（民商法学专业论文）集体土地所有权主体及其保护.pdf

中文摘要 集体土地所有权制度是我国物权立法中必须面对的重要问题。从人民公社 时确立的“三级所有，队为基础”的农村集体土地所有体制，至今仍贯穿于我 国现行的土地立法中，其存在着如下制度弊端：国家与集体土地所有权界限不 清、集体土地所有权主体地位虚置、农民个人主体地位虚置、权利内容不圆满。 究其原因，主要是由于建国后几次土地制度变革形成现行格局，其中有政治因 素，也有国家和集体利益的冲突。在改革集体土地所有权的问题上，主要有农 村土地国有化方案、农村土地私有化方案、农村土地主体多样化方案及保留集 体土地所有权并加以改革和完善的方案。最后一种方案为主流意见，亦为笔者 所赞同。 集体土地所有权制度改革应当结合政治、经济、法律诸方面的因素综合考 虑，拿出最佳改革方案。政治方面应尊重社会主义制度，坚持社会主义公有制； 尊重人民当家作主地位：尊重历史，维持稳定；尊重国家发展规划。经济方面 应尊重经济发展规律：尊重市场的资源分配基础地位；发挥土地经济效益：选 择最经济的制度变革。法律方面应尊重集体土地所有权的私法性质；尊重“农 民集体”所有权主体地位，维持所有权权能完整。 确定农村土地归农民集体成员共同所有，承认集体土地与国有土地的平等 性，承认“农民集体”的所有者地位，改变“三级所有”的所有权模式，将集 体土地所有权主体“农民集体”统一为“村农民集体”。乡农民集体范围太大， 监督管理费用太高，离农民太远；村民小组规模太小，不利于发挥土地的规模 效益，且易为少数人控制；村农民集体规模适合当前农村的生产力水平和组织 管理水平，适宜成为集体土地所有权主体。“村民大会”是农民集体行使所有权 的权力机构，但其不是常设机构，应设立集体土地管理委员会作为集体土地所 有权的行使主体。集体土地管理委员会的具体形式不应一刀切，要结合我国东 中诬部不同的经济、社会发展水平，分别采取合作社法人、企业法人或委托社 会中介组织经营等模式。由村民委员会作为农村集体土地所有权行使的监督机 构，设立农民个人参与的监督机制。严格限制公权力介入，严格限定“公共利 益”，缩小征收范围；取消县级人民政府征收、征用土地的批准权；实行征收补 偿市场化：逐步提高补偿标准，保障失地农民的利益及其发展。允许集体土地 直接进入市场流转，在国家的宏观调控下，允许农村集体土地使用权全面流转， 明确流转方式、期限以及收益的分配，充分引入市场竞争机制，允许农民个人 充分行使权利。充分发挥国家土地利用总体规划的作用，国家以税收方式进行 利益分配、调节，打破城乡二元体制，实现全国城乡地政统一管理，建立农村 集体土地地籍管理制度与地价评估体系，对于“公共利益”征收为国有之外的 集体土地，不因使用权的转移而由农民集体所有转变为国家所有。 关键词：集体土地所有权农民集体集体土地管理委员会直接流转 a b s t r a c t t h el e g a lf r a m e w o r ko ft h ec o l l e c t i v el a n do w n e r s h i pi si m p o r t a n ti nt h e l e g i s l a t i o no f r e a lr i g h ti nc h i n a i tr u n st h r o u g ht h ee x i s t i n gl a n dl e g i s l a t i o nf r o mt h e t i m e so fp e o p l e sc o m m u n ew h e ne s t a b l i s h e dt h e “t h r e e - t i e r e d ，t e a m - b a s e d s y s t e m o fc o l l e c t i v el a n do w n e r s h i p t h e r ea r es o m ef l a w si nt h i ss y s t e m ：t h ed i f f e r e n c e b e t w e e nt h el e g a lf r a m e w o r k so fs t a t e o w n e dl a n da n dc o l l e c t i v el a n di so b s c u r e ；t h e s u b j e c to ft h ec o l l e c t i v eo w n e r s h i po fl a n di s n tb e i n gc e r t a i n ，t h es t a t u so fi n d i v i d u a l f a r m e ri sv a c a n c ya n dt h ec o n t e n to ft h er i g h ti s n tc l e a r a l lo ft h e s er e s u l tf r o mt h e p o l i t i c a lf a c t o r sa n dt h ec o n f l i c to fi n t e r e s t si ne x i s t i n gf r a m e w o r k t h e r ea r es o m e s u g g e s t i o n si n c l u d i n gt h es c h e m eo fn a t i o n a l i z a t i o n ，t h es c h e m eo fp r i v a t i z a t i o n ，t h e s c h e m eo fp l u r a l i z a t i o no fo w n e r so fl a n da n dt h es c h e m eo fr e f o r m i n go ft h e c o l l e c t i v eo w n e r s h i pw h i l er e s e r v i n gt h eb a s i cf r a m e w o r k t h ea u t h o rh a sa g r e e do n t h el a s ts c h e m ew h i c hi sa l s ot h em a i no p i n i o no f t h ep u b l i c t h eb e s ts c h e m eo fr e f o r m i n gs h o u l db ep u tf o r w a r dr e f e r r i n gt ot h ep o l i t i c a l ， e c o n o m i c a la n dl e g a lf a c t o r s a sf a ra sp o l i t i c sc o n c e m e d ，w es h o u l dr e s p e c tt h e s o c i a l i s ts y s t e m ，i n s i s to nt h ep u b l i co w n e r s h i p ，r e s p e c tt h es t a t u so ff a r m e r s ，r e s p e c t t h eh i s t o r ya n dm a i n t a i ns o c i a ls t a b i l i t y w ea l s os h o u l dr e s p e c tt h ee c o n o m i c a l p r i n c i p l e sa n dt h es t a t u so fm a r k e t ，p r o m o t et h ee c o n o m i c a le f f i c i e n c yo fl a n da n d c h o o s et h em o s te f f i c i e n tr e f o r m i n gs c h e m e a sf a ra sl e g a ls y s t e mc o n c e r n e d ，w e a l s os h o u l dr e s p e c tt h ep r i v a t ec h a r a c t e r i s t i co ft h ec o l l e c t i v el a n do w n e r s h i p ，r e s p e c t t h es t a t u so f “f a r m e rc o l l e c t i v e ”a n dm a i n t a i nt h ei n t e g r i t yo f t h eo w n e r s h i p i ti si m p o r t a n tt oa s c e r t a i nt h ec o m m o no w n e r s h i po ff a r m e rc o l l e c t i v e ，a d m i t t h ee q u i t yo fc o l l e c t i v ea n ds t a t e - o w n e dl a n d ，r e f o r mt h em o d e lo ft h et h r e e t i e r e d o w n e r s h i p u s e “f a r m e rc o l l e c t i v eo fv i l l a g e s u b s t i t u t et h e f a r m e rc o l l e c t i v e ”t h e s c a l eo ft o w n e r sc o l l e c t i v ei st o ol a r g ea n dt h ec o s ti st o oh i g h t h es c a l eo ft e a m c o l l e c t i v ei st o os m a l lt op r o m o t et h es c a l ee f f i c i e n c ya n di s e a s i l ym a n i p u l a t e db y m i n o r s f a r m e rc o l l e c t i v eo fv i l l a g e ”s h o u l db et h es u b j e c to ft h ec o l l e c t i v e o v , l a e r s h i po fl a n db e c a u s ei t ss c a l ei sc o n s i s t e n tw i t ht h el e v e lo fp r o d u c t i v i t ya n d m a n a g e m e n t “t h ec o n v e n t i o no fv i l l a g e r s ”i st h eh i g h e s ta u t h o r i t yi nv i l l a g e ，b u ti t i s n tas t a n d i n gb o d y , s oi t sn e c e s s a r yt oe s t a b l i s h t h ec o m m i t t e eo f t h em a n a g e m e n t o fc o l l e c t i v el a n d ”a st h ee x e c u t i v eb o d y t h ec o m m i t t e es h o u l dt a k ed i f f e r e n tf o r m s ， f o re x a m p l e ，c o r p o r a t i v ec o r p o r a t i o n ，e n t e r p r i s ec o r p o r a t i o na n dt r u s t i n gt h ea g e n c y o r g a n i z a t i o n ，c o n s i d e r i n gt h ed i f f e r e n tl e v e lo fe c o n o m i c a ld e v e l o p m e n to ft h ee a s t a n dt h ew e s t t h es u p e r v i s o r yf r a m e w o r ks h o u l db ee s t a b l i s h e dt h a t t h ec o m m i t t e e o fv i l l a g e r s ”i st h es u p e r v i s o r yb o d ya n da l lt h ev i l l a g e r sc o u l dp a r t i c i p a t ei n i t s h o u l dr e s t r i c tt h ei n t e r v e n t i o no fp u b l i cp o w e ra n dd e f i n et h e “c o m m o ni n t e r e s t s ” s t r i c t l y , r e s t r a i ne x p r o p r i a t i o n ，c a n c e lt h er i g h to fa p p r o x a l o fe x p r o p r i a t i o na n d c o n f i s c a t i o nb yg o v e r n m e n t si nt o w nl e v e l ，i n t r o d u c em a r k e te c o n o m yi n t ot h es c o p e o f t h ei n d e m n i t yo f e x p r o p r i a t i o n ，i m p r o v et h es t a n d a r do f i n d e m n i t ys t e pb ys t e pa n d g u a r a n t e et h ei n t e r e s ta n dd e v e l o p m e n to ff a r m e r sw h oh a v el o s t l a n d i ti sa l s o n e c e s s a r yt od i r e c t l yi n t r o d u c em a r k e te c o n o m y i n t ot h et r a n s a c t i o no fc o l l e c t i v el a n d a n dt op r e s c r i b et h em e t h o d sa n dt h et e r r ao ft h et r a n s a c t i o na n dt or e g u l a t et h e a l l o c a t i o no ft h ei n t e r e s t su n d e rt h em a c r o c o n t r o lo fg o v e r n m e n tt om a k et h ef a r m e r s t a k et h ef u l la d v a n t a g eo ft h e i rr i g h t t h eg o v e r n m e n ts h o u l da l l o c a t ea n dr e g u l a t et h e i n t e r e s t sb yt a xs y s t e mb a s e do nt h eg e n e r a ll a y o u to fl a n d a tl a s t ，i ts h o u l d c e n t r a l i z et h em a n a g e m e n to fl a n d ，e s t a b l i s ht h er e g i s t e r i n ga n de v a l u a t i n gs y s t e m so f c o l l e c t i v el a n d ，c h a n g et h eu r b a n - r u r a lp o l a r i z a t i o na n dp r e v e n tt h et r a n s f o r m a t i o n f r o mc o l l e c t i v el a n dt os t a t e o w n e dl a n d ，e x c e p tt h en a t i o n a l i z a t i o nf o r “c o m m o n i n t e r e s t k e y w o r d s ：c o l l e c t i v el a n do w n e r s h i p ；f a r m e rc o l l e c t i v e ；t h ec o m m i t t e eo ft h e m a n a g e m e n to f c o l l e c t i v el a n d ；d i r e c tt r a n s a c t i o n 独创性声明 y 9 7 9 0 0 2 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的 研究成果据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其 他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得垒徽太芋或其他教育机构 的学位或证书而使用过的材料与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均 已在论文中作了明确的说明并表示谢意 学位论文作者签名：彳 会稻 签字日期：卯6 年牛月加日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解岳 牧太孚有关保留、使用学位论文的规定， 有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘，允许论文被查阅和 借阅本人授权：；并毅六知以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行 检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编学位论文。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权书) 学位黻作槲：徐孝 导师样：邻 签字日期：z o 口5 年铲月少日 签字日期：年尹月阳日 学位论文作者毕业去向： 工作单位：电话： 通讯地址：邮编： 一、集体土地所有权主体之现状分析 集体土地所有权主体及其保护 劳动是财富之父，土地是财富之母。土地特殊的功能决定了它具有独特的经 济社会属性。首先，土地是人类生存和发展的基础。土地既是最基本的生产资料， 又是人们必要的生活资料。因此，土地对于人类各项生产和消费活动是绝对不可 少的。其次，土地是自然历史的产物，是有限的资源，不能再生。土地制度的优 劣足以影响到一国经济发展的速度和社会政治的稳定。集体土地所有权制度的 改革，由于牵涉到政治、经济、历史和不同利益主体之间的利益分配，牵一发 而动全身，任何改革施行起来必然困难重重。确立农民集体土地所有权的主体 是落实农民集体土地所有权的关键，明确农民集体土地所有权的性质是维护农 民集体合法权益的核心，而如何确立合理的集体土地所有权行使主体更是至关 重要。作者不揣冒昧，试图对集体土地所有权的真正主体的应然状态进行分析 论证，倡导国家对集体土地所有权的尊重，严格限制征收范围；倡导集体对农 民个人行使所有权权能的尊重，弘扬私法自治的理念；倡导集体土地所有权的 行使要尊重法律，维护国家的土地利用总体规划，以此实现国家、集体、农民 个人利益的协调。在集体土地管理方面，维护集体土地所有权，充分尊重农民 个人占有、使用、收益、处分权，并努力完善相应的保护机制。 一、集体土地所有权主体之现状分析 ( 一) 集体土地所有权主体的法律规定 有观点认为，对社会来说，土地归谁所有是无关紧要的，具有重要意义的 是土地及建筑物的实际占有及使用。因此，至关重要的问题是土地占有权、使 用权和管理权的制度设置及运行效果是否与经济发展、社会福利的要求相一致。 。然而所有权是其它权利的基石，科学的所有权制度设计会为其使用、管理等带 。颜运秋、j i 洋辉：困有化：中图农村壤体十地所有权制度变革之路，湘潭人学学报2 0 0 5 年第2 期第1 0 5 页。 “川! 田、l ：广牛主编：中团十地议利的法制迎设，中国政法人学版 i ：2 0 0 2 年6 t r 】第l 版，第3 页。 叁竺圭丝堑宣堡圭竺墨茎堡篓 来巨大的便利。改革开放后，随着我国社会主义法制的恢复，农村集体土地所有 权作为权利的时代才正式开始。中华人民共和国宪法第l o 条规定：“农村和 城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和 自留地、自留山，也属于集体所有。”中华人民共和国民法通则第7 4 条规定： “集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有，由村农业生产合作社等农业 集体经济组织或者村民委员会经营、管理。已经属于乡( 镇) 农民集体经济组织 所有的，可以属于乡( 镇) 农民集体所有。”中华人民共和国土地管理法第l o 条规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织 或者村民委员会经营、管理：已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的 农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经 属于乡( 镇) 农民集体所有的，由乡( 镇) 农村集体经济组织经营、管理。”中 华人民共和国农村土地承包法第1 2 条规定：“农民集体所有的土地依法属于村 农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会发包：已经分别属于村内两 个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或 者村民小组发包。” 从以上有关农村集体土地所有权的法律规定可以看出，我国现行法律对于 农村土地集体所有权的主体界定为“农民集体”这点上是非常明确的。宪 法概括的规定农村土地属于集体所有。民法通则进一步确认了集体土地 所有权主体为村农民集体或乡( 镇) 农民集体。此后，土地管理法则又进一步 确认了村内农村集体经济组织或村民小组范围内的农民集体所有。这样，我国现 行法律基本明确了三类农村土地集体所有权主体，即村内农村集体经济组织或 村民小组范围内农民集体、村范围内农民集体、乡( 镇) 范围内农民集体。由此 可见，我国从人民公社时所确立的“三级所有，队为基础”的农村集体土地三级 所有体制，至今仍贯穿于我国现行的土地立法中。同时上述法律还明确了集体所 有的土地由村集体经济组织或村民委员会以及村内农村集体经济组织或村民小 组经营、管理。 ( 二) 制度弊端 1 国家与集体土地所有权界限不清 = ：塞堡圭些堕壹壑圭箜查塑垫坌堑 土地归属一向为法律制度设计的重心。为反映出农民本身对当下土地权属 的认识，一项涉及5 省2 0 县的调查问卷第一个问题即关乎于此，“你耕种的土地 是谁的”。作出有效选择的问卷有4 3 0 份，选“国家的”占6 0 ，“村集体的”占 2 7 ，“生产队( 小组) 的”占7 ，“个人的”占5 ，“其他人的”占0 4 。可见， 认为农村土地归国家所有的占了绝大多数，这反映出制度环境下国家对集体土 地所有权的侵蚀已经非常严重，从土地征用法律制度可见斑。 国家可以随时因需要而征用农民集体所有的土地，集体土地的所有者必须 服从，不能以自己的所有权抗辩。宪法第1 0 条规定：“国家为了公共利益的 需要，可以依照法律规定对土地施行征用”。土地管理法第2 3 条明确规定：“国 家建设征用土地，被征用单位应当服从国家需要，不得阻挠。”总之，农民集体 土地的所有权，是一种受限制的相对财产所有权。农民集体土地所有权经常地 在变更，这种变更只有一种方向，即由农民集体所有转变为国家所有。 可见，人们对于农村集体土地所有权主体认识的模糊是有理由的。上述规 定和做法，体现出国家土地所有权对集体土地所有权的挤压，以及国家行政权 力对集体土地所有权的侵占和干预，使集体土地所有权在很大程度上失去了所 有权的应有意义，有悖于民法“所有权一体保护”的基本精神，也使得集体土地 所有权残缺不全，让人怀疑集体土地真f 的所有权主体究竟是集体还是国家。 国家对集体土地所有权的蚕食，以及国家的超级所有者地位已经让集体土地所 有权制度显得无关紧要。有些学者也据此提出，取消集体土地所有制，代之以 单一的土地国家所有制。 2 ，集体土地所有权主体地位虚置 粗略一看，我国现行法律对农村土地集体所有权的主体的规定似乎明确，但 是，进一步分析就可看出，现行法律对所有权主体的界定实际上是模糊的。首先， 现行法律虽然确立了“农民集体”的农村集体土地所有权主体地位，但“农民集 体”却没有以民事法律主体的形式出现，其还不是一种法律承认的民事法律主体 形态。按照民法通则等法律所使用的“村农民集体”等用语，农民集体应当 ”陈小君等兽：农村十地法律制度研究i i | 野涮盎解读，中田政法人学i | ；版 = i = 2 0 0 4 年1 月第1 版 第5 负。 。m 东辉：改革集体十地所有枞1 j 使用权制度的构想，湘潭师 1 1 【学院学报2 0 0 0 年第5 期，第8 0 页。 叁竺圭些堑塑壑圭竺墨茎堡茎 指一定地域范围( 乡镇、村或村民小组) 内的所有农民，它是一种松散的群体。这 样，按照通行的民法理论，“农民集体”应当不是一个能够独立享有民事权利和 承担民事义务的民事主体。仅从这一点看，“农民集体”与“公司股东”有些相 像。然而，公司法规定股东大会是公司股东的代表机构，公司股东通过股东大会 对公司的重大事项行使决策权。然而，目前我国相关法律在规定了农民集体是农 村集体土地所有权的主体后，并没有再通过确立一个具体的实体作为农民集体 行使所有权的代表机构，使农民集体能够作为所有权主体行使其权利。相反，法 律却规定了相对明确和具体的农村集体土地所有权的经营管理者。我国集体土 地事实上就是“三级所有、三级经营管理”体制，即乡( 镇) 、村、村民组三级 所有权主体及经营管理主体，砸如人们常说的“三级所有，两级空”，即只有村民 小组这一级是实的。因为村级所有的土地是所属村民组所有的土地相加之和，乡 ( 镇) 所有的土地是所属村级所有土地之和。土地承包到户，名义上村委会是发 包方，而决定农户承包耕地的数量却是依据村民组所占耕她的多少决定的，在同 一个村委会中，不同村民组的平均承包耕地面积差别明显，而乡一级更是行使政 府管理职能，现在几乎很少有人能说清楚土地究竟属哪一级所有。 由于法律对虚的所有权主体“农民集体”规定了相对明确的经营管理者，这 就最终导致经营管理者成为实际上的集体土地所有权的主体。此外，现行法律也 未对经营管理者的权限予以规范和限制，其结果是经营管理者权利过分强大，侵 害所有者利益的事情时有发生，事实上使农民集体失去了对土地的自决权。”同 时，由于经营管理者和所有者的利益存在差异，加之我国社会行政主导的强大惯 性，导致上级集体随意平调、侵占下级集体所有土地的现象经常发生，使不同土 地所有权主体之阳j 产生冲突，造成土地无人负责的局面，集体土地所有权最终无 法得到实现。9 在农村集体土地所有权主体虚位的情况下，所谓土地集体所有实际上成了 乡村干部的小团体所有，有的甚至成为个别乡、村干部的个人所有。由于土地所 有权主体不明，集体所有成了既非法人所有，又非集体成员个人共有的高度抽象 化了的悬空状态所有，集体成员缺乏对土地的有效介入和控制，集体所有陷入人 ”高富、卜著： = 地使用救和用盏物杖，法律j j ；版 j ：2 0 01 年版， 3 8 9 页。 ”抑琳：f t 村集体十地昕什权主体问题探讨，湖北民族学院学撤 2 0 0 5 年第1 期第7 2 孤。 = ：叁堡圭垫噩查壑圭签查塑坚坌堑 人所有，人人没有，谁都应负责，谁都不负责的境地，集体成员难以形成对土地的 主人翁感，从而造成集体土地利用不足与不当使用的后果。 3 农民个人主体虚位性 在现实情况下，乡村基层组织利用其所有权任意增加农民的负担，干预农民 正常的生产种植活动，随意拿走农民的承包土地。而农民作为集体成员对所有权 的成员权却降到了最低点，对于所有权，出现了“你有，我有，就是农民没有”的 状况，农民经营土地的收入是微乎其微，甚至有时入不敷出。这样不仅破坏了干 群关系，而且影响到农民的生产积极性，降低了土地的产出率，以致影响到农民 生活水平的提高。集体土地所有权权属模糊的现状，造成了各级所有者之间没 有明确的权责分工，使某些地方基层政府组织领导为了当前的利益乱占土地，滥 用耕地，造成了耕地的大量流失，加上占用耕地没有合理的补偿机制，严重损害 了农民的利益。土地频繁调整，使得农民土地使用权不稳定，土地承包预期不足， 缺乏经营自主权，这不但影响到农民对土地的投入，而且影响到了农民的生产积 极性。 地的 使用 立命 下隐 ，农民个人在集体土地的收益、处分中缺乏利益表达机制。在集体土 方面，现实中经常为了便于操作而置农民于不顾；在补偿款的领取、 ，往往层层克扣，发放到农民手中已是寥寥无几，这也使得农民安身 处于不稳定状态，增加了农民的不安全感和不公平感，为社会动荡埋 4 权利内容的不圆满性 所有权的权能不外乎积极权能( 占有、使用、收益、处分权能) 和消极全 能( 排除他人干涉、妨害的权能) 。在社会化大生产的今天，所有权往往只能 在分离的权能中得到体现和实现。农民集体土地的所有权，与一般民法中的所 有权内涵有重大区别，它不是一种绝对所有权。因为财产所有权是指所有者依 法对自己所有的财产享有占有、使用、收益和处分的权利。但是，农民集体虽 是土地所有权人，而实际上并不行使所有者的实质权能。 。颜运秋，l i 忤辉：困何化：中国农村集体十地所有权制度变革之路，湘潭人学学报2 0 0 5 年第2 斯，第1 0 3 撕。 ! 卢古勇、陈利根、穆广荣：关十农村集体十地所有权址化j 产权建设的心考山东农业人学学报 2 0 0 1 年第4 期第l l 负。 外用面本 。另征方之患 壅堡圭些要塑壑圭竺墨茎堡茎 具体说来，集体土地所有权权能的缺失表现为以下方面：首先，使用权权能 不全。通过承包合同取得集体土地承包经营权的农民，应该根据合同的约定和国 家产业政策，享有自主合理使用土地和争取最大收益的权利。但实际上，在目前 的制度下农村集体土地使用权并不完整。很长一段时间内，国家对所有农产品实 行统购统销，农民对于种植作物种类的选择只能听命于国家。虽然在实行联产承 包责任制之后，统购统销的范围已大为缩减，但各种形式的统购统销制度仍然广 泛存在。 其次，收益权能的残缺。收益权能的残缺表现在：现行的土地征用制度无 法体现所有者的收益权。我国现行法限制集体土地使用权的有偿流转，集体所有 的土地只有经国家征用转为国有土地后才能出让、转让。土地管理法规定， 国家因公共利益需要而征用集体所有土地时，应当支付土地补偿费和安置补助 费，但是给予农民集体的补偿既不是地租，更不是土地的价格，也低于用地者 向所有人支付的地租，基本上属于无偿使用，而且不必征得所有人的同意，仅仅 是部分象征性的给予补贴。相反，国家支付廉价的征地补偿后，将所征土地的使 用权再有偿出让给使用者，政府因此获得了高额收益。然而，这高额的收益绝非 集体土地变为国有土地后才增值的，它是由土地位置和自然地理条件以及土地 丌发的程度所决定的。因为实物使用上受土地用途管制原则的限制，农地只能 进行农业生产，“土地发展权”被剥夺了。由于集体所有的土地不能用于房地产 丌发，确实需要进入房地产市场也必须转为国有后方可，这就使得原来应属于集 体所有的收益受到限制。这实际上是国家对集体土地所有利益的种变相侵占， 实际上剥夺了农民集体对集体土地进行商业化丌发的权利，使集体土地所有者 失去了对土地的收益权。 最后，农村集体土地处分权能的残缺更甚。集体土地所有权不能交易，也不 能转让( 国家征用除外) 。农民集体土地所有权，至少受以下法律规定的限制： 宪法第l o 条明确规定：“任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以 其他非法形式转让土地。”也就是说，作为集体土地所有者的农民集体，无权买 卖、出租自己所有的土地，也不能随意转让自己所有的土地。土地管理法 第6 3 条规定：“农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农 业建设。但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼 6 = ：塞堕圭些匝查壑圭箜查塾丛坌堑 并等情形致使土地使用权发生转移的除外。”城市房地产管理法第8 条规 定：“城市规划区内的集体所有的土地，经依法征用转为国有土地后，该幅国有土 地使用权方可有偿出让。”也就是说，我国立法不但禁止有偿转让，集体所有的 土地只有经国家征用转为国有土地后才能转让。而按传统民法理论，所有权是 种完全的物权，包括对物的占有、使用、收益、处分四项权能，为他物权之源泉： 而他物权，包括用益物权和担保物权只能就使用、收益之特定方面享有一定范围 内物之支配权，即只能享有占有、使用、收益、处分四项权能中的一项、两项或 三项权能，而不能享有全部四项权能。这样，集体土地所有权制度与理论上的所 有权差距很远，可以说已经名不副实。 所有这一切都表明：“农村集体对其所有的土地并不具有处分权，只是具有 名义上的所有权而已，真正拥有支配权的是国家。”“集体土地所有权，实质上是 “国家控制但是由集体来承受其控制结果的一种中国农村的特有的制度安排。” 可见，我国现行法律只承认集体土地使用权的存在，集体土地所有权已沦落为国 家所有权的附属物，在一定意义上它已经丧失了其应有的功能；而集体土地所有 权本身存在的主体虚位、权能不全、与国家所有权关系不清等缺陷f 是其功能 缺失的一系列不良表现，其直接后果将进一步导致对土地无人负责。因此，实际 中便暴露出许多问题，如耕地流失、农业生产率低下、土地效用得不到充分实现 等，这些严重阻碍了生产力的发展，对其改革势在必行。 ( 三) 原因分析 1 历史成因 首先从我国农村土地制度的几次变革入手，来分析形成现行制度及其缺陷 的原因。 我国农村土地制度第一次变革的标志是1 9 5 0 年6 月3 0f l 颁布的中华人民共 和国土地改革法，其中心思想是通过土地改革废除封建地主土地私有制，将其 变为农民土地私有制，这一阶段至1 9 5 3 年中共中央宣告土地改革已经完成而结 束。新中国的土地改革运动极大地促进了农业生产力的发展，为国家工业化的起 会锦萍： 农村集体十地所有权的圈境1 j | 路，载i 二利l 叫：物权法专题研究( 下) ，古林人民 j 版剌：2 0 0 2 年版，第1 0 2 1 负， 颜运秋，i ：汗辉：田柯化：中囡农村集体十地所卡杖制度变革之路，湘潭人学学报2 0 0 5 年第2 期，第1 0 3 页。 墨堡主些里互墼圭堡墨茎堡篓 步奠定了基础，但也出现了“两极分化”严重的情况。我国现行集体土地所有权 制度形成于人民公社时期，其渊源于当时中共中央制定和发布的一系列文件。 1 9 6 2 年2 月1 3 日中共中央发布的关于改变人民公社基本核算单位问题的指示 中，对农村集体经济的所有权问题进行了相应规定，明确提出实行“三级所有，队 为基础”产权形式。1 9 6 2 年9 月2 7 日中共中央发布的农村人民公社工作条例修 正草案( 简称六十条) 正式确立了农村集体土地所有权制度。该文件明确 规定农村土地实行“三级所有，队为基础”的制度。为了执行“一化三改”的过 渡时期总路线，中共中央决定在农村通过互助合作和人民公社运动使土地的农 民私有向集体所有、统一经营过渡。这一阶段从1 9 5 3 年开始到1 9 7 8 年十一届 三中全会召开前夕结束，最终形成了“三级所有、队为基础”的集体土地所有制 模式。 所谓“三级所有、队为基础”，就是指原来生产队范围内社员共同所有的生 产资料，仍旧归生产队所有，生产队成为基本的核算单位，而生产大队、公社的土 地以及其他生产资料，分别属于各自范围内的社员共同所有，由各自的管理机构 分别管理。自此我国农村开始确立起以生产队为基本生产单位的人民公社、生 产大队、生产队三级所有制。但在当时特殊的历史背景下，这种“三级所有、 队为基础”的农村集体土地所有权制度在实际上从来没有被认真遵循过，农民集 体土地所有权也从没有作为权利被尊重过。在实践中，农村集体土地所有权的主 体利益从未被考虑过，上级集体凭借行政权力无偿调拨下级集体的资金和劳动 力是普遍存在的现象 上级单位无偿征用下级集体的土地、山林的现象也时有 发生。而且由此而形成的行政权力侵害农民集体土地所有权的风气也成为一种 习惯，并且至今未予停歇。” 在“三级所有、队为基础”的模式中，生产队的生产经营活动总是受到生产 大队和人民公社的制约，人民公社和生产大队无偿调拨生产队资余和劳动力的 情况普遍存在，人民公社经常无偿征用生产队所有的土地。生产队土地所有权的 范围并没有明确的界定，有的地方在同一块土地上存在生产队、生产大队和人民 公社三个所有权，这种现象与“一物权”的民法原理是相矛盾的，土地的利用 效率无法充分发挥，也势必挫伤农民的生产积极性。于是，从1 9 8 3 年起，中央决 柳琳： 农村艇体十地所仃救主体问题探讨，湖北民接学院学报2 0 0 5 年第l 期，第7 1 - 7 2 页。 二：叁堡圭些堕童壑圭箜奎望垫坌堑 定改革人民公社体制，实行政社分设。中央要求原来的公社一级和非基本核算单 位的大队，是取消还是作为经济联合组织保留下来，应根据具体情况，在群众自 愿的基础上，与群众商定，形式与规模可以多种多样，不要自上而下强制推行某 一种模式。为了完善统一经营和分散经营相结合的体制，一般应设置以土地公有 为基础的地区性合作经济组织。这种组织可以叫农业合作社、经济联合社或群 众选定的其他名称：可以以村( 大队或联队) 为范围设置，也可以以生产队为单 位设置，可以同村民委员会分立，也可以一套班子两块牌子。到1 9 8 5 年，全国政 社分设工作全部完成。绝大多数地方在原来的人民公社、生产大队和生产队解 体后，相应组建了不同层次的社区性合作经济组织。 从十一届三中全会召开至今，国家通过土地使用制度改革，使土地的所有权 与使用权分离，实行集体土地的家庭承包经营制，进入土地制度改革的第三个时 期。可见，我国的农村土地集体所有制是计划经济时代的产物，也是我国半个世 纪以来城乡社会经济二元化体制的制度基础。在中国共产党十一届三中全会以 后，我国农村广泛开始撤社建乡，通过实行农户家庭承包经营以及建立农业的双 层经营体制，解放和发展了农村生产力，为我国农村社会稳定、经济发展乃至整 个国家的社会稳定和经济发展做出巨大贡献。 迄今为止，我国农业经济体制改革并没有触及农村土地集体所有制这一农 村经济体制的基石。虽然，长期以来我国的政策与法律的本意始终在强调农村的 土地归农民集体所有这一基本原则，然而法律对农村集体土地所有权的规定却 并不清晰，“农民集体”不是法律上的概念，它是传统公有制理论在政治经济上 的表述，“按照旧的意识形态造就的劳动群众集体的概念不是科学的法学概 念，因为劳动群众集体在法律上无法界定。”“因为我国农村实行人民公 社化的历史原因，集体经济组织已基本不存在，人民公社解体后，农村恢复乡、村 和村民小组体制，从法律上讲，乡、村和村民小组不是集体经济组织，不可能成为 集体土地所有权的主体。尤其是在乡一级，无论是在法律规定中还是在现实生活 中都不存在合作社之类的集体经济组织，因而也就不可能找到一个代表全乡农 民集体的组织机构作为土地的所有者。2 怯定的集体土地所有者随着改革的进 “孙宪忠并：论物权法泣律i | ：版 i ：2 0 0 1 年版，第1 0 页。 。刘英、易下：农村集体十地所囱权制度的法律探讨农业绐济1 9 9 9 年笫8 期，第3 4 负 塞圭墨圭些要查坚兰竺墨苎堡芝 程和经济发展的客观要求被逐步虚化，以及集体土地三级所有本身容易产生的 权利冲突，导致在法学理论和法律实践上对此问题存在颇多争议。 2 利益分配及冲突 国家与集体的冲突源于其自身利益的驱动，特别表现在土地征收制度上。 由于土地征收具有强制性，作为集体土地的所有权，在土地的处置上只能服从 国家的需要。马克思认为：“土地所有权的前提是，一些人垄断一定量的土地， 把它作为排斥其他一切人的，只服从自己个人意志的领域。”。从经济意义上来 说，土地所有者凭借他对土地的垄断而收取一定的地租，地租是土地所有权在 经济上的实现形式。但是，征地行为发生了土地所有权的转移，由土地所有权 垄断而获得的地租收益流向因此而改变，集体土地所有者也因此而失去获得地 租的权利。作为集体土地的所有权人要求在经济上得到等价补偿是合理的，即 理论上应相当于购买土地所有权的价格或者说相当于土地所有权价值的补偿。 然而现行补偿价款严重背离土地所有权的价值，不但剥夺了集体土地所有权人 占有、使用的权利，而且将土地价值的大部分，打着“公共利益”的旗号收归 国有，背后的原因就是国家的超级所有者地位和对利益的渴望。 ( 四) 集体土地所有权改革的争论 针对农村集体土地所有权改革问题，学界作了不懈的努力，学者们提出了许 多改革方案，大体上可归纳为四种意见：第一种意见是，取消集体土地所有权， 实行农村土地国有化；第二种意见是，取消集体土地所有权，实行农村土地私有 化；第三种意见是，部分取消集体土地所有权，实行农村土地国家所有、集体所 有和农民私人所有三者并存；第四种意见是，保留集体土地所有权，对其进行改 革与完善。 支持国有化的学者认为：按照传统的国家理论，构成国家的三个要素为领 土、人民和主权。所以土地既是国家的构成要素又是最重要的生产要素。国家 在其管领的土地上，不但和其他土地所有人那样可以在该土地上行使权力，而且 其权力要高于般土地所有人的权利。农村集体土地归国家所有是以国家主权 为依托的，有强有力的理论支撑，更何况，集体土地所有权在收益、处分等方面的 马克思、恩辫斯嚣：t 马克思、堪l 斯伞集t 人民m 版礼1 9 8 5 年版第1 5 7 负。 1 0 二：篓堡圭些堕