证券投资学(第二版)第17章 中国证券市场监管

1、第17章中国证券市场监管第17章中国证券市场监管17.1中国证券市场监管的历史回顾17.1.1我国证券市场监管体系的演进过程 我国的证券市场监管体系是随着证券市场的发展而逐步建立起来的，从证券主管部门的角度来看，大体经历了以下三个阶段： （1）19811985年，财政部独立管理时期。 （2）19861992年10月，中国人民银行主管时期。 （3）1992年10月至1998年4月，是初级集中型监管体制阶段，这时资本市场监管体系雏形显现。 （4）1998年4月至今，是集中型监管体制定型阶段。17.1.2我国证券市场监管体制的主要特征 我国政府监管体制在不同阶段，表现出了不同的特征： （1）在199

2、2年以前中国监管体系的形成时期，在政府管理层面中出现了若干监管资本市场领域的部门主体，但未形成统一、有序、顺畅的集中管理体系。其特征是：中国人民银行作为中央银行，管理企业债券、股票等有价证券，管理金融市场，从而被正式法规确立为证券市场主管机关，但其监管职责并未明确，监管权限未得伸张； 地方政府尤其是深、沪两地政府扮演了重要的监管角色，体现出监管框架中的分权性和非集中性；证券交易所的自律管理在一定程度上取代了政府管制并带有浓郁的官方色彩，交易所具有相当的实际管制权力：以中央银行为主要管制部门，按证券品种划分部门分工的监管格局初步形成；多部门介入监管的格局略见雏形。 （2）1992年到1998年，

3、专职的中央政府证券监管机关国务院证券委和证监会成立，使中国证券市场步入了集中型监管体制阶段。这是我国首次确立独立于其他部门的专门性证券主管部门，摆脱了依附于财政部或中国人民银行的旧模式，它克服了非独立专业职能部门难以承担全国监管职能的弊端而各部委联合协调的决策机制和国务院各部门对证券市场的不同程度的参与，至少在一定程度上兼顾了我国证券市场发展与规范中所牵涉到的错综复杂且交错互联的诸方面难题。 （3）经过近10年的发展变化，新的证券市场监管体制架构已正式确立，并凸显出以下特征：新监管体制的集权性和一元性；高权威性和高独立性；两级管理的垂直性；弱自律性，即自律管理的作用仍然未得到强化。17.1.3

4、我国现行证券市场监管体制形成的客观背景 从我国实际看，对集中统一监管体制的定位是符合中国国情的，同我国的经济与政治体制、经济与金融管理模式以及证券市场的发育程度相吻合。 从我国证券市场原有监管体制的弊端和矛盾引致的一系列问题看，迫切需要持久、统一和稳定的制度与政策加以保障。这种客观背景要求调整监管体制以消除市场发展的制约因素，提高证券市场运行效率。 17.2中国证券市场监管的制度分析17.2.1中国证券市场监管制度的演进属于强制性 制度变迁 纵观中国证券市场监管制度，至少有四次大的强制性变迁： 第一次变迁是19891991年。 第二次变迁是19941995年。 第三次变迁是19961997年。

5、 第四次变迁是1998年。 制度变迁理论认为，制度变迁有两种方式：一是自下而上的自发的诱致性变化，由潜在收入的诱致产生；二是强制性变迁，是自上而下的由政府推动的变迁，这种变迁由政府命令和法律引入来实现。 从制度变迁理论看，中国证券市场监管制度强制性变迁主要由以下问题所致： （1）正规制度的变迁不及时，正规制度仍较缺乏。 （2）市场监管成本过高，决策过程滞后。 （3）正规制度的变迁缺乏稳定性，有些制度的适应性不够强。 17.2.2我国资本市场监管制度的结构特征及缺陷 1）证券发行监管制度 我国现行的证券发行管理制度（这里主要指股票发行管理制度）是一种政府控制和审批下的额度管理制度。 这种监管制度

6、不可避免地存在一些弊端和负面的东西：一是行政色彩浓重的额度配给制度影响了对股票供应的市场选择，扭曲了优化资源配置这一市场基本功能；二是发行额度成为一种稀缺资源，成为国有企业争相追逐的配给品，争取发行额度演变成一种资金成本相对最低的“圈钱行为”；三是额度控制下发行市场的卖方市场性质带来证券商的过度竞争，诱发上市公司的虚假包装和信息披露的不真实；四是证券交易所对股票上市的审核形同虚设，削弱了自律管理功效。 2）证券交易监管制度 我国现行的证券交易监管制度是一种政府高强度限制和积极干预下的交易市场管制制度。 这一制度的构成要素和基本特点表现为以下几项：我国证券交易制度实行严格限制的市场准入制度；证券

7、法规对不正当交易行为作出明确界定并指定严格处罚措施；证券交易单一，仅限于现货交易，排除了期货交易和期权交易，严格禁止保证金交易；交易制度有严格规定，如交易停止制度、价格限额制度（涨跌停板）、禁止性的卖空管制、实行“T+0”交易结算制度等；监管者实行“弹性监管”，即带有“相机抉择”特征，政府监管者有意识、有目的地通过直接或间接方式积极入市干预，实施不同性质与程度的干预措施，以求实现维持市场稳定和供需均衡等监管目标。 实行高强度的证券交易市场管制显然存在弊端：一是有损于市场流动性和市场规模的扩大，二是高强度的市场管制可能影响价格信号对市场真实信息的有效吸收，甚至扭曲市场价格，有损于配置效率或信息效

8、率；三是抑制交易各方在均认为有利的情况下从事交易的机会，单一现货交易方式不能满足套期保值的需要，使风险规避机制相应减少；四是准入限制和政府干预很可能有损于市场的公平待遇和公平竞争，况且“相机抉择”要求监管者的监管信息成本足够小，否则政策措施产生的负面作用可能大于政策措施的收益。 3）证券商和证券业监管制度 我国现行的证券商和证券业监管制度是一种政府严格管制下的证券分业和分类管理的制度。 我国现行的证券商和证券业监管制度具备如下制度要素与特征： 严格的分业管理，不仅证券业与银行业实施分离，而且是证券业、银行业、信托业、保险业四大金融行业各自独立经营，分别管理；严格的行业准入限制，证券商的设立管理

9、采用严格的特许制，审批权归证监会；简单的证券商分类管理和狭窄的经营范围限制，所有证券商只能以综合类或经纪类两种形式存在；证券商的财务责任和经营行为监管制度已经形成，但有待于细化等等。 4）自律机构监管制度 我国现行的自律机构监管制度是一种政府集权控制、自律责权狭小的管理制度 。 自律机构监管制度存在的缺陷主要是：自律机构职能未能充分体现，自律机构职权过于狭小，致使自律机构的作用和效果十分有限。17.3中国证券市场监管体系的完善 在完善我国证券市场监管制度与体系过程中应该把握三点：一是在监管体系已基本构建成形的情况下，应注重证券市场监管的深化，完善市场监管的法律法规体系，着力解决证券市场中的个性

10、问题；二是在进一步完善监管体制的问题上，要逐步建立政府监管、行业自律、交易所把关的三者并重的监管体制，特别要充分发挥行业的自律作用；三是在证券市场监管机构建设上，要形成集中、统一和权威的监管机构，减少不必要的监管权力分散化。 17.3.1建立证券市场监管体制的原则 （1）促进证券市场的效率与秩序协调发展原则。 （2）有效保护投资者合理利益原则。 （3）监管成本最小化与收益最大化原则。17.3.2进一步完善证券市场监管体系的措施 适应中国国情的证券监管体制，应在中央政府集中统一管理、调控、监督、指导下，充分发挥地方政府的作用和市场的自律功能，综合运用法律手段和市场手段，实行中央、地方监管与市场自

11、律相结合的监管体制。这种目标模式应具有以下特征： （1）集中但非集权型的市场监管体制。 （2）建立一个“官民结合”的监管机构。 （3）政府与市场相对独立。 （4）充分发挥证券市场自律功能。 （5）综合运用法律与市场调节手段。17.3.3自觉地理顺好“三个关系” （1）理顺证监会与中央各部委之间的关系。 （2）理顺证监会与地方政府之间的关系。 （3）理顺证券主管机构与自律组织之间的关系。 自律管理的重要性表现在：它是政府管理的必要补充；自律管理有利于市场机制作用的发挥；自律机制是政府行为和法律规范发挥作用的基础。 17.3.4建立对监管者的监督约束机制 具体措施是： （1）建立对监管者的监督约束

12、机制，加强监管机构纪检部门的建设，建立纪检部门对监管工作的调查制度； （2）根据证券法等法规关于监管工作人员的法律责任及监管部门工作人员职责，制订对违法监管、执法不严或失职、渎职等行为的处置办法； （3）定期公布有关监管信息，增强监管的透明度； （4）扩大和完善社会公众对监管者的举报制度。17.3.5完善信息披露制度 信息在证券市场中作为有效配置资源的重要手段，是证券市场得以正常运行的基石，而信息披露则是现代资本市场监管的核心内容，对它的监管将贯穿于证券的发行、上市、流通的全过程。 （1）应制定完整的信息披露制度。 （2）合理确定信息披露的标准，分别在时间的及时性，数量的充足性，内容的有效性三个方