八达岭路分公司法制风险工作开展情况 16.doc

深化普法理念 落实法制措施提高分公司法制化水平 健全法律风险防范机制 八达岭路分公司法制建设工作情况汇报各位领导、同事们：大家好！欢迎集团公司副总经理、总法律顾问程行仑同志及集团公司的领导同事们到分公司就法制建设工作开展情况进行调研。下面，由我向大家简要介绍一下分公司的基本情况及分公司法律事务管理制度、合同管理审核流程、法制宣传教育培训等方面的工作。 一、分公司基本情况八达岭高速公路管理分公司成立于1996年，目前主要负责京藏高速北京段（G6）70.1公里、六环路(良乡酸枣岭)80.36公里、京新高速公路（G7）（六环路德胜口）17.98公里，共计168.44公里高速公路的运营管理工作，共有收费站口73个，车道348条及14条隧道。机构设置方面，分公司下设行政办公室、党群工作部、人事劳资部、计划财务部、收费管理部、稽查管理部、监控中心、安全保卫部、资产物业管理部共9个部室。清河收费所、昌平收费所、居庸关收费所、市界收费所、马坊收费所、石门营收费所、京包收费所共7个收费管理所，及八达岭隧道、德胜口隧道两个隧道分中心。员工队伍方面，分公司现在岗员工3483名，其中经理层5人，中层管理人员40人，一般管理人员112人，运营生产人员2177人，后勤服务人员428人。另有实习生285人，安保员436人。文化程度方面，研究生9人，本科297人，其余为大专以下学历。京藏高速公路（北京段）是北京市一条重要的政治路、经济路、旅游路，是来访的国家元首、国际友人及国内外游客前往八达岭长城等地的必经之路。目前，京新高速公路(六环路德胜口)的建成有效缓解了北京西北地区的交通压力，待京新路（五环六环）贯通之后，京藏高速沿途的交通环境将有效改善。多年来，分公司秉承“快速、准确、文明、热情、延伸服务”的理念，以“建设高素质队伍，提供高水平服务”为目标，对内不断加强收费业务、安全保卫、劳动用工、员工培训、成本核算、后勤保障、绩效考核等基础管理；对外不断拓展服务内容，创新疏堵保畅方式，为广大客户提供快速、便捷、温馨的优质服务，树立了良好企业形象。二、2012年分公司各项工作完成情况2012年，在集团公司的正确领导下，分公司较好的完成了各项工作任务，为在“十二五”规划中再创佳绩奠定了坚实基础。首次小客车免费通行保障任务的圆满完成，基本实现了“堵而不死，乱而有序”的保障目标；“优秀五区”创建活动的稳步推进，有效提升了收费窗口服务水平；“堵漏治逃增收”活动的深入开展，有力打击了逃费车辆违法行为；7.21等极端天气的妥善处理，全面确保了各项运营工作有序开展。2012年度分公司累计征收通行费：14.29亿元（其中京藏路8.86亿元、六环路4.48亿元、京新路0.95亿元），完成年初核定通行费任务16.11亿元的88.74%，同比去年降低了4.48%。2013年度分公司通行费征收任务为14.24亿元，同比2012年度实征通行费额度降低0.35%。影响通行费任务完成因素包括：一是经济增速减缓，煤电需求降低，通行京藏路的E型货车数量减少。二是与京藏路（回龙观清河主站）平行的林萃路，与京藏路（北安河五环）平行的京新路，及京藏路交通辐射范围内的8号线地铁分流了部分车户。三是“十一”黄金周小客车免费通行费政策的实施，造成A型车收费额减少。四是受极端天气影响，特殊天气客户选择减少出行，致使分公司所辖路段车流量减少，收费额随之降低。三、分公司法律事务管理制度及管理部门情况（一）初步构建法律事务管理制度法律事务管理制度的建立为分公司对外开展收费运营业务，对内加强管理工作，提供了良好法律保障，在一定程度上避免了经济损失。2011年，根据集团公司工作要求，制定了八达岭路分公司法律审核工作细则（试行），建立了法律工作人员参与重要合同谈判机制、工商登记、年检变更制度、法制宣传教育培训制度、法律纠纷及诉讼处理备案制度等，明确了法律事务管理部门职责，初步搭建了分公司法律事务管理工作框架；2012年,成立专业技术评估小组，法律工作人员从项目可行性及单位资质两方面，审核专项工程、大宗物品采购、固定资产处置等项目，规避了分公司开展业务的事前法律风险。以上工作进一步推进了法制建设工作，为分公司决策提供了法律依据，为运营业务开展提供了法律保障。（二）明确规范法律事务管理部门职责行政办公室是分公司法律事务管理部门，统一协调法律事务。法律事务管理部门负责人由行政办公室主任兼任，负责开展具体法律事务管理工作，最终由法律主管经理审核把关；行政办公室内设法律事务工作人员，执行具体法务工作。现分公司法律事务主管领导为经理助理纪晔，毕业于中共中央党校研究生院（在职）法学理论专业，研究生学历。法律事务管理部门负责人为赵雪松，现攻读中共中央党校研究生院（在职）国际政治专业，本科学历。法律事务工作人员齐银珠，毕业于中国政法大学法学专业，本科学历。合同专用章保管人员为综合统计员马腾飞。四、分公司合同管理制度、合同审核流程及风险点（一）稳步推进合同管理制度建设合同管理制度的建立，梳理了分公司运营管理工作流程，便于掌控工作进展，规避法律经济风险。2011年，制定了八达岭路分公司合同管理制度，明确了合同审核签订程序、履行义务、违约追索责任、文本资料备案制度等，实现了以合同为手段的闭环管理；安全、廉政责任书的签订，将安全工作落到实处，对资金有效使用起到了监督作用，为党风廉政建设提供了制度保障。 目前，分公司合同审核备案制度可概括为十个字：“上会、洽谈、审核、签订、备案”。每周业务部门负责人将议题报经理办公会讨论；批准后，承办人与合作单位洽谈，标的额大项目需法律工作人员参与；与合作单位达成一致后起草合同，报办公室审核；最终主管经理确定合同文本；合同签订后，承办部门、财务及行政办公室备案合同及相关资料。结合实际业务，合同管理制度仍存在以下风险点：一是意外事件及不可抗力导致履行合同风险不可控。马坊收费所整理杂物期间，一保洁员被大风刮倒的更衣柜砸伤，虽然合同明确规定了保洁员安全条款，且保洁员与承包单位（非分公司）之间存在雇佣关系，但事发突然，分公司先行垫付了医药费，最终由承包单位妥善处理此事。不可抗力导致的事故中，虽然分公司自始不存在责任义务，但外包人员基数大，事故发生责任不易界定，产生纠纷风险大。二是解除劳动合同后续手续较难执行。分公司收费岗位员工离职率较高，存在向所里递交辞职申请后离开单位，多次联系均不来办理劳动合同解除手续，或者索性不接电话、换号失去联系现象。有的员工档案还存在单位，不能及时转出，按照劳动合同法规定，用人单位在解除或终止劳动合同时，应出具解除或终止劳动合同证明书，并在十五日内办理档案和社会保险转移手续。实际业务中，此情况需要登报公示后办理相关手续。但是辞职人员多、居住分散的特点使工作量加大，而且公示频繁会给单位造成一定负面影响，而不公示又存在发生劳动争议的风险。三是小额购销类合同预付30%定金的情况，存在货品能否如约供应风险。小额购销类合同多数为新合作单位，虽然分公司事前会验证资质并实地勘查，但是后续合同履行风险直至货品到货，才算解除。四是电力、银行等行业垄断企业，分公司与其签订合同，地位较弱。例如：根据属地原则分公司与各供电公司签订合同，格式条款不得变更，合同权益得不到有效保障。（二）梳理规范合同审核流程 分公司合同审核流程的建立，明确了承办人责任、合作单位义务，确保了合同审核优质高效。2011年，制定了八达岭路分公司合同审核流程，规定了合同草拟、审核、签订备案程序、资质验证程序等，建立了分公司合同管理审核制度；2012年，下发了关于规范分公司合同审核备案程序的通知，限制了合同审核周期及各环节时间，进一步明确合同签订种类，要素及会签审批流程等。分公司合同审核流程共计4个环节：一是承办人将合同草稿附在合同送审表后，报部门负责人签字。二是法律事务工作人员审核合同，法务负责人把关。审核内容包括：同承办人沟通，确定合同内容、金额、权利义务；审查违约责任、救济手段；规范合同用语、结构形式。三是财务负责人核校报价明细。四是业务主管经理会签，确定最终文本。五、2012年分公司签订外部合同及处理纠纷诉讼情况（一）有效管理外部合同2012年度分公司对外签订合同131套，累计合同金额约2288.5万元。其中购销合同38套，用于购买劳保、工服、宿舍食堂设施、收费车道机电设备等，涉及金额约1027.3万元，占合同总金额的44.9%；委托合同31套，包括保洁保安外包、箱变配电室代维、垃圾清运、空调烟机清洗等，涉及金额约771.2万元，占合同总金额的33.7%；建筑工程合同42套，包括集团公司批复的物业专项工程和分公司自有资金实施的专项工程，涉及金额约212.7万元，占合同总金额的13.7%；其余技术服务合同（如：征费综合管理系统维护维修）、租赁合同（如：中移动隧道基站）等占合同总金额的7.7%。分公司9个职能部室有7个合同主要承办部室，分别是：资产物业管理部，监控中心、收费管理部，安全保卫部、行政办公室、财务管理部、人事劳资部，其中各收费管理所法律事务由收费管理部统一承办。（二）妥善处理法律纠纷及诉讼作为收费运营管理单位，分公司出现的法律纠纷及诉讼较少。但随着高速公路延伸，车户数量增多，人们维权意识增强，分公司涉及的纠纷诉讼在种类和数额上将呈上升趋势。2012年度分公司涉及民事诉讼1件,涉及金额约3万元，支付诉讼经济损失1.2万余元，避免经济损失约1.8万元。案情如下：2011年12月15日23时左右，原告朱宗健驾车经京藏高速进京方向潭峪沟隧道时，发生侧翻事故，致车内人员轻微伤。2012年4月，朱宗健诉集团公司及分公司公共道路妨碍通行损害赔偿责任纠纷。延庆法院一审生效判决：原告未按交规限速谨慎行驶，车速过快在躲避路障及车辆时发生侧翻，系单方责任事故，负主要责任，承担60%经济损失；集团公司及分公司作为高速公路维护管理单位未及时清障，系发生事故因素之一，负连带责任，赔偿原告40%损失，共计1.2万余元。分公司处理诉讼时面临困境：一是作为公益性、政策性国企，备受媒体关注，处理问题会顾虑社会影响，导致维权力度不大，挽回经济损失有限。二是诉讼中处于被动应诉地位，提起反诉概率低。三是调查取证困难。如朱宗健一案中，观看监控录像，常识即可判断原告超速驾驶。但如何证明原告超速、编织袋未及时清理非因员工失误所致等问题，遇调查取证困难、证据证明力弱困境。自分公司成立以来，诉讼纠纷较少，其中“司机丢失高速公路通行卡按最远端计费”一案，由于媒体广泛关注，社会影响较大，具体说明如下：2009年11月26日，杨军驾车从京藏高速进京沙河站驶入，从上清站驶出，因丢失通行卡，分公司按最远端收取95元通行费。杨军不满按实际里程应收取5元的通行费却多收了90元，诉集团公司有偿公路使用合同违约且多收通行费存在欺诈行为，要求双倍赔偿。2010年2月，丰台法院一审认为：由于京藏高速监控录像可查车辆入口信息，但未尽查询义务，判决集团公司返还杨军90元通行费。若一审判决生效，相当于否认了北京市公路条例效力，加之媒体大肆报道，给收费环境造成极不利社会影响，故集团公司上诉要求驳回杨军诉讼请求。二审法院认为：首先杨军由于个人原因丢失通行卡存在过错在先；其次杨军对从沙河驶入的问题负有举证责任而不能证明；再次，集团公司做法完全符合北京市政府规定。最终判决：撤销一审判决；驳回杨军诉讼请求；一、二审案件受理费由杨军负担。此案中，媒体称分公司监控录像可查询入口信息但未尽查询义务，且凡无卡车辆一律按最远端收费有失公平。但是若分公司遇此情况均一一核实无卡车入口信息，则导致原本就超负荷承载的高速，通行环境更加恶化，影响其他车辆正常通行。而且分公司依法收费，并无过错。媒体以车户为视角的片面报道，进一步给分公司收费管理造成困难。 六、2012年分公司法制宣传教育及外聘法律顾问情况（一）积极开展法制宣传教育工作分公司开展法制宣传教育情况如下：一是积极参与集团公司组织的企业法律顾问培训工作，丰富了分公司法律工作人员实务经验，提升了对最新法条的解读能力。二是发放了中华人民共和国法律法规全书、法律法规解释等工具书，以增强员工维权意识。三是组织重点部门业务骨干深入学习了高速公路运营管理手册（法规篇）等书籍，做到有的放矢。2013年分公司将进一步贯彻落实法制宣传教育工作，一是以集宿地为单位，开展一线员工法律知识讲座；二是组织重点岗位员工、中层管理人员等观摩法制建设成就展，营造良好法治氛围。三是开展法律知识竞赛，引入奖励机制，激发员工学法、懂法、用法热情，调动员工参与积极性。（二）外聘法律顾问情况由于分公司隶属于集团公司，不具备法人资格，实行单位负责人制，对外开展业务须经集团公司授权并在授权范围内承担责任，所以分公司没有外聘法律顾问。七、分公司法律事务工作存在的风险点近年来，分公司开展的法律事务工作虽然取得了一定成效，但由于高速公路里程长，员工队伍基数大等原因，分公司法律事务工作仍存在以下风险点： （一）制度建设方面存在风险点一是法律事务管理制度虽已初步建立，但达到彻底满足实际业务需求仍需进一步细化完善。分公司将结合实际业务开展，进一步规范细化各项法律事务管理制度。二是人员配置未能满足法律事务工作需求。除现有法律事务管理部门工作人员外，分公司将在各部室、各收费所设置兼职法律工作岗位，进一步健全分公司法律工作人员联系网络。（二）运营管理方面存在风险点作为高速公路收费运营单位，分公司秉承集团公司“快速、安全、舒适、畅通”的服务目标，不断提升精细化管理水平，在运营管理业务中，存在以下风险点：1.社会舆论对高速公路收费运营管理政策存在误解及质疑。根据收费公路管理条例规定，分公司向社会公布了收费标准、期限等信息。但有部分媒体认为高速公路收费政策实施多年，早已收回成本，不应再收费。又如：依据原北京市物价局关于高速公路通行费标准的通知及京价收字2002（337）关于制定五环路、六环路、京承路通行费标准的通知公示了高速公路起价标准和计程费率，但有车户认为：物价局不存在，则计价标准失效。究其原因，前者忽略了集团公司融资建路、经营管理的人力物力财力成本支出；不清楚运营管理单位“收支两条线”的管理模式。后者不了解国家物价局撤销并入国家发改委，属于法律继受，以上文件仍然有效力的事实。所以，分公司应加大法制宣传力度，消除社会舆论及车户误解和质疑。2.具体执行收费权限时，分公司遭遇执行难风险。一是收费公路管理条例虽然赋予高速公路收费权，但由于条款不够具体，且分公司无执法权，征收通行费困难。例如：分公司以车辆吨位或座位为依据判别车型，收取通行费。遇临界车辆，收费员礼貌请客户出示行驶证，但存在车户不提供，或以路方无权核查为由拒绝提供，甚至提供假行驶证的现象。法律规定公安部门有权核验行驶证类别、真伪或扣押行驶证。但是分公司收费员没有执法权，无权查验车户行驶证，收取通行费困难。二是治理偷逃通行费车辆手段有限，经济损失风险大。例如：个别车辆使用假军车牌照、假行驶证件，免交通行费；掺杂鲜活农产品，以少交、免交通行费。分公司没有执法权，不能扣押以上车辆。又如：收费公路管理条例规定“公路经营管理者对依法应当交纳而拒交、逃交、少交车辆通行费的车辆，有权拒绝其通行，并要求其补交车辆通行费”。一是收费员工如何达到“拒绝其通行”目的，手段有限，难以实施；二是司机无法缴纳通行费时，分公司依据内部管理规定要求其填写留置证明并抵押物品，但是内部管理规定不具备法律效力，则实施抵押物手段欠缺法律依据，执行力弱；三是员工成功制止偷逃费车辆后，车户只需按实际行驶里程或最远端交费。由于条例中没有惩罚性赔偿条款，且追缴逃费车时只有原始书面记录，影像证据不足，法律不足以有效遏制此类现象发生；四是条例规定“任何人不得为拒交、逃交、少交车辆通行费而故意堵塞收费道口、强行冲卡、殴打收费公路管理人员或从事其他扰乱收费公路经营管理秩序的活动。发生以上行为时，应报告公安机关，依法处理。”收费员报警后，公安机关有的适用治安管理处罚法处警告或者二百元以下罚款，有的以“无明确的治理逃费车辆的处理办法”为由，不予处理。由于公安机关法律适用的混乱，导致维权手段有限。三是车户经济损失，区分车户与路方责任难以界定，取证困难，导致分公司承担赔偿责任概率高。例如：条例规定“行人、非机动车、轮式机械专用车、铰接式客车、全挂拖斗车以及时速低于70公里的车辆禁止驶入高速公路。”由于分公司无执法权，路方人员只能劝阻车户上高速，易与其发生冲突。若事后发生事故，路方即使履行了劝阻义务，仍难免承担法律责任风险。同时，收费岗亭记录和监控录音作为路方提示和劝阻依据，证明力弱。又如：由于ETC车道收费设施易出现技术故障，车道自动栏杆与车辆发生碰撞后，车损由路方承担几率大。2010年一辆344公交车在通行清河主站进京方向ETC车道时，自动栏杆突然落下与车辆发生碰撞，司机急刹车造成2名乘客受伤。面对人员和车辆损失，区分司机操作失误或路方设备责任较