家庭单独承担，还是由企业和政府单独承担，或者是由两者或三者共同承担，这是 一个关系着职业教育投资全过程的理论和实践问题。 1 1 2 职业教育投资体制模式的类型 根据个人家庭、企业单位和政府在整个职业教育投资中所占份额的不同，职业教 育投资体制模式可划分为三种类型”“： 第一，职业教育投资主要由个人家庭承担的教育投资体制模式。该模式意味着受 教育者与教育投资者是同一主体，学校的教育费用、成本由受教育者个人及其家庭支 付和补偿，教育投资产生的经济、非经济收益将主要由受教育者个人和家庭获得：同 时，教育投资的支出、运用与教育的发展，将主要取决于个人家庭的收入水平，取决 于个人家庭对教育投资各种经济和非经济收益的预期。 第二，职业教育投资主要由政府承担的教育投资体制模式。该模式意味着接受教 育者己不是教育的投资者，学校的教育费用及教育成本将由政府的支出来弥补，教育 投资的收益应由教育的投资者政府获得；同时，教育投资的支出、运用、管理与 教育自身的发展将主要取决于政府的财力、投资意愿以及对教育的管理水平。 第三，职业教育投资主要由个人家庭、企业单位和政府共同承担的教育投资体制 模式。该模式下的教育投资运行与管理以及教育自身的发展等，将同时取决于个人家 庭、企业单位和政府的教育投资行为方式，取决于个人家庭、企业单位和政府教育投 资方式的具体组合。 9 1 2 职业教育财政投资体制模式的定义与类型 1 2 1 职业教育财政投资体制模式的定义 职业教育财政投资体制要解决三个关键问题：第一，“谁投资”的问题，即政府 是否应投资，哪级政府应投资的问题；第二，“投多少”的问题，即政府应投多少， 哪级政府应投多少的问题：第三，“怎么投”的问题即政府应采取怎样的方式投资 的问题。所谓职业教育财政投资体制模式，是指在既定的职业教育投资模式下，职业 教育的财政性经费是由中央政府提供，还是由地方政府提供，或是由两者共同提供； 中央政府提供多少，地方政府提供多少：中央政府和地方政府采取怎样的方式提供。 1 2 2 职业教育财政投资体制模式的类型 世界各国的政府一般由多级政府组成，大多数国家有三级，我国有五级。根据各 级政府对职业教育的投入职责，职业教育财政投资体制模式可划分为三种类型【3 2 】： 第一，集权型的教育财政投资体制模式。该模式下教育经费的筹措与分配主要由 政府负责，中央政府或较高级别的政府在整个教育投资的筹措与分配中占相当的份 额，承担较多的责任。这种模式一般应用于对全国都具有较大积极意义的职业教育领 域，如丹麦、美国等国家在农业职业教育的经费投入中采用此种方式。 第二，分散型的教育财政投资体制模式。该模式下教育经费的筹措与分配由各级 政府承担，采取“谁办学、谁管理、谁出钱”的办法，即哪一级政府举办的职业学校， 就由哪一级政府管理并投资。这种模式一般应用于地方受益较大的职业教育领域，如 我国目前在中等职业教育的经费投入中采用此种方法。 第三，集权与分权相结合的教育财政投资模式。该模式下教育经费的筹措与分配 由中央和地方共同承担，中央政府可以平衡各地教育的发展，可以充分挖掘地方办学 潜力，提高教育经费的使用效率。该模式应用的前提条件是国家有比较完善的法律来 规定中央政府和地方政府的投资责任，从而使教育投资来源稳定可靠，当今世界很多 国家的职业教育财政投资体制都在向此种模式转变。 2 职业教育财政投资体制模式选择的理论依据 2 1 公共产品理论 2 1 1 公共产品理论的含义 公共产品理论是公共财政框架最基本的核心理论，同时也是构建教育财政框架的 基本理论。最早对公共产品的理论进行分析的是大卫休谟，此后亚当斯密、庇古、 布坎南、萨缪尔森等著名经济学家都对该理论进行过研究。”。该理论认为“公共经济 和政府介入应限制在市场失效的范围内”，而“提供公共产品正是政府最主要的活动 范围之一”。而根据物品的消费是否具有“非排他性”( n o n e x c l u s i v e ) 和“非竞争性” 1 0 ( n o n r i v a l ) ，可将其分为三类：纯公共产品、准公共产品和私人产品。凡是同时具有 非竞争性和非排他性的产品被称为“纯公共产品”；凡是只具备一个标准，另一个标 准不具备，或者虽然两个标准都不完全具备，但又具有外部效应的产品属于准公共产 品：凡是同时具备竞争性和排他性的产品被称为“私人产品”。对于纯公共产品，政 府应全部提供；对于准公共产品，政府应部分提供；对于私人产品，政府应完全交由 市场提供。 与公共产品密切相关的一个概念就是“外部效应”，它指某一产品给生产者或消 费者以外的人带来影响，而生产者或消费者却没有因此承担应有的成本或者获得应有 的补偿的现象。外部效应有积极的，也有消极的，对于具有积极的外部效应的产品， 政府应给予财政支持。 2 1 2 职业教育的产品属性 第一，职业教育是典型的准公共产品。 职业教育究竟属于纯公共产品、准公共产品还是私人产品，这关系到职业教育的 定性问题，直接影响到政府对职业教育经费的供给数额和供给方式。根据消费“排他 性”和“竞争性”，本文认为职业教育在一般情况下，是界于纯公共产品和私人产品 之间的准公共产品，并且不同层次、类型的职业教育又在“纯公共产品”和“私人产 品”这两个极点之间徘徊，有的是近似于纯公共产品的准公共产品，如农村职业教育、 农业职业教育：有的是偏向于纯公共产品的准公共产品，如城市职业教育和高等职业 教育中的冷门学校( 专业) ：有的是界于两者正中间的准公共产品，如城市职业教育 和高等职业教育中的热门学校( 专业) ；有的是偏向私人产品的准公共产品，如民办 职业教育。 首先，职业教育一般具有非竞争性。受传统的“学而优则仕”思想的影响“1 ，职 业教育在我国人民群众心目中的地位并不高，特别是上世纪9 0 年代中期我国逐步取 消中等专业学校包分配政策且高等学校大规模扩招后，中等职业教育发展跌落谷底， 高等职业教育近年来虽然有所发展，但受社会欢迎的程度远不如普通高等教育，“招 生难”成为了职业学校普遍面临的问题。在这种状况下，职业学校的录取分数线也名 存实亡，故目前我国的职业教育在一般情况下具有消费的非竞争性。但职业教育的非 竞争性并不是恒定的，不同的层次、类型甚至不同专业的职业教育表现出不同的消费 属性：城市中等职业教育和高等职业教育中，一些办学条件好、专业热门的学校( 艺 术类、计算机类学校) 以提高录取分数线的形式将不合条件的学生排除在外，并且能 提供这种教育服务的学校也有限，具有明显的竞争性；一些办学条件较差、专业较冷 门的学校( 城市中等职业学校开设的农学类专业教育) 和民办职业学校，由于这些学 校的招生名额大大多于报考人数，录取分数线名存实亡，某人消费的增加并不影响他 人的消费，基本不具有竞争性。而农村职业教育的非竞争性表现得更加明显，由于受 “重普教轻职教、重理论轻技术、重城市轻农村”传统思想的影响，农村职业教育特 别是农业类职业教育一直得不到农民朋友的认可，招生非常困难，很多地方甚至出现 “骗招”的现象，具有典型的“非竞争性”。 其次，职业教育般具有排他性。几乎所有的职业学校都采取向学生收取学费的 方法将不缴费者排除在外，一般具有排他性。与非竞争性类似，职业教育的排他性也 不是恒定的：目前我国高等职业学校的收费远远高于城市中等职业学校和农村职业学 校，甚至高于普通高等学校，可知高等职业教育的排他性大于中等职业教育的排他性； 高等职业学校和城市中等职业学校的热门学校( 专业) 的收费又明显高于比较冷门学 校( 专业) ，排他性也明显一些。 第二，职业教育具有较大的外部效应。 改革开放以来，我国经济虽然连续2 0 多年高速发展，但也付出了沉重的能源、 资源和生态环境的代价，传统的粗放式的经营方式已经走到尽头，迈上新兴工业化的 道路势在必行。世界各国经济社会发展经验表明，职业教育是工业化和生产服务社会 化、现代化的重要支柱，并且就我国的情况看，由于目前我国正在向新型工业化的道 路转型，急需数以千万计的技术、技能型人才，而这种人才恰好是职业教育的培养目 标。因此，职业教育目前在我国具有较大的外部效应。但值得注意的是，职业教育内 部各类教育的外部效应也不尽相同。 首先，农村职业教育具有巨大的外部效应。我国有近1 4 亿人，农村入口就占了 7 0 ，农业、农村和农民问题，关系着我国改革开放和现代化建设的全局，是党中央 国务院始终高度重视的“重中之重”。高度重视并大力发展农村职业教育，无论对提 高农村劳动力素质，转移农村富余劳动力，推进农业产业化、农村工业化和城镇化。 还是加快农村教育发展，缩小城乡差距，维系社会公平和稳定都具有十分重要的作用， 可见发展农村职业教育对整个国家都由重大的积极影响，具有巨大的外部效应。 其次，城市中等职业教育具有较大的外部效应。目前我国正在向新型工业化道路 转型，对技术、技能型人才的需求相当大，如全国汽车维修行业每年需要新增近3 0 万从业人员，医疗服务领域对于各层次护士的需求也日益旺盛，培养这些人才的重任 主要落在城市中等职业学校的肩上，故城市中等职业教育担负着将城市青少年人力资 源转化为青少年人力资本的重任，具有较大的外部效应。 再次，高等职业教育具有一定的外部效应。在实现新型工业化道路的转型过程中， 不仅需要一定的科研人才，还需要大量的高级技术技能型人才，而这种人才恰好是高 等职业教育的培养目标，可见高等职业教育具有一定的外部效应。而目前我国高级技 能人才的培养已经迫在眉睫，2 0 0 4 年广东高级技能人才的供求比是1 ：9 ，据预测， 2 0 0 5 年广东对技能人才的需求缺口达1 3 0 多万，广东、上海等一些经济发达地区高级 技术人才的工资报酬超过学士、甚至硕士的工资报酬，更加凸现了高等职业教育的重 要性。 由此可见，在我国迈向新型工业化道路、高技能人才匮乏的现状下，高等职业教 育从现在到今后一段时间内都具有较大的外部效应。 2 2 利益获得原则与能力支付原则 2 2 ，1 利益获得原则和能力支付原则的含义 利益获得原则( b e n e f i t sr e c e i v e d ) 和能力支付原则( a b i l i t y t o p a y ) 是当今 市场经济国家实行教育投资合理负担与补偿最主要的两条理论依据。所谓利益获得原 则，是指为了合理的负担教育投资，使教育投资的负担合乎公平的原则，教育投资的 负担应与收益相配合，收益多的人应负担较多的投资，收益少的人负担较少的投资。 因此政府、企业和个人在负担教育投资时应依据各自的收益来决定，同时不同的个人 在负担教育投资时也应依据收益而定。所谓能力支付原则，是指所有从教育中获得好 处和利益的人( 无论是直接的还是间接的) 都应按其支付能力大小提供教育经费，能 力越大、支付越多；能力越小、支付越少。因为依