（人文地理学专业论文）基于区域差异的征地补偿标准研究.pdf

摘要 目前我国的征地补偿标准存在补偿低，不能反映土地区位条件差异、与土地 市场价值差距过大等问题，这些问题引发征地过程中的各种矛盾。各级国土资源 管理部门和专家学者对征地补偿标准进行了多年的理论研究和改革试点，但仍未 形成一个理论上充分、实践上可行，各方达成一致的办法。基于上述情况，本文 选择以征地补偿标准及其测算方法为研究对象。在回顾我国征地补偿标准的演变 历程、分析其存在问题及总结国内实践探索的基础上，得出我国征地补偿标准的 改进方向。以此改进方向为基础，从征地补偿价格的分析入手，重构了我国征地 补偿标准，通过引入土地距城市距离、土地区域条件等因子建立了基于区域差异 的征地补偿标准测算方法。最后以陕西省为例，运用a r c v i e w 软件对测算方 法进行了验证。论文的主要结论包括：1 ) 我国现行征地补偿标准改进的方向是： 按价补偿、统一补偿和区位补偿；2 ) 适合当前国情的、能体现按价补偿发展方 向的征地补偿标准应该由农地经济产出和土地增值分配两部分构成，即：征地补 偿标准= 农地经济产出+ 土地增值的合理分配；3 ) 以与城市距离、经济发展水平 等因素来反映土地区域条件差异，以工业平均地价来反映土地增值，在三点假设 条件之下，构建了一种土地增值的分配方法，从而建立了一种基于区域差异的征 地补偿标准测算方法；4 ) 以陕西省为例，对上述测算方法进行了验证，结果表 明：测算结果的空间分布基本上与经济发展水平的空间分布相吻合，比现行的征 地补偿标准以及区片价和统一年产值标准更接近土地的市场价值，同时，它也较 好地解决了以分区方式衡量区域差异所造成的接边区差异过大等问题。 关键词：征地补偿标准区域差异 s t u d y o nl a n d a c q u i s i t i o nc o m p e n s a t i o nc r i t e r i a b a s e do n r e g i o n a ld i f f e r e n c e s a b s t r a c t c u r r e n t l y , t h e r ea l el o t so fp r o b l e m se x i s t i n gi nl a n da c q u i s i t i o nc o m p e n s a t i o n c r i t e r i ai nc h i n a , s u c ha sl o wc o m p e n s a t i o n , n o tr e f l e c t i n gr e g i o n a ld i f f e r e n c e sa n d n o tc o i n c i d i n gw i t hm a r k e tv a l u eo fl a n d , w h i c hc a t l l o t so fs o c i a lc o n f l i c t sa n dl a n d d i s p u t e s c h i n e s eg o v e r n m e n t , e x p e r t sa n ds c h o l a r sh a v e b e e nf o c u s i n go nt h e t h e o r e t i c a ls t u d ya n dr e f o r me x p e r i m e n t so fl a n da c q u i s i t i o nc o m p e n s a t i o nc r i t e r i af o r m a n yy e a r s ，b u th a v en o ty e tf o u n d at h e o r e t i c a l l ys o u n d , p r a c t i c a li ni m p l e m e n t a t i o n a n dc o n s e n s u sa p p r o a c h u n d e rt h i sc o n d i t i o n , t h el a n da c q u i s i t i o nc o m p e n s a t i o ni sc h o s e n a ss t u d y i n gs u b j e c t t h i sp a p e rh a so b t a i n e dt h ed e v e l o p i n gd i r e c t i o n so fc o m p e n s a t i o n s t a n d a r di no u rc o u n t r yf r o mr e v i e w i n go ne v o l u t i o np r o c e s so fl a n dc o m p e n s a t i o n s t a n d a r d ,a n a l y z i n gp r o b l e m so fl a n da c q u i s i t i o nc o m p e n s a t i o nc r i t e r i aa n d s u m m e r i n ge x p l o r a t i o n i n p r a c t i c e b a s e do nt h ed e v e l o p i n gd i r e c t i o n s ，f r o m a n a l y z i n gt h el a n da c q u i s i t i o nc o m p e n s a t i o np r i c e ，t h i sp a p e re s t a b l i s h e sl a n d a c q u i s i t i o nc o m p e n s a t i o nc r i t e r i aa n dc o n s t r u c t sak i n do fc a l c u l a t i o nm e t h o do fi t a t l a s t , t a k i n gs h a a n x ip r o v i n c ef o re x a m p l e ，a r c v i e wi su s e dt oi m p l e m e n tt h em o d e l a n da n a l y z et h er a t i o n a l i t yo ft h em o d e l t h er e s u l t so ft h i sp a p e rc o n c l u d e s ：1 1i t s h o u l dc o m p e n s a t ea c c o r d i n gt om a r k e tp r i c ea n du n i q u es t a n d a r d , a n di ts h o u l d c o m p e n s a t ec o i n c i d i n gw i t hr e g i o n a ld i f f e r e n c eo fl a n d ；t h el a n da c q u i s i t i o n c o m p e n s a t i o nc r i t e r i ae q u a l st ot h ep r o d u c t i o nv a l u eo fa g r i c u l t u r el a n dp l u st h e r e a s o n a b l ed i s t r i b u t i o no fl a n dv a l u ea d d e d ；r e f l e c t i n gr e g i o n a ld i f f e r e n c e so fl a n d b yd i s t a n c ea n dl e v e lo fe c o n o m i cd e v e l o p m e n t , a n dr e f l e c t i n gl a n dv a l u ea d d e db y a v e r a g ei n d u s t r yl a n dp r i c e al 【i n do fm e t h o dt od i s t r i b u t el a n dv a l u ea d d e dh a sb e e n c o n s t r u c t e du n d e rt h r e eh y p o t h e s e s , a n dak i n do fm e t h o dt oc a l c u l a t el a n da c q u i s i t i o n c o m p e n s a t i o nh a sb e e ne s t a b l i s h e db a s e do nr e g i o n a ld i f f e r e n c e s ；4 、t h er e s u l to ft h e m e t h o di n d i c a t e st h a tt h es p a t i a ld i s t r i b u t i o no ft h em o d e l r e s u l t sc o i n c i d e sw i t ht h e s p a t i a ld i s t r i b u t i o no fe c o n o m i cl e v e lo nt h ew h o l e , a n dt h er e s u l to ft h em o d e li s c l o s e rt ot h em a r k e tp r i c eo ft h el a n dt h a nt h ei n t e g r a t e dl a n ds e c t i o np r i c e sa n d s t a n d a r do fu n i f i e da n n u a lp r o d u c t i o no fc o u n t y , m e a n w h i l e ，i ta l s op e r f e c t l yr e s o l v e s t h ep r o b l e mo fw e i g h i n gr e g i o n a ld i f f e r e n c e sb yp l o t t i n g 1 西北大学学位论文知识产权声明书 本人完全了解学校有关保护知识产权的规定，即：研究生在校攻 读学位期间论文工作的知识产权单位属于西北大学。学校有权保留并 向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版。本人允许论文被 查阅和借阅。学校可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据 库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学 位论文。同时，本人保证，毕业后结合学位论文研究课题再撰写的文 草一律注明作者单位为西北大学。 保密论文待解密后适用本声明。 学位论文作者签名：盘l 豳塑：指导教师签名：复l 鱼銎：舀。 孓1 年6 月i j 日瑚 年f 月日 西北大学学位论文独创性声明 本人声明：所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工 作及取得的研究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谓十的地 方外，本论文不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含 为获得西北大学或其它教育机构的学位或证书而使用过的材料。与我 一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的 说明并表示谢意。 学位论文作者签名：。再辛肉牡 3 1 年6 月店日 1 选题依据及论文思路 伴随我国工业化和城市化进程的不断推进，国家对于各种建设用地的需求不断 增长。作为建设用地供给的重要保障，征地在经济建设的过程中起着重要的作用。 然而，由于征地制度的缺陷，引发征地过程中众多的社会冲突和土地问题。征地补 偿标准的不合理就是其中重要的一个方面。各级国土资源管理部门和专家学者对征 地补偿标准进行了多年的理论研究和改革试点，但仍未形成一个理论上充分、实践 上可行，各方达成一致的办法。在参与陕西省征地综合区片地价及县域统一年产 值标准课题研究的过程中，作者对我国现行征地补偿标准及拟将推出的征地区片 综合地价和县域统一年产值标准中存在的问题有了较深的认识和体会，产生了本研 究的想法。 1 1 问题的提出 当前，由于征地制度的缺陷，在征地过程中存在众多的社会冲突和土地问题。 主要表现在以下方面： 1 1 1 城市化进程不断推进，征地问题日益突出 欧美发达国家所走过的道路昭示我们，工业化、城市化是经济社会发展的必然 趋势，然而城市化是以大量的建设用地为依托的。按照国民经济核算数据，中国已 经进入城市化加速发展阶段，按照全国土地利用总体规划纲要，从2 0 0 1 年到2 0 1 0 年。全国需安排非农建设占用耕地1 8 5 0 万亩，其中9 0 以上为需要征用的集体土地， 将有近1 2 0 0 多万被征地农民需要陆续安割在征地过程，由于对征地补偿不满， 农民采取阻挠施工，频繁上访、故意阻塞交通等一些过激行为以期引起政府的关注。 据统计进京上访的人群，有9 0 是农民，其中因征地纠纷问题上访的占7 0 以上闭。 由此可见，征地补偿标准的合理与否，能否让失地农民满意是征地中最为核心而不 容忽视的一个方面。 1 1 2 征地补偿标准偏低，土地利用浪费严重 工业化和城市化是经济社会发展的要求，从这个意义上讲，我国土地资源供应 政策对经济社会发展发挥了重要的作用。但是，目前我国城市扩张无论是其规模， 还是速度，都已经超越了城市化正常需要水平。权威机构统计显示：改革开放2 8 年， 我国g d p 年均增长超过9 个百分点。但在经济高速增长的背后，我国却成为世界上 单位g d p 资源消耗最高的国家之一。如今，全国不少省份到2 0 1 0 年的规划用地指 标均已提前用完，都在千方百计通过规划的修编进一步追加用地指标i ，l 。以陕西省 2 0 0 5 年的g d p 增长和建设用地消耗数据的测算为例，该省g d p 每增长一个百分点， 就要消耗4 0 0 0 多亩土地1 。这种土地利用的严重浪费，主要是由于政府可以通过较 低的补偿获得土地，因此可以在土地转用中获得巨大的经济收益或通过城市建设提 高政绩。对于这现象，如果不采取强力措施加以控制，将直接影响了国家的粮食 安全，直接危害农村经济发展和整个社会稳定。 1 1 3 政府征地意愿强烈，耕地保护形势严峻 我国是一个农业大国，耕地面积却十分有限，只占世界7 的耕地要养活世界 2 0 以上的人口然而，随着城市化与工业化进程的不断推进，农村集体所有土地 不断被征占，加上生态退耕，人口增加等因素的影响，人均占有耕地越来越低，人 地矛盾日益突出，耕地保护任务繁重。但是，由于征地以较低的标准补偿，而政府 或者以较高的价格出让，获得土地转用中巨大的经济收益，或者可以通过“城市形 象工程建设”提高政绩，因此政府具有强烈的征地意愿。在强烈的征地意愿之下， 政府滥用征地权，不断的征地，这与耕地保护形成鲜明的矛盾。 1 1 4 补偿标准起源于计划经济时期，已不适应当前发展形势 随着经济转型的逐步深化，社会主义市场经济体制初步建立，对广大被征地者 个人而言，他们的生产和生活事实上已进入了市场经济范畴，他们的产品、消费以 及他们所拥有的产权价值均受到市场经济的调节。然而，我国现行的征地补偿却仍 1 g d p 数据来自于陕西省统计年鉴，土地资料来自于陕西省国土资源厅网站，由两者计算得 出结果。 2 然采用计划经济条件下的低补偿标准，没有考虑土地区位差异、土地被征前的潜在 收益、以及被征地农民生产、生活等都要受到市场经济影响，更不用说考虑不能量 化的非经济损失了这种传统征地制度与市场经济发展的矛盾早在上个世纪八、九 十年代就已现端倪，随着市场经济的进一步发展越来越突出。 1 1 5 补偿标准测算方法缺乏理论支持，实施中存在明显缺陷 目前，我国征地补偿标准采用农地的年产值倍数法进行，但是由此方法确定出 来的征地补偿标准太低，农民的抵制较多因此，很多地方政府在征用农地的过程 中，对现行征地补偿标准测算方法都有突破，而且普遍存在实际的讨价还价行为 最终所执行的征地补偿，经常是以农地年产值倍数法为基础，经过讨价还价的结果。 在某些地区，征地补偿已经完全打破产值倍数法，而采用接近土地市场价格的补偿 标准。这种现象在现实中存在，却又缺乏理论基础，表现出理论基础上的缺陷。 1 1 6 小结 征地过程中存在诸多矛盾，征地补偿标准偏低、不能正确反映土地区域条件差 异、不符合市场经济规律是引发这些矛盾的重要因素，这就使得合理的征地补偿标 准的研究意义重大。本文拟从区域差异的角度来对征地补偿标准及其测算方法做以 研究，希望解决我国征地补偿标准中存在的补偿偏低、区域间与区域内的不公平以 及与土地市场价值不符等问题，以期为我国征地补偿标准的研究以及征地过程中各 种矛盾的解决作力所能及的一些贡献 1 2 国内外研究动态 1 2 1 国外关于征地补偿标准的研究 ( 1 ) 早期西方发达国家关于征地补偿标准的研究 1 ) 关于征地补偿标准相关理论的研究 对征地补偿理论基础的研究以西方国家较为完善，且在各国被普遍认同。可以 3 将其归纳为既得权说、恩惠说、社会职务说、公用征收说、特别牺牲说、公共负担 说等几种。其中，特别牺牲说基于法的公平正义的观念，认为国家或政府的合法征 地行为，对人民权益所造成的损失，与国家或政府课以人民一般的负担不同，它是 使无义务的特定人对国家或政府所作的牺牲，这种特别牺牲应当由全体人民共同分 担给其以补偿，才符合公平正义的精神。从这一学说出发，土地征用补偿作为一种 调节的技术方式，将无义务的特定人所受特别牺牲分由全体人民共同负担，这样做 的目的在于谋求国家公益和个人私益之间的协调，以达到法制、生活的安定。特别 牺牲说在实际当中比较容易被接受，也较有说服力，多数国家和地区通常采用此理 论对被征地主体进行相应的补偿。 2 ) 关于征地补偿标准制定原则的研究 世界各国制定征地补偿标准的原则主要有三种：完全补偿、不完全补偿和相当 补偿。完全补偿强调“所有权神圣不可侵犯”，认为征地是对“法律面前人人乎等” 原则的破坏，因此，应最大限度地弥补被征地者因征地造成的财产状况变动而引起 的损失，常以市场交易规则为基础，补偿的范围广、项目细化。而不完全补偿原则 强调的是。所有权的社会义务性一，认为财产权因负有社会义务丽不具有绝对性，可 以基于公益目的的需要而依法加以限制，因此征地虽然对于财产权有所损害，但基 于公共利益的需要可以依法剥夺而仅给予合理补偿。相当补偿原则认为。由于特别 牺牲的标准是相对的、活动的，因此对于征地补偿应分情况而采用完全补偿原则或 不完全补偿原则。除普遍采用的上述原则外，当代日本出现了一种。生活权补偿” 理论1 4 j 这一理论认为，如果作为征用对象的财产具有财产权人的生活基盘的意义， 那么，对其损失的补偿，就不仅限于对其财产的市场价格予以评估，还应考虑其附 带性的损失补偿，甚至有必要给予财产权人为恢复原来的生活状况所必需的充分的 生活补偿。各个国家在征地中采用哪种补偿原则受多种因素的影响，主要的因素是 当前的国情状况、国力强弱以及人们的观念如何，即使在同一个国家采用的补偿原 则也会随着经济发展和权利观念转变而有不同的规定，比如德国、日本等国在不同 的经济发展时期都采用了不同的征地补偿原则 4 3 ) 关于征地补偿标准中补偿内容的研究 由于各国的征地补偿标准制定原则不同，因此各国均有对应不同补偿原则的补 偿内容。在完全补偿原则下不仅包括直接损失，如土地的损失，还包括因此而造成 的间接损失，如期待利益的丧失、失业或转业的损失等，甚至还包括非经济上的损 失，如新的生活环境的不适等；而在不完全补偿原则下只给予被征地者可以量化和 可以举证的具体损失，如财产损失、迁移损失等，而对于难以量化的个人主观价值 的损失则不考虑在内；相当补偿原则下的补偿的内容通常按照完全补偿原则下的补 偿内容进行，但在特殊情况下，可以给予不完全补偿。由于征地补偿原则是随着经 济的发展，社会意识的转变而改变的，因此补偿的内容也随着变化从世界范围整 体发展趋势来看，对于国家合法征地行为所造成的被征地者的损失，其补偿范围与 内容均呈日渐放宽之势，以便对人民所遭受的损失以更充分，更完全的补偿 ( 2 ) 近2 0 年国外征地补偿标准的定量研究 近2 0 年国外征地补偿标准研究侧重于补偿标准模型的讨论，基于不同假设，研 究结论也完全不同。假设政府征用土地是根据社会福利最大化作出决策，1 9 8 4 年 b l u m c ，c t a l p l 提出一种简便的补偿标准零补偿。1 9 8 9 年f i s c h c l 和s h a p i i o 【6 】认为 在政府征用土地根据大多数投票者的福利最大化作出决策的情况下，补偿标准应该 是农地转用市场价值的一部分。1 9 9 4 年m i c c l i 和s e g c r s 【7 1 分析了一个政府出现“财 政错觉的模型，结论是只有当政府的土地征用行为没有社会效率时，才以市场价值 作为补偿标准；具有社会效率的土地征用并不需要补偿。1 9 9 5 年h e 珊a l i n 【8 1 建立了 一个政府与投资者之间信息不对称的分析模型，他认为：从效率的角度看，补偿标 准需要以社会能从土地征用中的所得为依据，而不是以失地者因此导致的所失为依 据。所以，市场价值补偿标准不宜采用。2 0 0 1 年e dn o s a l 9 提出了一个在政府征用 土地决策可能存在私人激励和非社会最优的情况下，旨在执行社会最优分配的税收 一补偿模型。该模型揭示：失地者应该得到完全的市场价值补偿。2 0 0 5 年g i a m m a r i n o 和e dn o s a lp o 发现包括零补偿在内的一揽子社会最优补偿标准严格地依赖两个假 设条件：政府最大化社会福利和私人投资水平没有影响地产的其他用途。他们发现， 这些条件一旦放松，最优补偿标准将普遍依赖于市场价值。他们建立的模型为现代 5 社会土地征用采用市场价值补偿标准提供了强有力的依据。 1 2 2 国内征地补偿标准研究 我国正处于工业化和城市化的加速期，征地活动频繁，虽然征地补偿借鉴了国 外的很多补偿思想，但是与西方的补偿相比，仍存在补偿范围过窄，补偿项目较少， 补偿标准过低等问题，在现实中经常引起失地者的不满，从而引起众多的学者和研 究机构的关注2 ( 1 ) 关于征地补偿标准的定性研究 1 ) 关于征地补偿标准确定应引入市场机制的研究 尊重农民的土地权利，切实维护农民的合法权益，无疑为征地补偿标准的重建 提供了价值指向。在2 0 0 1 年的征地制度改革试点工作座谈会上，国土资源部就提出 将“积极引入市场机制，优化配置土地资源”作为征地制度改革的原则之一在征 地补偿标准中如何反映被征地的市场价值，有一些学者作了探索。如邹秀清首先通 过考察农地非农化的土地价值演变机理，获得开发商愿意购买农地的最高价格和农 民愿意出售农地的最低价格，然后在农民完全拥有土地产权、完全竞争市场条件和 买卖双方要价能力相等三点假设之下，得出既有效率又兼顾公平的征地补偿标准。 任皓1 5 7 1 、卿尚华1 6 9 1 从产权平等、资源价值等角度对按照市场价格的征地补偿标准作 了系统的研究，重构了按价补偿的征地补偿标准。而更多的学者认为可以在现在测 算方法的基础上引入谈判机制，让农民参与征地补偿标准确定的讨价还价，从而反 映土地的市场价值。 2 ) 关于两类不同性质的用地补偿原则的研究 一种观点认为应该严格区分两类不同性质的用地，对。公益性用地”进行“征 用”，以不完全补偿原则予以补偿，而对于“经营性用地”进行“征购”，按照完全 补偿原则给予补偿。这种观点主要基于两点考虑：目前政府征地范围过宽，如不 2 据c n k i 学术趋势统计，从1 9 9 4 - 2 0 0 6 年国内学术界对于征地制度研究的关注度呈不断增加的趋势，资料来源 于h t t p ：t r e n d c n k i n e t 6 严格区分两类用地会导致政府征地权的滥用；在我国经济发展还不充分的国情下， 如果按照充分补偿的原则，公益性征用的补偿费会大幅提高，这样会增加国家和社 会的负担。基于以上考虑，如。征地制度改革研究”课题纠1 、陈江龙【1 2 1 、陆红生 1 1 3 1 等研究者均持此观点。 另一种观点则认为对于两类不同性质用地，可以采用“征”“用”分离的办法均 按照相当补偿的原则给与补偿，即政府按统一的土地市场价格购买集体土地所有权， 然后根据建设项目的性质决定划拨还是出让，将土地的“征”和“用”作为两个独 立的过程相分离。这种观点主要基于：我国经济发展已达一定水平，国家不应再 把城市化和工业化的负担转嫁于农民，如麻战洪【1 4 1 、张全景【1 5 1 等。征用前区位及 质量条件完全相同的农用地，征用后经营性用地较公益性用地的补偿标准往往高出 许多，这不仅有失公平也不符合经济学原理。如朱道林1 1 6 1 认为从帕累托最优原则出 发，提高公益用她征地补偿费标准，对大多数人的影响并不大，但被征地的少数农 民可以据此得以生存和发展。两类用地不应有高下和等级之分。如钟水映【1 7 1 认为 公益性项目固然为社会所必需，经营性项目对社会经济发展而言，同样不可缺少。 无论是公益性项目和经营性项目，都应该尊重土地市场的规律给与市价补偿。 3 ) 关于征地补偿内容和范围如何确定的研究 对征地补偿内容和范围的研究，国内目前有这样几种认识：我国农民不在社 会保障的范围之内，农村土地对农民而言具有养老、失业、医疗保障等多种重要功 能，因此土地补偿的标准应以失地农民所需的社会保障费用为标准【。征地是农 民财产损失的过程，因此国内普遍认为应该明晰农地产权，按照农村集体组织和农 民权力的损失来对各方损失的权力进行量化，给予相应的补偿。如钟水映【1 刀，陆红 生【埘、梁亚荣【1 8 l 、李明秋【1 9 1 等认为农村土地承包经营权既是农民重要财产权，又是 农民的劳动权、社会保障权的依托，而征地就意味着以上权利的失去，因此政府应 对农民的承包经营权单独量化，予以充分补偿。补偿范围应由原来限于与被征客 体直接相关的损失，扩大到包括直接相关的损失和间接损失两方面，补偿内容要涉 及土地承包经营权补偿费、残余地补偿费和对相关损害补偿等。 7 4 ) 关于以年产值倍数法确定征地补偿标准是否合理的研究 认为产值倍数法不合理的研究主要是基于两点认识，1 ) 由于农业科技的影响， 农地产值趋于一致，因此有农地产值倍数法确定的征地补偿标准不仅偏低，而且不 能反映土地的区位条件差异和土地的市场价值。2 ) 由于实践中耕地利用方式多种多 样，因此计算产值的依据不同，往往引起产值差异非常大，同时由于补偿倍数的随 意性，使按照年产值倍数法确定征地补偿标准具有明显的不确定性。以朱道林【刎为 代表的绝大多数学者都持此观点。 从马克思“按照年收入的若干倍计算土地价格，是地租资本化的另一种表现” 的论述出发，以周诚【2 1 l 为代表的一些学者认为征用土地的补偿费按该土地被征用前 3 年平均年产值的若干倍计算是完全符合土地定价原理的，只是究竟按多少倍计算 是一个有待于权威土地估价机构进行深入探索的课题。 5 ) 关于应该采取何种价格体系的研究 在我国征地补偿中的价格体系选择问题上，国内的观点大致可总结为以下三种： 一种观点认为应该根据农地转用后的最终用途和市场价格为计算标准。朱道林 嘲、何太痴团j 、崔裂刎、黄贤今瞵1 等均认为由土地原用途计算的现行标准不能体现 土地区位条件为原土地使用者带来收益的补偿，建议在当前我国市场经济体制建立 的过程中，征地应按“等价交换”的市场原则确定征地补偿标准。 而以周诚【2 1 1 为代表的学者则持一种与此完全相背的观点，他认为农地转非后的 土地增值不是原土地所有者或使用者对土地的投资的结果，而是来源于整个社会， 增值应该归公，征地补偿也只能按原用途及土地本身的所值和对恢复生产的费用予 以充分补偿。 另有一种比较折衷的观点，认为农民作为农村集体经济组织的一员，也是集体 土地的使用者和所有者，应该与国家和用地单位共享土地增值收益，如张柏齐1 2 6 1 ， 麻战洪f 4 j 认为应该针对补偿中的不同组成部分采用不同的测算方法，对于土地补偿 部分，应该采用征用后的土地用途来测算价格，然后用税收来平衡国家与集体对增 8 值部分的分配；对于安置补助部分应该考虑发展权的问题，政府应支付土地发展权 价格，真正地保证土地被征用后的生活水平不降低。 6 ) 关于多元安置方式的研究 计划经济时期被征地人员的安置途径主要是办理农转非手续，并由征地单位招 工安排就业。随着社会主义市场经济的逐步发展，采取以货币补偿为主的灵活多样 安置方式已是政府和学术界的共识。目前我国安置补偿采用以货币安置为主，社会 保险安置，留地安置、土地入股和债券补偿等安置方式进行补充的安置办法。多种 补偿方式的配合使用对确定合理的征地补偿标准具有更大的不确定性，要实现公正、 公平还需进行深入地研究 7 ) 关于在征地补偿标准确定中区位因素的研究 由于普遍存在的区域差异，在我国东西部、城乡之间、以及不同的交通条件之 下人均收入和消费水平差别很大，这就使征地时必须考虑被征地的区位条件，才能 最终实现区域内和区域之间征地补偿的公平。江苏南京、浙江温州和台州等地区在 建立以区位为主的补偿标准作了有益的探索【招l 【蜘。如依据是西方城市利用的“圈 层说与级差地租理论”，南京市规定，土地补偿费和安置保养费的测算标准按地理位 置分为主城范围以内的区域、主城范围以外、市区范围以内的区域和五县范围三个 层次，根据不同地类确定补偿标准。浙江温州和台州人民政府按照“区别不同地段， 给予不同补偿”的原则，在征地补偿安置方面相应出台了地方性法规，依据法规在 确定土地补偿费、安置补助费中均对被征用土地所在的地段( 即区位条件) 予以充分考 虑 ( 2 ) 近年征地补偿标准定量研究成果 以产值倍数法来测算征地补偿标准是我国现行征地制度中确定征地补偿标准的 唯一方法，这种方法目前正受到来自于各方面的批评，虽然有学者仍极力从理论和 实践方面为其寻找合理之处，如周诚，然而更多的学者则从改革的角度探讨新的更 适合市场经济体制的征地补偿标准测算方法。 9 1 ) 以补偿内容构成分析为基础的征地补偿模型 我国的土地制度决定，征地补偿标准不可能是市场交易的结果，而只能是一种 政策性补偿，这就决定了我国补偿标准测算方法的研究不同于国外以经济分析为主 的做法，而更偏重于从补偿内容构成分析的角度来构建。 从土地产权和功能损失的角度分析的征地补偿模型 土地是一种资源和财产，在农地转变为建设用地的过程中，存在多种权利和功 能的损失，按照“损失什么，补偿什么”的原则，产生了众多的征地补偿模型。其 中比较有代表性的有：刘卫东、彭俊【明、王世忠【船】等从失地农l 是- i - - 地财产权益实际 损失补偿的角度分析的征地补偿模型，刘慧芳例从土地管理法的规定出发，结 合资源经济学中有关土地资源价值理论，基于农地转用价格分析的征地补偿模型等。 基于政府出让土地价格对土地征用补偿的支付能力的征地补偿模型 政府统一征地，主要是为了促进工业化和城市化发展，为土地开发投资者服务， 而不是为了通过征地来剥夺农村集体的土地所有权和农民的土地使用权，获得更多 的城市国有土地所有权，谋求土地所有者权益。因此农村集体的土地转变为城市国 有土地后的土地出让所得，除去土地开发所耗用的部分外，应该被主要用于由于征 地所引起的各种损失的补偿上。基于这种认识，从政府出让土地价格对于土地征用 补偿的支付能力分析就产生了另一类征地补偿模型，其中以何晓丹、王世忠、刘 卫东等的征地补偿模型最为典型。他们认为征地补偿费= 土地出让熟地平均价格土 地开发成本和利润土地税费土地出让生地平均价格。 2 ) 从土地增值分配角度分析的征地补偿标准 强真、朱道林、毕继业【3 1 l 综合考虑农地价格和征用后建设用地价格来确定农地 征用价格，利用已有的成熟估价方法，着眼于农用地征用增值性、相关产权主体的 变更、用途的过渡性等，根据该农地所属城镇的宏观规划和其所属小区域的客观经 济发展背景，将农地征用价格分为两部分，即农地形式下的价格份额和未来变为建 设用地形式下的价格份额，两者通过各自的权重共同构成农地征用价格： r 。u - r l + u z p 2 。其中，p 1 为农地形式下的价格，u l 为p 1 权重；p 2 为未来建设用地 形式下的价格，u 2 为p 2 的权重。p 。的确定根据农地征用中相关土地补偿方式进行测 量计算，p 2 为可比建设用地价格，体现了该农地在未来若干年后作为建设用地形式 下的价格水平，其确定可根据待估农地所处的具体客观情况和区域规划条件，依照 其周围的建设用地价格水平，选择适当的方法进行评估二者各自的权重计算是按 照所属区域农地平均年产值和区域内具有相关性建设用地的年租金进行计算。 3 ) 以完全竞争市场为基础的兼顾效率与公平的补偿模型 由于我国征地制度的特殊性，征地补偿模型的研究多是从构成分析入手的政策 性补偿模型。然而，在市场经济已经成为我国经济制度的主流的情况下，探讨基于 市场价值的补偿模型对于征地制度的改革具有重要的意义。然而在这方面的探讨不 多，邹秀清【3 2 1 2 0 0 6 年的模型算作是一种开创。 他首先通过考察农地非农化的土地价值演变机理，获得开发商愿意购买农地的 最高价格和农民愿意出售农地的最低价格。然后基于三点假设：农民拥有完全的 土地产权；农民和开发商在完全竞争市场条件下进行土地交易，农民知道开发商 愿意购买土地的最高价格，开发商知道农民愿意出售土地的最低价格； 买卖双方要 价能力相等。在这些假设之下，可以想象农民和开发商将会在均衡价格p 达成交易， 而此时农民( 集体或国家) 获得的补偿价值，就是既有效率又兼顾公平的补偿标准。 1 2 3 国内外研究评价 ( 1 ) 国外研究评价 西方国家早期的研究主要是在自由、平等等观念和市场经济规则的基础上，对 征地补偿的理论、原则、内容的定性研究，这些研究中的众多成果已经作为法律规 定被确定下来，在世界范围内被广泛采用。从近2 0 年有关征地补偿标准的定量研究 来看，世界范围内征地补偿标准的差异还是很大的。这些研究大多是从市场分析入 手，在不同的假设条件下，产生迥然各异的征地补偿标准模型。模型的结论从零补 偿、农地转用市场价值的一部分到完全市场补偿，其间的差距相当大，这说明国外 1 1 对征地补偿应采用的标准也尚未形成统一看法，这是由于不同的国情、不同的考虑 造成的。但是，从总的趋势上来说，市场价值的补偿越来越被认同。 ( 2 ) 国内研究评价 我国当前征地补偿标准的研究多从征地制度方面来探讨，定性的研究多于定量 的研究。在定性研究中，大多数的研究都是从现有补偿标准存在的问题入手，从制 度改进的方面进行论述，按价补偿、统一补偿、区位补偿、充分补偿等观念和思想 均有充分的反应。而在已有的定量研究中，研究的主流不同于国际上以经济分析为 主的做法，更偏重于从构成分析的角度，通过对产权、功能等损失的补偿叠加来构 建，或者从政府的支付能力来构建。不过近年来也有一些学者进行突破性的探索， 如强真等从土地增值分配角度分析的征地补偿标准模型和邹秀清以完全竞争市场为 基础的兼顾效率与公平的补偿模型。总体上来说，国内实践部门和专家学者虽然对 征地补偿标准进行了多年的理论研究和改革试点，但仍未找出一个理论上充分、实 践上可行，各方达成一致的办法，对于征地补偿标准的研究依然任重道远。 1 2 4 小结 从国内外对于征地补偿标准的研究来看，西方国家的征地补偿标准研究注重对 于私有财产权利的保护，在定性研究中主要是以市场分析为主，来构建补偿标准模 型。出于制度变迁交易成本的考虑，国内的研究，更注重对于现有征地补偿标准及 测算方法的改进，从根本上重建征地补偿标准及其测算方法的探索不多。在对国内 外研究进行总结的基础上，作者认为我国的征地补偿标准虽不能与西方国家一样， 完全基于市场分析建立，但是也应与社会主义市场经济发展相适应，突破源于计划 经济时期的征地补偿标准思路，在按价补偿、统- - * b 偿、区位补偿等观念的指导之 下，重新构建现实国情下的征地补偿标准及其测算方法。 1 3 研究目的与研究意义 1 2 1 研究目的 目前，国内征地矛盾的起因主要在于征地制度存在缺陷，征地补偿标准测算方 1 2 法不能准确反映征地活动中各方的利益，不能形成让各方都满意的征地补偿标准。 国内各级国土资源管理部门和专家学者虽然对征地补偿标准进行了多年的理论研究 和改革试点，但仍未找出一个理论上充分、实践上可行，各方达成一致的办法。因 此对当前征地制度和征地补偿测算方法做以研究依然意义重大本研究的主要目的， 是要在探讨我国征地补偿标准改进方向的基础上，建立起与此发展方向相一致，又 能很好与我国国情相融合的征地补偿标准及测算模型。 1 2 2 研究意义 ( 1 ) 理论意义 l ；是年产值倍数法为基础测算的征地补偿标准无法反映地区经济发展水平差异所 导致的地价差异，而在实际的补偿中，各地政府都会根据自己的经济发展水平做出 相应的调整。同时在实际的补偿中，政府也经常根据是公益性用地还是经营性用地 采用不同的补偿标准，这就导致同一区域不同用地的补偿标准差距过大的问题。这 种事实存在的征地补偿标准在区域间和区域内的差距是现行征地补偿测算方法所不 能解释的，这就需要寻求科学依据来解释这种差异。本文的目的就是通过引入反映 土地区域差异的因素来尝试建立新的征地补偿标准及测算方法来尝试解决征地补偿 标准中存在的这一理论问题。 ( 2 ) 实践意义 在我国城市化、工业化日益深入的今天，征地活动频繁发生，征地矛盾也日益 突出，迫切需要对征地制度以及征地补偿标准测算方法进行改革。在这种背景下， 基于土地区域因素来研究征地补偿标准在我国经济发展的东西、南北、城乡等不同 层次的区域差距较大的现状之下，可望形成区域内和区域之间合理的征地补偿标准， 这关系征地补偿标准的公平和公正，对保护耕地资源、促进社会稳定，实现可持续 发展具有重要的作用。 1 4 研究的基本思路和技术支持 1 4 1 概念界定 ( 1 ) 土地征用或土地征收 在我国2 0 0 4 年宪法修正之前称为土地征用，之后称为土地征收它是各个国家 或地区普遍存在的一种制度，在美国称为“最高领土权”，在英国称为“强制收买”， 尽管名称各异，但实质都是国家或政府为了公共目的而强制取得土地所有权或使用 权并给予一定补偿的行为【3 3 1 在我国，把土地征用( 征收) 界定为：国家为了社会公共利益的需要，依照法 律规定的程序和批准权限批准，并依法给予农村集体组织及农民补偿后，将农民集 体所有土地变为国有土地的行 3 4 1 。 ( 2 ) 征地补偿价格 在市场经济中，价格是指根据卖方提供的产品或服务，买方向其付出的货币量， 它是买卖双方在平等的条件下达成的买方愿意出卖而买方愿意购买的均衡货币量。 征地过程中，失地方如果收到其愿意放弃其土地的货币量，这一货币量即土地征用 补偿价格我国农地是农民集体组织所有和农民个人使用制，同时国家具有土地的 终极所有权。当农地转变为建设用地时，农民个人、农民集体和国家均愿意放弃农 地时用地方所应支付的货币量就是土地征用补偿价格，它是土地市场价格的表现。 ( 3 ) 征地补偿标准 征地虽然是政府的强制性行为，但它毕竟引起某个人或团体的土地财产权利的 损失，因此对这种权力损失给予补偿是各国各地区的共识和普遍做法。本文所说征 地补偿标准即指政府给予失地方补偿时所采用的依据，在我国即指由产值倍数法所 确定的现行补偿标准及即将推出的征地区片价和统一年产值标准。 鉴于我国现阶段的土地征用主要是指农用地中耕地的征用，且土地管理法 1 4 也规定其他土地的土地补偿费和安置补助费标准，参照耕地的土地补偿费和安置补 助费的标准规定。因此本文仅研究耕地的土地补偿标准，耕地的土地补偿标准与土 地补偿标准等同，文中不做区分。 我国土地一级市场不发达，征地由政府垄断进行，征地补偿标准按照法定年产 值倍数法确定，对土地市场价格反映不足，因此我国的征地补偿标准与征用补偿价 格存在很大差距。在市场经济日益深入的现状国情之下，按价补偿是趋势，但是这 牵涉各方面制度的根本性变革。因此，从制度变迁的交易成本和现实国情来看，在 研究土地征用补偿价格的基础上，探讨一种能一定程度上反映土地市场价格，在现 实国情之下切实可行的征地补偿标准及测算方法意义重大 1 4 2 研究思路和主要内容 针对目前我国征地补偿中的关键问题征地补偿标准及其确定的问题，本文 试图在产权理论、资源价值理论、外部型理论、土地增值理论、土地估价理论、地 价距离衰减理论等理论的基础上，探索一种合理、有效、易于操作的征地补偿标准 及其测算方法。研究思路和主要研究内容如下( 见图1 ) ： 图1 论文研究框架图 1 ) 征地补偿标准改进方向的探索：在对我国征地补偿标准的演变历程进行回顾， 对我国现行征地补偿标准存在问题进行分析，对国内征地补偿标准的实践改进进行 总结的基础之上，探寻我国征地补偿标准的改进方向。 2 ) 征地补偿标准重构：在征地补偿标准改进方向的基础上，借鉴国外征地补偿 价格的确定方法，从产权理论、资源价值和外部型理论、土地转用增值理论出发， 分析三种征地补偿价格的构成以及联系，在征地补偿价格的基础上重构我国的征地 补偿标准。 3 ) 基于区域差异的征地补偿标准测算方法构建：我国现行的征地补偿标准确定 方法根本没有考虑土地区位差异，征地区片价和统一年产值标准通过划区方式反映 区域差异，结果是区内差异不能被反映，而区与区相接地点的差异却被放大。同时 我国的征地补偿标准确定方法对土地市场价值没有反应( 原标准) 或反映不充分( 征 地区片价和统一年产值标准) ，实践中往往采用谈判的方法来予以协调，这就是征地 补偿标准的确定表现出方法上的缺陷。本文拟引入距离、区域因素主成分值、工业 用地平均价格三个因子，在测算方法中直接反映，构建一种能直接反映土地区域差 异和土地市场价值的征地补偿标准测算方法 4 ) 测算方法的实现及合理性分析：距离量算是地理信息系统的重要功能之一， 同时他还具有强大的数据管理和空间分析功能。由