村民会议和村民代表会议

1、村民会议和村民代表会议内容提要：村民代表会议是在村民自治理论中产生和开展起来的。村民会议作为一种直接民主的理念在中国广阔农村具有不可操作性，所以在推行村民自治过程中，各地纷纷产生了各种形式和名称不一的村民代表会议。它较村民会议更容易举行或运作，也有较大的实际影响力和作用。然而村民代表会议并不是“代议制民主形式。关键词：村民代表会议；选举制度；村民自治；中国村级直接选举村民委员会主任和委员的制度是村级民主的关键局部。没有选举，就不可能议论任何民主，因为选举赋予每个选民以投票权并以一套程序选出尊重民意的村指导人。但是，只有村民选举，没有其他一系列配套的民主制度，那么村级民主是有限的，不完善的，而且

2、潜含着滥用权利的危险。因此，需要一套监视机制或权利平衡机制来防止权利的滥用。本文旨在描绘、讨论村民会议和村民代表会议这两种制度的构造和运作，探究其与村级民主理念的关系。一、村民代表会议的缘起用村民代表会议代替村民会议，是地方上自行采取的一种变通方法，因为?村民委员会组织法?的规定在实际中执行起来很难。由于以下几个方面的原因造成很难按照法定人数召开村民大会。第一，规模上的问题。中国的行政村是在原来消费大队的根底上设立的，规模较大，人口较多，一般在10003000人，多的村到达8，000人，甚至10，000人，这样规模的人口是很难召开村民会议的。第二，区域分布上的问题。主要指一些山区农村，这些农村

3、的行政村往往由几个自然村组成，村民居住分散，这就增加了召开村民会议的难度。第三，农业消费上的特点。农村实行联产承包责任制以后，农村的土地分到每家每户经营，其劳动和闲暇时间不统一，召开全体村民会议的时间难以保证。第四，社会流动的增加，大量青壮劳动力外出打工或经商，这就给经常性召开村民会议带来了极大的困难。由于以上原因，所以各地在理论过程中制定了各种形式或名称不一的村民代表会议，如广东省雷州市松竹镇西山管理区菜园村在1997年8月成立的“菜园村村民代表议政会，这是村的最高权利机构。据说湖北省1989年所通过的?村民委员会组织法?的施行方法是最早涉及到村民代表会议的省级法规。1990年9月，民政部下

4、发了?关于全国农村开展村民自治示范活动的通知?，第一次以中央部委文件的形式肯定了村民代表会议。到1997年，全国50%左右的村建立了村民代表会议制度，其中辽宁、吉林、福建、山东、湖北、四川等省建立村民代表会议制度的村达50%以上。1998年10月14日中国共产党第十五届中央委员会第三次全体会议所通过的?中共中央关于农业和农村工作假设干重大问题的决定?，确立了村民代表会议这一制度，并且指出村民代表会议是一种民主议事的制度。?决定?指出，“搞好村民自治，制度建立是根本。重点是建立村民委员会的民主选举制度，以村民会议或村民代表会议为主要形式的民主议事制度，以村务公开、民主评议和村民委员会定期报告工作

5、为主要内容的民主监视。1998年11月4日全国人大所通过的新的?村民委员会组织法?对村民代表会议给予法律上的认可，并用法律条文固定下来。各省各地在其“施行方法中又对新的?村民委员会组织法?中村民代表会议的有关规定，尤其村民代表会议的议事规那么与程序作了详细的规定。在?浙江省施行中华人民共和国村民委员会组织法方法?(草案，1999年9月)中明确规定：“村民代表会议对村民会议负责；村民代表会议至少每年召开一次会议；村民代表中，妇女应当有适当的名额比例；“人口缺乏五百人的村，村民代表人数不少于二十人；人口在五百人以上的村，村民代表人数不少于三十人。简言之，在村民自治理论中，村民代表会议的实际影响力与

6、作用比村民会议要大。因为这些村民代表一般而言，在村中具有较高的声威，并且素质相比照拟高，他们对村党支部、村民委员会有较大的影响力。并且，村民代表会议更容易举行或运作。因为村民数量多而流动性又大，因此村民大会召开实为不易。而村民代表会议一般规模适中，容易召集，可以节省各项会议开支，并且容易解决会议场地。此外，村民代表会议的代表更易具有荣誉感、成就感和责任感。二、村民代表会议的组织构造和职权各地村民代表会议的组织构造和职权不完全一致。有些村民代表会议制度还建有常设的组织机构。浙江瑞安市城关镇第一桥村的村民代表会议设立会长、副会长和秘书长各一人，由他们组成会长会议。会长会议在会长的主持下开展工作，指

7、导和组织村民代表会议开展活动。该村规定，会长会议成员从村民代表中选举产生，村支部委员同时可中选为会长会议成员。实际上，该村村民议事制度存在着一个金字塔的构造：/-a：村民会议/-b-b：村民代表会议/-a-：会长会议有些村在村民代表会议中设立村务监视小组或村财务监视审查小组。对于村民代表会议的组织性质问题学者们有一定的分歧意见。有些学者认为村民代表会议和村民会议是权利机构，比方有的学者认为，以自治权的归属看，村民代表会议与村民村民会议和村民代表会议会议在村民自治组织系统中应为权利机构。有些学者认为是决策机构，因为根据?村委会组织法?的规定，村民会议与村民代表会议对村内重大事务的决策具有最高权威

8、性。有些学者认为村民会议或村民代表会议是全村的最高权利机关，同时也是全村的最高决策机构。对于村民代表会议的作用，有些学者给予积极的评价。有的学者认为村民代表会议的组成和职权使其在运作过程中显示出独特的意义。有的学者认为，尽管村民代表会议贯穿着代议制原那么，但与过去那种村里大小事情都由干部说了算而一般村民毫无权利与时机的做法相比拟，如今的村民可以通过自己选出的村民代表，来参与本村重大事务的决定。这说明了中国农民政治参与时机的增多和参与才能的进步。他将这一表现概括为两个方面，一是村民代表对于自己不满意的提案可以行使否决权，二是村民代表可根据自己的想法提出议案。村民代表会议的职权(职能)是决定本村事

9、务的政策。全国各地都有详细的规定，但规定大同小异。兹以瑞安市塘下镇下村与城关镇第一桥村的实例说明之。瑞安市城关镇第一桥村村民代表会议的职权是：1、审查和批准村经济和社会开展规划和村民委员会的年度工作方案；2、审议村民委员会工作情况，监视和评议村民委员会的工作，撤换不称职的村民委员会成员，补选缺额成员；3、听取和审议村财务收支情况的报告；4、讨论决定涉及全村村民利益的政策措施和重大工作安排；5、听取和审议会长会议的工作报告；6、决定村务监视小组组成人员名单，听取和审议村务监视小组的工作报告；7、组织和监视施行村务公开工作，组织和指导村务民主管理活动；8、讨论村民自治章程(草案)、村规民约(草案)

10、及其修改意见，审议通过试行方案并监视其施行；9、需要由村民代表会议决定的其他事项。瑞安市塘下镇下村村民代表会议主要职权和任务是：1、决定村民委员会成员的撤换、罢免、辞职和补选；2、否决和修改村民委员会不适当的决议和决定；3、听取和审议村民委员会年度工作报告，提出修改意见；4、对村民委员会班子及其成员的工作进展年度民主评议或民主测评，并参加对村党支部班子及其成员工作的年度民主评议或民主测评；5、在代表中推选产生村务监视小组成员，听取村务监视小组的工作报告，审议决定村务监视小组提交会议讨论的有关事项；6、制订通过各种制度规定和修改村规民约；7、讨论决定其它重大事项。村民代表会议职权的发挥和实现目前

11、还受到以下两个因素的制约。一是提案审查的制约。例如，在浙江慈溪的赖王村，村民代表提案需报村民委员会同意后才能列入会议的议题。有的学者认为，几乎所有地方的法规都明确规定，提请村民代表会议审议的提案，“先由党支部讨论后，再交村民代表会议审议决定。因此，他认为，“由于提案事先征得党支部的同意，所以经过村民代表会议审议通过后的决定，也可以看作是党的政策。二是村民代表会议代表产生的方式的制约。不少地方村民代表是由村党支部、村民委员会干部指派的，即所谓的“指派与“派驯。即使村党支部、村民委员会不指派，但须经过他们审定，比方第一桥村村民代表候选人要经党支部审定后，才能提交给各村民小组组织选举，温州市瓯海区梧

12、埏镇北村的村党支部委员是当然的村民代表。浙江慈溪的赖王村村党支部、村民委员会成员、村里的各级人大代表为村民代表会议的当然代表。在一些宗族权力强大的地区，村民代表往往被强宗巨族所把持。这样村民代表失去了代表性，他们不是村民意见的代表者，而是村干部的应声虫或宗族利益的代言人。三、村民代表会议的运作和评价?村民委员会组织法?中规定，村民会议或村民代表会议由村民委员会主持。不过据我们的调查，不少地方规定由党支部或村委员会主持，实际上是由村党支部主持的。各地每年召开的村民代表会议的时间、次数不尽一样。瑞安市城关镇第一桥村规定，村民代表会议每年召开会议不少于两次，每年7月中旬和1月中旬为村民代表会议召开时

13、间。塘下镇下村规定，村民代表会议每年召开两次，时间是3月中旬和9月中旬。浙江慈溪市浒山镇赖王村的村民代表会议每年召开四次，由村民委员会负责召集，假如遇到特殊情况或有1/3以上村民代表提议，也可以临时召开村民代表会议。村民代表会议每次参加的人数只有到达代表总人数的2/3才能有效，少于2/3的不得召开会议并成决议。村民代表会议的议题可以由村委员会提出，也可以由村民代表单独提出，或者结合提出。村民代表需要填写议题表，报请村民委员会同意后列入议题，而1/3以上村民代表结合提出的议题必须列入会议议题。村民代表会议实行少数服从多数原那么，决议经全体代表1/2以上通过才能有效。决定、决议一经作出，不得擅自更

14、改，如确有必要更改，须经与会代表2/3以上通过。会议所作出的决议、决定及时向村民公布、公开，由村民委员会负责施行。赖王村还规定，每次会议要作会议记录，而且工作报告、会议主题讨论情况、表决结果和通过的决议或决定都必须整理立卷存档，以备后用。那么村民代表会议是如何召开的?村民是怎么样开会的?显然它既不同于西方的议会的辩论，亦不同于我国政府机关的合议。村民代表会议带有浓重的乡土气息。兹以一实例说明。转贴于论文联盟.ll.1998年7月23日，浙江省嘉善县惠民乡张汇村召开村民代表会议，共有25位村民代表参加。会议的议题是第二轮土地承包，这是关系到全村人利益的一件大事。会议由村民委员会主任主持。一位村民

15、代表第一个发言，他向与会的代表提出“户口从外村迁进来的人，这次土地承包给不给地?的问题。经过剧烈的争论，一位村民小组组长就这一话题作了归纳，根据少数服从多数原那么，大家对此表示同意。接着陆续有代表提出议题，会议持续2个半小时，还有专人负责签到和作会议纪录。会议最后决定，近期再召开各村民小组会议和户主会议，进一步征求意见，以期最终形成村民代表会议关于第二轮土地承包方案的决议。上述新闻报道生动地说明了村代表会议在民主决策中所起的作用，但是我们决不能把这一报道扩大为农村生活中的一般情况。在现实中，浙江省村民代表会议的理论大概最好地说明了民主理念与现实的差距。建立村民代表制度的村的数目较小，其监视作用

16、也有限。三门县几乎没有建立村民代表会议制度，而缙云县五云镇直到1998年才在7个村搞试点，绍兴市越城区城东乡那么早一些，在1990年开场建立村民代表会议。那么已建立的村民代表会议一方面确实是扩大了政治参与，吸引了更多的村里的精英参与村级政治生活。但是它另一方面也限制了政治参与，减少了普通村民参与村务的时机。在实际运作中，村民代表会议成为村里精英人物的碰头会，未必真能代表普通村民的利益，特别是村民代表会议一年只开一次(或两次)，其代表由党支部书记确定(如水南村)，并由党支部书记主持召集。村民代表会议并未能发挥其职能。在上述背景下，各村的村民对于村民代表会议制度的认识缺乏。缙云县五云镇中心村自19

17、98年8月开场建立村民代表会议制度，但大多数村民对村民代表会议制度不理解。当然在一些村民自治示范村，村民代表会议可以发挥作用，村民与村民代表对村民代表会议制度是满意与认可的。浙江省嘉善县惠民乡张汇村自1992年开场是浙江省首批村民自治示范活动试点村。该村一村民代表自1993年到1998年7月，共参加过10屡次村民代表会议。他认为“，村民的事情村民办，我喜欢参加这样实事求是的村民代表会议，他给予村民代表会议有较高的评价。各级指导对村民代表会议制度根本上还是给予肯定的。不过，有的地方将村民代表会议与村民会议相提并论，甚至取而代之。当然，仍有些指导对村民代表会议所起的作用持保存的态度，认为村民代表会

18、议制度并非是万能的，不要将其作用夸张了。假如有下面几个方面情况出现的话，村民代表会议本身就不能解决了：1、假如断策形成后，得不到执行，这是村民代表会议本身所不能解决的，它就需要乡镇干部帮助督查；2、原先的决策假如不合理，有弊端，需要重新决策，这就需要党支部与村民委员会重新讨论；3、村民代表过激行动所带来的问题，以及自行开会决策，这样的决策的有效性到底如何是值得疑心的；4、假如村民委员会主任才能有限，那样就需要驻村干部帮助。四、理论讨论(一)村民会议：直接民主理念的不可操作性在讨论村民自治和地方民主时，直接民主理念不断在影响人们的思维。例如，由村民会议直接作出有关村务的重大决策；村民代表会议必须

19、对村民会议负责；村民会议是最高的权利机关，也是村级权利的最终源泉。有的学者认为，村民代表会议的权利是有限的，这是因为“它的权利只是村民同意转让或村民会议愿意授予的一局部权利。有些地方法规与自治章程对此亦有明文的规定。瑞安市第一桥村村民代表会议制度中规定，“村民代表会议是村民会议的常设民主管理机构，行使村民自治的民主决策权、民主监视权、局部选举权以及其他民主权利。但是，上述理念不少是空想，如前所述，除少数村成功地通过村民大会罢免腐败的村主任之外，村民大会几乎很难召开。一个不能或很难召开的村民大会怎么会有最高的权威?村民代表会议对村民会议负责仅仅是一种空话。此外，村民大会作出决策易受到民众情绪等非

20、理性因素的影响。当然，在村民大会中，让普通村民参与讨论村里重大事务是一项不可忽略的民主任务。但是直接民主未必能成为村级政治生活中不可缺少的一局部。从比拟政治角度来看，被誉为工业直接民主的南斯拉夫的工人自治理论往往产生均分产品的决定，结果不利于工业再开展和资金积累。所谓西方乡镇民主会议的开展前景也未必美妙。以澳大利亚为例，联邦政府为节省政府开支，鼓励并强行推广地方政府合并，镇区规模变得更大，镇区往往由官僚机构来指导，地方直接民主越变越少了。再如，60年代许多大学盛行学生和教员共同管理学校。今天，许多带有直接民主味道的委员会(如分配研究资金委员会)只能支配少得可怜的资源，学校行政指导单方面就可决定

21、各种政策。大学中剩余的直接民主已被市场化的高等教育政策和制度所代替。更为重要的是，许多人对政治不感兴趣。美国选举近年来只有50%多一点的选民参与投票。这只是数年一次的选举而已。假如是直接民主，需消耗更多的精力和时间。现代化的职业分工，使得相当一局部人不愿为所谓的“直接民主而浪费自己的时间。“麦当劳世界使大多数人成为消费者，它在全球日益扩展的规模和速度远远超过直接民主开展的速度。无怪直接民主论者一谈起“麦当劳世界就会勃然大怒。总而言之，直接民主要求全民参与政治决策过程，但是现代化要求科层制，由此而产生了日益繁杂的专门化的社会分工。在任何一个国家的国民中，尤其是村级政治生活中，“政治人总是极少局部

22、。不管直接民主理论者如何呼吁，他们仍不过是极少局部“政治人中的极少数。一旦他们将其理论付诸理论，他们必然要声称是在为其别人实行直接民主，这时他们就已经在以各种不同的形式实现“间接民主了。(二)村民代表会议：“代议制民主形式的问题有的学者认为“，村民代表会议本质上贯穿着代议制原那么，它是农民的政治参与的代议机构。有的学者认为，因为村民代表会议是在村民会议难以召开的情况下产生的，因此它实际上是由村民委托他们的代表行使其权利，是具有代议性的权利机构，是村民会议的重要补充形式。不少地方法规、村民自治章程对此都有明文的规定。比方浙江瑞安市的?塘下镇下村村民代表会议制度?中规定“，村民代表会议是村党支部指

23、导下的村民民主议事机构，代表村民行使村务民主管理职能。由是可见，代议制民主形式在中国村级民主制度设计中已起了不可忽略的作用。但是，用“代议制民主形式来对待村民代表会议也有思想上的误区。第一，代议制民主原那么能否搬到村级民主是一个可以讨论的问题。众所周知，代议制民主是从直接民主中演化而来，最早的直接民主产生于古希腊雅典城邦，当把民主理论运用到现代国家构造中时，直接民主就显得不可操作了，因此代议制民主应运而生。这里关键的因素是政治生活的规模。代议制民主面对的是国家政治生活，相反，村级民主规模小，只发生在村一级，我们能否搬用代议制原那么及理念是值得讨论的。第二，村级直接选举产生村主任的后果之一就是村

24、主任和党支部的权利关系成为一个很复杂的问题。村民代表会议的建立，使这一原来就尚未理顺的权利关系更为复杂。从权利的多元化、权利平衡的角度来说，这确实是乡村民主化的一个重要组成局部。但是，正如有的学者所说的，在行政村一级，建立村民委员会和村民代表会议是一个双重架构。在这种架构下往往使村里为一点小事而互相扯皮、互相矛盾，工作效率低。因此，在村民自治的理论中，由党支部书记主持村民代表会议就缺乏为奇了。因为这种做法可以保证党对村民代表会议的指导。正因为如此，地方官员不断强调党的指导，是使得权利可以顺利运作的保障。第三，党支部、村民委员会和村民代表会议三个机构正常、合理、高效的运作需要配合妥协精神和政治艺术。这里村级干部的素质极为重要，村干部必须学会在权利的平衡、牵制中，追求工作的效率和对村民的负责。缺乏政治艺术“，代议制民主理念往往成为一种扯皮政治而被抛弃。第四，要建立好村民代表制度，其政治本钱也很高。除