（宪法学与行政法学专业论文）我国农产品质量安全立法问题研究.pdf

摘要 我国目前农产品质量的严峻形势决定了对其进行立法规制的现实必要。一方面，近 年来农产品质量安全问题成为社会各界关注的热点问题。另一方面，加入w t 0 以后，我 国农产品进入国际市场的大门虽然敞开了，但国际贸易中越来越多的“绿色壁垒”正成 为我国农产品开拓国际市场的屏障。一些发达国家凭借其经济技术优势，以保护环境和 人体健康为理由，通过立法或制定严格的、强制性的技术规范，对外国商品进行准入限 制。在这种形势下十届全国人大常委会第二十一次会议于2 0 0 6 年4 月2 9 日审议通过了 中华人民共和国农产品质量安全法( 以下简称农产品质量安全法) 并将于2 0 0 6 年1 1 月1 日起施行。 。 学界对农产品质量安全立法问题的探讨并不多，且都是农产品质量安全法颁布 之前对农产品质量立法的理论构想，这些尚不足以弥补目前农产品质量安全问题理论上 的空白。本研究以农产品质量安全法为基础，介绍了农产品法律规制问题提出的背 景，农产品质量安全立法的必要性；并以美国和欧盟为代表介绍国外农产品质量立法的 实践，探讨我国采取单独立法模式的原因。最后，在分析加入w t o 对我国农产品市场 影响的基础上提出构建我国包括农产品质量安全基本法和配套法律在内的完整的法律 体系的建议。 本研究运用比较分析，案例分析，系统分析等方法全面深入地研究农产品质量安全 问题，考察问题产生的社会背景，以期能够透过农产品质量安全法本身，从多方面 寻求解决问题的办法，实现生产者，消费者，国家三者利益的协调发展。 关键词；农产品；农产品质量安全；法律体系 a b s t r a c t t h er e a l i t yo fa u s t e r ea g r i c u l t u r a lp r o d u c tm a s sc i r c u m s t a n c e sh a sd e c i d e dt h a ta tp r e s e n t i ti sn e c e s s a r yt os e tu pl a wa n dr e g u l a t i o n o no n eh a n d ，i nr e c e n ty e a r sf a l s eo rb a d a g r i c u l t u r a lp r o d u c t ，s a f ea g r i c u l t u r a lp r o d u c tm a s sp r o b l e ma l r e a d yb e c o m et h eh o ts p o t p r o b l e m o nt h eo t h e rh a n d ，a f t e rj o i n i n gi nw t o ，t h ee n t r a n c ed o o re n t e r i n gi n t e r n a t i o n a l m a r k e th a so p e n e d ，b u tm o r ea n dm o r e ”g r e e nb a r r i e r s ”p r e v e n to u rc o u n t r ya g r i c u l t u r a l p r o d u c tf r o mo p e n i n gu pt h ei n t e r n a t i o n a lm a r k e t s o m ed e v e l o p e dc o u n t r i e sr e l yo nt h e i r e c o n o m yt e c h n o l o g i c a ls u p e r i o r i t ya n dt a k ep r o t e c t i n gt h ee n v i r o n m e n ta n dh u m a nb o d y h e a l t ha sr e a s o n ，l i m i tt h ee n t r a n c eo ff o r e i g nc o m m o d i t yt h r o u g l ll e g i s l a t i o no rw o r k i n go u t s t r i c t ，m a n a t o r yt e c h n i c a lc o d e s t h et e ns t a n d i n gc o m m i t t e eo ft h en a t i o n a lp e o p l e s c o n g r e s st h e2 1 s tt i m eo f c o n v e n t i o nh e l do n a p r i l2 9 t h ，2 0 0 6h a sp a s s e d ( ( p r ca 鲥c u l t u r a l p r o d u c tm a s ss a f e t y ) ) u n d e rt h i sc i r c u m s t a n c e e d u c a t i o n a lc i r c l e si n v e s t i g a t i o na n dd i s c u s s i o no ns a f ea g r i c u l t u r a lp r o d u c tm b s s l e g i s l a t i o np r o b l e ma r en o tm a n y ”a g r i c u l t u r a lp r o d u c tm a s sl a wo ns t a t es e c u r i t y ”址 p r e s e n tp r o m u l g a t et h es a f ea g r i c u l t u r a lp r o d u c tm a s sp r o b l e mi sp r i o rt os t i l ll e s st h a na t p r e s e n tt h e o r e t i c a lt oa g r i c u l t u r a lp r o d u c tm a s sl e g i s l a t i o nt h e o r yi d e a ，t h e s ew i t ht h e r e p a r a t i o nb l a n ks p a c e h a v i n gs t u d i e d ”l a wo ns t a t es e c u r i t yi sab a s i sw i t ha g r i c u l t u r a l p r o d u c tm a s s ”o r i g i n a l l y ，t h er e s e a r c hh a si n t r o d u c e dt h a tt h ea g r i c u l t u r a lp r o d u c tl a wg a u g e m a k e sb a c k g r o u n db r o u g h tf o r w a r db yp r o b l e m ，s a f ea g r i c u l t u r a lp r o d u c tm a s sl e g i s l a t i o n n e c e s s i t y ；t a k eu s a a n de u r o p e a nu n i o na sl e g i s l a t i o np r a c t i c er e p r e s e n t i n gt h ea g r i c u l t u r a l p r o d u c tm a s si n t r o d u c i n ga b r o a da n d ，d i s e u a st h ec a u s ew h yo u rc o u n t r ya d o p tp a t t e r n s i n g l e - h a n d e dl e g i s l a t i o nc a u s e a d dw t of i n a l l y , i na n a l y s i sb r i n gf o r w a r ds t r u c t u r et oo u r c o u n t r yo nt h eb a s i st h a tt h ea g r i c u l t u r a lp r o d u c tm a r k e t p l a c ea f f e c t sb u i l d i n go u rc o u n t r y s t u d ya n a l y s i s ，c a s ew i e l d i n gc o m p a r i s o na r ea n a l y t i c a lo r i g i n a l l y , s y s t e m sa n a l y s i s w a i t sf o rm e t h o dt os t u d yt h es a f ea g r i c u l t u r a lp r o d u c tm a s sp r o b l e ma l lr o u n dt h r o u g h l y , b a c k g r o u n di n s p e c t i n gt h es o c i e t yt h a tt h ep r o b l e mp r o d u c e s , t ol o o kf o r w a r dt ob e i n ga b l et o t h r o u g hs e l f a g r i c u l t u r a lp r o d u c tm a s sl a w o ns t a t es e c u r i t y ”，f r o mt h ec o o r d i n a t e dg r o w t h e x p l o r i n gw a y so fs o l v i n gt h ep r o b l e mi nm a n yw a y s ，r e a l i z i n gt h ep r o d u c e r ，c o n s u m e r ，t h e c o u n t r y ，t h r e eb e n e f i t k e yw o r d s ：a g r i c u l t u r a lp r o d u c t ；a g r i c u l t u r a lp r o d u c ts a f eq u a l i t y ；l e g a ls y s t e m i i 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的 研究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其 他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得东北师范大学或其他教育机 构的学位或证书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献 均已在论文中作了明确的说明并表示谢意。 学位论文作者签名：= 撼一日期：3 盘鼋牟：2 l 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解东北师范大学有关保留、使用学位论文的规定，即： 东北师范大学有权保留并向国家有关部门或机构送交学位论文的复印件和磁盘， 允许论文被查阅和借阅。本人授权东北师范大学可以将学位论文的全部或部分内 容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或其它复制手段保存、汇编学 位论文。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权书) 学位论文作者签名：= 宣! 羞指导教师签名： 日 期：趔。妨日 期： 学位论文作者毕业后去向： 工作单位： 通讯地址： 电话： 邮编： 引言 俗话说“民以食为天，食以安为先”，农产品质量安全由于直接关系到人民群众的 日常生活和生命安全，在九届全国人大第五次会议上，就有百余名人大代表提出制定“农 产品质量法”的议案。虽然该议案未被列入全国人大及其常委会的审议议程，但有关农 产品质量立法的问题已经开始引起了人们的重视。随着我国农村农业发展进入新阶段， 建设社会主义新农村，发展高产、优质、高效、生态，安全的现代农业也必然要求加强 农产品质量安全管理。特别是我国加入w t o 之后，农业对外开放程度不断提高，市场 竞争更加激烈。而质量安全问题恰恰是农产品市场竞争的关键因素，也是一些国家设置 农产品贸易壁垒的主要借口。因此规制农产品质量安全，推进农业标准化，提高农产品 质量安全水平就显得尤为重要在这种形势下十届全国人大常委会第二十一次会议于 2 0 0 6 年4 月2 9 日审议通过了中华人民共和国农产品质量安全法( 以下简称为农产 品质量安全法) ，并于2 0 0 6 年1 1 月1 日起施行。应该说这部法律的颁布及实施对于解 决目前严峻的农产品质量安全问题具有重大的意义。因此笔者拟以此法为基础对我国农 产品质量安全立法的必要性及如何构建我国农产品质量安全法律体系等问题进行探讨。 一、农产品质量安全立法的必要性 ( 一) 农产品质量问题提出的背景 厘清概念是分析问题的前提，所以首先要介绍一下农产品及农产品质量安全的概念。 关于农产品范围，联合国粮食组织( f a o ) 和世界卫生组织( w h o ) 及其联合成立的国际食 品法典委员会( c a c ) 将其统称为“a g r i c u l t u r ea n df o o d ”，即“农产食品”。一般认为， “农产品”一词可作广义和狭义两种理解。广义的农产品指农业生产各部门生产的所有动 植物产品；狭义的农产品则仅指种植业部门生产的产品，不包括畜禽产品、林产品、水产 品等产品。“1 考虑到我国现行的食品卫生法不调整种植业和养殖业，产品质量法 主要调整经过加工、制作，用于销售的工业产品，为了做好与食品卫生法和产品质 量法等相关法律的衔接，减少和防止农产品与食品的交叉，农产品质量安全法没有 使用f a o 和v , h o 及c a c 通过的农产品概念，而是根据我国农产品、食品的现行管理体制与 国务院关于进一步加强食品安全工作的决定( 国发( 2 0 0 4 ) 2 3 号) 关于“农业部门负 责初级农产品生产环节的监管”，“按照一个监管环节由一个部门监管的原则，采取分段监 管为主，品种监管为辅的方式，进一步理顺食品安全监管职能，明确责任”的规定，明确： 本法所称农产品，是指来源于农业的初级产品，包括植物、动物、微生物及其产品。嗍之 所以将畜禽产品、林产品及水产品纳入农产品的范畴是因为他们都是人类利用生物机体的 生命力，通过对外界环境中的物质和能量进行一系列转化而形成的新产品。广义的各种农 产品所具有的这一相同属性，早已成为各国对其生产、加工、运输、销售等环节实行管制 措施的一个基本依据。至于渔猎产品和采集产品是否应包括在农产品之内，尚存争议。在 我国，渔猪产品和采集产品习惯上被划归为农产品，法学界也有人主张，为杜绝毒死的鱼、 禽兽产品和其他不安全的采集产品上市，防止损害消费者生命安全和身体健康事件的发 生，应将渔猎产品和采集产品作为农产品纳入法律制度管制之中。嘲而且从国外的情况看， 产品责任立法区分农产品和其他产品的国家中，有的已经涉及到猎物问题。在这些国家， 立法虽然也对农产品和猎物作出区分，但猎物和农产品却是同等对待的。”为此，笔者认 为，将渔猫产品和采集产品划归为农产品既符合我国国情又顺应了国际立法趋势，是值得 予以肯定的。当然了，由于他们不是人工产品，因而对其管理不可能像其他农产品那样从 生产开始，而只能从流通、加工开始。界定农产品还有一个必须回答的问题农产品与 工业产品的界限。两者的界限至今尚未明确，主要是因为决定产品之所以成为工业产品的 工业加工和农产品生产环节的其他性质的加工划分难度很大。比如在英国，法院就主张， 工业加工“要求有一种持续的，以某种确定的方式定期进行的加工活动为条件”；而政府 则认为工业加工的“检验标准具有双重性”。首先得有加工过程即必须改变了产品的基本 特性；其次，加工必须连续、大规模地进行，而且是使用机器来完成。”据此笔者认为， 认定工业产品并由此确定农产品的外延时既要参照国外的做法又要考虑我国的现实情况。 2 依传统观念，培育动植物所直接取得的最原始的产品属于农产品；凡工业加工行为必须改 变产品的某些特性。事实上，某些经过加工过程的产品即便特性有所改变，仍无可争议地 视为农产品。如稻谷，小麦，生猪经加工所形成的大米，面粉，鲜猪肉仍被视为农产品， 经济学界为此创造出了“初级加工”的概念予以解释。所以，凡最原始的农产品经过初级 加工，仍为农产品。此外，我国加工业生产力发展不平衡的现状也决定了对我国的工业加 工应作扩大解释，即不宜像英国主张地那样，要求工业加工，须是持续的，大规模的，使 用机器的活动。 农产品质量既包括涉及人的健康，安全的质量要求，也包括涉及产品的营养成分，口 感以及色香味等非安全指标。而需要由法律规范监管保障的，应是农产品质量中的安全性 要求。依据农产品质量安全法第2 条第2 款的规定，农产品质量安全“是指农产品质 量符合保障人的健康安全的要求” 我国目前农产品质量的严峻形势决定了对其进行立法规制的现实必要。一方面，近年 来伪劣农产品，食用农产品中毒等事件频见于媒体报道中，农产品质量安全问题已成为社 会各界关注的热点问题。笔者仅以“毒大米”事件为例进行说明。所谓“毒大米”是指添 加了工业用油再进行加工的大米。从2 0 0 0 年起全国各地相继发生多起非法买卖“毒大米” 及食用“毒大米”中毒事件。2 0 0 0 年1 2 月初广州就有一消费者反映，他们全家食用了一 种东北珍珠米后，所有人都出现了头晕，拉肚子的症状。2 0 0 1 年初广东等地又发现大量掺 有工业用油的大米，经调查，此类大米是不法分子用陈旧米掺入白醋油等工业用油后进行 抛光处理而制成的。这些工业用油中含有多种有毒物质，人食用后会出现急性中毒，严重 腹泻，昏迷等症状。国家质量监督检验检疫总局对此发出紧急通知，要求各地质量技术监 督部门严厉打击在食用大米中掺混工业用油的制假售假违法活动，坚决摧毁“毒大米”加 工点，对涉案的违法犯罪分子要依法严惩。2 0 0 1 年7 月底，广东省卫生，公安，工商等部 门联合行动，在广州白云区某村三个非法加工大米的仓库查获用过期储备粮加工，含有黄 曲霉毒素，矿物油等致癌物质的大米3 0 8 吨o 。这些袋装过期大米储存在闷热、肮脏的仓 库里，大米上爬满了虫子，加工前的原米发黄、发黑、发霉并有异味。不法分子将他们漂 白抛光后，竞标上“优质大米”字样，以每吨2 2 0 0 - 2 7 0 0 元人民币的价格批发给市内的一 些酒楼、集体食堂、粮油经销店，还发货到广东省其他市县及湖北等地。经粮食局有关专 家初步判断，这些变质大米是过期的战争储备粮，按照有关规定，只能用作工业用途生产 酒精；2 0 0 4 年在上海又查获一起非法倒卖被禁止进入流通领域的陈化粮的特大案件，查扣 了2 0 0 0 吨陈化粮。经查这2 0 0 0 吨陈化粮是去年大连金信公司通过拍卖的方式从东北五家 国有粮库中拍得的。按照原计划这批稻谷本来应该在大连金信公司的一个分公司进行加工 处理但是不知道出于什么原因，竟停留到了营口仓库进行仓储。在2 0 0 4 年3 月份，这 批稻谷大部分进行了转卖，其中分三批分别流到了上海、泉州和营口当地；t a 1 2 0 0 6 年7 月 。这里所说的工业用油实际上是指基础油，即石油在提炼汽油、柴油、煤油后的剩余物，其主要成分包括环烃、脂 肪烃及一些矿物杂质。它与食用油的成分完全不同，食用( 摄入) 后非但不能被人体吸收，而且还会对人体造成 不良影响甚至危及生命 黄曲霉菌是真菌的一种。普遍存在于空气和土壤中，易在花生。玉米大米、小麦、大豆等农产品上生长发霉并 在有氧，高温和潮湿的条件下生长较快它的毒性主要是肝脏损害，会造成肝细胞变性，脂肪浸润，胆管增生等 受其污染严重的地区。肝癌发病率较高国际癌症研究所将其确定为一级致癌物 3 底，香港媒体率先披露，北京市粮食系统下属企业在北京市面销售由陈化粮加工而成的毒 大米。”1 经济发达城市尚且如此，广大中小城市的情况可想而知。基于此，加快农产品质 量安全立法，加强执法监管，实现“从农田到餐桌”全过程质量安全控制迫在眉睫。另一 方面，在我国加入世界贸易组织( w t o ) 前，许多业内人士预测我国劳动密集型农产品在 价格方面具有较强的比较优势。可加入w t o 以后，我国农产品进入国际市场的大门虽然敞 开了，但国际贸易中越来越多的“绿色壁垒”正成为我国农产品开拓国际市场的屏障。”1 一些发达国家凭借其经济技术优势，以保护环境和人体健康为理由，通过立法或制定严格 的、强制性的技术规范，对外国商品迸行准入限制。有资料显示，因为我国农产品质量 不合格，欧盟已于2 0 0 2 年1 月停止对我国动物源性食品的进口，此举直接影响山东出口 创汇3 亿美元，浙江农产品出口也因此损失1 亿美元。看来，我国的农产品出口要达到真 正的优势，仅有价格一项还远远不够，当务之急是尽快提高产品质量，增强农产品在国际 市场中的竞争力。 凡事有因才有果，要想提高农产品质量必须先分析一下我国当前农产品质量问题突出 的原因。笔者认为有以下几方面：1 法律意识淡薄。这个主体不仅包括生产者也包括销售 者和消费者。随着社会主义市场经济的不断发展，我国的贫富差距现象日趋严重。一些贪 图享受又不愿付出艰辛劳动的人经不住经济利益的诱惑，便会为了蝇头小利而无视法律的 存在。而目前农产品质量监管制度的不完善又为他们提供了可乘之机。面对诡计多端、技 术日益高超的造假者，面对花样繁多几可乱真的假冒产品，广大消费者总是显得那么无助， 所以在没有给自身造成太大损失时他们往往选择息事宁人。殊不知，正是这种权利意识的 缺失助长了造假者的嚣张气焰。2 法律制度不健全。我国一直是农业大国，我们生产出来 的农产品要解决1 3 亿人口的吃饭问题还要出口，可我们的农产品却连质量安全问题都不 能得到保障，笔者认为根本原因在于法律制度的不健全。在农产品质量安全法颁布之 前涉及农产品质量管理的法律、法规主要有中华人民共和国农业法、中华人民共和国 食品卫生法、中华人民共和国标准化法、农药管理条例等，然而真正系统的法律规 定尚属空白，对于诸如农产品质量标准体系、质量监管等问题都无法可依，司法实践中也 无章可循。农产品质量安全法颁布并实施后在一定程度上弥补了法律上的空白，但它 毕竟是一部基本法，不可能从根本上解决农产品质量安全问题。所以必须尽快进行配套法 规的建设，以形成我国的农产品质量安全法律体系。3 法律实施不到位，执法不严。重治 理整顿，轻事前预防导致我国的农产品质量安全一直在周期性交化，即国家政策紧的时候， 质量就提高；反之，当管理放松时，违法违规行为就增多。加上目前涉及农产品质量安全 监管的机构有农业部、卫生部、国家质量监督检验检疫局、轻工业局、工商局等数十家之 多，造成机构重叠，人浮于事，由于工作协调困难，发生问题时各部门往往首先从自己部 门的利益出发，继而导致许多监管工作形同虚设。国家对消费者食品卫生安全教育的力度 不够以及对肇事者处罚不力和地方保护主义的盛行，使得我国的农产品质量安全问题一直 得不到有效地解决。4 信息不对称。信息不对称在农产品市场中主要表现为：( 1 ) 生产经 营者与消费者之间的信息不对称。对于生产经营者向市场提供的农产品，多数消费者不清 。如西欧有些国家规定：面条内的鸡蛋含量要在1 3 5 以上食盐含量不能超过1 并不准加颜色 4 楚其真实的安全水平，安全农产品的这种特性决定了在生产经营者和消费者之间存在质量 安全信息的不对称。( 2 ) 生产经营者与管理者之间的信息不对称。生产经营者在利益驱使 下或当消费者认知程度不高时往往会按“折扣标准”生产以降低成本，从而造成农产品的 安全品质下降，消费者难以察觉，而政府又不可能再实施安全监管，这种状况决定了在生 产经营者与管理者之间存在信息不对称。( 3 ) 上下级管理者之间存在信息不对称。下级管 理者的管理行为难以被监控，因此在缺乏激励约束机制的情况下，下级管理者往往会因为 生产经营者的寻租行为或地方保护主义导致管理上的失职。( 4 ) 政府与消费者之间的信息 不对称。以无公害农产品为例，目前我国的无公害农产品由农业部下设的农产品质量安全 中心主管，省级农业主管部门分管，它们大多利用互联网向外传递相关信息，消费者难以 及时，有效的获知此类信息。此外政府管理部门存在的部门分割，权责交叉问题以及无公 害农产品的认证机构偏多，标志不一等因素，使得消费者很难全面了解农产品相关信息。 嘲 ( 二) 法律规制的必要性 对农产品质量安全进行法律规制既有理论意义又有现实意义。 从理论上看，规制农产品质量，构建农产品质量安全法律体系是2 1 世纪尊重和发展 人权的必然要求。人权，顾名思义，是指那些直接关系到人得以维持生存，从事社会活动 所不可缺少的基本权利。它的第一种意义是由于人作为人而享有与生俱来的不可剥夺的权 利，是来自每个人的人性中所具备的道德权利，并且它的目的是保障每一个人的尊严。人 权的第二种意义是法律权利，它是根据社会一既包括国内社会，也包括国际社会法 律产生过程而制定的。这种权利的基础是得到被统治者承认，而不是作为第一种意义之基 础的与生俱来的法则。“”依据国际人权公约和宣言以及我国关于人权的规定，人权的实体 内容大致包括三类：( 1 ) 生存权利，人身人格权利。( 2 ) 政治权利和自由。( 3 ) 经济，社会 和文化权利。其中生存权利和人身权利是最低限度或首要的权利，因为它是人作为一个自 然机体和社会成员所不能缺少的没有生存权利和人身人格权利，人不能成其为人或继续 是人，也就失去了人存在的标志。1 由此，安全权就成为人权中至关重要的一项权利。安 全权，既包括生命安全，也包括财产安全对于广大消费者来说，农产品质量安全水平与 他们的生命安全息息相关；对于生产者，经营者来说，农产品就是他们的私有财产，其质 量如何将直接关系到收益，进而影响其生活质量；而对于管理者来说，农产品质量安全问 题是关系到1 3 亿人口吃饭问题的大事，它不仅影响人民群众的日常生活，而且将影响我 国农产品在国际市场上的竞争力。目前世界农产品市场竞争的一个重要特征就是从以往的 价格竞争为主，转变为以质量和技术含量为主的全方位竞争。我国是一个农业大国，农产 品总产量居世界第一，但从1 9 9 6 年以来，我国农产品出口总额一直未能进入世界排名前 1 0 位。从农产品比较优势的角度来看，我国大多数劳动密集型农产品具有比较优势，但 是部分比较优势并没有真正地转化为竞争优势，从而制约了我国农产品总体竞争力的提 高。“2 1 因此注重提高农产品质量，将我国农产品已有的比较优势充分转化成竞争优势是适 5 应w t o 规则，提高国际竞争力的一个非常重要方面。 规制农产品质量，进而调整农产品价格，增加农民收入是解决“三农”问题的途径之 一。“三农”问题的核心是农民收入过低。目前全国农民人均纯收入不足3 0 0 美元。如果 按照人均每天1 美元的国际标准贫困线衡量，那么我国农民从整体上讲并末脱贫；而且根 据全国农村固定观察点系统2 0 0 0 年对全国3 1 个省，自治区，直辖市所属3 2 个市，县的 两万多农村家庭的调查，低收入组和中低收入组占了5 4 2 ，1 的最高收入农户拥有的全 部收入是2 0 的最低收入农户全部收入的1 7 倍，贫富差距相当严重。所以如何切实有效 的解决农民收入过低的问题，不仅是当前整个经济工作中最为紧要的任务，而且也是未来 2 0 年全面建设小康社会的最大难题。“”尤其是加入w t o 之后我国农业和农民面临着前所 未有的挑战。一方面，由于我国农户经营规模偏小，大宗农产品生产经营成本高，粮食、 棉花、油料等农产品已不具备商业竞争优势；另一方面，虽然肉类、蔬菜、水果等劳动力 密集型农产品具有一定的比较优势，但这些产品长期以来在质量、卫生、技术标准上考虑 国际市场要求不够，受国外较高的技术壁垒的限制，这些产品的质量和卫生标准很难达到 国外市场要求，比较优势难以转变成竞争优势和出口优势。“”当国外优质、低价农产品大 量进入国内市场时，国内农产品价格必定下跌，引起市场波动，主产区农民“卖粮难”问 题进一步加剧，农民增收压力有增无减。与此同时，伴随这一重大变化的其他因素，如农 业经济体制，人们的思想观念以及农业生产条件和社会支持系统都不能适应这种转变的要 求，也会对农民增收形成压力。因此，增收必须从提高农产品质量入手。在保障农产品价 格优势的前提下，进一步发扬创新精神，实现农产品品种的多样化，切实提高农产品的质 量优势。一旦农产品竞争力增强了，更多的农产品就会走向国际市场，这样一来，农民的 收入必定增加。经济基础决定上层建筑，农民经济地位的提高势必带来政治地位的改变， 这对于解决“三农”问题无疑具有积极作用。 通过法律规制农产品质量，是保护消费者权益的一个重要方面。日常生活离不开衣、 食、住、行，作为消费者当然希望穿得舒心，吃得放心，住得可心，行得安心，但是面对 着形形色色的伪劣、假冒产品，总是觉得力不从心。已经颁布实施的消费者权益保护法、 产品质量法、食品卫生法、房地产法、道路交通安全法等法律法规虽然可以起 到维护消费者权益的作用，但对于消费者每天都要接触到的农产品，法律上却存在着真空 地带。而中国人的饮食习惯又恰恰是以大米和面粉为主，所以在我国，在经济转型时期， 农产品质量安全问题显得尤为突出。曾有资料显示：2 0 0 1 年国家卫生部共接到食品中毒 报告1 8 5 起，中毒1 5 0 0 0 余人，死亡1 4 6 人；2 0 0 1 年底国家质检部门对北京、上海、广 东、河南等1 0 个省市小麦面粉质量进行抽样检查，合格率仅为4 0 4 ；2 0 0 1 年，广东省 河源市近7 0 0 名市民因食用含有“瘦肉精”的猪肉集体中毒；而被媒体揭露的山东朱解镇 一个生猪交易市场每天交易的注水猪、病死猪等就多达2 0 0 余头。“”此后，苏丹红、多宝 鱼等事件层出不穷。近几年来，屡屡发生的农产品安全事件已经严重损害了广大消费者的 合法权益。所以，加快农产品质量安全法律体系的构建，加强对农产品质量安全的监管， 明确农产品质量责任，对于从源头上保障农产品质量，切实保护消费者权益将起到举足轻 重的作用。 6 谈到农产品质量安全立法，就必然涉及到农产品质量安全法与产品质量法的关系 问题。在农产品质量安全法颁布以前，学界对于我国农产品质量法的制定，主要有两 种观点：一种观点主张扩大现行产品质量法关于产品的定义，将农产品纳入其调整对 象之内；“”另一种观点主张在产品质量法之外另行制定一部综合性的农产品质量法。 农产品质量安全法的颁布表明我国采取了单独立法的体例，应该说这一选择是符合我 国国情的明智之举。因为农产品质量法与产品质量法是相关却不相同的两部法律。( 1 ) 二者的适用对象不同。农产品质量法主要适用于初级农产品；而产品质量法的调整对 象主要是经过加工、制作的工业产品。这两类产品的制作工艺、制作标准以及产品的产生 方式等方面均有较大差异正是由于以上差异，大部分国家才将农产品排除在产品质量法 的适用范围之外。而美国之所以规定农产品及工业产品一律适用产品责任法，主要在于美 国的农业在很大程度上已经实现了机械化、规模化、标准化的生产，农产品与工业产品已 无本质差异。就我国目前的农业生产而言，显然远未达到工业化的生产标准，因此不宜仿 效美国，将农产品纳入产品质量法中，与工业产品适用相同的法律规范。( 2 ) 农产品 质量法与产品质量法二者在立法规范内涵方面具有本质不同，两个法律规范体系也有 着本质差异。二者在规范的要求、致人损害的归责原则、举证责任、产品适用标准、产品 的监管等方面都不相同。比如，农产品质量责任的主观归责原则宜采用过错责任原则，而 产品质量法对于生产者确立的产品责任的主观归责原则采取了严格责任原则。因此， 我们不应忽视农产品质量法与产品质量法的本质差异，而简单地将农产品并入产品 质量法的调整范围内。( 3 ) 农产品质量法与产品质量法二者的立法精神也不完全一 致。产品质量法的立法目的主要在于通过加重对产品生产商、销售商的责任来更好地 实现对消费者利益的保护，立法天平明显偏向于处于弱势地位的消费群体。而农产品质量 法与之不同，它除了要维护广大农产品消费者的利益外，在立法中还需关注和考虑如何促 进农业发展，增强农产品在国际市场上的竞争力以及合理保护，平衡农业生产者的利益。 ( 4 ) 从立法技术而言，单独制定农产品质量法也要比将农产品纳入产品质量法来得 更为清晰、简明。若将农产品纳入产品质量法的调整范围内，除需扩大产品质量法 适用的产品内涵和外延之外，还需对产品质量法中其他一系列不适用农产品的规范加 以相应地修改和补充；由于我国在现有的客观条件下工业产品和农产品二者可以共同适用 的规范并不多，修改、增补的条文必然不少，往往对同一法律概念上的问题因适用于不同 的产品而要作不同的规定。这势必造成修改后的产品质量法内容体系不清晰，逻辑结 构难以合理。【l ”笔者认为我国的农产品质量法与产品质量法，并不是普通法与特别法 的关系，而是平行、并列的关系，其分别规范我国工业产品与农业产品的质量标准、质量 监管以及产品致人损害所承担的责任等内容。 除了产品质量法，有学者还对食品卫生法与农产品质量法的关系进行了分析， 认为我国的食品卫生法已经对食品卫生安全问题作出了具体规定，现阶段存在的农产 品质量诸多问题可以通过加强食品卫生执法予以解决，而不需要另行制定一部农产品质量 法。h ”显然，持这种观点的人没有注意到食品卫生法与农产品质量法各自的特殊性。 ( i ) 二者的适用范围不同。农产品质量法主要适用于来源于农业的初级农产品，即在农 7 业活动中获得的植物、动物、微生物及其产品；而食品卫生法中规定“本法适用于一 切食品，食品添加剂，食品容器，包装材料和食品用工具、设备、洗涤剂、消毒剂；也适 用于食品的生产经营场所、设施和有关环境。”其中“食品”是指“各种供人食用或饮用 的成品和原料以及按照传统既是食品又是药品的物品，但是不包括以治疗为目的的物品。” 从定义上看，农产品不同于食品：农产品一般不可以直接食用，而是作为加工的原料，它 可以加工成食品，也可以加工成工业产品：食品则通常可以直接食用。农产品肯定来源 于农业，对于自然环境的依赖性较强，而食品来源很多，而且相对独立。( 2 ) 二者立法取 向不同。食品卫生法是从保障消费者消费安全的角度出发来规制食品、食品添加剂及 其包装的卫生标准等方面，它不调整种植业、养殖业等农业生产活动，不能为农产品质量 的监管和促进提供标准，不能为农产品质量提高提供保障，更不能解决农产品质量责任问 题；农产品质量法则是针对农产品质量的专门立法，它涵盖了农产品质量安全标准，农产 品产地，农产品生产和标识，农产品监管，农产品质量责任等多方面内容。它既要保障消 费者的合法权益，又要维护农产品生产经营者的权利。 8 二、国外的立法实践及我国农产品质量安全法律模式的选择 ( 一) 国外的农产品质量立法实践 目前，各国在处理农产品质量立法与产品质量法的关系上，通常采用两种立法例。一 种，是将农产品归入产品质量法的调整范围内，农产品和其他工业产品一律适用产品质量 法的规定，而不另行制定农产品质量基本法其代表国家是美国。1 9 7 9 年美国统一产 品责任示范法第1 0 2 条c 款将产品定义为：“具有真正价值的，为进入市场而生产的， 能够作为组装整件或作为部件，零售交付的物品；但人体组织、器官、血液组成成分除外。” 在具体实践中，由于美国立法、司法体制的原因以及出于保护产品使用者的基本公共政策 的理由，法官们的态度倾向于采用更广泛、更灵活的定义。其产品几乎包括所有种类的制 成品，任何可以出售、使用或转移的加工材料都可归入产品范畴。为了使消费者能够依据 严格责任原则获得赔偿，越来越多的法院把房屋和出租公寓视为产品。产品也包括其容器， 而不管该容器是否随产品一起出售，如在“沙谢弗诉维多利亚东站公司”案中，被告因酒 瓶破碎使顾客的手受伤而被判承担严格责任。“”根据美国现有的产品责任立法及其司法实 践可以看出美国产品责任法中的产品不仅包括工业产品，而且还包括农业产品在内的几乎 一切被制造出来的东西，凡可以销售、移动、可使用的制成品都是产品。另一种，是将农 产品排除在产品质量法调整对象之外，即农产品不适用产品质量法的规定，而是另行制定 关于农产品质量方面的法律法规。其代表国家是日本和欧盟。日本制造物责任法第2 条第1 款规定：“本法所称制造物，指经制造或加工的动产；”欧盟在产品责任指令第 2 条中规定：“为本指令之目的，产品指除初级农产品和狩猎产品以外的所有动产，即使 已组合在另一动产或不动产之内”。指令在对产品范围作出规定的同时，允许各成员国 通过国内立法，将农业产品和狩猎业产品包括在产品的范围内，但不包括服务。如挪威产 品责任法将未经加工的初级产品( 包括狩猎品) 排除在产品之外，该法还特别强调如果 生产者将生产中所产生的废料投入流通，这种废料也属于产品。m j l 9 8 9 年丹麦的产品 责任法第3 条规定，产品“指所有动产，不论是制造物或是自然产物，而且也不论是否 是另一动产或不动产的一部分。产品包括电，不包括未经加工的农产品、畜牧业产品、渔 业产品及猎品。瞰1 意大利产品质量法对“加工”作了进一步解释：“加工”是指对产 品所作的改变其特性或添加物质的处理活动。包装或任何其他处理，只要具有工业性质并 且妨碍了消费者对产品的检查或创造了消费者对产品安全性的期待，即视为“加工”。西 班牙产品责任法强调将气体包括在产品之内。嘲上述各国都通过立法明确规定农产品不受 产品质量法的调整，对于农产品质量由其他法律法规加以规范。例如：日本以农林物质 标准化及质量标识管理法为基础，确立了包括食品卫生、农产品质量、投入品。、动物 。包括农药，兽药、饲料添加剂等 9 防疫、植物保护等几个方面的较为完善的农产品质量法律体系：欧盟制定了各种有关食品、 农产品的安全标准，并注重标准的系统化，对于标准的制定与实施尽量赋予法律的内涵， 给予法律效力上的保证；韩国则有农产物质量管理法和水产物质量管理法；我国 台湾地区涉及农产品质量安全方面的法律法规除食品卫生管理法外，主要还有农产 品批发市场管理办法、农产品市场交易法、农药使用管理办法、畜牧法、农药残 留检测要点、蔬果安全管理办法。等。上述国家和地区相对完善的农产品质量法律法 规，为其进行农产品安全监管奠定了基础。可见，制定和实施农产品质量法律法规，将行 之有效的经济、行政手段体现为法律，已成为各国进行农产品质量监管以及确定农产品质 量责任的基本取向。 固然，从现实重要性及完善法律体系的角度来看，农产品质量立法势在必行，但这并 不意味着理论和实践中已就此问题达成了共识，相反关于农产品质量是否需要立法的问题 尚存在争议，否定观点仍有不少：一种观点认为，未经加工制作的天然形成的产品，其质 量的形成是不依人的意志为转移的，换言之，这些产品不能按照国家或任何行业和地方规 定的标准形成或生长，也就无法通过包含有质量标准的法律对其进行规制。另一种观点认 为，农产品质量低下，固然有生产者主观方面的原因，但实际上更重要的在于其客观方面： 农业要保障其产出量，以提供1 3 亿中国人足够的食物；广大的农民要提高农产品产量以 提高自己哪怕是最微薄的收入。于是，长期以来，他们大量使用农药、化肥以提高农作物 产出量，大量使用激素类饲料添加剂以及兽药来缩短养殖周期。这些化肥、农药、饲料添 加剂以及兽药的提供也更使上述问题的出现成为理所当然的事情。另外，因工业的发展而 导致“三废”污染和城市生活垃圾使许多的农用地环境受到污染，农业生态环境遭到严重 破坏。显然，从原因的方面分析，农产品质量问题更多涉及到环境保护的问题以及科技发 展提供低害农药、化肥、饲料的问题，仅对农产品本身质量问题加以规制，容易陷入“头 痛医头，脚痛医脚”之弊。对于第一种观点而言，这样的解释对于天然工业品可以成立， 但对于农产品却不能完全成立。因为在当今技术条件下，人们虽然无法决定农作物按既定 标准生长，却能对农产品质量形成施加重要的影响，甚至左右其质量的形成。更重要的 是人们对现有技术成果特别是农药、化肥的滥用必然会给消费者造成诸多方面的损害，而 消除这种潜在损害就内在的需要一部“农产品质量法”。对于第二种观点，它实质上并没 有否认对农产品质量进行规制的必要性，反而是提醒了我们要注意立法和执法的统一和协 调，使农产品质量法与环境保护，促进科技发展相一致。 ( 二) 我国立法模式的确定及其原因 顺应国际立法趋势，全国人大常委会第二十一次会议于2 0 0 6 年4 月2 9 日审议通过了 中华人民共和国农产品质量安全法，并于2 0 0 6 年1 1 月1 日起施行。笔者认为我国采 取对农产品质量进行单独立法的模式，主要是基于以下几方面考虑：其一，农产品质量问 。农药残留检测要点主要用于批发拍卖市场的农产品检测；蔬果安全管理办法 主要用于供军方农产品 o 例如：转基因农产品 1 0 题突出，而以往的立法层次较低，难以担当如此重任。现有针对农产品质量问题的法律规 范都是一些零散的规定，如2 0 0 1 年8 月国务院颁布的棉花质量监督管理条例，2 0 0 2 年4 月农业部、国家质量监督检验检疫总局联合颁布的无公害农产品管理办法，以及 农业部颁布的农药管理条例、兽药管理条例、饲料和饲料添加剂管理条例、肥料 登记管理办法、水产苗种管理办法、农作物种子生产经营许可证管理办法等。从颁 布机关和规范名称不难看出这些规范立法层次并不高。根据1 9 8 7 年4 月2 1 日国务院批准， 国务院办公厅发布的行政法规条例第3 条的规定，“行政法规的名称为条例、规定和 办法。对某一方面的行政工作作比较全面、系统的规定，称条例；对某一方面的行政 工作作部分的规定，称规定；对某一项行政工作作比较具体的规定，称办法国务 院各部门和地方人民政府制定的规章不得称条例。”洲而国务院各部、委员会、中国人民 银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构根据