（马克思主义基本原理专业论文）建国后农村土地制度变革与农民利益的关系.pdf

中文摘要 农地制度是国家土地产权制度的重要组成部分，也是我国农村的基础与核 心。中国农村土地制度与农民的利益是密切相关的。本文从历史和现实出发， 以建国后6 0 年的农村土地制度变革对农民的利益的影响为题，探讨与考察我国 土地制度与农民利益关系的变迁，揭示无论在过去、现在还是将来，土地对农 民而言生存或保障、收入和就业的功能是始终存在的。调查表明，我国农民在 收入多元化的情况下，土地收入依然占6 0 。在当前社会保障制度仍不够完善 的情况下，土地制度承载着政治、经济和社会的多重功能。现阶段，我国农村 由土地引起的农民之间的经济纠纷，甚至包括农民同基层政权组织的矛盾，都 同土地制度直接或间接地联系在一起。本文从新中国成立以来农村土地地制度 经历的三次重大变革的历史经验中，总结当代中国土地制度特点、发展规律及 其对农民利益的影响，尤其是2 0 世纪8 0 年代以来3 0 年来农村土地制度变革的 经验及其发展趋势。对于现行的农村土地制度出现的问题及对农民利益的影响 分别从经济学、法学的角度进行论述，分析与探讨农地制度的创新对促进农民 发展的途径，在此基础上作出总体性评论和改革发展的新思路。 关键词：农村土地制度，农民利益，产权制度，改革 a b s t r a c t p r o p e r t yr i g h to fa g r i c u l t u r a ll a n di sav e r yi m p o r t a n tp a r to fn a t i o n a lp r o p e r t y r i g h ts y s t e mo fl a n d ，a n da l s ot h ee s s e i l c 圮a n dk e yp o i n to fr u r a ls y s t e mi n0 1 1 1 c o u n t r y i nc h i n a , i ti sc l o s e l yr e l a t e dt ot h ei n t e r e s t so ff a r m s t h i st h e s i sf r o mt h e a n g l eo f t h eh i s t o r ya n dt h er e a l i t y , b ya n a l y z i n gt h ed e v e l o p m e n to ft h er e l a t i o n s h i p b e t w e e nt h ec h i n e s er u r a ll a n ds y s t e ma n dt h ei n t e r e s t so ff a r m e r s ，d i s c o v e r st h a tn o m a t t e ri nt h ep a s t , a tp r e s e n t , o re v e ni nt h ef u t u r e ，t h ef u n c t i o n so fl a n d , a sf o rt h e p e a s a n t s ，s t i l le x i s ti na s p e c t so fl i v e l i h o o d , i n s u r a n c e ，i n c o m e ，a n de m p l o y m e n t , e t c i n v e s t i g a t i o ns h o w st h a tt h ei n c o m e so f c h i n e s ep e a s a n t sf r o ml a n ds t i l la c c o u n tf o r 6 0 o nt h eb a c k g r o u n do fi n c o m ed i v e r s i f i c a t i o n c u r r e n t l y , t h es o c i a li n s u t a n c e s y s t e mi sn o tc o m p l e t ee n o u g h ，s ot h el a n ds y s t e mb e a r sm u l t i p l ef u n c t i o n ss u c ha s t h ep o l i t i c a l ，t h ee c o n o m i ca n ds o c i a lf u n c t i o n s t h e r e f o r e ，t h ee c o n o m i ci s s u e so f p e a s a n t sr o s ef r o ml a n dp r o b l e m sa n de v e nt h ec o n t r a d i c t i o n sb e t w e e nt h ep e a s a n t s a n dt h eb a s i cr e g i m eo r g a n i z a t i o na r ed i r e c t l yo ri n d i r e c t l yr e l a t e dt ot h el a n ds y s t e m t h i st h e s i s t h ef o u n d a t i o no fn e wc h i n a , r u r a ll a n ds y s t e m sh a sg o n et h r e e m a j o rt r a n s f o r m a t i o no fh i s t o r i c a le x p e r i e n c e ，t h ew r i t e rs u m m a r yo fc o n t e m p o r a r y c h i n e s el a n df e a t u r e s 、d e v e l o p i n gl a wa n di t si m p a c t0 1 1f a r m e r s i n t e r e s t s e s p e c i a l l y s i n c et h e19 8 0 sf o r3 0y e a r st on n a ll a n dr e f o r me 】【p c r i e n c 嚣a n dt r e n d s t h ew r i t e ri se x p o u n d h e rv i e wf o rt h ee x i s t i n gl a n dtp r o b l e m sf o rf a r m e r sb e n e f i tf r o mt h ep e r s p e c t i v eo f e c o n o m i c s ，l a w , ai tr a i s e dl a n ds y s t e mo fi n n o v a t i o nt op r o m o t et h ed e v e l o p m e n to f f a r m e r s ，a n df o rt h eo v e r a l lr e v i e wa n da n a l y s i so f r e f o r m k e yw o r d s ：t h er u r a ll a n ds y s t e m ，i n t e r e s t so ff a r m e r s ，p r o p e r t yr i g h ts y s t e m ， r c f o n n u 独创性声明 本人声明所呈交的论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得的研 究成果。本论文除了文中特别加以标注和致谢的内容外，不包含其他人或其他 机构已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得南京信息工程大学或其他 教育机构的学位或证书而使用过的材料。其他同志对本研究所做的贡献均已在 论文中作了声明并表示谢意。 学位论文作者签名筮：乓 关于论文使用授权的说明 南京信息工程大学、国家图书馆、中国学术期刊( 光盘版) 杂志社、中国 科学技术信息研究所的中国学位论文全文数据库有权保留本人所送交学位 论文的复印件和电子文档，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论文，并 通过网络向社会提供信息服务。本人电子文档的内容和纸质论文的内容相一致。 除在保密期内的保密论文外，允许论文被查阅和借阅，可以公布( 包括刊登) 论文的全部或部分内容。论文的公布( 包括刊登) 授权南京信息工程大学研究 生部办理。 d 公开口保密o 0 t o l 月) ( 保密的学位论文在解密后应遵守此协 议) 学位论文作者签名：主釜盏 指导教师签名：阮、 l ii 签字日期：竺q q ：6 ：i 签字日期： 塾! 1 2 ：6 ：i 第一章前言 一、研究现状 新中国成立后，在农村土地问题上既有成功的经验，也有失败的教训。建国初期的土地 改革和2 0 世纪7 0 年代末的农村土地承包责任制改革，都带来了生产力的解放；而5 0 年代 末的人民公社运动和改革开放以后未能及时抑制土地投机和耕地流失，都造成对生产力的 破坏和难以估量的经济损失。纵观我国现行的农地制度体系，它的现实存在，不仅有某些 。传统”的观念形态上的根据，而且有较为广泛的社会基础和较深层次的文化积淀。许多 专家学者对此进行了长期研究，认为我国现行农村土地产权制度存在许多问题己是不争事 实。归纳起来主要有以下几点： ( 一) 明确界定农地所有权的主体。他们从所有制入手，提出了农地所有制的私有化、 国有化和改革现行集体所有等方案，并就关于农村土地所有权的问题进行了多种探讨。 ( 二) 在维护现有土地集体所有制的基础上，赋予农民长期而有保障的承包权。我国农 村集体土地所有权的基本事实上由土地使用权所代替。这种替换从很大程度上改变了土地 所有权的法律地位，使土地所有权高度弱化。 ( 三) 明晰农地产权边界，提高产权制度效率。从农地产权的权利主体之间的边界、权 利功能的分配和权利保护的事实等方面提出的改革的措施，主要有制度设计、立法建议和 改革方式与推进步骤。 ( 四) 构建与市场经济相适应的集体土地产权制度。这是完善土地制度的内在要求，是 加快推进征地制度改革的重要基础。 ( 五) 限定政府对农地产权行使过程的监管权。政府对于农民行使权利过程的干预只局 限于监督和指导，而不是干涉农民生产经营的自主权。 综上所述，可以看出：理论界对我国的农地产权制度的研究从未间断过，并且取得了许 多有意义的成果。这些观点和建议直面现行农地产权制度变迁的体制性障碍，质疑甚或抨 击现行制度中的不合理成分，探悉其在政治理念、经济体制、文化传统和社会习俗诸方面 存在的深层次原因，提出了许多很好的农地产权制度改良方案和政策建议。但未尽人意的 是，这些观点有的单纯从大陆法系物权理论出发，有的强调中国历史文化传统：有的侧重 l 于法制建设，有的偏重于经济理论；有的一味地权衡利弊，有的过分理想化，还有的仍然 抱着所有权绝对化的观念不放，可以说众说纷纭，始终未有定论。本文正是在此情况下， 充分借鉴前人的研究成果和避免踏入认识误区，较为全面深入地评判和分析我国的农地产 权制度与农民利益的关系，以得出一个既符合我国基本国情和社会认知又有利于农村长期 发展的结论。 二、研究目的和意义 开展农民利益与土地制度变迁关系的研究是解决当前农村土地问题和维护农民利益的 关键，对于深化社会主义经济理论和构建和谐社会具有积极的意义。本文选择建国后三次 土地制度变迁与农民利益关系变化特别是解决当前农民切实相关利益闯题的视角来研究农 业、农村和农民问题，主要基于这样一些考虑： ( 一) 解决好农民利益和土地制度关系的问题，始终是做好农业、农村、农民工作的核 心。在民主革命时期，中国共产党领导农民以土地革命为中心，建立了新中国。中华人民 共和国成立以后，中国共产党领导农民完成土地改革，为恢复国民经济、建设社会主义新 农村作出了不可磨灭的贡献。二十世纪八十年代初，农民又成为改革开放的先锋，广大农 村实行土地制度改革，大力发展乡镇企业，推进工业化和城镇化，大大地解放了农村社会 生产力，使中国农村社会面貌发生了翻天覆地的变化。回顾中国革命和社会主义现代化建 设历史进程充分说明，农业、农村、农民问题的核心是解决好农民利益问题，解决好农民 利益问题的核心是处理好农民利益与土地制度的关系问题。因此，在中国这个农业大国里， 解决好农民利益和土地制度关系的问题，做好农业、农村和农民工作，对于巩固新时期党 的执政地位、维护社会安定稳定、推动社会进步和社会主义现代化建设具有举足轻重的地 位。 ( 二) 解决好农民利益与土地制度关系问题，是确保国家粮食安全，实现社会稳定和国 家长治久安的根本。“民以食为天”，保证让人民群众有饭吃是一个政党执政的基本要求。 对于中国这个有近1 3 亿人口的大国，解决吃饭问题始终是政府的头等大事，是确保社会安 定稳定的重点。农民是中国最大的社会群体，不仅是农业生产特别是粮食生产的主体，而 且是维护农村乃至中国社会群众稳定的主体。只有处理好农民利益和土地制度的关系，最 2 大限度地利用和提高耕地单产水平，采用大规模、集约化农业发展最充分地调动农民种粮 积极性，提高农业生产效益才能保障国家粮食安全，保证亿万农民安居乐业、社会安定稳 定和国家长治久安。 ( 三) 解决好农民利益与土地制度关系问题，是统筹城乡发展，实现全面建设小康社会、 新农村建设宏伟目标的关键。中国共产党第十六次全国代表大会提出全面建设小康社会的 宏伟目标，党的十六届五中全会通过的中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个 五年计划的建议，提出了建设社会主义新农村的重大历史任务。全面建设小康社会，重点 在农村，难点在农村，关键在于加快农村社会经济发展步伐。农民是推动农村经济社会协 调发展、建设小康社会的主体。只有处理好农民利益与土地之地的关系，保护农民的土地 财产权，建立土地征收征用的合理补偿机制和农民生计安置办法，切实保护农民的土地承 包收益权，使农民有工作岗位、有收入来源、有建设社会主义现代化的用武之地，才能充 分调动广大农民群众发展生产的积极性和主动性，不断提高农民收入水平，推动农村经济 持续发展，夯实实现小康目标的基础。因此，解决好农民利益与土地制度的关系问题，不 仅事关农村经济发展和社会进步，而且事关新农村建设、全面建设小康社会总目标的实现。 这不仅是个重大的经济问题，而且是一个重大的社会问题和政治问题。 三、研究方法 研究建国后农村土地制度变迁与农民利益关系问题，必须坚持以中国特色的社会主义 理论为指导，树立和落实科学发展观，并吸取现代经济发展理论等成果，具体采用以下方 法： ( 一) 抽象分析与系统分析相结合。研究农民与土地关系，不能孤立进行，必须采取 系统的分析方法，将其纳入整个社会经济运行系统来研究与分析，从土地产权制度、征地 制度、社会保障制度等方面内在联系进行深入研究，探索其发展律性，才能最终找到解决 问题的正确途径。 ( 二) 静态分析与动态分析相结合。建国六十年来农村土地制度的变迁是一个具体、历 史、动态的过程，对农民利益的影响也是一个动态的过程。必须把静态分析和动态分析结 合起来，对影响和决定农民利益的三次土地制度变迁诸多因素和产生背景进行静态分析研 3 究，同时还必须从动态角度对农民与土地关系进行历史考察和未来发展变化科学预测，才 能全面、准确地认识农民与土地关系，才能找到解决问题的正确办法。 ( 三) 规范分析与实证分析相结合。规范分析主要通过对一些基本概念和理论观点，实 证分析主要是通过对具体经济现象及其产生过程( 如农民产权法律规范、农民失地和补偿等) 进行分析研究，来深化对理论观点的认识。 ( 四) 理论研究与对策研究相结合。研究农民利益与土地制度变迁关系必须把理论研究 与对策研究结合起来，认真分析建国后农村土地制度变迁产生原因，研究、探讨和总结不 同时期对农民利益影响的的特点和普遍规律，从理论和实践结合上提出解决土地制度上应 当采取的对策措施，才能达到研究的根本目的。 四、研究创新成果和结论： 本文从新中国成立以来，中国农村土地制度经历三次重大变革的历史经验中，总结当 代中国土地制度特点、发展变化规律及其对农民利益的影响，尤其是总结2 0 世纪8 0 年代 以来3 0 年来农村土地制度变革的经验及其发展趋势，对于现行的农村土地制度出现的问题 及其对农民利益的影响分别从经济学、法学的角度进行分析。 创新之处： ( 一) 全面保障农民的土地财产权益。提出尊重农民集体对土地的所有权及其占有、使 用、收益、处分和转让等权利，允许农民集体土地以使用权入股、租赁等方式参与经营性 建设项目的合作开发或自行开发经营，参与土地增殖收益的分配。要明确界定“公共利益 范围，严格区分公益性用地与经营性用地，对于经营项目用地必须通过市场与农民集体和 承包户平等谈判协商取得土地使用权。 ( 二) 健全完善土地征用补偿机制。必须确定科学合理的补偿标准，从土地对于农民具 有生产资料和社会保障双重功能的角度对农民进行经济补偿。土地征用补偿要考虑失地农 民土地财产权益的经济补偿，主要包括失去农用土地的资产损失和失地后需要重新就业的 社会保障损失，还要考虑地用途转变后地价增值给予失地农民有关程度的补偿。 ( 三) 土地制度改革过程中，农地使用要以提高农业绩效和土地的可持续使用为目标。 农村土地的使用中要以科技为第生产力，以科学、全面、可持续、绿色生态化的使用为 4 标准。按区域经济的不同特点发展特色和特效农业，全面提高农民收益。 结论：农地制度是国家土地产权制度的重要组成部分，也是我国农村的基础与核心。 中国农村土地制度与农民的利益是密切相关的。农民的利益是离不开土地的，是和土地紧 紧相关联。农民的利益是对国家的发展稳定和长久治安起到根本性的影响。综述6 0 年来中 国农村土地制度的变迁，农民的利益都随着每一次的土地变革有不同的变化本文以建国后 6 0 年的农村土地制度变革对农民的利益的影响为题，探讨与考察我国土地制度与农民利益 关系的变迁，揭示无论在过去、现在还是将来，土地对农民而言生存或保障、收入和就业 的功能是始终存在的。调查表明，我国农民在收入多元化的情况下，土地收入依然占6 0 。 在当前社会保障制度仍不够完善的情况下，土地制度承载着政治、经济和社会的多重功能。 但是，上述一切也都证明了只有农民的利益得到了保障，只有农民的身心得到了全面的发 展，符合马克思的人的自由和全面发展观，中国才能达到全面、协调、可持续的发展，也 才能在世界的竞争中立于不败之地，才能向着文明、富强和现代化的目标大步迈进。 5 第二章土地制度的一般理论和中国农村土地制度特点 一、土地的一般理论 土地是农业生产最基本的生产资料，也是人类社会赖以生存与发展不可或缺的物质基 础。对于土地的概念，从不同的研究角度有不同的定义。综合“土地地理学说”、“资源价 值学说”、“几何分析说”、“土地价值论说”、“土地物权说”、“综合体观说”诸观点的优点 和不足，可以把土地定义为：园地球表面一定幅度的四维空间及其中的自然物、经济物、社 会物、时间物所组成的自然、经济、社会、历史的综合体。既包括气候、土壤、水文、地 形、地质、动物、植物等自然因素，又包括过去和现在人类活动对土地的种种物质结果和 影响。这样的表述从自然、经济、社会与历史等属性方面揭示了土地的内在规定性及外在 时空范围的规定性，便于人们正确理解和掌握运用土地的经济功能，更好地造福于人类。 ( 一) 土地产权 对于土地产权的认识，必须首先掌握产权的理论分析。 产权理论可追溯到古罗马的所有权理论。近代产权理论则是随着资本主义股份公司出 现而产生的一个新的经济学范畴。产权就是建立在一定生产资料所有制基础上的财产归属 权利和运用财产的行为权利。新制度经济学把在现代市场经济运行中的产权特征划分为， 一，产权的多元性；二，产权的排他性：三，产权的明晰性。产权的明晰性是为建立所有 权、激励与经济行为之间内在联系所必需。 对于土地产权究竟有哪些权利构成，学术界的认识仍然存在分歧。一般认为，土地产 权是建立在一定土地所有制基础上的土地归属权利和运用土地的行为权利，包括土地的所 有权即土地的最终归属权，也包括具体占有、使用、交易、收益、处置等行为权利，是关 于土地的权利总和，也可以说是多种土地权利组成的权利束。其中土地所有权是最重要的 土地权利，它是土地所有者在法律规定的范围内自由使用和处理其土地的权利。土地所有 权具有排他性，某人对某块土地享有所有权，就意味着其他人不得干预他依法对该地行使 所有权。土地占有权指对土地实际控制的权利。土地的使用权指不改变土地的所有和占有 。周诚著( ( 土地经济研究，北京，中国大地出版社，1 9 9 0 年，第8 页。 o 科斯：社会成本问题，载财产权利与制度变迁，上海三联书店上海人民出版社。 6 的性质，按照规定的用途加以利用的权利。土地的收益权指利用土地获取经济利益的权利。 土地的处置权指法律所赋予的改变土地的经济用途或状态的权利。 ( 二) 地租理论 地租是土地所有权在经济上的一种实现形式。地租是土地所有者凭借土地所有权而获 得的收入。这是一切地租的共性。地租是一个历史范畴，在不同的社会形态下，由于土地 所有权性质不同，地租的性质、内容和形式也不同，反映着不同的社会生产关系。地租是 土地所有权在经济上的实现，在土地所有权还存在的条件下，只要出现土地所有权和使用 权相分离，土地使用者就要向土地所有者交纳地租，这就是地租理论的一般原理。 马克思把地租划分为绝对地租和级差地租两种。绝对地租是由土地所有权的垄断直接 产生的、无论好坏土地都必须支付的地租。级差地租是等量资本投在面积相等的土地上， 因为具有不同的生产率所形成的、由个别生产价格和社会生产价格的差额所构成的超额利 润转化而成的地租形式。土地优劣的不同等级。是形成级差地租的条件或自然基础，其产生 原因在于土地的有限性和土地的经济垄断。级差地租有两种形式，即级差地租i 和级差地 租。 垄断地租是由垄断价格产生超额利润所形成的地租。这种地租产生的条件是某些土地 具有特殊的自然优势，适合种植某些名贵而又稀少的产品，如质量特别好的烟草、水果、 茶叶等。 二、土地制度 经济制度是人类社会发展到一定阶段生产关系的总和 。而土地制度是社会经济制度的 重要组成部分。 ( 一) 土地制度的含义和功能 作为经济制度，它需要法律的确认和保护。经法律确认与保护的土地制度，成为社会 法权制度的组成部分，具有反映、规范、确认、保护、强化土地经济关系的作用。因此， 。马克思马克思恩格斯全集( 第2 3 卷) 【m 】北京：人民出版社，1 9 7 2 。马克思马克思恩格斯全集( 第4 卷) 【l 川北京：人民出版社，1 9 7 4 。 。唐忠农村土地制度比较【m 】北京：中国农业科技出版社，1 9 9 9 7 土地制度是在国家权力监督、控制之下，对于个人之间因支配、占有与使用土地而建立的 一种权利关系回。 土地制度对所有者和当事人说来具有保障、配置、激励和约束等多种功能圆。这些功能， 相辅相成，本质上是力求使土地有效地发挥生产力，又使土地的收益能在有关当事人之间 合理分配。土地制度的功能发挥地有效与否，实际上可以以之判断特定的土地制度在实践 中是否成功。深刻认识土地制度的功能，有利于人们认识现行土地制度设置方面存在的缺 陷，以改进和重建较完备的土地制度。 ( 二) 农村土地制度的特殊性 与城市经济不同，农村经济的传统因素比较多，对土地的依赖程度非常高，农村的任 何生产活动，都离不开土地并以占有和利用土地为基础。土地制度是农村社会经济制度的 核心。它一经建立，便规定了人与人之间因土地占有和利用而发生的各种关系，特别是农 村的经济关系。这种关系明显不同于城市土地，其特殊性主要表现在以下几个方面。o 首先，农村土地制度体现了人类社会技术条件与自然的直接结合。从自然生产力是农 业生产的基础的角度看农地制度的选择不仅要考虑人类社会技术条件，也要考虑自然条件。 技术与自然环境之间虽然有一种替代关系，但技术不可能完全超越自然环境的约束。一个 地区的农地制度在适应社会生产力的同时，也不可能完全脱离自然生产力的约束。 第二，农村土地制度广泛体现了不同的经济传统。农地制度的古老特性，使其在现代 经济系统中具有特殊地位： l 、农地制度是现代经济系统中最具地域性的一个部分，在很大程度上是决定一个国家 之所以成为该“国家”的重要方面。 2 、农地制度是现代经济系统中最具历史继承性的部分。农地制度是乡村社会的最基本 的制度规范，它对传统经济的继承性要远远高于城市经济。 第三，农村土地制度是现代经济系统存在的前提和基础。 农地制度的基础性表现在其与工业经济的关系上。农业是经济发展的起点和基础，绝 许涤新政治经济学大辞典 m 】北京：人民出版社，19 8 0 。 雪苏志超土地政策之比较研究p 伽台北：中国地政研究所印行，1 9 9 1 o 石莹、赵昊鲁马克思主义土地理论与中国农树土地制度变迁，经济科学出版社，2 0 0 7 年，第1 2 页 1 8 页 大多数发展中国家都是以农业生产为主的国家，要发展经济首先应该发展农业。比如说， 新中国成立以后作为中国工业化资本积累主要来源的工农业“剪刀差”，就体现了农业对国 家整体的工业化进程所做的贡献。 其次，农地制度的基础性表现在其与市场化的关系上。对世界上大多数尚未完成市场 化的发展中国家而言，农村地区的非市场化对其整体经济影响是异常重要的。表现在农民 个体不独立、产权无保障、农村市场制度缺乏、农产品商品率低、价格扭曲、技术供给不 足、信息流通不畅、城乡产品不等价交换等方面，形成明显的“二元化”，使农村处于不利 位置，从而影响农村地区的经济发展和长期市场化前景，影响农民的长期利益。 最后，农地之地的基础性还表现在其与城市化的关系上。现代经济发展和产业机构调 整导致农业部门的比重不断缩小。这种转变的显著特征就是农业劳动力向非农业部门转移， 农村人口向城市迁移，这种迁移的必然结果就是城市化。年复一年的“民工潮”现象即可 视为农村土地制度与城市化之间相互作用的一个真实写照。 第四，农村土地制度与政治活动有密切联系 农村土地制度与其他现代经济制度不同，往往表现出与政治活动更密切的联系。根据 科斯定理，正的交易费用使得市场让位于“法律”。但法律本身就是政治活动的结果，况且 在许多发展中国家，法律的实施成本非常高昂，于是政治活动和非正式制度的约束就不可 避免地对农地制度产生强大影响。 ( 三) 中国农村土地制度的特点 中国的农地制度之所以独特，主要是其制度源流的多元性。o 首先，中国土地制度演化过程里体现的某些延续性和历史继承性是由于与我国特定的 地理位置、自然环境、历史传统等因素而影响的。到今日，它仍旧糅合有许多传统经济下 的土地制度的因素，比如土地零细化、小农生产、区域市场、村社与土地分配、国家租税 合一等。 其次，中国农地制度是社会主义经济制度的一部分，而且是社会主义革命的直接产物， o 石莹、赵吴鲁马克思主义土地理论与中国农村土地制度变迁，经济科学出版社，2 0 0 7 年，第1 2 页一 一1 8 页 9 因而必然受马克思主义社会主义理论和意识形态的影响，比如土地公有产权的绝对优先地 位、私人产权模糊、国家控制力强大、劳动者充分就业及其基本生活保障，等等。而且新 中国成立后的前3 0 年间，受“苏联模式”影响，中国当时实行的农地制度带有强烈的计划 经济色彩。 最后，中国今天的农地制度是改革开放以来市场化发展的结果。改革开放以后，随着 社会主义市场经济建设的步步推进，农村土地制度改革也随着这个进程不断深入。其中家 庭联产承包责任制的实施对于农民进入市场制度来说显然是最重要的一次改革。而土地承 包权及其流转制度不断完善以及各地不同的地方性农地制度创新等，应该说都是同市场化 的大潮流分不开的。 然而，正因为中国农地制度由上述三种不同的制度源流混合而成，所以它在具体的正 式和非正式的制度上的就显现出了许多独特的性质。 l 、产权的分割性 产权的分割性是指中国农地制度中土地产权的各项具体权能不是集中在一个主体手 中，而是分离在不同的产权主体上的性质。中国古代开始，在土地制度上就存在所谓亚细 亚特性问题，即在产权关系中，“不存在个人所有，只有个人占有，公社是真正的实际所有 者”o 。“在这里国家就是最高的地主。在这里，主权就是在全国范围内集中的土地所有权” 。我国现行的农村土地产权集体所有制可是说在很大程度上是继承了传统的农村土地产权 模式，而且在所有权上仍旧处于分离状态。从马克思土地所有权可分离的观点角度看，1 9 4 9 年以后在土地改革中分给农民的只是原地主对土地所拥有的“占有权”部分。但是新中国 成立后这种终极所有权事实上掌握在中央政府手中。农民则从对革命的支持中获得了“公 有”性质的使用权( 因为不可转让，故其实有性质显得十分薄弱) 。土改后推翻了地主的占 有权，又经历了人民公社化运动的反复，最后以村社为单位的集体所有制成了最能为农民 和中央政府所能接受的的占有方式。由于中央政府的终极所有权不可能直接行使到每一块 土地上，故国家的公有产权必须有其在基层实现形式，于是各地地方政府就成了中央政府 。石莹、赵昊鲁：马克思主义土地理论与中国农村土地制度变迁，经济科学出版社2 0 0 7 年版，第2 0 页。 o 马克思恩格斯全集，第4 6 卷( 上) ，人民出版社1 9 7 9 年版，第4 8 1 页 马克思思格斯全集，第2 5 卷，人民出版社1 9 7 5 年版，第8 9 1 页。 l o 终极所有权的代理者，这都是“公有”权的性质。而农民则以农业税和各种税费、劳工方 式缴纳事实上的地租。但在现实中，尤其改革开放以后，地方政府往往在“发展经济”的 名义下过分行使中央政府所赋予的对土地终极所有权的代理权，使得村社集团的占有权实 际上被逐渐虚化：村社集体成了地方政府的附属政权，从而形成了一种事实上的层层占有 权。因而，中国的农地制度就显现出了中央政府( 终极所有权) 地方政府和村社集团( 层 层占有权) 一农户( 使用权) 的分离。由于这种分离不是因交换让渡产生的，而是制度演 化的结果，所以可以认为它所体现的是产权的分割性。 2 、产权的模糊性 产权的模糊性指中国农地制度中土地产权边界界定的不稳定状态。这种模糊性在当前 城市和工业用地扩张之时显得尤为引入注目。主要表现在这样几个方面：回 第一，土地归宿模糊。所谓的土地归属，包含所有权、占有权、使用权、支配权的概念 实际权能意义。但是在中国现行的农地制度中，这种土地归属的界定并不清晰。虽然法律 上规定农村土地是村社集体所有，村社居民承包使用，但是实际操作过程中，土地到底如 何归属的问题一直悬而未决，地方政府对农村土地的层层控制力究竟属于何种性质也无明 确界定。农户、村社集体、地方政府、中央政府之间对土地的产权划分在实际操作中并没 有明确的边界，所以农村土地产权的归属是模糊的。 第二，土地收益分配模糊。土地作为生产要素，其各种产权主体的最终目的是为了获 得与这个土地有关的一切收益，土地生产所获得的收益分配是土地产权分配的直接指标， 农民负担看似一个政策问题，其实质是反映了土地收益分配的模糊性，进而深刻反映了产 权的模糊性。各级政府和村社集体的各种税费，从本质上讲是对土地收益的权利要求，但 是所谓的“不合理”的税费负担，实际就是地方政府和村社集体对土地权利的要求，也就 是“地租”。它在法律上没有明确界定，而实际生活中却普遍存在且经常变动。这就是土地 收益分配的模糊性。 第三，土地产权主体之间的关系模糊。所谓产权是人对物的权利，实质上还是人与人 之间的关系。中国土地产权由于是分隔开的，而且由于政治地位的不相称，所以产权主体 石莹、赵吴鲁：马克思主义土地理论与中国农村土地制度变迁，经济科学出版社2 0 0 7 年版，第2 2 页 1 1 之间显然处于不平等的地位。农户、村社、地方政府和国家之间存在着对土地的不同权利， 这些权利之间的交换难以量化等价，为了确保这些权利的有效，就必须运用政治关系来部 分代替经济关系以寻求长期平衡。比如：农村土地归村集体所有，但村集体毕竟是一个组 织概念，在实际经济生活中必须有具体的人代理这种公权，这就产生了村干部与村民之间 的关系问题。这种关系也是目前解决三农问题的一个重点与难点。村干部与地方政府、与 农民之间的关系并不想法律上那样清晰，反而时时表现出矛盾重重。地方政府对土地的权 利在层级上要高过农民个体对土地的权利，而一旦两者利益发生冲突，农民个体势必与地 方政府的代理人树干部之间关系紧张。这就是产权主体之间的关系模糊。 3 、产权约束的非制度性 产权约束的非制度性是指中国农地制度中产权的界定和流转的约束力受非正式制度的 影响巨大。中国农地制度受非制度性因素的约束是一种必经的历史阶段，而不是因为基层 充满了“违法“行为。造成这种情况的原因有两个：一是中国现代经济和传统经济之间仍 有冲突，现代经济处于主流地位，掌握着经济和法律的话语权，传统经济则处于隐形地位， 无法自我表达；故冲突往往只有在具体案例中就事论事地表现出来。比如：宗族之间为争 夺村集体的控制权而屡屡冲突、女性土地继承权的矛盾、承包合约屡被践踏的纷争等都反 映出隐藏在现代经济预警下的不和谐显示；二是政治层面与操作层面的冲突，国家法律政 策总是本着政令统一，前瞻性强的政治原则对基层实际经济加以约束指导，但是具体情况 千差万别，什么样的法律或者政策当落实到具体案例的时候，必然要受具体操作人和具 体环境的制约，而这个具体的人往往是一些对法律政策并无深刻认识的基层干部和农民， 这些人不但要受各种非制度因素的制约，而且在利益的影响下极易产生不遵循制度的倾向。 所以从中国现实出发，农地制度正处在演化变迁过程中，不可能一下子就成规规矩矩完全 受正式制度约束的状态。因而非制度性特征还将长期存在下去。 4 、土地利益集团的矛盾冲突母 由于中国是一个城乡二元结构，现代传统二元结构都表现异常鲜明的发展中国 家。农村土地涉及的利益集团众多，关系特别复杂。由于中国长期历史、经济、政治、文 。石莹、赵吴鲁：马克思主义土地理论与中国农村土地制度变迁，经济科学出版社2 0 0 7 年版，第2 4 页 。石莹、赵吴鲁：马克思主义土地理论与中国农村土地制度变迁，经济科学出版社2 0 0 7 年版，第2 5 页 1 2 化上等各种因素导致长期形成的第一大利益集团就是农民集团。第二大利益集团是地方政 府。这里所说的地方政府主要是指县、乡两级政府，在特定情况下也包括村集体。地方政 府参与农地制度的原因有三：第一是代理行使中央政府的土地所有权，这部分行为体现在 地方政府法定的权利义务上，但增大程度上是源于其政府身份。第二是作为土地占有权的 主体。第三是作为城市经济的集中代表参与农村经济。这也就形成了中国农村地产权的 “农民社区她方一中央”的多级模式。至于其他涉及农地制度的集团，目前虽然还不 足以在政治上影响制度变迁，但也在其中起到重要作用，比如乡镇企业集团、农村商业集 团、城市地产商集团、外来土地承包人集团、农民工集团等等，他们都对土地有着某种权 利，也有诸多诉求，因而在有限的地资源面前不免充满为了利益发生冲突甚至斗争。在 中国，由于土地制度的现实决定了各集团之间界限的模糊和地位差异的悬殊，即没有明确 的产权边界所导致的“机会主义”盛行。由于各种利益主体间没有平等的权利，因而导致 契约无法达成。利益的格局往往不是由平等的市场谈判来决定的，而是通过推动有利于自 己一方的制度变迁实现的。在地权问题上，农民与地方政府，农民与城市经济利益集团， 农民群体内部的各集团之间一直处在种种矛盾冲突之中。而这种斗争实际上就是产权的分 割性、模糊性和非制度的一种现实反映。 5 、国家的产权控制性 国家的产权控制性表现为中央政府对全国土地的最终控制权，也称土地终极所有权。 在中国，中央政府是作为一个超越利益集团的国家组织形式存在的，它在农地制度当中存 在的意义就在于它掌握着所有土地的终极所有权，平衡各种利益集团的关系，是产权分割 性、模糊性和非制度性所造成的制度缺陷的一种补充。中央政府之所以具有这种特性，是 因为： 第一，中国是中国共产党领导下的社会主义国家。社会主义的一个很重要的特征就是 资源社会化，特别是由中央政府代表国家拥有控制资源的权利。这也是中央政府的责任所 在。现存的各种利益集团斗争并非阶级斗争，仍旧属于人民内部矛盾。 第二，中央政府是作为国家最高组织存在的，是制度的主要供给者。它必须承担国家 。周其仁：中国农村改革：国家与士地所有权关系的变化，载中国社会科学季刊( 香港) 1 9 9 5 年第 6 期 1 3 主权以内的所有收益和成本，不存在外部性，因此它不会像地方政府那样存在搭便车” 的行为。 第三，中国社会传统的影响。中国传统社会一直是中央集权的国家模式，并且被视为 “正统”的模式。 因此，中央政府以国家名义对所有土地保持终极所有权的模式，在农地制度的运作过 程中起着不可替代的重要作用，它维持着土地利益集团之间的利益平衡，弥合了产权磨合 及分割状态下的权利真空，有助于降低以农地制度为基础的农村经济系统的交易费用，进 而保持了中国经济的整体统一。 1 4 第三章农民利益的概念分析和解决农民利益问题的思路 中国是个发展中国家，农民仍占人口的大多数。因此在当前中国，农民利益问题是一 个攸关全局的重大问题。妥善解决并保护农民利益问题，对于我们实现国民经济持续快速 健康发展、保持社会稳定和巩固党的执政地位都具有非常重要的作用。 农民利益的概念 农民利益概念是农民和利益两个不同概念的名词组合而成的复合词，由农民一词来限 定利益一词，把农民作为利益的主体。当然，农民可以是个体的概念，指农民个人；也可 以是群体的概念，指农民家庭、集体或农民阶层。对农民利益的界定有各种不同的看法。 有人把农民利益表述为：“在一定历史阶段上，与其所处的社会阶层中的地位相适应， 农民从现有社会资源分配中所能得到的份额与好处。”。该表述可能是着眼于社会现实所做 出的概括，虽简明扼要，也考虑了利益的历史性、阶段性等特点，但和农民地位相联系， 有失偏颇。也有人对农民利益作了如下界定：“农民利益主要是指农民的经济利益( 物质利 益) 、政治利益和文化利益。经济利益是基础，政治利益是核心，文化利益是灵魂，三者构 成一个完整的利益体系。鉴于此，农民利益的完整含义应该是：经济层面上的富足内涵、 政治层面上的权利意蕴与精神享受的文明内质三者的互动统一。”。实际上，这只是只回答 了农民利益所应包含的具体内容，并未做出概念的严格界定。 其实，农民利益的概念，可以根据哲学上的利益定义，对之作抽象界定。所谓利益， 就是指以一定的社会关系为中介，通过社会实践活动，使客体对主体生存、享受和发展的 需要获得满足。 具体地说主体需要包括三个方面：一是人的生存需要，即吃穿住用的需要。 这些需要来自于人的自然属性。其指向就是我们通常所说的物质产品。物质产品是人生存 和发展的基本条件，是其他一切需要的基础。二是人的社会需要，如交往、就业、安全、 卫生、保健、信仰、教育、娱乐等的需要。这些需要来自于人的社会属性。三是人的发展 需要，就是随着社会的发展进步，人们有享受社会文明成果进一步发展自身、提升生活质 。徐勇、徐增阳，中国农村和农民问题研究的百年回顾，h t t p ：l l w w w c c r s o 芬c n2 0 0 3 5 4 。徐勇、徐增阳，中国农村和农民问题研究的百年回顾，h t t p ：1 w w w c c r s o r g c n 2 0 0 3 - 5 - 4 。 。颜玉怀，西北农林科技大学博士毕业论文，2 0 0 5 年，第2 2 页 1 5 量的需要。 从此角度看，凡是能够满足农民需要的客体，包括物质形态的和精神形态的产品，还 有制度上的安排等等，都属于农民利益。 当然，农民利益还可以从广义和狭义去理解。o 狭义的农民利益一般是指农民的物质经 济利益。广义的农民利益则包括农民经济利益在内的全部利益。比如权利、权力、地位， 乃至于农民的幸福感、心理满足都可以是农民的利益。 利益在本质上是一种社会关系，是价值关系的实现。社会制度、社会地位、公平公正 的环境，以及对各种资源的占有或控制等关联因素均构成农民实现其利益的重要影响因子； 农民利益是否实现，是否发展，判断的主体是农民，判断的标准是农民是否满意。这些也 都是农民利益应有的内涵。 二、解决农民利益问题的思路和原则 ( 一) 树立科学公正和着眼于全面发展的农民利益观 现在农民利益问题上的种种表现，其本质是中国现代化进程中工农关系、城乡关系问 题，是社会转型问题。因此，必须按照以人为本的科学发展观和统筹城乡发展的指导思想， 从农民利益着眼，树立科学公正的农民利益观。 l 、全面发展的农民利益观，就是把农民利分为多种不同的利益组成的综合全面体系。 通常来说，农民利益包括经济利益、政治利益、社会利益和文化利益四大部分，构成农民 利益的基本内容。四者相互联系、相互依存、相互促进，是有机的统一体系，不可重此轻 彼。因此，要有综合全面的农民利益观，使农民多方面的利益能够得到全面协调实现和发 展。 2 、整体协调的农民利益观，就是把农民利益纳入整个社会利益体系全面考虑，缩小过 大的利益差距，与其他社会阶层利益状况、经济发展水平相适应、相协调。 3 、注重差异性协调的农民利益观，既注重阶层的整体利益，又根据阶层分化，关注各 阶层的利益要求，实施差异性的的政策和措旖，满足他们不同的利益需要。 4 、可持续发展的农民利益观，就是让农民利益的增长走上可持续发展的轨道。我国的 。颜玉怀，西北农林科技大学博士毕业论文，2 0 0 5 年，第2 3 页 1 6 的国情特殊，自然条件缺乏，土地资源稀缺，生态环境脆弱，不能为了眼前利益，盲目地 开发和进行人为破坏，影响农民利益的可持续发展。必须做到科学规划，有序利用，持续 收益。 5 、公正公平的农民利益观，就是要求用客观公正的态度来对待农民利益。农民利益的 实现、发展和维护也受许多主客观因素的影响和制约。如农民的体质、文化、知识、生产 生活技能、交往、信息的获取和判断等等个人的能力，资源的占有情况、多少、水平，社 会环境的好坏、自由度的大小，安全问题，自然环境的优劣，社会服务水平的高低，政府 行政能力的高低、官员权力运作是否规范和受到约束，基层政府行为边界是否清晰，社会 制度的安排状况，权利能否得到保障。因而，社会、国家有责任调整利益分配格局，缩小 过大的利益差距，减少由此而引起的社会冲突和种种社会问题，同时要给予农民各方面公 正的态度与保障。 ( 二) 维护和发展农民利益的总体