（经济法学专业论文）我国专营专卖法律制度研究.pdf

摘 要 我国专营专卖制度已经有几千年的历史， 起源于西汉对盐铁的官营。 专营专卖作为一种制度，是指国家以法律的形式明确规定某种商品的生 产、买卖由国家设立或指定的机构运用统一的管理体系，独占经营，从 而形成一种特殊的行政管理手段。当代依法存在的专营专卖制度主要包 括食盐专营、烟草专卖。 专营专卖制度长期以来被大多数国家广泛应用， 有其存在的必要性、 合法性、时间性和特殊性。其中专营专卖制度的功能决定了其存在的必 要性：增加政府财政收入，保障人民群众的健康和安全，维护社会稳定。 专营专卖制度的本质是国家垄断，这样必须有法律的强制保障才能顺利 执行，从古到今的专营专卖制度都是由法律明文规定的。专营专卖是在 一定的时间段内为达到某种目的而实行的一种制度，它将随着社会、经 济等因素的变化而出现新的变化，并不是一成不变的、永久的。专营专 卖制度的特殊性表现在两个方面，一是实行专营专卖的商品是特定的个 别产品，一般是关系国计民生的产品；二是主管部门需要设立特殊的机 构来维持。 我国依法对烟草和食盐两种商品实行专营专卖，在对这两种商品实 行专营专卖制度的过程中，出现了许多共同的问题，严重的阻碍着两个 行业的发展。专营专卖既然本质为垄断，必然有着一般垄断的危害：侵 害企业自由，损害消费者权益，消耗社会资源，造成社会不公，扭曲市 场机制。计划功能过强是专营专卖行业的另一特点。体制上，烟草专卖 和食盐专营都是政企合一的体制， “既是球员，又当裁判” 。 当然，中国 的专营专卖行业更多注重的是增加财政收入方面，而且不可否认我国的 食盐专营为普及碘盐，消除碘缺乏病作出了巨大的贡献。 通过对一些发达国家专营专卖行业改革的经验，以及对我国现有改 革进程以及理论的分析，笔者提出完善我国专营专卖制度的一些建议。 专营专卖制度本质是国家垄断，这不符合市场经济发展的大趋势。也就 是说，专营专卖行业必须通过改革来克服弊端，寻求发展。改革必须要 立法先行，完善专营专卖行业的法律体系。我国的烟草和食盐行业在现 阶段的国情下不可能完全取消的，还将在一定的时期内存在。这样就要 求我们要在现有专营专卖制度的基础上实行渐进式改革，可以借鉴电信 等垄断行业的经验，建立寡头垄断平台，既提高竞争力，又适当引入竞 争机制。体制是制约烟草和食盐行业发展的最大障碍，所以体制上必须 实现政企分离，主管部门只有监管职能，没有经营的权利。无论是哪种 思路，哪种观点，市场经济的主题也必然是消除垄断，有效竞争。虽然 专营专卖制度在一定时期内将长期存在，垄断不会马上清除，但随着市 场经济的发展，国家财政收入的增加，人民生活水平的提高，专营专卖 行业必然有着自己的竞争体系，获得快速发展，专营专卖法律制度也将 更加合理和完善。 关键词： 关键词：专营专卖；垄断；竞争；改革 abstract it has been thousands of years for exclusive sale system in china since state exclusive sale for salt and iron in western han dynasty. exclusive sale is a system which is definitely protected by law to confine certain commoditys manufacture and sale to a state owned or certain institution in order to establish a unique administrative management system. nowadays, exclusive sale for salt and tobacco is the only legal form. because exclusive sale is a necessary, legitimate, historical and unique system, this system is widely adopted by many countries. exclusive sales function, which includes increase governmental revenue ,protect civil health and safety, keep society safe and stable, makes itself necessary. exclusive sale in nature is a monopoly which is clearly protected by law. because exclusive sale is designed to fulfill certain goals, it would be changed according to different social and economic factor. it is not eternal. there are two different characteristics for exclusive sale. firstly it provides commodity affecting peoples daily life. secondly, supervision department needs professional institution to carry out this mission. the salt and tobacco exclusive sale, which arises lots of common problems blocking their development, is the exclusive sale system in china. exclusive sale is monopoly in nature bringing detriment such as destruction of business freedom ,destruction of consumers rights, waste of social energy, unfair society and distortion of market. plan oriented is another characteristic for exclusive sale. salt and tobacco exclusive subjects are all both government and business individual. they are both player and jude. but on the other side, exclusive sale system does increase financial revenue. salt exclusive sale do eliminate deficiency of iodine. writer offers his suggestion on how to develop exclusive sale system according to the foreign relative experience, revolution progress and relative theory. exclusive sale is monopoly which is against the market oriented economy. revolution is the only way to overcome its shortcoming and develop itself. legislation is the first thing. the salt and tobacco exclusive sale system can not vanish in a short period of time and it will continue to exist. the change should be gradual, which can draw lessons form telecoms enterprises. the exclusive subjects can be divided into several parts which make market competitive. old system is the biggest block for its development. administrative subject, which can only own supervision power instead of business operation right, must be separate from business individual. wherever it chooses, the theme of market oriented economy is always to eliminate monopoly and make market competitive. although this exclusive system would not vanish soon, it will have its own competitive system soon with the development of market oriented economy, increasing national financial revenue and improvement of peoples living standard. in the end, exclusive sale and operation system will be greatly improved and become more reasonable. keyword: exclusive sale;monopoly;competition;revolution 承承 诺诺 书书 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是在导师指导 下独立完成的，学位论文的知识产权属于山西大学。如 果今后以其他单位名义发表与在读期间学位论文相关的 内容，将承担法律责任。除文中已经注明引用的文献资 料外，本学位论文不包括任何其他个人或集体已经发表 或撰写过的成果。 学位论文作者（签章） ： 200 年 月 日 引 言 1 引 言 反垄断法第七条规定：国有经济占控制地位的关系国民经济命脉和国家安 全的行业以及依法实行专营专卖的行业，国家对其经营者的合法经营活动予以保护。 即对依法实行专营专卖的行业给予反垄断豁免。我国的专营专卖制度历史悠久，与 经济生活方面息息相关。当代的专营专卖行业更是取得了诸多成就，对于增加财政 收入，促进经济发展，保护民众健康做出了巨大的贡献。但是，由于专营专卖的垄 断特性，使其带来了一系列的弊端。尤其在我国逐步进入社会主义市场经济的轨道 以后，现有专营专卖制度的缺陷日益明显。因此，研究我国专营专卖法律制度有其 现实意义和学术意义。 本文首先对专营专卖制度从其价值角度入手，分析了其存在的必要性和合理性， 然后从专营专卖的基本属性引申出专营专卖制度的突出问题，包括立法和实践两个 方面。同时借鉴国外发达国家专营专卖行业改革的经验，提出完善我国专营专卖制 度的建议。事实上，我国的烟草和食盐行业有着共同的缺陷，挖掘两个行业深层次 的问题，探讨造成不合理制度的危害和成因，重新设计专营专卖的法律制度体系， 对推动烟草和食盐行业的健康发展具有重要意义。笔者认为，在现阶段我国国情下， 不能马上就取消专营专卖制度，应该适度引入竞争机制，实行渐进式改革，但专营 专卖制度未来的发展的目标也就是市场经济的全面发展，即最终还是要消除垄断， 有效竞争。 目前国内外学者对专营专卖法律制度进行全面研究的著作和文章较少，更多的 是分别对烟草专卖、食盐专营做了关注。其中从经济学、管理学、法学不同的角度 进行了论述，本人从中得到了不少启发。学者们在对烟草和食盐两个行业研究中提 出了以下几个观点：1、认为现有的专营专卖制度是合理的，甚至应该继续加强；2、 认为现行的专营专卖制度弊端重重，主张取消专营专卖制度，在烟草和食盐行业内 引入完全的竞争机制；3、认为专营专卖制度是符合我国现阶段国情的，在一定时期 内应保持这种制度，但由于存在着比较严重的弊端，应该在不取消专营专卖制度的 基础上，渐进式改革，适度引入竞争机制。 总的来说，目前对专营专卖具体行业的实践管理论述较多，对整个制度理论性 的深层次研究比较少，尤其反垄断法明确了专营专卖行业的法律地位，对此方 面的深入研究还应该继续加强。 笔者在撰写本论文前，收集阅读了大量的国内外有关专营专卖制度以及与反垄 我国专营专卖法律制度研究 2 断法有关的大量论文和著作，也参考了一些经济学、管理学等领域的相关著作和资 料，为论文的完成作了充分的资料准备。本文在对专营专卖法律制度的基本概念、 价值取向进行了充分阐述的基础上，通过国外专营专卖行业的现状和我国专营专卖 制度进行比较，总结经验和教训，分析我国专营专卖的问题，借鉴发达国家的成功 经验，提出改革的思路。 专营专卖制度概况 3 一、专营专卖制度概况 （一）专营专卖制度的概念及行业范围 1、专营专卖制度的含义及起源 中国的专营专卖制度起源于汉朝，汉武帝时期，国家连年对外用兵，使得财力 紧张，而私商却“冶铸煮盐，财或累万金，而不佐公家之急，黎民重困” 。因此，元 狩三年(公元前 120 年)，御史大夫张汤“承上旨” ，请求“笼天下盐铁” ，国家开始 收回盐铁的经营权，对其实行官营。学者们大多认为，中国的专营专卖制度起源于 此，我国“真正的盐铁官营，应该是在西汉才出现的。 ” 1 在古代，专营专卖制度被称之为“榷酤” 、 “禁榷”。 说文解字中解释： “榷， 水上横木，所以渡也” 。意思是指水上的独木桥，具有独享、专权的意思。实行禁榷 的商品由政府垄断，限制或禁止私人经营。民国年间，有学者谓:“专卖(public monopoly， monopoly of state)即官卖之另一名称” ， “官卖(public monopoly)政 府为财政上之理由，将一种物品收归政府贩卖者，均称为官卖，或称公卖，或专卖， 如食盐专卖，烟草专卖。 ” 2 在我国当前的体制下，专营专卖制度包括两方面内容，一方面是烟草专卖，另 方面是食盐专营。 有人认为， 专营和专卖是不同的两个范畴， “专营” 侧重于 “经营” ， 而“专卖”的实质是已“贩卖”为主线。还有观点认为，专营是国家根据某一时期 某种、某类商品关系国计民生的重要程度和市场供求状况而采取的临时措施，而专 卖则是国家通过法律、法规确定的比较长期的、稳定的行政管理制度。 3固然，从字 面意思来看，专营并不必然等同于专卖，但我们了解一种制度的含义，是要挖掘它 本质的东西。法律出版社出版的经济法辞典对“专卖”是这样解释的:“专卖， 是指国家以法律的形式把某些商品规定为专卖品，并对其生产、分配和销售实行国 家垄断，统一管理。 ”这种解释也得到了烟草专卖部门的认可。 4它将专卖制度与法 律结合起来，找准了专卖的本质是国家垄断，准确地反映了专卖制度的基本特性。 本人认为，从专营专卖的本质来看，专营与专卖属于同一范畴，有着相同的本质特 征，结合我国实际情况，虽然烟草和食盐的专营专卖具体操作上有所不同，但其本 质是相同的，其核心内容也是一致的。 笔者认为，专营专卖作为一种制度，是指国家以法律的形式明确规定某种商品 的生产、买卖由国家设立或指定的机构运用统一的管理体系，独占经营，从而形成 一种特殊的行政管理手段。 我国专营专卖法律制度研究 4 2、专营专卖的行业范围 中华人民共和国反垄断法第七条规定：国有经济占控制地位的关系国民经 济命脉和国家安全的行业以及依法实行专营专卖的行业，国家对其经营者的合法经 营活动予以保护，并对经营者的经营行为及其商品和服务的价格依法实施监管和调 控，维护消费者利益，促进技术进步。其中对于“依法实行国家专营专卖的行业” 的范围，我国目前主要有中华人民共和国烟草专卖法、食盐专营办法等确 立的烟草、食盐等行业。可以明确：烟草、食盐无疑应该划归专营专卖范围。有些 学者提出供水、电力、煤气、热力供应、电信、邮政、铁路和航空等产业都属于专 营专卖的范畴，笔者认为，这些行业虽然也属于国家垄断，但都属于自然垄断产业， 虽然有很多方面与专营专卖的形式相似，但毕竟有不同之处，并不是由国家的强制 力直接规定的。 西方有关自然垄断行业的论述：相关产量范围存在规模经济时，一个企业能以 低于两个或两个以上企业的成本，为市场提供有足够使用价值的一种产品或劳务。 该论述从经济学特征角度归纳，可定义为自然垄断行业（natual monopoly） 。学界 普遍采用这种理解。 5在我国，电信、电力、交通、自来水、煤气供应等属于典型的 自然垄断行业。自然垄断行业典型的特征是，这些行业布局规模大，投资大，利益 回收周期长，在已有企业营运之后，其他经营者往往不愿意再投资搞重复建设。如 果这些行业允许自由竞争，会造成各种经济资源的浪费，但事实上这种行业也不会 出现自由竞争的现象，这也是被称之为“自然垄断行业”的缘由。 专营专卖行业是以国家强制力作保证，依法由专门机关对需要禁止或者限制在 社会上流通的产品或者关系国计民生的行业和产品实行专营专卖制度。与自然垄断 行业最大的不同是，如果这些行业允许国家以外的资本进入，将直接造成竞争。 （二）确立专营专卖制度的价值分析 1、必要性 专营专卖制度在中国已经存在超过两千多年，从世界范围来看，大多数国家在 当今仍然设置专营专卖业务，专营专卖制度既然能存在这么久，范围这么广，必然 有其存在的必要性。这要从这种制度的功能及作用说起，概括而言，主要表现为三 个方面: （1）增加国家财政收入 垄断可以为垄断者带来巨额利益，更何况专营专卖适用的对象大多是民生的大 专营专卖制度概况 5 宗用品，而专营专卖制度的本质是国家垄断，因此，专营专卖制度可以为国家带来 丰厚的收入。历代理财家公认，专卖为理财之良策，其性质较租税更为积极，其收 入亦较一般税收为丰富。 6历史上，专营专卖制度的财政功能最受认可和重视，增加 国家的财政收入一直是专营专卖制度的一项重要目标。一般认为，中国专营专卖制 度肇始于汉武帝时期。西汉武帝实行盐铁专卖的最大原因就是当国家财政困难之时， 富商大贾却“冶铸煮盐，财或累万金，而不佐国家之急，黎民重困” 。 由于当时尚 未建立系统的商税制度，商人的财富并不能有效地转化为国家财政，在社会利益的 分配上商人与国家还处于争利和对立的状态。所以，汉武帝君臣明确提出“笼天下 盐铁，排富商大贾，出告络令，锄豪强并” 的思想。这种思想折射出专营专卖制度 所体现的国家与私人争利的一面，而国家与商人争利就是为了增加国家的财政收入。 专营专卖排斥私人经营，将利益留给政府，而在中央政府与地方政府的利益分配中， 中央政府往往又通过对专营专卖的设计将利益留在中央政府手中。自唐代以来，中 国的专营专卖制度多有变革，而很多变革的目的就是为了通过实行专营专卖而为政 府尤其是中央政府筹集更多的财政收入。例如，在唐代，不论是第五琦还是刘晏盐 法，其制度的立意都是保障中央利益，排斥地方政府的参与。又比如，在宋代，统 治者不断改革禁榷制的目的之一就在于使中央最大限度地占有专卖利益，减少地方 截留，使“茶盐之利、常平之法专一应付国家大计，州县不得擅用” 。历史上，专卖 制度确实为封建时代的中央政府提供了重要的财政支持。到明嘉靖年间，仅盐课就 占了收入的一半。 烟草专卖收入在一段时期内曾经也是各国非常重要的财政收入来源。然而，随 着现代国家财政收入的增加，国家财政对于专卖制度的依赖程度降低了，因而各国 纷纷取消了烟草专卖制度。例如，日本早在 1985 年就取消了烟草专卖制度，韩国于 2002 年 6 月宣布终结国家对烟草行业的垄断， 罗马尼亚也于 2004 年 1 月将其国有的 烟草公司进行出售。 7 （2）保障广大人民群众的健康利益 社会上出售的某些商品直接与社会大众的健康安全密切相关，例如烟草和食盐， 如果像一般商品那样完全由私人经营，很难保证商品的质量，而如果对这些产品实 行专营专卖，由国家垄断经营，则可以有效地保证产品的质量；另一方面，还可以 在销售数量上对烟草这样有害于人们健康的产品给予控制。烟草对身体健康具有危 史记卷三平准书 。 史记卷一百二十二酷吏传 张汤 。 我国专营专卖法律制度研究 6 害性。吸烟有害健康，然而吸食香烟的危害在短期内并不明显，所以它并没有像海 洛因、大麻等毒品一样被禁止，消费者有权自主对其进行购买。作为社会公共利益 的维护者和公共福利的提供者，政府有必要通过经济、行政和法律的手段，为烟草 制品的质量标准设立下限要求，以保障人们的身体健康，同时对烟草市场的供给与 需求进行限制性干预。同时，烟草也是一种易上瘾物品。吸烟者容易对烟草产生嗜 好性，一旦吸食就不容易戒除。与其他生活用品不一样，重烟瘾者对烟草的消费是 逐步上升的。由于直接禁止吸烟的成本过于高昂，所以，往往希望通过“寓禁于征” 即向国家交纳高额的税收以限制其生产与销售，向有吸烟习惯的重烟瘾者提供 香烟制品以缴纳高税收的办法达不到不提倡吸烟的目的。实行烟草专卖很大程度上 是为了保护社会大众的健康。 食盐对于维护广大人民群众的健康与安全也是至为重要的。食盐是人们的生活 必需品，在古代，由于交通不便，交由私人经营，食盐的供应容易出现问题。也有 可能被私人供应者哄抬价格，使一般民众消费不起，也有可能因为民间经营者的盲 目性，出现断货现象。在当代中国，食盐专营的一个主要理由也是为了维护民众健 康，因为中国是一个大陆国家，内陆民众容易患碘缺乏症，因此，需要在食盐中加 碘。正是为了保证食盐的质量，国家才实行食盐专营制度。 （3）维护社会的稳定 专营专卖制度有助于维护和促进社会稳定，一方面，专营专卖制度通过对专卖 商品的产销控制直接维护和促进社会的稳定。在实行专营专卖的商品中，有些与社 会的稳定很有关系。例如在美国，出于对自卫权的尊重，允许私人在法定条件下持 有枪支。因此，枪支在美国是作为一种民用商品存在的。对于这种商品，如果允许 私人自由经营出售，后果必然是枪案不断，影响社会稳定。为了避免枪支过度泛滥， 危害社会稳定，美国政府对枪支实行专卖。通过枪支专卖制度，可以有效地控制持 枪的主体范围，并监控枪支的流向。又比如，在俄罗斯，普京于 2005 年再次提出伏 特加国有化的计划，主要目的就是为了试图控制酗酒。 8通过控制酗酒，一是减少低 质假酒对俄罗斯人健康的破坏，二是控制因酗酒导致的刑事案件的发生频率，其基 本考虑仍然包含着对专卖制度的社会稳定价值的重视。而对于另外一些属于民众生 活必需的产品，则要求保证供给，否则也会影响社会稳定。例如，在清初，因为满 族范围内缺乏产盐地，所以需要大量购买食盐，但由于战乱和与周边地区关系的恶 化，所以很难保障民食军需， “我国之包衣阿哈逃走，皆因无盐吃。 ”因此，当清朝 统一全国后，马上开始对食盐进行专卖的严格管理。总之，国家对特定商品实行专 专营专卖制度概况 7 营专卖制度，根本原因是因为这种制度具有社会稳定的价值。另一方面，专营专卖 制度还可以通过平衡各种利益关系来间接地维护和促进社会的稳定。在中国历史上， 对盐铁等的专卖制度是作为抑制豪强的重要手段存在的，而抑制豪强根本目的就是 为了维护和促进社会的稳定。例如，汉代的专卖制度，是为了抑制豪强兼并势力， 赈济灾民，亦即为解决贫富悬殊问题。 9 以上分析可以看出，对一些特殊商品专营专卖的存在是其他制度所不能替代的。 无论什么经济制度的国家，出于国家利益的需要，采用国家垄断的事例是常见的， 即使在日本、美国这样的发达国家也是存在的。市场有唯利性的特点，一般市场主 体从事社会活动的目的在于盈利，较少的顾及社会公共利益的需要，而某些特殊产 品又直接与社会公共利益相联系，一般的市场主体不适合从事这些特殊商品的经营 活动，这样，国家就有必要自己直接从事这些商品的经营。在目前我国市场经济发 育不很成熟，法制不健全，人民群众自我保护意识不强的情况下，专营专卖制度的 使用是必要的，而且也确实对社会经济发展，人民幸福健康起到了促进作用。 2、合法性 专营专卖制度在确保国家的垄断经营权的同时，剥夺了民间主体在相关领域参 与经营的机会，这显然是不公平的，也是对民间主体权利的限制或剥夺。因此，专 卖制度的存在，需有合理依据。其中，比较间接的依据是专营专卖涉及的行业或产 品的特殊性，为了公共利益的考量，这些行业或产品不适宜开放给民间主体经营， 而只能由国家垄断经营。比较直接的依据则是立法规定。在古代社会，专营专卖制 度就是依靠法律的明文规定而存在，在现代法治理念下，更要强调专营专卖对于立 法的依存度。可以说，没有立法依据，专营专卖制度的存在是不合理的，也是不可 能有效运行的。在这里，针对我国国情，还必须强调一点，我国立法在效力上有层 级之分，对于专营专卖这样对广大社会成员构成普遍限制或约束的制度，不仅需要 有立法依据，而且这种立法依据还不能是一般的行政规章或行政条例等效力层次比 较低的立法，而必须是全国人大制定的基本法律。在我国目前主要有中华人民共 和国烟草专卖法、食盐专营办法等确立的烟草、食盐等行业合法专营专卖。 而且，我国反垄断法也对专营专卖行业予以明确豁免， 反垄断法第七条规定： “国有经济占控制地位的关系国民经济命脉和国家安全的行业以及依法实行专营专 卖的行业，国家对其经营者的合法经营活动予以保护，并对经营者的经营行为及其 商品和服务的价格依法实施监管和调控，维护消费者利益，促进技术进步。 ” 我国专营专卖法律制度研究 8 3、时效性 专营专卖制度是在一定时期内，国家为达到某种特定的公众利益而采取在对某 种商品实行专营专卖制度的。随着时间的推移，一些造成实行专营专卖制度的条件 消失、减弱，或者是另外出现一些对此商品不能实行专营专卖的条件，这时，就需 要取消对此商品的专营专卖。这些改变都是建立在维护国家整体利益和社会公众的 共同利益之上的。如我国建国初期实行酒类的专卖制度，当时由于粮食短缺，人们 温饱问题还没有解决，而酿酒的原料主要是粮食，在当时的情况下国家必须对酒类 实行专卖制度，控制酒的产量，达到节约粮食的目的。在 1979 年我国停止了酒类专 卖管理，放开了酒类市场，增加财政收入。 4、特殊性 专营专卖的特殊性要从两个方面来加以说明： （1）专营专卖制度只适用于特定商品 专营专卖制度并非可以适用于所有行业或商品，而只能适用于个别的特殊产品。 这主要是因为专营专卖制度实行国家垄断， 限制了民间主体参与经营的权力， 而对 于国家的角色定位，从古到今，都强调国家不能与民争利。如果专营专卖制度大面 积地使用，这肯定是不正常的。因此，国家对专营专卖制度适用范围的设计是非常 谨慎的，基本上只适用于那些关系到国计民生的产品，而且，国内外的实践都表明， 专营专卖制度的适用范围表现出越来越窄的趋势，越来越多的国家已不再保留烟草 专卖制度，这就是一个明证。 （2）专营专卖制度往往需要设立特殊的机构来维持 专营专卖制度的主要特征是管理权限由国家集中，国家直接运用行政手段管理 生产、经营专卖商品的企业及个人。为实现专卖目的，一般都设立特殊的行政主管 部门，运用经济的、行政的、法律的手段，对产销专卖品的单位和个人进行监督、 管理和协调。例如，唐朝的刘晏尽管改革了盐法，但仍然沿袭了巡院、监、场的系 统。陈衍德先生总结了盐场、盐监和巡院的职能为:巡院主要负责上纳盐利和缉私; 盐监主掌生产和收购;盐场主管储运和批发。又比如，宋代为了实行茶叶和食盐专卖 制度，也设立了提举茶盐司的机构。至于在当代中国，为了推行烟草专卖制度设立 各级烟草专卖局，为了推行食盐专营制度而设立盐业局。 我国专营专卖制度的现状及其存在的问题 9 二、我国专营专卖制度的现状及其存在的问题 （一）我国专营专卖制度的现状 1、烟草专卖制度的现状 （1）烟草专卖行业现状 我国的烟草行业，无论是生产、运输还是销售，都深深打上了国家垄断的烙印， 这种全部专卖的体制的设立，使烟草行业从分散管理走向了集中管理，从自由发展 过渡到了国家垄断经营。不仅扭转了改革开放以前烟草行业盲目发展的混乱局面， 也对促进产供销协调发展、改善和提高卷烟产品结构和提高卷烟质量、满足群众消 费需求等方面起到了积极作用，尤其是对国家财政积累的巨大贡献。另外，卷烟质 量和产品结构也有了很大的提高，市场供应明显改善，卷烟焦油含量大幅度降低， 占主导地位的光嘴烟基本被过滤嘴代替，从而对烟民的身体健康起到了一定的保障 作用。 据有关数据统计， 2003 年至 2008 年行业实现税利年均增长 20.77%， 2008 年 实现税利已达 4499 亿元。 全国卷烟平均焦油量 12.8 毫克/支， 比上年降低 0.4 毫 克/支。卷烟产品质量监督检测市场抽查总体合格率 99.5%。 自 1998 年以来，烟草 行业实现的税利已连续居全国各行业之首。 我国是世界上第一大烟草消费市场，吸烟者超过 3 亿，占世界烟民总量的 25%； 被动吸烟者超过 5 亿，可谓受烟害最重的国家。中国的烟民群体不仅存量巨大，增 量亦大有“潜力”。相关调查数据指出，中国男性的吸烟率高达 66%，女性的吸烟率 为 3.1%。 援引卫生部妇幼保健与社区卫生司健康促进与教育处处长李新华的话， “照 目前的吸烟率，仅考虑人口增长因素，中国到 2030 年吸烟人群将增至 4.3 亿”。 与 此形成很大反差的是，中国公众对于吸烟危害的认知度却相当低。加拿大滑铁卢大 学教授杰弗瑞 方与中国疾控中心联合进行的调查显示，中国吸烟者中有戒烟计划者 的比例在 14 个国家中是最低的。中国公众对吸烟有害的知识不足，比如只有 16%的 人知道吸烟会导致阳痿。 我国虽然是烟草消费、生产大国，却不是烟草强国。世界第一大烟草企业奥驰 亚公司 2005 年销售卷烟 9900 亿支，只有我国烟草行业当年总产量（19312 支）的 50%左右，而销售收入 634.2 亿美元，是当年我国全行业总和（4556 亿元）还多。 数据来源：姜成康，2009 年全国烟草工作会议报告，国家烟草专卖局网站 ，2009 年 1 月 13 日。 资料来源： 数据来源：中国烟草在线网站 。 我国专营专卖法律制度研究 10 （2）烟草专卖立法概况 我国的烟草专卖体制是在十一届三中全会以后，随着改革开放的推进，1982 年 1 月，中国烟草总公司成立；1983 年 9 月，国务院发布烟草专卖条例 ，正式确立 了国家烟草专卖制度；1984 年 1 月，国家烟草专卖局成立；1991 年 6 月，全国人大 常委会通过了中华人民共和国烟草专卖法 ；1997 年 7 月，国务院发布中华人民 共和国烟草专卖法实施条例 。除此之外，在烟草专卖领域还有一些行政规章和地方 法规。 在行政规章方面， 如国家经贸委等部门发布的 烟草专卖品准运证管理办法 、 烟草专卖许可证管理办法和烟草专卖行政处罚程序规定等。在地方立法方 面，大部分省、市、自治区制定了烟草专卖条例或者烟草专卖实施办法 。法 律、法规的颁布实施，进一步巩固和完善了国家烟草专卖体制。 (3)烟草专卖制度的基本内容 第一，确立烟草专卖的管理体制。 烟草专卖法第四条和实施条例第四条 对烟草专卖管理体制作出了明确规定。 烟草专卖法第四条规定， “国务院烟草专 卖行政主管部门主管全国烟草专卖工作。省、自治区、直辖市烟草专卖行政主管部 门主管本辖区的烟草专卖工作，受国务院烟草专卖行政主管部门和省、自治区、直 辖市人民政府的双重领导，以国务院烟草专卖行政主管部门的领导为主。 ” 实施条 例第四条规定， “国务院和省、自治区、直辖市的烟草专卖行政主管部门职责及领 导体制，依照烟草专卖法第四条的规定执行。设有烟草专卖行政主管部门的市、 县，由市、县烟草专卖行政主管部门主管本行政区内的烟草专卖工作，受上一级烟 草专卖行政主管部门和本级人民政府的双重领导，以上一级烟草专卖行政主管部门 的领导为主。 ” 以上可以看出，我国烟草行业实行统一领导、垂直管理、专卖专营的管理体制。 国家烟草专卖局、中国烟草总公司对全国烟草行业“人、财、物、产、供、销、内、 外、贸”进行集中统一管理。国务院通过设立国家烟草专卖行政主管部门主管全国 烟草专卖工作，并赋予其行政立法权，同时又在各地设立省级、地（市）级、县级 烟草专卖局，主管本辖区烟草专卖工作，受上一级烟草专卖行政主管部门和本级人 民政府的双重领导，但其实主要受上一级烟草专卖行政主管部门的领导。 第二，我国烟草专卖制度实行完全专卖，高度垄断。 实施条例第二条明确规 定:“烟草专卖是指国家对烟草专卖品的生产、销售和进出口业务实行垄断经营、统 一管理的制度。 ” 烟草专卖法第二条规定:“本法所称烟草专卖品是指卷烟、雪茄 烟、烟丝、复烤烟叶、烟叶、卷烟纸、滤嘴棒、烟用丝束、烟草专用机械。卷烟、 我国专营专卖制度的现状及其存在的问题 11 雪茄烟、烟丝复烤烟叶统称烟草制品。 ”可以看出，我国烟草专卖制度中的国家垄断 程度非常高。一方面，专卖品的范围非常广泛，凡是与烟草的生产有直接关系的产 品，都被纳入进专卖的范围，由国家来垄断经营;另一方面，在专卖品的经营环节方 面，国家垄断了生产、销售和进出口的所有环节。在实践中，烟草专卖品的销售、 运输允许民间主体参与，但必须经专卖行政部门审批，在规定的经营范围和地域内 从事活动，其他的环节均由国家垄断。 第三，国家计划部门和烟草行业主管部门对烟叶及卷烟生产实行严格的计划管 理。 烟草专卖法第一条规定:“为实行烟草专卖管理，有计划地组织烟草专卖品 的生产和经营，提高烟草制品质量，维护消费者利益，保证国家财政收入，制定本 法。 ”该条中规定的“有计划地组织烟草专卖品的生产和经营”一直是我国烟草专卖 制度的核心内容之一。从烟草专卖制度的具体流程来看，根据烟草专卖法和实施条 例的规定，专卖主管部门会同政府计划部门制定种植规划，统一收购和调拨烟叶。 烟草专卖品生产企业则严格执行国家下达的生产计划，国家专卖部门和计划部门对 价格有控制的权力。对此， 烟草专卖法对烟叶收购、调拨计划，对卷烟、雪茄烟 年度总产量计划，对卷烟纸、滤嘴棒、烟用丝束、烟草专用机械的生产计划，对经 营烟草专卖品进出口业务、免税业务等计划都作出了明确规定。 实施条例对国家 储备、出口烟叶的计划和省际间卷烟调拨计划作出了规定。另外，烟草专卖品生产 和经营企业的设立，烟草制品生产企业璄基本建设规模，烟草专卖品流通的数量、 方向等都需要国家“有计划地组织” 。对烟草专卖品严格地按计划生产是保证烟草专 卖制度实施的重要手段。 3 第四，严格的行政许可制度。烟草专卖领域的行政许可制度分为烟草专卖许可 证和烟草专卖品准运证两种模式。许可证和准运证制度是烟草专卖管理中的重要内 容和主要手段，贯穿于烟草生产和经营的所有环节。 烟草专卖法首先原则性地规 定了这些许可证和准运证的效力以及无证经营烟草专卖业务的法律责任， 实施条 例又设立专章对还些许可证和准运证给予进一步的规定，而且授权国务院烟草专 卖行政主管部门制定具体的管理办法 3； 国家烟草专卖局 1 号令和 2 号令对烟草专卖 从许可证发放条件、程序和权限等改面都作了具体的规定。要从事烟草专卖品的生 亥、批发或零售，或经营进口烟草制品，必须取得烟草专卖许可证作为证明，没有 烟草专卖许可证从事上述经营活动属于违法行为。烟草专卖许可证分为烟草专卖生 产企业许可证、烟草专卖批发企业许可证、烟草专卖零售许可证、特种烟草专卖经 营企业许可证等四类。烟草专卖品准运证是国务院烟草专卖行政主管部门统一制定 我国专营专卖法律制度研究 12 的，法定有权机关签发的，合法运输烟草专卖品的证明文书，其审批、发放权属国 务院烟草专卖行政主管部门和省级烟草专卖行政主管部门。烟草专卖品的运输连接 烟草行业的产、供、销，因此，对烟草专卖品实行准运证制度，可以更好地保证国 家烟草专卖制度实施到位。通过行政许可证制度，烟草专卖主管部门实现了对烟草 行业的强有力控制。 2、食盐专营制度的现状 （1）我国食盐专营制度的建立 中华人民共和国成立后，在很长的一段时期内，工业和商业领域都实行国营， 在食盐行业也是如此，国家并无实行食盐专营制度的考虑，因为只要食盐行业由国 营企业经营，国家只设立一家国营企业经营，则其实际效果可以完全等同于实行专 营制度。 20 世纪 90 年代，中国政府逐步感受到实行食盐专营的必要性。一是控制碘缺乏 病的需要。1990 年 9 月，71 国首脑会议签署的儿童生存、保护和发展世界宣言 中确定 2000 年全球实现消除碘缺乏病目标。1991 年，中国总理代表中国政府在宣言 上签字，向国际社会承诺到 2000 年在我国消除碘缺乏病。在所有控制碘缺乏病的手 段中，保证民众食用加碘盐最为有效。为此，中国政府开始考虑实行食盐专营制度。 二是进入 90 年代后，随着中国国有企业改革的推进，企业的国营模式逐步取消，国 有企业的数目和国有经济的比重在逐步下降，在很多行业出现了私营经济。对于食 盐行业，如果不实行专营，则意味着允许私人经济进入其中，而这种局面在当时被 认为是不利于保证食盐的品质和供给的。1990 年，国务院颁布盐业管理条例 ，这 是新中国成立后关于盐业管理的第一个综合性法律文件。在这个文件中，尚未明确 规定食盐专营制度，但出台了两项以后被当作食盐专营制度的基础的规定：第一， 明确规定对盐的生产经营实行计划管理，尤其对食用盐的生产和分配调拨实行指令 性计划； 第二，盐的批发业务由各级盐业公司或县级以上人民政府授权的单位统一 经营。 当时的盐业市场供不应求，鉴于这种情况，在盐类产品的源头生产环节，该 条例并未规定由某一家企业单独经营，甚至还鼓励集体所有制企业自筹资金投资办 盐场，或者与现有制盐企业联合经营，地方人民政府予以扶持。但是，另一方面， 该条例明确规定， “私营企业和个人不得开发盐资源”。1994 年 2 月 20 日， 国务院 关于进一步依法加强盐业管理问题的批复 明确表示 “同意对食盐进行专营” 。 1994 盐业管理条例第 3 条、第 14 条、第 19 条。 盐业管理条例第 20 条。 我国专营专卖制度的现状及其存在的问题 13 年 10 月由国务院公布实施的食盐加碘消除碘缺乏危害管理条例 ，1996 年 5 月 27 日，国务院颁布了食盐专营办法 ，以行政立法的形式全面规定了食盐专营制度。 2002 年和 2003 年，有关部门又连续出台了关于进一步加强食盐计划管理，严格执 行专营政策的通知以及食盐价格管理办法等文件，形成了我国食盐专营的体 制。 我国实行的食盐专营制度，在保证碘盐供应、消除碘缺乏疾病方面发挥了巨大 的作用，从 1996 年国家实行食盐专营以来，到 2005 年，我国居民合格碘盐食用率 从39.9%上升到90.2%， 儿童甲状腺肿大率从20.4%下降到5%， 儿童平均智商达103.5。 （2）我国食盐专营制度的基本内容 根据食盐专营办法及其他相关法律或政策性文件的规定，我国食盐专营体 制主要包含以下几个方面的内容: 第一，定点生产。根据食盐专营办法第二章的规定，食盐实行定点生产。 定点生产就是指国家对食盐实行定点生产制度，不是食盐定点的生产企业不得生产 食盐；食盐定点生产企业由省、自治区、直辖市人民政府盐业主管部门提出，报国 务院盐业主管机构审批；国务院盐业主管机构根据本地区的食盐资源状况以及国家 核定的食盐产量，按照合理布局、保证质量的要求，确定食盐定点生产企业。定点 生产的实际结果是，在某一地理范围(通常按行政省区划分)，食盐产品的生产由政 府特许的少数几个厂商来进行。 第二，独家批发。在食盐专营办法等文件中，明确规定对食盐批发实行批 发许可证制度。经营食盐批发业务，必须依法申请领取食盐批发许可证，未取得食 盐批发许可证的，不得经营食盐批发业务。经营食盐批发业务的企业，由省、自治 区、直辖市人民政府盐业主管机构审查批准，颁发食盐批发许可证，并报国务院盐 业主管机构备案。根据食盐专营办法第 12 条的规定，具备以下条件的才可以取 得食盐批发许可证：(l)有与其经营规模相适应的注册资本；(2)有固定的经营场所； (3)有符合国家规定的仓储设施；(4)符合本地区食盐批发企业合理布局的要求。具 体内容上看，达到上述条件还是比较容易的，但在实际中，食盐批发环节却实行独 家垄断，食盐的批发只能由政府指定的唯一的一家经销商来执行，即在特定的区域 中，只设立一家食盐批发企业，由该企业垄断所在地区的食盐批发业务。 第三， 计划管理。 为了保证计划的实行， 食盐专营办法 第 13 条明确规定， “食 数据来源：中国盐业总公司网站 。 我国专营专卖法律制度研究 14 盐批发企业应当按照国家计划购进食盐，并按照规定的销售范围销售食盐” 。无论在 食盐的生产还是批发环节，都实行严格的计划管理。在生产环节，国家对食盐生产 实行指令性计划管理，食盐年度生产计划由国务院计划行政主管部门下达，国务院 盐业主管机构实施。在批发环节，国家对食盐的分配调拨实行指令性计划管理，每 年由各地食盐批发企业层层上报需求数量，以此为基础形成食盐年度分配调拨计划， 由国务院计划行政主管部门下达，国务院盐业主管机构组织实施。 第四，政府定价。 食盐专营办法第七条规定，食盐定点生产企业、批发企业、 零售单位和受委托代销食盐的个体工商户、代购代销店，必须执行由国家制定的食 盐价格。根据原国家计划委员会 1994 年 12 月 16 日发布的国家计委关于改革盐价 管