对建立困难职工帮扶制度的思考

1、对建立困难职工帮扶制度的思考空社会保障是一个庞大的系统工程，是当今世界众多国家正在实施的一项重大的社会经济政策，也是社 会发展到一定阶段每个公民应该享受的一项基本权利。实施困难职工帮扶制度，是工会适应新形势要求，切 实维护职工合法权益，在长期坚持“送温暖工程”、开通有困难找工会“15T职工服务热线等帮扶措施基础上，践行“三个代表”重要思想和以人为本科学发展观的重要举措。工会系统实施以互助互济、救急济困 为主要特征的困难职工帮扶制度，是正在逐步建立健全以政府为主体的基本社会保险、城市最低生活标准等 整个社会保障体系中不可或缺的重要组成部分和有效补充，对于及时化解矛盾，确保社会稳定，深化改革， 推

2、动社会经济和人的全面、协调、可持续发展，具有重要意义。现就困难职工帮扶制度的概念与内函、在整 个社会保障体系中应有的地位与作用、实施的必要性与长期性、问题与对策等若干问题发表个人的浅见。一、困难职工帮扶制度的概念及内函困难职工帮扶制度的定义。困难职工是在社会变革、经济转型过程中突现出来的弱势群体。困难职工制度帮 扶制度是工会组织在贯彻执行党的改革开放政策、协助政府做好工作、切实维护职工合法权益的实践中，不 断探索并逐步形成的。 据全总发布的统计资料显示，去年底全国已有11个省级总工会、240个地市级工会和700余个县级工会及部分行业工会建立了困难职工帮扶制度和帮扶中心。今年以来，按全总统一部署

3、，各级 工会全面开展帮扶工作专题调研，进一步加强困难职工帮扶制度建设，加快帮扶中心组建步伐。纵观国内外 社会保障发展历史，根据现代社会保障科学的理论，综合各地工会建立实施困难职工帮扶制度的成功经验， 对工会系统困难职工帮扶制度这一概念给出以下定义：即由工会组织牵头主导，动员协调社会各方力量，帮 扶中心具体操作，对因失业、疾病、工伤、子女上学或其它意外灾害致使其个人及家庭暂时性陷入经济生活 困境的职工，给予一定经济救助、就业创业帮助和法律援助服务等社会救助、帮扶措施规范的总和。困难职工帮扶制度的内函主要包括以下要素：首先，困难职工帮扶制度在保障性质与方式上，充分体现多主 体、多渠道和互助性特征。

4、它由职工利益代表一一工会组织牵头主导，动员协调社会各方力量，并由其专门设立的帮扶中心具体操作，对困难职工实施的帮助与扶持。它是对目前以政府为主体的基本社会保障的补 充。党和国家对工会系统实施困难职工帮扶制度高度重视，很多地方政府采取多种方式予以支持，如资金配 套扶持、基础设施提供等。其次，救急济难、扶危济困是困难职工帮扶制度又一重要特征。以政府为主体的 基本社会保险项目，在时间上一般都设有法定的保障时限。如失业保险，最长可享受两年，仍未就业的可继续享受城市最低生活保障。困难职工帮扶制度虽然也有跟踪帮扶的内容，但就一般情况而言，只在职工由于种种原因遭遇风险，个人及家庭暂时陷入经济生活困境时，及时

5、给予一定的经济救助，属于救急济困；年末岁初“两节”，对特困职工家庭，一般都采取钱物相结合的办法予以资助，以解燃眉之急；对因下岗、失业或疾病等出现困难的职工，其子女上学确有困难，凭入学通知书，给予一次性助学资助，资助标准各地不尽相同，一般为大专一千至一千五百元，大学两千至三千元。再次，经济救助与就业、创业帮助及法律援助服务相结合。就业是民生之本。是经济社会持续发展和生活水平提高的关键，是彻底解困的途径。在对困难职工实行经济救助的同时，充分发挥社会各界力量，动员组织高等院校及其他办学机构为下岗失业人员无偿提供再就业培训；会同有关部门组织用人单位及职业中介结构，定期举办再就业洽谈会，努力帮助下岗失业

6、人员实现再就业；积极鼓励下岗失业人员自主创业，并为其无偿提供法律咨询服务，尤其对不仅自主创业而且吸纳一部分其他下岗失业人员的再就业示范基地，还给予一定的资金帮扶。经济救助与就业、创业帮助和法 律援助服务结合，是各级工会在社会救助帮扶实践中的一大创举，也是困难职工帮扶制度的又一特色。困难 职工帮扶制度也无例外地包含维护社会公平、 缓解社会矛盾、 推动社会进步、 促进经济发展、 保持政策连续、 基金管理公开透明等一般社会保障制度均应具有共同特性。二、困难职工帮扶制度在整个社会保障系中应有的地位与作用沧海横流方显英雄本色。 纵观人类社会发展历史， 社会保障制度是伴随着社会经济的发展而逐渐形成起来的。

7、 它是一个渐进的历史过程。现代社会保障制度是工业化的产物，以 19 世纪 80 年代德国制定实施有关社会保 险法令为标志，首先在工业发达国家建立、发展并逐步趋于成熟，距今已有百年多发展历史。就是这样一些 国家，目前也面临诸如老龄化、基金财务危机等严重挑战，正在进行改良、改造、改革探讨与尝试。建国以 来，我国社会保障制度经历了初创、发展、破坏、恢复和改革创新五个阶段。为适应市经济体制需要，我国从 20 世纪 80 年代中期以后开始改革创新试点，90 年代逐步建立实施以国家基本养老、医疗、失业、工伤、生育保险为主体的社会保障制度。这是一个非常了不起的进步和巨大的历史跨越。“改革创新”四个字，包 含

8、着太多太多丰富的历史内涵。改革创新十几年，实现了多少代人的期盼，跨越了人类社会几千年、工业发 达国家 100 多年的历史。这切切实实是贯彻执行党的改革开放方针政策取得的丰硕成果，是全国人民尤其是 广大职工在党和政府的坚强领导下，不畏艰难验阻，顽强拼博，通力合作，共同书写的惊世巨着。但在充分肯定成绩的同时，必须清醒地看到，我们国家是一个人口大国，经济发展水平尚处在社会主义初级阶段，眼 下人均国内生产总值只有 1000 美元，要到 21 世纪中叶才能达到中等发达国家水平；现行以国家基本社会保 险为主体的社会保障制度也还需要进一步巩固和发展，对已经呈现的一些突出问题要作进一步研究，提出解 决的办法与

9、措施， 使整个社会保障体制更趋于完善； 全国人大 2004 年 3 月 14日通过的 宪法修正案 在宪 法第十四条增中一款：即“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度，”并在后续第二章公民 的基本权利和义务中又做了相应明确的规定。扩大了社会保障制度适用范围，使每个公民都具有享受社会保 障的权利。因此，我们面临的任务仍然十分艰巨。综合上述，借鉴国外好的成功做法，结合本国国情，全面回顾、审视、总结十几年来改革创新历史阶段的成果与经验，我认为我国已经初步形成并将进一步完善以国家基本社会保险、最低生活保障为主体，以工会组织等社会团体实施的困难职工帮扶制度为补充，其它社会救助、福利事业和优待抚恤

10、制度相配套，多主体多 方式多渠道多层次而又互相有机连接统一完整的社会保障体制。社会保障制度的最终责任主体是国家或政 府。在整个社会保障体制中，以政府为主体的基本社会保险、最低生活保障是社会保障制度的核心与基础。 因此，工会组织应继续积极参与上述涉及职工乃至公民切身利益法律、法规的完善修订，并与有关方面一道 对用人单位履行缴费义务以及有关社会保险经办机构对保险基金的收支和管理情况进行监督， 做好职工的工 作。如开篇所述， 工会系统建立实施的困难职工帮扶制度， 是在长期坚持“送温暖工程”、 有困难找工会“ 151”职工服务热线等帮扶措施基础上，经过十多年的沿革发展，逐步形成的。从时序上看，这一时期

11、正是国家国加大改革力度，向市场经济快速转轨，经济结构大调整，社会大变革的重要时期，但劳动社会保障制度相对滞后，以劳动关系为重点的社会矛盾急剧发展。为切实履行职责，维护职工合法权益，协助政府做好工作，保证改革开放的顺利进行，各级工会组织一方面根据经济体制改革发展不同时期出现的主要问题，深入调查研究，及时不断地向各级党委、政府、人大、政协反映情况，促进以政府为主体的各项社会保障制度的建立 与健全，推动城市最底保障向下岗职工扩面的工作；与之同时，及时调整工作部署，协调好内部机构力量， 加大对困难职工的帮扶力度，并每年都从工会会费中划出很大的一部份资金，加上政府的补贴以及发动社会各界捐助的款物，对困难

12、职工及时帮扶。目前，工会及其帮扶中心已建立就业创业帮助、生活救助、医疗互 助、法律援助、和育才关怀助学等五个帮扶项目。全总发布的统计资料显示：据全国各地 156 个困难职工帮 扶中心（已建省、地市级工会帮扶中心 251 个，县级工会已建 700 个）的不完全统计，仅去年至今年6 月，累计帮扶困难职工 160.8 万人次，其中来信来访 42.8 万人次，政策咨询 25.5 万人次，推荐就业 31.1 万人 次，就业培训 19.2 万人次，医疗救助近 9 万人次，帮助困难职工子女上学 11.7 万人次；累计发放救助款 1.72 亿元，其中生活救助款 6300 余万元，医疗救助款 1500 万元，资

13、助困难职工子女上学 9400 余万元。另据我 省最新统计，全省工会系统 2002 年至 2004 年间共筹措送温暖资金 2.59 亿，已放发救助帮扶款 2.3 亿，救 助困难职工 92 万人次； 1998 年至 2004 年 7 月，筹措“育才关怀行动”资金 1640 万元，资助困难职工家庭 中被录取的贫困大学生 12424 人；截止今年 6 月，全省已建困难职工帮扶中心 16 个，筹措资金 1373.8 万元， 其中政府拨款点 28.97% ，帮助困难职工 33404 人次。正是由于通过工会组织这种实实在在看得见、摸得着、 靠得住时的及时救助，热心帮扶和真诚服务，逐步化解了困难职工内心的忧怨

14、，进一步密切了党和职工群众 的血肉联系，有力地促进了社会的稳定。实践证明，工会系统困难职工帮扶制度与以政府为主体的基本社会 保险、最低生活保障扩面等一样，都是改革开放时代的产物，并一起为保证社会稳定、促进改革开放、推动 社会经济快速健康发展作出了重要贡献；工会系统困难职工帮扶制度的形成与发展，同样是社会保障制度改 革创新的重要成果之一，是对以政府为主体的基本社会保险、最低生活标准等社会保障的有效补充，是我国 社会保障体制中不可或缺的重要组成部分。三、困难职工帮扶制度实施的必要性与长期性建立实施困难职工帮扶制度， 维护广大职工尤其是困难职工的合法权益， 帮助扶持他们走出困境， 解除危难， 是法律

15、赋予工会组织的权利， 也是工会必需履行的义务。 宪法 载明“中华人民共和国是工人阶级领导的、 以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家”。职工是工人阶级的主体，是国家政权的中坚与基石， 是现代化建设的主力军。中华人民共和国劳动法明确规定：“工会代表全国人民总体利益的同时，代表 和维护职工的合法权益”“工会必须密切联系职工，听取和反映职工的意见和要求，关心职工的生活，帮助 职工解决困难，全心全意为职工服务”“工会组织要教育职工依照宪法和法律的规定行使民主权利，参与管 理国家事务、管理经济和文化事业、管理社会事务；协助人民政府开展工作，维护工人阶级领导的、以工农 联盟为基础的人民民主专政的社会

16、主义国家政权”。由此可见，建立实施困难职工帮扶制度，维护困难职工 的合法权益，帮助他们摆脱困境，不是需要不需要、应该不应该的问题，而是法律赋予工会组织的权利，也 是工会组织必须履行的义务。建立实施困难职工帮扶制度是时代发展的要求，职工的期盼，同时也是一项长 期而艰巨的任务。就业是民生之本。我国是个人口大国，就业形势严峻，劳动力供大于求的矛盾十分突出， 并将长期存在。据劳动社会保障部统计资料显示：当前和今后几年，新生劳动力加上现有的下岗失业人员， 每年城镇需要按排就业的达 2400 万人。 按年经济增长率为 70%计算， 每年新增就业岗位 700-800 万个，加上 补充自然减员 200 多万，

17、只能按排 1000 多万，尚有 1400 万左右的缺口；市场经济就是有失业的经济，我国 2003 年的城镇登记失业率为 4.3%，城镇失业人员达到 800万人，2004 年国家城镇登记失业率控制目标为 4.7%， 也就是说 2004 年的城镇失业人数可能还要达到 874 万多，就业与再就业问题突出。目前，尚有 1.5 亿农村 富余劳动力需要逐步向非农业领域转移、向城市流动，将带来新的就业压力。党和国家对就业再就业问题高 度重视，正在采取保持经济较快增长、加大经济调整力度、鼓励国有大中型企业主辅分离辅业改制安置富余 人员、支持个私等非公有制企业、促进第三产业发展、加强对外贸易及劳务输出和加快城镇

18、化建设统筹城乡 就业等办法与措施。但在相当长一个时期内，就业形势严竣的状况仍将继续存在。我国的基本社会保险今后 一个时期仍然只能遵循低起点、广覆盖的原则。国外有许多国家增大、支持民间社团积极参与社会保障活动 的经验。总而言之，建立实施困难职工帮扶制度，充分发挥工会组织等社团的作用，不仅是时代、历史的要 求，而且将是一项长期的任务。四、问题与对策第一、我国目前的社会保障法律制度，除残疾人保障法外，主要是国务院及部门制定的行政法规、规章 的通知，缺乏统一性、完整性和法律效力；工会系统牵头实施的困难职工帮扶制度，符合社会保障法律制度 的基本原则，实施也已经充分证明适合我国国情、确实行之有效且得到各级政府、社会各界、广大职工的充 分肯定，但缺少直接明确的法律依据。因此，必须及时向有关方面反映和呼吁，积极参与制定综合、统一和 全国性的社会保障法，以增强法律效力，强化对社会保障制度的统一管理，并使其内容更加全面、结构更加合理、社会保障关系更加完整。同时，明确工会组织等社团在社会保障法律体系中的地位，充分发挥工 会组织等社会团全