“营改增”进入新阶段

1、营改增”进入新阶段今年政府工作报告明确，从 5月 1日起，我国将全面 实施“营改增” 。至此，自 1994 年分税制改革以来最重要的 一次税制改革即将全面落地。5月 1日开始的全面推开“营改增”试点，主要内容是 “双扩”：一是将试点范围扩到建筑业、房地产业、金融业 和生活服务业，实现增值税对货物和服务的全覆盖，试点完 成后营业税将退出历史舞台；二是将所有企业新增不动产所 含增值税纳入抵扣范围，比较完整地实现了规范的消费型增 值税制度。2012年 1月 1日，我国在上海率先启动 “营改增”试点， 随后分批次、分行业向全国范围推进。到 2014 年 6 月，“营 改增”试点已覆盖全国， 涉及行业包

2、括交通运输业、 邮政业、 电信业以及七大现代服务业。今年 5月 1日，改革将攻下最 后的堡垒，将建筑业、房地产业、金融业和生活服务业纳入 “营改增”试点，至此，现行营业税纳税人将全部改征增值 税。不难发现，我国推进“营改增”改革试点逐渐从地域性 试点完全转向了行业改革试点，这不仅有利于试点服务行业 自身的快速发展，同时也能很好地解决税收公平问题，避免 按地区开展试点可能带来的“政策洼地”效应，继而影响未 参与试点地区发展的现象出现。一、准备工作有条不紊 全面“营改增”的时间表明确出台后，有关工作就紧锣 密鼓地展开。 3月 18日，国务院常务会议审议通过了全面推 开“营改增”试点方案。 3月 2

3、4日，财政部、国家税务总局 向社会公布了营业税改征增值税试点实施办法及相关配 套文件。 4月 1日，国务院总理李克强就全面实施 “营改增” 到国家税务总局、财政部考察并主持召开座谈会，了解准备 进展，做出工作部署。据悉，财税部门已经进入最后冲刺阶段，目前既定的准 备工作已经完成 80%。“营改增”试点全面推开后，下一步 相关部门将启动增值税立法，通过立法巩固改革成果，确立 比较规范的消费型增值税制度，税率档次多、抵扣项目不完 整、大量临时过渡措施等问题将伴随立法的推进得到解决。4月 12日，国家税务总局副局长汪康在国新办发布会上 表示：“目前，各项准备工作进展顺利，已完成了准备工作 量的 80

4、%。”改革的配套文件已经出齐，征管的移交工作已 基本结束， 国税、地税 1100 万户征管资料移交工作已结束， 70%的纳税人已经在国税办理了税务登记。此外，税收征管 信息系统涉及的 12 个软件、 106 个模块的改造升级工作已基 本完成并进入了联调联试，纳税人所需要的 5 月份发票量 4 亿多份也如期发放各地。 “纳税服务工作已妥善安排，因为 这次涉及到国税部门的户管量大幅度增加，大体增加到 30% 至 40%。”“要啃硬骨头。 ”财政部副部长史耀斌在国新办的吹风 会上如此形容此次“营改增” ，同样，汪康也坦言“责任重 大，任务繁重”。确实， 此次新增试点的建筑业、 房地产业、 金融业和生

5、活服务业等四大行业涉及纳税人 1100 多万户， 是原试点企业户数的 7 倍还多，实现的营业税占原营业税总 收入的比例约 80%，试点企业的税收规模超过 19000 亿，改 革涉及面更广。同时，这四个业态更复杂、社会关注度高， 是增值税改革的难点。二、插曲表明“营改增”任重道远 然而，随着全面“营改增”的临近，一些地方政府的税 收收入出现了非正常增长， 4月 18 日，财政部和国税总局公 布关于认真做好全面推开“营改增”试点前税收征管工作 的通知（以下简称“通知” ），明确指出部分地方出现了营 业税、营业税改征的增值税等收入非正常增长的情况。这其 中既有经济企稳、房地产业回升等原因，也有搞运动

6、式回溯 性清税，甚至弄虚作假收过头税等因素。通知 明确，“营改增” 试点前发生的应补缴税款的， 仍由原主管地税部门追缴；至于地方收入增幅明显异常的地 区，在核算 2016 年央地增值税分配时，对不合理部分将予以扣回这到底是怎么回事呢？原来这和地方政府的个人小算 盘有关。“营改增”推开后，增值税中央和地方分享比例将 面临调整，改革方案尚未最终出台。经济增速下行，地方财政收支平衡压力加大。当前收入 “非正常”增长，主要是追缴以前欠税，比如涵养税源、减 免税政策等带来的历史上应收未收部分。由于信息不对称、 过渡方案未公布，一些地方出于改革惯性，有抬高基数的冲 动。营业税改为增值税，征管部门也从地税转

7、到国税，地税 部门选择在试点前将历史欠税，或者出于涵养税源应征未征 的税收收上来，这种一次性的行为，对地方收入有好处。1994 年分税制改革也曾遭遇类似现象。 央地收入调整遵 循“保基数、动存量”的原则，保证 1993 年地方收入这一 基数，仅调整增量收入分配关系，地方政府抬高 1993 年收 入基数的做法比较普遍。可见，虽然全面“营改增” 的前期准备工作充分、 周密， 但如何让“营改增” 的改革红利落到实处仍有不少工作要做。 中国社会科学院财政税收研究中心主任杨志勇认为：第一， 加强国税地税合作；第二，新增不动产进项税额抵扣是“营 改增”全面试点的重要内容之一，将大大减轻增值税纳税人 的税收

8、负担。但是，不动产进项税额抵扣是过去没有的事， 风险必须充分评估。特别是，新增部分才能抵扣，这对于存 量部分就会构成不公平，造成新企业比老企业在市场竞争中 处于更有利的地位，带来的是一种人为的非对称式竞争。三、全面“营改增”试点不是终点 此次全面推开“营改增”试点，是增值税改革取得的阶 段性成果。 财政部指出， 现行增值税制度还存在税率档次多、 抵扣项目不完整、大量临时过渡措施等问题。根据全国人大 税收法定的要求， 下一步相关部门将启动增值税立法， 最终， 通过立法巩固改革成果，确立比较规范的消费型增值税制度。上海财经大学中国公共财政研究院教授胡怡建认为全 面“营改增”后还有以下内容要做：一是

9、扩大征税范围， 将服务业全面纳入增值税征收范围， 即全扩围； 二是全抵扣， 当全面实行增值税以后，我们应该把包括不动产在内的所有 进项一视同仁地纳入抵扣范围；三是全面建立进口征税、出 口免税和退免机制；四是统一税率，现行“营改增”扩围为 减少“营改增”对企业税负变动影响，实行多档税率，而多 税率档次不利于增值税核算，所以“营改增”改制中最核心 的问题是统一税率；五是小规模企业免税，根据统计，世界 上 70%以上的国家对小规模企业实行免税， 而不是简易征税， 以利于减轻小型企业税负；六是留抵退税，我国现行增值税 当销项大于进项时征税，进项大于销项时留抵，这一政策和 处理办法不符合税收权利义务对等

10、原则，应实行留抵退税； 七是清理优惠， “营改增”后从稳定企业税负考虑，设有不 少税收优惠政策，虽然适应企业发展要求，但不利于增值税 中性，应逐步取消产业性税收优惠，保留部分最终服务项目 税收优惠；八是优化管理，在税收管理上，一方面要对增值 税和企业所得税从分离管理转向协同管理，另一方面由发票 管理转向发票和信息同步管理，以减轻增值税纳税申报、征 收成本。 中国社科院财经战略研究院研究员张斌表 示，“营改增”之后还有四项工作要做：首先是继续完善税 制，包括简并税率、逐步完善和规范增值税优惠政策，适时 启动增值税立法；第二是把高档消费纳入消费税征税范围； 第三是增值税在大规模减税后的应对措施，短

11、期内通过增加 赤字应对收入减少，中长期看要推进直接税改革提高直接税 比重、优化税制结构；第四是分成比例调整。从目前大家的关注度和优先级来讲，完善税制立法、统 一税率和调整分成比例的呼声较高。目前，中国 18 个税种中，以法律形式存在的税法只有 三部。全国人大明确， 要在 2020 年全面落实税收法定原则。 增值税是我国第一大税种，尤其在“营改增”试点全面推开 后，地位更是举足轻重，增值税立法无疑备受各界关注。目前我国增值税征收依据是国务院 1993 年发布、 2008 年 11 月 5 日修订的增值税暂行条例 。十二届全国人大常 委会公布的立法规划中，增值税法等若干单行税法、税收征 管法（修改

12、）被列入十二届全国人大常委会立法规划第一类项目简并税率是增值税立法首先要统筹考虑的问题。现在增 值税率分四个档次， 17%、 13%、 11%、6%，与世界上 100 多个实行增值税的国家相比，我国的税率档次较多，存在一 定的税收漏洞，也会带来一些税收管理上的复杂性。史耀斌在国新办发布会上表示： “肯定是要简并的，但 不是 5 月 1 日实行了增值税全面改革以后就开始简并税率。 要根据增值税的运行状况，企业税负的变化程度和经济发展 的要求，在增值税立法时统筹考虑。 ”此外，增值税中央和地方分成比例也是涉及央地关系改 革的重大问题。现在增值税为中央地方共享税，目前按中央 75%、地方 25%的比

13、例分配。中央和地方收入划分过渡方案 征求意见稿显示，增值税或改为中央和地方五五分成。史耀 斌表示：“增值税分成问题，现在正在研究过程中，研究的 总体原则是要保持中央和地方财力格局总体稳定。 ”中国社会科学院财政税收研究中心主任杨志勇认为“营 改增”之后，中央和地方税收收入的重新划分更加迫切。营 业税主要是地方税， 且在地方财政收入体系中举足轻重。 “营 改增”试点初期将新增增值税收入作为地方税收入，较好地 解决了地方财政收入问题。但是，随着全面试点的进行，其 弊病就可能更加突出。全面“营改增”实施后增值税收入属 于中央还是地方，主要看行业和业务。基于“营改增”仍处 于试点阶段的考虑，当前的增值

14、税收入共享方案选择也只能 是与试点相匹配的过渡方案。无论是选择什么样的收入划分 比例，比如中央与地方按照 5：5 或者 6：4 分成，或者选择 其他的分成比例，最主要考虑的是支出责任与财力的匹配因 素。分享比例的确定不能 “鞭打快牛” ，不能扭曲经济结构。 现实中，分享比例的确定，在很大程度上是维持中央和地方 财力现状的选择，但也不排除财力的微调。共享税只要共享 比例是事先确定的，同样具有很强的激励功能。为了增强增 值税收入共享制度的激励功能，共享比例一旦确定，就不宜 经常调整。四、全面“营改增”深化了我们对“营改增”的认识 “营改增”是党中央、国务院立足当前、着眼长远做出 的一项重大决策。

15、“营改增”之所以重要，是因为其涉及一 系列利益关系的调整，将极大地影响各个利益体的利益及其 利益格局。所以“营改增”已超越单纯的税制改革，成为一 项影响深远的重要的体制改革。（一）“营改增”涉及国家与企业的税收关系 由于“营改增” ，不但试点服务企业外购材料、设备、 服务进项增值税允许抵扣，避免与上游企业之间重复征税， 更为重要的是试点服务企业开给下游增值一般纳税人增值 税发票允许抵扣，从而避免了产业链重复征税；并在方案设 计中除交通运输和租赁业外，将服务业增值税税率主要定在6%，低于工商业基本税率 17%，及低税率 13%，从而既减轻 了服务业增值税负担，又减轻了产业链税负，实现了国家减 税

16、、企业减负的改革目的。 2012 年，部分地区试点纳税人减 税 426.3 亿元， 2013 年全国推行纳税人减税将提高到 1200 亿元，随着“营改增”行业扩围，减税规模会进一步上升。（二）“营改增”涉及中央与地方的财政关系 由于营业税为地方税，而增值税为中央与地方共享税， 为平衡和协调中央与地方财政利益关系， “营改增”后税收 归属采取了“一税两制”方式。工商业增值税仍由中央与地 方共享，而服务业增值税仍视为地方税归地方所有。应该说 “一税两制”由于引发利益矛盾较小，是可行的现实选择， 但毕竟不是长远之计。为此，有建议将“营改增”后的“一 税两制” 改为“统一税制” ，将工商业和服务业增值

17、税并轨， 并重新调整和划定分享比例。但由于其只解决“营改增”引 发的体制矛盾， 并没有解决现行分税制固有体制矛盾， 为此， 楼继伟表示，“营改增”一旦覆盖全部地区全部行业，将倒 逼财政体制改革，中央和地方分配关系怎么改，是摆在财税 部门面前的大题目，但绝不是简单地调整中央与地方分享比 例。（三）“营改增”涉及国税与地税的权益关系 我国现行税务征收机构分为国税局和地税局，由于营业 税为地方税，由地税局负责征管，而增值税为中央与地方共 享税，由国税局负责征管。“营改增”后，虽然体制上“一 税两制”，但管理上统一由国税局负责征管，从而有利于降 低征管成本，提高征管效率，减少机构摩擦。然而，营业税 毕

18、竟是地方税收入体系中的最大税种，也是地方税务机关负 责征收的最大税种。失去对营业税的征收和管理权限，除了 征管上失去连续性外，对地税局的冲击也是可想而知的，地 税局的职能和存在理由也由此受到质疑，从而将导致国、地 税机构在设置上的重大改革。（四）“营改增”涉及上下游企业价格博弈对于试点服务企业，“营改增”前开具营业税发票，除 交通运输企业外，下游企业取得发票均无法抵扣。“营改增” 后，开具增值税发票给下游企业，下游企业为增值税一般纳 税人时可作进项税抵扣。对于增值税发票抵扣所带来的减税 利益，自然会在上下游企业之间通过定价博弈来消化。上游 企业力图通过提高服务价格让下游企业承担，而下游企业也 希望通过控制价格由上游企业承担，最后结果必然是根据