CBA城市化进程中渔农民转型问题与对策

1、海岛地区城市化进程中渔农民转型问题与对策周意红当前，城乡差距已成为制约我国全面建设小康社会的难题，加快推进城乡一体化建设，已成为加快现代化建设步伐的迫切要求。党中央适时提出了新农村建设的战略，十七大报告也指出了要统筹城乡发展，推进社会主义新农村建设的目标。“走中国特色城镇化道路”、“ 形成城乡经济社会发展一体化新格局”的目标为新农村建设指明了方向和道路。舟山是典型的海岛地区，其生产结构从建国初的第一产业占主导地位，发展到今天以第三产业为主导，城市化建设取得了瞩目成绩。由于其独特的地理环境、经济社会特点，其在加快城市化道路进程中偏向于就地城市化道路，这一道路在实践中加快了舟山城市化建设的步伐。但

2、是，由于渔农民自身的素质因素、政策环境、制度等因素的影响，出现了城市化发展与渔农民市民化进程失衡的现象，渔农民市民化滞后也制约了就地城市化的进一步发展。如何破解这一困境，促进城市化进程，是当前促进社会和谐，加快我国现代化建设的迫切要求。一、舟山渔农民转型的背景及现状分析 舟山地处东南沿海，由于其便利的交通条件和地理位置和资源优势，上世纪90年代后，城市化呈现快速发展态势，经济结构快速调整优化，至07年，舟山成为长三角地区以三产为主导的两个城市之一。由于产业结构的快速调整，舟山的城市化发展也也迈入了一个新的历史阶段，1987年舟山撤地建市，随后制订并出台了“大岛建、小岛迁”战略，人口逐步向大岛集

3、中，政府通过引导转产转业渔农民再就业工程的实施，使得当地城市化进程进一步加快。到2006年底，舟山建成区面积达到60.06平方公里，比2002年扩增了21.1；由定海城区、新城、普陀城区构成的中心城市框架初露端倪，岱山、嵊泗两个县城集聚功能进一步增强，城市功能日益完善，城乡面貌显著变化；全市有3万多渔农民从小岛迁入大岛、从渔农村搬进中心城镇。省统计局的数据显示，2006年舟山的城市化水平达61.1，1997年至2006年城市化率提高了24.1，处于全省较高水平。从舟山渔农民现状来看，大致可将现在户籍意义上的农民分为三个群体：一是已经获得非农化职业，不再从事渔农业生产，但在户籍意义上还是渔农民的

4、人；二是完全从事传统渔业或农业生产的全职渔农民；三是介于这两者之间，在从事非农职业的同时也从事农业生产的农民。如果从渔农民最为重要的生产资料土地和船只的变动情况来看：第一部分人员往往是土地完全被征用的农民，他们一般居住在较大的中心岛屿上并距离中心城镇较近的地方，身份已经或即将被改变而成为户籍意义上的市民；或者由于政策性的原因，船只拆解报废而转产转业的渔民。第二部分人员土地还没有被征用，渔船依然正常生产，仍然在传统的渔农村框架中生产生活，他们一般居住在偏远的小岛或远离城镇中心的地方。第三部分的农民是正在发生变化的农民，他们的土地往往被部分征用，既难以在传统的农业框架中生存，也难以在城镇的框架中生

5、活，是处在“夹缝”中生存的群体。舟山海岛及城郊渔农民市民化是在特定的经济发展和政策导向的激励下开始的，具体说来以下几个方面构成了舟山渔农民向市民化转变的重要背景：一是经济结构调整，第三产业比重大幅上升，特别是服务业的快速发展客观上要求渔农民非农化。随着产业结构由渔、港、景到港、景、渔的转变，新兴产业吸纳了大量来自渔业和农业中的富余劳动力，促进了渔农民市民化的进程。07年舟山三次产业关系为：11.043.745.3，其中，三次产业中服务业比重最大。在长三角16个城市中，舟山第三产业比重仅将于上海和杭州，排在第三位。不断优化的产业结构导致二、三产业劳动力需求的扩张，而农民市民化也为不断扩张的二、三

6、产业提供了充实的劳动力资本。在大规模的转产转业中，渔农民从职业身份的转变逐步向市民化过渡。二是城市建设导致的土地扩张客观上促进城郊城市化和农民市民化的进程。作为长三角经济区域体内的城市，其它城市的快速发展，客观上要求并带动了舟山城市化进程。特别是上世纪90年代未，舟山城市产生对城市土地需求的急剧增长。对此，政府通过征用城郊农民土地，并以安排劳动用工的形式解决了这一时期快速增长的土地需求。同时，政府出台了“小岛迁，大岛建”的战略政策，政府集中资源优势，抓好大岛建设，提高了公共资源的利用效率，实现了海岛人口的集聚和中心城镇的繁荣，加快城市化进程，有力地促进了渔农民市民化。再次，通过围海造地、与滩涂

7、围垦工程，舟山城市发展空间得到拓展，城市规划面积不断扩大，城市承载力得到很大提升，因土地征用而市民化的农民也被纳入到新的城市体系中。三是政府的政策导向开始越来越关注失地失海渔农民的再发展问题。自上世纪90年代以来，海洋渔业发展的环境和条件发生新的深刻变化，尤其是中日、中韩两个渔业协定的实施、海洋水产资源的急剧衰退，使海洋捕捞的空间大幅缩小，舟山市审时度势提出了实施捕捞渔民转产转业工程的战略决策。政府通过政策扶持，引导海洋捕捞渔民自觉裁减捕捞渔船，帮助他们在技能培训的基础上转移行业，实现就业和再就业。 06年，通过转产转业，在报废渔船所分流的捕捞渔民中，实现再就业2987名，占42%。 对于失地

8、农民，政府通过征地补偿，建立相应社会保障以及再就业指导服务，帮助失地农民尽快适应城市化进程。但是，随着失地农民数量的增多，引发的各种矛盾也日益突出，近几年来，失地农民上访事件明显增多，其中相当一部分增加的上访者是因失去土地而又未得到妥善安排、公正补偿的失地农民，并出现了种粮无地、上岗无位、就业无门的“三无”现象。面对这种情况，政府不得不在政策上更加倾向于关注这一特殊群体的再发展问题。二、舟山渔农民转型的困境分析舟山市十一五规划纲要提出到2010年，城市化率达到65%以上，自06年以来，舟山每年有近四万左右的人口进入城市，这意味着到2010年，超过三分之二的人将纳入到城镇化体系内。一些渔农民进入

9、城镇后，虽然在在身份和职业上转变为了“市民”，但从社会和文化层面来看，户籍的改变并没有自动带来渔农民“角色”内涵的完整转型，土地被征用了也并没有因此而让农民真正过上城市文明的生活。影响渔农民转型的因素使渔农民市民化进程遭遇困境。这些影响因素首先来自于渔农民自身素质限制。随着城市产业结构的不断升级，产业发展对劳动力的素质要求也越来越高。有数据显示，舟山劳务市场中对搬运工、勤杂工等力气活需求在锐减，技术要求较高的工种已近用工比例的7。大多数企业用工对人员素质、学历提出了明确要求。在竞争日趋激烈的城市劳务市场上，苦、累、脏、险之类就业岗位对只会干力气活的渔农民已趋饱和，而已有的体力劳动岗位又随时有被

10、因劳动生产率提高而被机械化替代的可能，工作的稳定性差，收入也很难得到保障。近年来，一些本已在城市中非农就业的渔农民由于就业上困境，又出现了返乡、返村的回流现象，一些乡镇出现一股“逆市民化”潮流。其次是由于认同的障碍。所谓认同指的是个人对自己在社会生活中角色的肯定性确认，渔农民转型本身即是一个身份转变，重新寻找认同团体的过程。教育水平偏低直接导致农民在角色转变过程中对市民角色行为和城市生活方式认识的偏差，由此必然带来相应的身份困扰和认同障碍。对在城镇中从事非农职业的渔农民来讲，他们十分羡慕城市人的知识、工作和交往生活，常将自己充满各种各样苦恼的生活不自觉地与城里人对比，但在市民化的过程中，他们所

11、关心的主要是靠出钱或买房来获得附带的城市户口，或通过农地征用补偿变为城里人，以及期望子女能够考取大学进而毕业在城里工作，而在事实上遗忘了如何在新的生活环境中实现人格平等，要知道人格平等恰恰是城市社会团体意识的基础。作为新市民，渔农民在市民化后必然会在生活方式、工作选择、权利待遇、休闲娱乐等领域处于显性的或潜在的不利境地，新市民必将采用一定的生存方式来加以应对，并对不公平的社会待遇进行抗争，争取属于自己的私人领域或公共领域，并使群体利益表达的渠道保持畅通，这其中涉及到诸如市民社会、公民政治权益等问题，近几年频繁出现的因征地拆迁导致的群体性事件，便是表象之一。而目前市民化的渔农民还缺乏自觉的规则意

12、识，还不能正确自觉地运用法律武器来维护自己的权利，渔农民市民化也仅仅停留在名义身份转换的表现上。近年来，舟山不断返乡返岛寻求精神慰藉的老年渔农民群体，已经印证了由于认同障碍而产生的渔农民与城市的隔阂。再次是由于认识障碍。一方面,从城市方面看,我国政治制度安排所确定的渔农民与市民的身份区别,造成了对渔农民的根深蒂固的偏见,对进城渔农民缺少包容之心和宽广胸怀。似乎城市中目前存在的较高失业率、犯罪率和工伤事故率以及城市环境的脏乱差等,都与进城的渔农民相关。城市市民对渔农民的偏见,不可避免地会影响政府决策者的决策，结果势必造成城市对渔农村的排斥,市民对渔农民的歧视,对渔农民市民化的冷淡,阻碍了渔农民市

13、民化的进程。另一方面,从渔农民自身来看,传统小农经济、小富即安思想、城乡文化差异也阻挠渔农民的市民化。特别是对乡土的眷恋心理和怕冒风险的心理导致部分农民依然把土地作为自己的根本和失业保障,把游离于城乡之间既能挣钱、又能种田作为最理想的生活模式。因而，转型中的渔农民与真正的城市市民尚有较大差距。最后是由于体制障碍。由于城乡二元结构的体制框架，造成了“农民”与“市民”两个完全不同的权利群体。一些户口早已迁出渔农村的居民尽管在身份上早已拥有市民身份，但由于体制的种种限制，在实际待遇上却不能与城市居民享有同等待遇。一些海岛上的渔农村富余劳动力，在城镇中实现了稳定的居住目标后，以及一些家境较好的渔农民为

14、子女教育考虑，通过出资购得蓝印户口的方式取得市民身份。但在实质上他们却无法与城镇居民享有同等的福利待遇，他们依然被城里人贴上“乡下人”、“捕鱼阿毛”的标签，只不过头顶多了一个市民的头衔而已。而近年由于城市化加快发展，农村征地和拆迁补偿已成为农村居民大额收入来源。因此，当初一些不能享受城里人优惠的“市民”面临着两头落空的尴尬境地，就千方百计想把户口迁回原藉借以享受农民身份带来的实惠，甚至是一些本已考上高校却没能就业的大学生都想要回乡落户，由此也引发了一些社会矛盾。这些因体制因素引起的“逆市民化”现象进一步阻碍了渔农民市民化进程。三、促进城市化进程中渔农民转型的对策（一）扫除制度和政策障碍，加大城

15、市“拉力”。要实现渔农民市民化，必须打破城乡分割的管理体制，放松城镇户籍限制，取消对渔农民的各种限制性规定，设置适当的门槛，实现城乡人口自由流动，让愿意进城的渔农民能进得了城，能为社会经济发展作出贡献并享受其成果，真正成为城市的一份子。赋予进城农民与市民平等的权利、享受平等的待遇，让摆脱土地的农民真正完成向市民的转化。尤其要保障已纳入到城镇化体系内的渔农民以平等的就业机会，平等的社会保障待遇，保障渔农民子女平等的受教育权利。以“身份保障、就业保障、福利保障”来增大城市对渔农民的“拉力”。（二）创新体制机制，理顺利益关系，堵塞渔农村“逆流”渠道。农民的承包地是一种就业、也是一种社会保障，其宅基地

16、是一种福利、也是一种物质财产。一旦进入城市、转化为市民，在取得新的就业和社会保障，以及新的福利和物质财产时，必须放弃原有的权利。只有“剪断”了与农村的联系，农民转化为市民才会义无反顾；只有让农村的财产“流动”到城市，农民才会在城市落地生根。至于如何打通城市拉力与渔农村推力的转换通道，则需要思想解放、创新体制、机制来加以保证落实。（三）政府加大引导，积极推进城市化进程中渔农民转型。政府有关部门可以通过多种形式对进城渔农民进行现代观念、文明准则和城市意识教育，尤其要引导渔农民破除长久以来的小富即安、小打小闹的小农经济思想，树立求发展的创业精神；破除封闭保守、急功近利思想；以树立开放兼容、可持续发展

17、的观念；破除随心所欲、自由散漫的思想，树立遵纪守法、依法办事的法制观念；破除陈规陋习，树立体现城市文明的规则意识、文化意识等等，使思想跟上城市发展的步伐。（四）以提高渔农民素质和技能为重点，加快劳动就业制度的改革创新，扩大失地、失海渔农民的就业。虽然人力资本对于渔农民市民化起着最为直接的支持作用，但是渔农民人力资本普遍偏低却是不争的事实，这对渔农民市民化来说无疑是一个软肋。要解决此类问题，政府需在制度层面上有针对性地对新市民群体开展各类培训和教育，帮助新市民群体掌握新的职业技能、适应城市生活方式、形成新的价值理念和行为方式，通过人力资本的提高来实现农民向市民的真正转变。同时，要按照市场化原则，

18、制定城乡统一的劳动力就业政策，建立城乡统一的劳动力就业市场，实现城乡统筹就业。（五）变革社会管理结构，促进就地城市化进程中渔农村社会变迁和渔农民角色转型。在城市化中市民化的渔农民实现了身份和职业上的转变，但要真正完成市民化的过程，却还有相当一段路程要走，它更需要完成社会管理、社会结构和文化生活方式的转变。2004年舟山率先尝试的新渔农村社区管理模式则是城市化进程中催生的“市民化”社会管理模式的探索。舟山市在渔农村社区建设中通过不懈的努力，已经取得了显著的成效，特别是在促进渔农民顺利转型中作出了巨大贡献：社区建设彻底改变了海岛渔农村的环境和面貌，社区的生产生活基础设施建设、环境改造、村庄卫生保洁等各种工程的开展，延伸了城市现代文明生活方式，使渔农村面貌焕然一新；社区服务重构了渔农村社会化服务体系，社区活动中心的服务、义工服务站的服务、就业培训服务、社会保障服务、社区治安与矛盾调解服务，极大方便了群众，延伸了城市公共服务，基本公共服务均等化初显端倪，渔农村社区的居民也同等地享有城市市民才可享有的待遇；“文艺进社区”，广场文艺演出，老年人健身活动等文体娱乐活动，促进城市