建立中小企业政策性信用担保体系问题研究

1、2009年第8期企业活力E NTERPR I SE V I T AL I TY05收稿日期2009-06-19作者简介郭煜晓(1971,女,河南财政税务高等专科学校讲师,硕士,研究方向:财务与会计。建立中小企业政策性信用担保体系问题研究郭煜晓(河南财政税务高等专科学校,郑州450002摘要在当前地方政府应对国际金融危机的政策选择中,支持中小企业发展是一个重要着力点,而融资难问题又始终是困扰中小企业发展的难题。关键词中小企业;政策性;信用担保;要素;模式中图分类号F832.4文献标识码A 文章编号1003-4919(200908-0005-03应对国际金融危机对实体经济的冲击,既要立足于保当前经

2、济增长,又要着眼于长远培育竞争优势。构建中小企业政策性担保体系,解决长期制约中小企业融资难的问题,就是一个长短结合的政策选择。为此,有必要从制度创新入手,对中小企业政策性担保体系进行系统的理论设计,本文对此进行了理论探讨和比较分析。一、支持建立中小企业政策性担保体系符合公共财政原则在健全完善公共财政体系的进程之中,一个重要的立足点就是要正确处理政府与市场的关系,使得财政支出的范围和方式符合市场经济体制下公共财政职责的基本要求。当前,在支持公益性社会事业发展,健全完善公共服务体系方面,人们对公共财政基本保障范围的认识总体上比较容易达成一致,但在支持、调控和引导经济发展方面,对某项经济活动,财政是

3、否支持,为何支持,如何支持,则缺乏相对统一的政策体系和标准,需要根据具体情况,按照公共财政原则灵活确定。笔者认为,支持建立中小企业政策性担保体系的理论依据有如下三个:1.中小企业作为一个整体所具有的外部性国际经验表明,中小企业在一国的经济增长、提高生产率、创新、减少贫困,特别是在就业领域,发挥着重要作用。在OECD (经济合作与发展组织国家中,中小型企业占企业总数的95%,创造了这些国家60%70%的总就业和55%以上的G DP 。从中国情况看,中小企业占中国企业总数的99%,它们使用20%的金融资源,创造了60%的G DP,75%的城镇就业和68%的出口,贡献了60%的税收。如果中小企业裁员

4、10%,中国就会新增加3000万失业人员。可见,作为保增长、保民生、保稳定的重要载体,中小企业作为整体具有很大的外部性。支持中小企业发展,符合公共财政的基本原则。2.市场机制在解决中小企业贷款融资问题方面存在某种程度的市场失灵1市场经济条件下,中小企业在贷款融资问题上面临如下内在矛盾:从需求方面看,中小企业在融资结构上往往高度依赖贷款融资。许多中小企业在运营后可以有很好的现金流,但开办者往往不具有足够的资金,必须通过外部融资来启动运营。从供给方面看,中小企业在取得贷款方面具有先天劣势。与大企业相比,中小企业特别是小企业的财务信息、章程可能不够明晰,经营管理对外透明度及信息可信度均低于大企业,在

5、提供抵押品能力方面也往往不如大企业。尽管许多中小企业技术过关、产品市场潜力大、科技含量高、市场前景好、就业容量大,但金融机构通过发放贷款获得的收益毕竟相对固定,权衡收益与风险之后,金融机构往往倾向于惜贷,以规避风险。上述需求与供给的不对称,使得市场能够对中小企业提供的信贷量低于对全社会而言的最优规模。固然,中小企业有多种融资途径。除了贷款这种间接融资方式,还有股权融资、发行债券等直接融资方式。对某一具体企业而言,可以不依赖贷款融资,但对中小企业整体而言,贷款融资方式不可替代。这就需要实行某种形式的政府干预,把市场对中小企业的信贷供给量提高到最优规模。3.有效弥补民间信用担保机构的不足解决中小企

6、业在贷款方面的内在矛盾,需要从多方面努力。途径之一是健全完善金融机构体系。有关理论和实证分析表明,对大企业的贷款,一般应由大银行提供;对小企业的贷款,一般应由小企业来提供,因为小型银行可能会对当地的中小企业更为了解。鼓励中小银行的发展,比如,今年财政部出台政策,对村镇银行、贷款公司、农村资金互助社等新型农村金融机构给予定向费用补贴,有利于缓解中小企业贷款难问题。途径之二是对金融机构发放贷款给予奖励。比如,今年财政部出台政策,对县域金融机构2009年涉农贷款余额同比增幅超过15%的,按照超过15%部分的2%给予奖励。途径之三是促进信用担保机构发展。这种方式可以06Enterp rise V it

7、ality企业活力-改革探索2009年第8期通过分散原本由金融机构承担的风险,促进金融机构向中小企业发放贷款。近年,我国担保行业发展很快,出现了许多民营性质的信用担保机构,对促进中小企业贷款发挥了积极作用。上述三种途径是并行不悖的,相对而言,第三种途径更有利于解决中小企业在贷款方面的内在矛盾,但由于中小企业贷款融资方面的内在矛盾,以及担保行业对资本金要求高、风险高等特点,仅仅通过民间担保机构,仍不足以使市场对中小企业提供的信贷量达到社会最优规模。二、中小企业政策性担保体系需要具备三大基本要素政策性担保机构是对民间信用担保机构的必要补充。从业务运作看,二者之间并无原则性区别,但从体系建设看,则存

8、在显著区别:民间担保机构体系是市场自发形成的,它以盈利为目的,地域选择、规模大小,完全由市场主体决定;政策性担保体系则是政府人为提供的一种制度安排。要使政策性担保体系发挥应有作用,必须具备如下三大基本要素:1.普遍性公共产品或公共服务的一个重要特征是使大多数公众普遍受益。县是我国最基本的行政单元。不论是经济基础较好,还是经济基础相对薄弱的县,都存在众多中小企业。为此,应在县级普遍设立中小企业政策性担保机构,使全部县(市、区的中小企业普遍享受到公共财政的阳光。一个可行的办法是由省财政应通过专项转移支付,支持各县财政出资成立由财政控股的公司制中小企业担保机构。2.非营利性政策性担保机构以追求社会效

9、益为首要目标,而不是以营利为目的2。它以政府财政为依托,资本金主要来自政府拨款,并由政府最终承担风险责任。为使政策性担保机构持续运营并最大程度地服务于政策目标,又可以引申出如下一些特征:一是有明确的功能定位。政策性担保机构应该根据不同地区、不同时期的政策导向,对所要扶持的中小企业,制定科学的、可供遵循的客观标准,或者优先支持对象。比如,重点支持那些没有足够抵押品,又有发展潜力的企业;对产业集聚区内的企业给予优先支持;对在某些适宜中小企业生存的政策领域重点扶持;对新兴产业和促进经济结构调整和增加就业的企业重点扶持,等等。二是有严格的风险控制。政策性担保机构应有科学的分散和规避风险机制,重点是在担

10、保机构、信贷机构和企业之间分散风险。比如,只进行比例担保,由担保机构和银行共担风险;采取要求中小企业主要股东和经理人提供个人资产抵押、对被担保人违约规定严厉的惩罚条款等办法,对被担保企业实行风险约束;对担保机构的内部管理、项目审批和担保程序做出严格规定,并要求担保机构定期向人代会报告工作,等等。三是实行政策扶持。政府要视业务开展需要增加资本金投入,使担保机构有必要的担保能力和发展能力。要支持担保机构适当募集社会资本,提高担保能力。要对担保机构不能回收的代偿给予一定补偿,甚至全额补偿,解除信用保证的后顾之忧。要对担保机构给予财税支持,比如,减免一定年份的营业税,允许代偿损失在企业所得税税前扣除,

11、允许按一定比例计提担保赔偿准备和一般风险准备并在企业所得税税前扣除,减免办理手续费用等,支持政策性担保机构开展业务。3.层次性这与普遍性直接相关。正因为政策性担保机构是普遍设立的,其规模必然受到一定限制,作用必然受到一定制约。为此,合理的选择是通过更高层次的政策性担保机构进行协调,并对县级政策性担保业务实行再担保,放大县级担保机构的功能。一种可行的办法是通过省级层面的政策性担保机构,对县级政策性担保机构实行统一协调。具体分析,设立更高层次的政策性担保机构可以发挥如下作用:一是有助于解决县级政策性担保机构资本金规模偏小带来的问题。担保行业是典型的资本密集型行业。2006年,银监会曾规定“严格审查

12、担保机构的资质,担保机构注册资本金应在1亿元人民币以上,且必须是实缴资本”(银监2006145号。虽然2008年关于银行业金融机构进一步加大力度促进农业和粮食生产发展的意见(银监发200815号取消了金融机构与担保机构合作的资本金限制,但各银行机构尤其是国有商业银行在实际业务操作中仍对担保机构保持较高的准入条件,担保资金放大倍数偏小,风险基本由担保机构独自承担,制约了担保机构业务的开展。财政部也规定,“担保机构对单个企业提供的担保责任余额最高不得超过担保机构自身实收资本的10%”(财金200177号,从而,县级担保机构的有效担保能力受制于资本金规模。设立更高层次的政策性担保机构,组织协调若干个

13、县级担保机构实施联合担保,有利于解决单一的县级担保机构资本金规模不足的问题。二是有助于健全政策性担保机构与金融机构之间的风险分散机制。担保行业是典型的高风险行业。如果担保机构规模过小,实力过弱,在与金融机构的谈判中就会处于弱势地位。从现有政策性担保机构运作实际看,一些银行将信贷风险100%转嫁给担保机构,没有在担保机构与银行间合理分散风险。这种状况又进一步弱化了担保机构对中小企业贷款担保的内在动力。设立更高层次的政策性担保机构,对县级政策性担保机构的担保业务实施再担保,可以提高县级担保机构与金融机构的谈判能力,开展有效合作。三是有助于提高县级政策性担保机构的管理水平。担保行业是智力密集型行业,

14、需要在资产评估、风险控制、信用评价、市场分析等方面拥有相应的专业人才,以及健全、有效的管理制度。从现有政策性担保机构运作实际看,不少担保机构的管理者不熟悉担保业务,从业人员素质不够高,专业人才匮乏,内部管理不规范、不科学,限制了担保业务的开企业活力E NTERPR I SE V I T AL I TY改革探索072009年第8期展3。设立更高层次的政策性担保机构,加强对县级政策性担保机构的指导,是提高县级政策性担保机构规范化程度的有效途径。三、中小企业政策性担保体系具体模式的比较分析从国外情况看,政策性信用担保制度已成为政府调节资源分配、维持社会公正、推动经济发展和促进对外贸易的重要经济杠杆,

15、各国政府对中小企业信用担保都呈大力扶持态势。例如,美国小企业管理局实行的“小企业信贷保证计划”,日本由中央保证金库和地方保证协会组成的政策性担保体系,韩国由信用保证基金总会和区域业务促进部组成的政策性担保体系,奥地利的财政担保公司,等等。从各国经验看,中小企业政策性担保体系的管理模式主要有三种类型:一是分散型,地方政府各自设立信用担保机构,上级政府设立担保再保险机构。二是集中型,即由上一级政府设立的担保机构对各地分支机构实行统一领导、统一管理。三是委托代理型,即由政府委托商业性机构代理政策性担保业务,通过代理机构自身的业务渠道和网点开展业务。从我国情况看,政策信用担保体系建设正方兴未艾,有关省

16、份的运营模式和管理体制各有特色。总体上看,主要有两种类型。一是分散型。各地设立县级信用担保机构,省级政府设立再担保公司。省级再担保公司在全省范围内推动信用担保体系建设,为市县担保机构提供再担保服务,凡是进入再担保体系的市、县担保公司,发生代偿时,如果资本金不足以赔付,由省担保集团公司全部或部分兜底。从安徽省情况看,2005年成立了注册资本18.6亿元的省信用担保集团公司,2008年省财政安排25亿元,其中10亿元补充省担保公司资本金,15亿元补充县级担保机构资本金。当市县担保公司发生代偿时,如果资本金赔完,不足部分由省担保集团公司全部兜底。从河南省情况看,2008年底省、县财政合计筹措16亿元

17、,在全省县级全面建立以财政为依托的中小企业信用担保机构,在此基础上,省政府整合资源、筹措资金,组建省中小企业信用担保集团股份有限公司,为县级中小企业担保机构提供再担保。二是集中型。由省政府投资发起组建省信用担保股份有限公司,各市县财政部门作为出资人参股,省担保公司在所辖参股的市县设立分公司,分公司资本金不足以支付代偿额时,由省担保公司和所在市县财政按比例承担风险。从江西省情况看,2008年由省政府投资主体发起组建了江西省信用担保股份有限公司,首期注册资本20亿元,各市、县、区财政部门作为出资人参股。省担保公司在103个参股的市、县、区设立分公司。分公司资本金不足以支付代偿额时,由省担保公司和所

18、在市、县、区财政各承担50%。比较国内外不同模式的政策性担保体系,虽然各有特点,但都具有普遍性、非营利性、层次性三大要素,都具有依托财政、省县结合、注重体系建设的共同点,都注重政策性担保体系的可持续发展,都注重合理设计省级与县级政策性担保机构之间的关系。当前,国际金融危机对我国的影响还在持续,中小企业发展受到较大冲击。危机也是一种机遇,抓紧建立系统的中小企业政策性担保体系,将为中小企业的发展提供良好的金融制度环境,为未来的经济增长奠定坚实基础。参考文献:1谢奉君,谭仕敏.中小企业信用担保体系中政府行为分析J .特区经济,2009,(1.2曹凤岐.建立和健全中小企业信用担保体系J .金融研究,2001,(5.3黎敏,李新庚.论中小企业信用担保业的现状及其发展策略J .改革与战略,2009,(1.A Ten t a ti ve Study on the Est ablish m en t of Poli cy 2or i en tedCred it Guaran tee System for S M EsGuo Yu 2xiao(Henan College of Finance &Taxati on,Zhengzhou 450002,China Abstract:S