第18章-社会救助课件

社会保障概论

公共管理学院董西明

2008.7第18章社会救助第一节社会救助的特点和意义第二节社会救助的内容和原则第三节我国的社会救助制度第一节社会救助的特点和意义一、社会救助的含义（一）定义1.社会救助是国家通过国民收入的再分配，对因自然灾害或其他经济原因、社会原因而无法维持最低生活水平的社会成员给予救助，以保障其最低生活水平的制度。（SocialAssistance）2.定义二：也叫社会救济，指由国家依法向无法维持最低生活水平的社会成员给予救助，以保障其最低生活水平的社会保障制度。（二）社会救助含义的要点1.社会救助是一种政府或社会的行为。作为政府行为，表现为要通过政府立法，有法可依、实施较为规范；作为社会行为，表现为社会团体（民间）对救助对象的自发性救助。3.社会救助的目的在于，保证社会成员的最低生活需要。最低收入标准不是维持生命极限所需要的消费需求。最低收入标准是一个相对概念。它是相对一定时期的其他社会成员已经拥有的平均消费水平，它是根据历史、道德、社会等因素确定的。二、社会救助的特点（一）保障条件的单纯性（救助对象的选择性）1.社会救助的对象，主要是无依无靠者、意外灾害引起的生活一时困难的劳动者，以及贫困线以下的生活严重困难的劳动者。即享受对象的特殊性。2.即只要收入无法满足最低生活需要的人，都可以享受社会救助。它是由社会救助的性质决定的。3.既不同于保险对象的法定成员资格，也有别于福利的人人有份。（二）保障义务的单向性1.社会救助是对每个公民基本生存权的保障，基本生存权是宪法赋予公民的权利，保障这种权利是法律赋予政府的责任。2.社会救助强调的是国家和社会对贫困者的义务与责任，其权利与义务具有单向性。3.其他社会保障项目则不同。（三）保障目标的低层次性1.社会救助的目标，是维持最低生活需要，给付标准一般低于一定时期社会的平均收入水平。2.社会救助也被称为社会保障的“最低纲领”。3.其他社保项目的层次性，一般都较高。可以说：社会保险的目标是预防风险；社会福利的目标是提高生活质量；社会救助的目标则是克服贫困。（四）保障资金运动的单向性1.公民发生困难时，国家和社会有责任提供帮助，而不需要个人预先缴纳。2.救助金是无须偿还的，因此，资金运动呈现政府向个人的单向流动。（五）保障关系的社会互助性1.社会救助的资金受益者与提供者完全是分离的，并且，救助金是无须偿还的，因此，它是社会成员之间的相互帮助，所形成的保障关系带有社会互助性。2.其他社会保障项目则不同。

（六）保障获取的自愿性需要救济者应依法提出申请，经批准方可获得帮助。（七）救助期限的短期性长期的救助对象除外，大部分是应急的。也即，对付贫困的应急性。三、社会救助的产生与发展（一）社会救助的雏形1.社会救济是最早产生的社会保障形式，它是社会保障的开端。2.原始救济：是最初的救济活动；社会成员之间、随意的、自发的互助行为。3.慈善救济（民间救济）：宗教产生之后，逐渐演变为有一定强制的、有组织的慈善事业；从而，使救济带有某种自觉性的特征，这就形成了社会救济的雏形。（二）社会救济产生的标志1.政府的社会救济

（国家兴办慈善事业）然而，开现代社会救助制度之先河的，是16世纪在欧洲出现的国家济贫制度（PoorReliefbyState），即由国家通过立法，直接出面接管或兴办慈善事业，救济贫民。社会团体的慈善救济（民间救济），转化为政府救济（社会救济）。2.法国的政府济贫机构建立（1）法国的济贫改革：15.16世纪之交的法国，国家将救济贫民视为己任，率先济贫改革：一是，政府接管或兴办慈善事业，建立官方济贫机构。二是，集中财力、组织救济、劳动培训、儿童教养等。（2）法国济贫改革的社会背景：自然经济向市场经济过渡期间，摆脱人身依附关系的农民向城市流动，造成了贫困和社会问题。私人、宗教慈善事业，无力满足社会保障需求。为了稳定社会秩序，国家出面干预。使救济成为一项社会政策。政府的社会保障机构和法规也应运而生。3.英国1601年《旧济贫法》--社会救济的产生标志（1）《旧济贫法》的颁布：英国伊丽莎白一世1601年制定《旧济贫法》，后世称“伊丽莎白济贫法（TheElizabethPoorLaw）”。（2）《旧济贫法》的救济对象：一是有劳动能力的贫民，二是无劳动能力的贫民，三是无依无靠的孤儿。主要（内容）措施：建立地方行政和征税机构；提供劳动场所；资助失去劳动能力的人；组织穷人和儿童学艺；征税补贴贫困地区。（3）《旧济贫法》的社会背景：英国16世纪开始了圈地运动，致使失去土地，沦为乞丐；流入城市，成为自由劳动力。为阻止劳动力流动，稳定社会，消除流浪、失业与贫困现象。（4）《旧济贫法》的评价：第一，它使社会保障体系的最底层次措施--社会救助，第一次采取立法形式公之于世。是世界历史上第一部涉及社会保障的法典。第二，它奠定了英国乃至欧美各国现代社会救助立法的基础，开创了用国家立法推动社会保障事业的先例。第三，保障形式主要是就业保障和财政补贴，兼有强迫劳动和福利救济的性质。即强调慈善与矫正结合，且“惩诫”重于救济。4.英国1834年《新济贫法》（1）《新济贫法》的颁布：《旧济贫法》以封建专制为立法基础，更多的体现了封建统治者的利益，。它以其“惩诫性”、“恩赐性”著称于世。且实施后，贫民日益增多。1834年英国政府颁布《新济贫法》（TheNewPoorLaw）。（2）《新济贫法》的主要原则：强调社会救助是公民的一项权利。政府和社会对公民实施救助是应尽的义务，是一项积极的福利措施。社会救济应由经过专门训练的社会工作人员去承担。（3）《新济贫法》的评价：第一，对贫民实行社会救济，安定了社会秩序，对英国在19世纪的大发展做出了贡献。第二，也为欧洲其他国家工业化建立社会保障制度提供了制度借鉴。第三，仍属于社会救济，但确立了国家承担最后责任的原则。（三）社会救济的发展1.最初的社会救济，完全是以满足贫困者的基本生理需要为目标，标准十分低下。2.随着社会经济的发展，尽管目标没变，但对最低生活需要的理解和确定标准都发生了变化。3.最低生活标准不再是人的最低生理需要，而是根据一定时期社会平均的消费水平和历史的、道德的和社会的因素来确定，它已经大大超过了人的最低生理需求。4.社会救济的功能开始扩大。除了济贫之外，它已经作为国家和政府的责任和义务得到肯定；同时，还作为政府的转移支付形式，发挥着调节收入差距的功能。5.社会救济的地位开始变化。生产力水平低下时，社会救济是社会保障的主要内容。生产力水平的不断提高，人们在保证了眼前社会需求之后，越来越重视对未来生活风险的防范，社会保险制度就显得重要。这时，社会救济只是起到了辅助作用。四、社会救助的重要性（一）社会救助是稳定社会的重要手段1.社会稳定表现为各种社会关系的和谐，它是以收入分配公平和生存权得到维护为条件的。2.社会救助为低收入者和无收入者提供最低生活保障，减轻是生活上的困难，并使生存权得到维护。（二）社会救助是劳动力在生产的重要条件1.社会生产的周期性，要求处于失业状态的劳动者，作为劳动力后备军，进行正常的再生产。2.社会救助为失业者，提供最低生活保障，为劳动力的正常再生产创造了必要物质条件。（三）社会救助是国家宏观调控的重要工具1.社会救助制度实际上是一种收入再分配制度，也是一种收入调节制度，它会影响社会需求总量与结构。2.因此，社会救助不仅具有最低生活保障功能，还具有作为国家宏观调控政策工具的功能，它对经济运行有一种“自动稳定器”的功能与作用。第二节社会救助的内容和原则一、社会救助的内容（一）自然灾害救济1.也叫灾民救济，指社会成员在遭受自然灾害袭击而失去生活保障时，由政府和社会为其提供一定资金或物质帮助，使其最低生活水平得到保障的项目。2.特征：不确定性、集中性、数额大。3.自然灾害救济的对象：在自然灾害中失去生活保障的社会成员。4.救济的形式：发放救济款、救济物资。（二）最低生活保障救济1.

是政府和社会为生活在法定最低收入水平之下的社会成员，提供满足其最低生活需要的物质帮助的救济形式。2.救济的对象：一是失去劳动能力者，包括残疾人、孤儿、没有参加保险的孤寡老人；二是失去工作岗位者，指失业金领取到期后依然没有找到工作的人。3.社会救济在城乡具有不同的标准和存在意义。生产力水平低下的农村，社会救济有着重要意义。生产力水平相对较高的城市，社会救济只能是起到了辅助作用。二、社会救助的分类（一）按救济的原因分类1.可以分为灾害救济、贫困救济。2.灾害救济指政府和社会对因自然灾害所造成的生活困难进行的救济。3.贫困救济指对生活处于贫困状态的社会成员进行的救助和接济。（二）按救济的形式分类1.可以分为现金救济、物资救济。2.现金救济指以发放现金形式，为救济对象提供帮助的救济。3.物资救济指以发放物资的形式，为救济对象提供帮助的救济。（三）按救济的稳定性分类1.可以分为经常性救济、临时性救济。2.经常性救济指在时间上具有连续性的社会救济。如没有劳动能力者。3.临时性救济指在时间上没有连续性，或救助时间比较短的社会救济。如灾害、失业。三、社会救济的标准（一）制约社会救济标准的主要因素社会救济的标准指社会救济待遇的标准，它是依据最低生活需要的标准来定的。主要制约因素有：1.一定时期的社会生产力水平。它决定着社会的富裕程度。生产力水平的差异，造成各地的救济标准的差异。2.一定时期社会的平均收入水平。它表明该时期满足社会基本生活所需要的收入量，它在收入量上制约社会救济的标准。一般情况下，社会救济标准应略低于社会的平均收入水平。3.消费品价格指数。是收入转化为实际消费能力的最重要制约因素。在收入一定情况下，消费品价格指数越高，同样收入所转化为消费的能力就弱。反之则强。4.贫困人口的数量。在经济发展一定情况下，贫困人口的数量制约着对贫困人口的供养能力，进而制约着社会救济标准。贫困人口越多，社会救济标准只能低一些；反之，则高一些。（二）社会救济标准的确定方法1.国际劳工组织的做法：以制造业工人的平均工资为依据，确定社会救助标准。国际劳工组织认为，在工业化国家，收入低于制造业工人平均工资30%的家庭和工人，属于生活在最低生活水平之下，可以享受社会救助。

即社会救助以低于制造业工人平均工资的30%为标准。2.欧洲经合组织的做法：以社会的平均收入水平为依据，确定社会救助标准。欧洲经合组织认为，社会平均收入水平在一定程度上能反映一定生产力水平下满足社会成员基本生活所需要的平均消费价格。在一般情况下，一个成年人如果属于自己支配的收入低于社会平均收入水平50%，即属于社会救助的对象。

即社会救助以低于社会平均收入50%为标准。3.美国等西方国家的做法：以恩格尔系数为依据，确定社会救助标准。恩格尔系数是以食物支出占家庭支出的比例来衡量一个家庭的生活水平的标准体系。一般认为，在家庭的消费结构中，食物支出占60%以上的为贫困家庭，应该得到社会救助，而社会救助标准就应该根据社会平均消费结构的相应比例来确定。

四、社会救济的原则（一）最低生活保障原则1.这是有社会救济的目标决定的；2.它是对保障标准的要求；3.过高标准的负面影响：导致财政负担、形成个人依赖心理、不利于资源有效配置。（二）义务性原则1.义务性原则指实施社会救济是政府的社会责任，是维护公民生存权利的重要措施，是政府必须履行的职责。2.我们说权利与义务对等，这里的“权利”指法律赋予公民的基本生存权，“义务”指政府保障公民基本生存权的义务。（三）积极性原则1.是指社会救济应当采取积极的方式和措施；2.在生活济贫的同时，也要科技、生产扶贫，增强其脱贫、防贫的能力。（四）城乡有别原则1.是指救助标准的确定，要考虑城乡之间的生产力、消费水平等差异，采取不同的救济方式、标准。2.原因：生产力、消费水平、土地等。3.一般情况下，城市救助标准高于农村的。第三节我国的社会救助制度一、我国社会救助制度的建立和发展（一）我国社会救助制度的建立1.建国初期，针对城镇失业工人的生活保障问题，1950年5月政务院颁布了《救济失业工人的暂行办法》，明确规定了城镇失业工人的救济范围、办法、标准、资金来源等。并建立了相应的工人救济委员会机构。2.农村的救济方面，建立了“五保”制度。（1）1956年6月通过的《高级农业合作社示范章程》规定，农业合作社对无劳动能力、无经济收入和无法定或义务抚养人的老年人、未成年人以及生活无人照顾的老复员退伍军人等，实行保吃、保穿、保住、保医、保葬（未成年人保教）。农村五保制度是一项面向乡村孤老残幼的社会救助制度。（2）随着农业合作化和人民公社的实行，“五保”制度逐步在农村普遍实行，并成为我国农村社会保障的一项重要内容。（3）农村实行联产承包责任制之后，“五保”工作出现了新问题。1994年，国务院发布了《农村五保供养工作条例》，“五保”工作走上了规范化、法制化的轨道。（4）2006年1月11日国务院第121次常务会议通过《农村五保供养工作条例》，并自2006年3月1日起在全国施行。原先的《农村五保供养工作条例》（1994年1月23日国务院发布实施）同时废止。自此，农村五保供养对象，全部被纳入了财政供养范围。（5）现行农村”五保”供养的主要内容：第一，五保供养对象。

新修订的《条例》规定，农村五保供养，是指依照规定，在吃、穿、住、医、葬方面给予村民的生活照顾和物质帮助。其中，农村老年人、残疾人或年龄未满16周岁的村民，无劳动能力、无生活来源又无法定赡养、抚养、抚养义务人，或者其法定赡养、抚养、扶养义务人没有赡养、抚养、扶养能力的，均可申请享受农村五保供养待遇。第二，五保供养内容。供给粮油、副食品和生活用燃料；供给服装、被褥等生活用品和零用钱；提供符合基本居住条件的住房；提供疾病治疗，对生活不能自理的给予照料；办理丧葬事宜。对未满16周岁或者已满16周岁仍在接受义务教育的农村五保供养对象，应当保障他们依法接受义务教育所需费用。农村五保供养对象的疾病治疗，应当与当地农村合作医疗和农村医疗救助制度相衔接。第三，五保供养标准。农村五保供养标准不得低于当地村民的平均生活水平，并根据当地村民平均生活水平的提高适时调整。第四，五保供养形式。农村五保供养对象可以在当地的农村五保供养服务机构集中供养，也可以在家分散供养。农村五保供养对象可以自行选择供养形式。集中供养的农村五保供养对象，由农村五保供养服务机构提供供养服务；分散供养的农村五保供养对象，可以由村民委员会提供照料，也可以由农村五保供养服务机构提供有关供养服务。第五，五保供养资金来源。农村五保供养资金，在地方人民政府财政预算中安排。另外，中央财政对财政困难地区的农村五保供养，在资金上给予适当补助。这一规定将农村最困难的群众纳入了公共财政的保障范围，实现了五保供养从农民集体内部的互助共济体制，向国家财政供养为主的现代社会保障体制的历史性转变。同时，国家鼓励社会组织和个人为农村五保供养对象和农村五保供养工作提供捐助和服务。第六，五保供养的运行管理。国务院民政部门主管全国的农村五保供养工作；县级以上地方各级人民政府民政部门主管本行政区域内的农村五保供养工作。乡、民族乡、镇人民政府管理本行政区域内的农村五保供养工作。村民委员会协助乡、民族乡、镇人民政府开展农村五保供养工作。2007年，民政部门继续深入贯彻《农村五保供养工作条例》。截至2007年底，全国农村五保老人得到五保救济的人数为531.3万人，499.2万户，分别比上年同期增长5.5％和6.7％。其中集中供养138万人，分散供养393.3万人。农村五保供养平均支出水平为1179.6元/人、年；农村五保集中供养平均标准为1953元/人、年，农村五保分散供养平均标准为1432元/人、年。

----资料：08中国民政事业发展报告/“霞光计划”2007年，为贯彻落实《农村五保供养工作条例》、《中华人民共和国国民经济与社会发展第十一个五年规划纲要》和《民政事业发展第十一个五年规划》关于加强农村五保供养服务设施建设的要求，解决各地农村五保供养设施滞后的问题，民政部决定，在“十一五”时期，利用发行福利彩票筹集的彩票公益金，开展“农村五保供养服务设施建设霞光计划”（简称霞光计划）。主要内容为，自2006—2010年，从中央到地方，各级民政部门要从本级留用的彩票公益金中，划拨一部分资金资助农村五保供养服务设施建设，同时积极争取地方政府加大投入，总投入力争达到50亿元左右。其中，部本级每年安排资金不少于1亿元。（二）我国社会救助制度的改革1.救济重点转移、范围扩大。市场经济的建立，失业问题成为普遍现象；传统的灾害救济、老弱病残孤寡救济转向救济失业者。2.救济方式的改变。“输血”转向“造血”，救济救灾与扶贫扶优、生活救济与职业培训及生产自救相结合。3.初步建立了城市最低生活保障制度、农村最低生活保障制度。二、我国社会救助的项目从大的方面考察，我国的社会救济主要由三大项目组成，即城市贫困人口救济、农村贫困人口救济、灾害救济。（一）城市贫困人口的救济1.长期救济：主要是救济“无依无靠、无劳动能力、无生活来源”的人。主要包括孤儿、残疾人、没有参加社会保险且无子女的老人。2.短期救济：暂时失去工作机会、意外灾害使生活一时无法维持的人。（二）农村贫困人口的救济农村贫困人口的救济对象，主要包括：1.农村老、弱、病、残、孤；2.家庭人口多、负担重，生活处于贫困状态的农村人口及其家庭。三、我国的城市最低生活保障制度（一）城市最低生活保障制度的定义1.是政府按照最低生活保障标准对城市居民实施的基本生活保障制度；2.是政府对家庭人均收入低于最低生活保障标准的城市贫困人口进行差额救助的新型社会救济制度。（二）城市最低生活保障制度的作用1.建立城市居民最低生活保障制度，是对传统社会救济制度的改革和发展，是建立和完善城市社会保障体系的重大步骤，也是深化企业改革、建立现代化企业制度的重要配套措施。它有利于化解社会矛盾、维护社会稳定、促进社会公平、保证经济体制改革的顺利进行，是一项政府花钱不多，社会效益极佳的民心工程。2.具体作用：（1）建立城市居民最低生活保障制度后，对家庭人均收入低于"最低生活保障线"的居民就可以依法进行救济，它的覆盖面大，面对的是所有居民。这是中国社会救济制度的重大改革，也为城市居民建立起了基本生活保障衔接于其他保障制度之后的最后一道"防线"。

（2）建立城市居民最低生活保障制度，使城市居民的生活困难能够得到及时解决，这有利于理顺群众情绪，有利于消除社会不安定因素，从而更直接地为现代企业制度改革服务，推动国民经济的发展。（3）建立城市居民最低生活保障制度，是中国政府重视和保障人民群众生存权的重大举措，它充分体现了中国共产党和各级人民政府全心全意为人民服务的根本宗旨和社会主义制度的优越性。（三）城市居民最低生活保障制度的建立过程1.上海市1993年率先实施了城市居民最低生活保障制度。2.1996年3月，八届全国人大四次会议通过的《国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》明确提出，“建立城市居民最低生活保障制度”。3.1997年9月，国务院印发《关于在全国建立城市居民最低生活保障制度的通知》，要求1999年年底前在全国所有县级以上城市和县政府所在地的镇建立这项制度。4.1999年9月，国务院发布《城市居民最低生活保障条例》，并于当年10月1日正式实施，这标志着城市居民最低生活保障工作开始步入规范化、法制化管理轨道。该《条例》规定了城市居民享受最低生活保障的条件，明确了各级人民政府的责任和资金来源的渠道，以及制定最低生活保障标准的原则和权限。同时，该《条例》对城市居民最低生活保障待遇对申请、核实、审批、监督等都做出了具体规定。截至2002年底，共有2064.7万城镇居民、819万户低保家庭得到了最低生活保障。全年共用低保资金108.7亿元，其中，中央财政投入46亿元。2002年全国城镇最低生活保障月人均保障水平52元。（四）1999年9月《城市居民最低生活保障条例》的主要内容1.保障对象：持有非农业户口的城市居民，凡共同生活的家庭成员人均收入低于当地城市居民最低生活保障标准的，均有从当地人民政府获得基本生活物质帮助的权利。

2.保障标准：城市居民最低生活保障标准，按照当地维持城市居民基本生活所必需的衣、食、住费用，并适当考虑水电燃煤（燃气）费用以及未成年人的义务教育费用确定。

3.经费来源：城市居民最低生活保障所需资金，由地方人民政府列入财政预算，纳入社会救济专项资金支出项目，专项管理，专款专用。

4.管理工作：县级以上地方各级人民政府民政部门具体负责本行政区域内城市居民最低生活保障的管理工作；国务院民政部门负责全国城市居民最低生活保障的管理工作。

5.保障方式：（1）对无生活来源、无劳动能力又无法定赡养人、扶养人或者抚养人的城市居民，批准其按照当地城市居民最低生活保障标准全额享受；（2）对尚有一定收入的城市居民，批准其按照家庭人均收入低于当地城市居民最低生活保障标准的差额享受。四、我国的农村最低生活保障制度（一）含义农村最低生活保障制度是国家和社会为保障收入低于一定贫困标准、难以维持基本生活的农村贫困人口建立的一种社会救助制度。（二）农村最低生活保障制度的建立意义1.是市场经济发展的客观要求。2.可以缓和改革中的社会矛盾。3.是尽快健全农村社会保障制度的关键所在。4.农村“低保”是目前扶贫最适宜的制度选择。（三）产生与发展1.农村低保制度于1992年首先在山西省左云县建立试点，1994年又在上海3