加拿大的绩效预算管理及其思考和启示

1、加拿大的绩效预算治理及其摸索和启示 2022 年 11 月 17 日至 26 日,本人随考察团赴加拿大进行了为期十天的考察拜访；现将考察团就加拿大的绩效预算治理所明白和把握的一些情形及其在考察中所获得的感受和对我们工作的启示作个介绍；一、加拿大的绩效预算治理加拿大绩效预算的治理思想；绩效预算是一种以目标为导向,以项目成本为衡量,以业绩评估为核心的预算编制和治理体制；相对于传统预算来说,绩效预算是一种建立在新的财政管理文化和预算编制思想基础上的新的预算编制和治理体制；传统预算重在支出掌握,由于在传统预算制度下, 人们最担忧的是财政资金使用上的合规性问题,因此预算主要作为一种控制政府财政行为的手段

2、,以有效制约政府不良行为的发生,在这种情形下, 预算采纳传统科目的方法,将每一项费用都加以明细规定,政府官员的首要责任就是严格遵守这些规章制度,因此, 传统预算是通过对投入的明细规定,来达到对政府行为的有效掌握；而绩效预算重在支出绩效, 由于随着科技的进步,特别是信息时代的到来,政府的财政状况和运作越来越透明,合规性问题已经不是捆扰政府的主要难题,也不是让民众担忧的主要问题,因此,对政府行为的掌握就不再象过去那样首当其冲了,相反转而更看重政府服务的质量,因此, 政府在借鉴、吸取企业治理体会的基础上,逐步形成了以绩效为导向的财政治理文化,这样,传统以掌握为核心的预算系统已不能满意新的要求,政府急

3、需一种有利于对公共项目的执行情况和实际绩效进行考核和监督的预算系统,绩效预算便应运而生；明显, 就绩效预算的实质而言,它是以绩效而不是以掌握为治理核心、是以绩效目标而不是以规章制度为约束手段、是以“ 绩效责任换治理自由”从而在政府财政治理系统注入活力并给予政府官员以更大自由发挥空间的资源配置手段和预算编制方法,它将绩效与财力安排联系起来,在财政治理中形成了有效的鼓励机制；它不仅包括绩效预算本身,仍涉及另外两个特别重要的部分,即战略方案（ strategic planning ）和绩效评估（performance measurement）；绩效预算系统的核心是,战略方案在前- 制定业绩目标、设计

4、衡量方法,为绩效预算供应编制基础；绩效评估在后 - 衡量预算的执行情形,从而为下一轮的预算安排供应依据；加拿大绩效预算治理的进展；绩效预算在加拿大的推行,不行能一蹴而就,不行能从传统预算就一步到位；绩效预算作为建立在重视绩效的政府治理文化基础上的新的财政治理方式,它从传统预算下以掌握为核心到以绩效为核心的这个转变是循序渐进的,大约经过了以下三个阶段：第一阶段,从传统预算（line-item budgeting）到项目预算 program budgeting的阶段；在这个阶段, 第一是打破传统预算中对部门明细科目的支出规定,全新地考虑该部门在整个政府服务中所处的位置、应承担的使命（mission

5、 ）；其次是要摸索为完成这个使命,该部门应主要供应哪些项目、每个项目的目标又是什么,为了审核这些项目的效率,支出的核算单位不应是各个支出科目,而应是这些项目,因此, 全部的人员经费和公用经费以及其他投入都集结在各个项目之下；在这个阶段, 随着上述几个步骤的实现,传统预算就逐步过渡到了项目预算,各个部门也建立起了对绩效评判的基础框架；其次阶段,绩效治理的推行；在这个阶段,人们在部门项目建立的基础上,需要对各个项目的绩效进行评估和报告,而绩效评判工作中的一个关键问题是绩效指标的设计和建立,但绩效指标的设计和建立的过程是一个特别艰难的过程,一是对人员素养有相当的要求,需要培养一批懂得绩效衡量的人才,

6、形成一个个专业技术型治理人才、一群群素养复合型治理团队,并对部门上百乃至上千个项目制定绩效评判的标准和指标体系；二是对部门信息系统的要求,假如没有完善的数据收集、治理和储存才能,绩效的衡量只能是纸上谈兵；三是有些项目本身就很难找到可以量化的指标并据此来加以衡量,因此,如何由易到难、由简到繁,先从便于开展的项目着手,进而逐步绽开, 并把握好改革推行的节奏,的确存在着一个 “ 适度”的问题；在绩效指标设计和建立的基础上,仍需要对中长期的战略方案与目标设定联系起来,并完善治理监督机制；正如前面所说的,绩效预算不仅仅是预算材料的编制,而是整个以绩效为核心的预算治理系统的形成,战略方案是其中不行分割的一

7、部分；另外, 绩效的衡量包括事前绩效目标的确定、事中绩效衡量和事后绩效报告的完成；这些工作由哪些部门去进行并如何加以治理,都是这个阶段所要考虑的内容；第三阶段,绩效预算将绩效与预算安排紧密联系起来（Performance Budgeting ）；这是最难的一个阶段,难在实际操作中；由于,预算的安排实际上是政策确定的过程,而只有那些获得预算的政策才能得以推行；这个过程是一个政治利益较量的过程 , 并且在很大程度上会受当权者政治导向的影响 , 以及各部门权益的抗衡 , 很难依据各项目绩效的评估排序来进行预算的安排 , 因此 , 抱负化的绩效预算很难在现实中存在, 但这并不代表着绩效预算的推行缺乏实

8、践基础 , 相反起到了很好的宣示成效 , 即对资源的配置应当朝着更科学更客观的方向靠近；总之 , 绩效预算能在很大程度上增强政府运作的透亮度 , 强化政府官员的责任感 , 使得资源的配置更能以绩效为标准, 从而更能贴近民众的意愿和需要；加拿大绩效预算治理的实践；加拿大绩效预算的实践,犹如其他一些西方国家一样,虽然已经取得了一些进展,但仍是停留在绩效治理的阶段上；绩效治理过程中所猎取的绩效数据主要被用于提高内部治理,加强与公众的沟通与沟通,强化政府的责任感,尚未达到以此来影响资源的安排,从而进入到绩效预算编制的新阶段；二、加拿大绩效预算治理的摸索和启示从上述加拿大绩效预算的治理思想、进展阶段和治

9、理实践的简洁介绍中,结合我们的财政工作,不免会有一些摸索,也会给我们的财政工作带来肯定的启示；传统预算下“ 打油的钱不能买醋” 式的方案治理看似很有效,但实际上会到处向财政伸手,形成没钱不干事的局面,钱花了成效如何也无人过问,而绩效预算是将钱和成效、责任同时下放；这样,各部门花钱时就得考虑一再了；随着浦东开发开放的进一步进展,家大业大, 财政掌握到细目上去可能力不从心； 如能在新区试行绩效预算治理,可能是改革的一项重大举措；绩效预算的概念诞生于美国； 1947 年,美国胡佛委员会首次提出预算编制要强调产出而不是投入,要将成本融入公共财政的领域；1949 年,美国联邦政府首次提出绩效预算（Per

10、formance Budgeting ）的观点： 即政府部门依据其所完成的各项职能进行预算,将政府预算建立可衡量的绩效基础上,即干多少事, 拨多少钱； 目前世界上公认绩效预算做得比较完全的国家是澳大利亚和新西兰（人口少、部门相对简洁是澳大利亚和新西兰这两个国家领先完成果效预算的重要原因）,而加拿大、美国和大多数OECD国家普遍实行的是绩效治理方法,而不是绩效预算；那么,绩效预算与传统预算的区分何在呢主要是：1、导向不同；传统预算是投入式为导向的预算, 目前的部门预算改革实际上是投入预算的一种细化方式；绩效预算以结果为导向,注重关怀所要达到的成效是什么；2、两者的目标不同；传统预算关注的是合规性

11、问题,而绩效预算关怀的是与成本相关的绩效问题；3、表达的思想不同；传统预算表达的是集权和外部掌握的思想, 你想将预算指定用途的资金在科目之间挪用是很困难的,好比对一个调皮的孩子进行严格管教；绩效预算表达的是分权和治理自由的理念,但是分权和自由的代价是你要对结果负责,这好比对一个好孩子,让他进行自我治理；4、受托责任不同；传统预算对投入（资金的取得和使用）负责,这好比给一个孩子100 元钱,买书80 元,买食品20 元,不能挪用；绩效预算是对结果负责,这犹如一个孩子100 元钱,怎么使用由孩子打算,但是要保证考试成果在 90 分以上； 5、预算基础不同；传统预算关注的是资金支出数量的支配,对于折

12、旧、损耗等都不考虑；绩效预算考虑的动身点是政府机构的成本、运营费用,这其中包括了折旧、 资金占用费和机会成本等等；譬如在某个国家,其政府部门的预算会计采纳的是权责发生制,假设该国政府的商务部当年的预算经费依据绩效预算的标准核定为 1000 万美元, 商务部当年在办公用房上可以有两种挑选,一种是自建办公楼自用,一种是租用写字楼；自建办公楼的最终造价假定为 8000 万美元, 设计使用寿命期 50 年,就依照绩效预算的权责发生制原就,8000 万元不是白使用的,是要计成本的,即每年办公楼的折旧 160 万美元,应当摊入当期成本, 因此自建办公楼, 每年的实际可支配财力就只有 840 万美元了（10

13、00万-160 万）；假如商务部当年租用办公楼的年租金为80 万美元,就商务部当年实际可支配的预算金额为920 万美元； 正是基于这样的预算基础,很多政府部门并没有兴建豪华的办公楼等楼堂馆所,而是多租用现成的写字楼来办公；在一些西方国家,由于“ 政府花的是纳税人的钱”的理念深化人心,因此纳税人更关怀政府的钱都花在哪些地方,政府的开支情形十分透亮, 开支去向要接受民众和议会的质询和监督,因此政府部门节省开支、精打细算也就成为了必定； 6、预算的方法不同；传统预算的运算方法是单位支出标准 投入数量；绩效预算的运算方法是单位服务成本 公共服务的数量；7、会计支持不同；传统预算采纳收付实现制的会计方法

14、；绩效预算采纳权责发生制 / 成本会计的核算方法；8、预算的分类不同；传统预算采纳基于功能下的投入分类方法,例如：训练支出（功能分类）投入 100 万,在其下再按投入进行分类,如人员费用 20 万,办公经费 80 万；绩效预算采纳功能- 规划分类方法； 9、预算单元不同；传统预算依据每一个投入项目（item ）作为预算单元,这些细项有可能是人头费、纸张费、复印费等等；绩效预算是以目标下的每一个规划（program ）为单元； 10、透亮度不一样；传统的预算透亮度低,不能显示结果；绩效预算透亮度高,所得到的结果和为了这个结果而进行的投入都很公开；绩效预算在中国仍是近年来显现的一个新奇事物, 真正

15、能够达到绩效预算的治理方式,我们仍有很长的路要走,澳大利亚和新西兰的绩效预算也是前后经受了二十多年的改革历程才达到今日的水准,因此设想在短时期内全面推行绩效预算、实现绩效预算的编制制度是不现实的,它的实现需要很多前提条件：第一,必须进行收支分类改革；要依据政府的行政职能分类来划分支出,不能依据过去投入式的预算方法来界定资金；对于财政预算核算的类、款、项、目而言,目前的目级科目为 12 个,如果实行部门预算,就应当依据经济分类的方法进行细分；经济分类要与职能分类逐一对应；其次, 政府会计核算方法应进行改革；目前, 我们的预算会计实行的是现金收付制的会计原就,真正意义上的绩效预算应当实行权责发生制

16、的会计核算方法；权责发生制的政府会计制度,能够比较全面、 精确地反映一些长期项目和或有债务的信息,有助于增加预算信息的完整性、可信度和透亮度,加强预算成本计量与政府业绩考核；这其中：成本 =付现成本 +非付现成本,非付现成本 =折旧 +资本占用费； 2022 年 10 月召开的党的十六届三中全会首次提出了改革预算编制制度、 “ 建立预算绩效评判体系” 的规定和要求,这是新的历史条件下党对于财政工作提出的重大课题；财政部对此特别重视,先后召开了多次国际、国内的有关绩效预算问题的研讨会；浦东新区对绩效治理的方式和实现手段也都进行了有益的尝试和探究；（一）绩效治理的一个很重要的方面就是对政府财力投资的公共产品和服务领域进行改革,引进竞争机制, 提高公共产品和服务的效率；浦东开发开放以来,我们在公共产品和服务的供应中广泛地引进了市场竞争机制,把政府负责的公共服务通过竞争承包、招标等方式让私人部门来完成, 从而节省了资金, 提高了预算绩效；这些实践都为政府供应低成本高质量的公共服务供应了有益的体会；（二）侧重于财政专项资金治理的绩效评判；财政专项资金用于特定的项目建设和实施,专项资金的金额一般都比较大,因此从专项资金治理环节下手,是搞好绩效治理的重要方法；当前,浦东新区在推动绩效预算治理进程中的首要工作仍得从项目的预算绩效评判工作做起；完整的预算