施国庆-水利水电移民挑战与应对-20101210

水利水电移民挑战与应对策略

-兼论移民专业建设施国庆

河海大学中国移民研究中心（NRCR）主任河海大学公共管理学院院长

gshi@、水利水电移民是世界性难题移民是人口在不同地区之间迁移活动的总称。各类工程建设多伴随着大量的土地占用、房屋拆迁、人口迁移和社会经济系统恢复重建活动工程移民是非自愿移民---移民不得不搬迁，失去土地、房屋和财产，恢复和重建生产生活系统水利水电工程移民是工程移民之一种水利水电移民分类按工程类型分：水库移民、河（渠）道移民、闸站移民按移民居住地区：农村移民、集镇移民、城市移民

按项目对居民影响：征地移民、拆迁移民、征地又拆迁移民、其他影响移民按空间移动距离与安置方式：就地后靠移民、集中外迁移民、分散插组移民按照项目对人口的影响分:实物财产型影响;经济型影响;社会型影响水利水电工程影响与重建类型实物损失型影响:永久征地、临时占地、房屋拆迁、个人或者家庭财产被征收、公共性设施与其他财产拆迁、工矿企业拆迁、城集镇迁建等—物质系统恢复与重建经济损失型影响:丧失土地等各类资源、经营性资产、收入机会、生计和获得财产机会以及土地限制使用而导致的影响—经济系统恢复与重建社会损失型影响：丧失教育、医疗卫生、文化、宗教场所、社区中心、商业贸易等公共服务机会，丧失或损失人力资本、政治地位、社会网络、劳动技能、生活环境等产生的影响—社会系统恢复与重建水利水电移民工程类型实物损失型影响—物质系统恢复与重建—移民物质系统重建工程（传统上认知的）经济损失型影响—经济系统恢复与重建—移民经济系统重建工程社会损失型影响—社会系统恢复与重建—移民社会系统重建工程移民是复杂的系统工程大规模水利水电移民涉及水库所在地区现有人口功能区重新划分、自然资源转换与重新配置、公共设施与基础设施功能调整恢复、社会系统恢复重建、经济系统恢复重建移民是十分复杂的人口-资源-环境-社会-经济系统的破坏、修复复和重建的系统工程水利水电移民是人类社会尚未很好解决的世界性难题MichaelMCernea（迈克尔.塞尼）博士领导的世界银行研究小组1986-1987、1991-1993二次对世界银行贷款的项目进行大规模评估总结发现：非自愿移民产生了大量的次生贫困。非自愿移民产生了8大贫困风险：失去土地、失业、失去家园、边缘化、不断增长的发病率和死亡率、食物没有保障、失去享有公共资源的权益、社会组织结构解体。非自愿移民重建进程需要综合的措施，包括关注土地和就业、社会网络重建与恢复等。水利水电移民的特点非自愿移民本质。工程建设征地和水库移民在是否受征地与淹没影响和是否搬迁方面没有自由选择权，属于非自愿性移民。移民规模大。水利水电移民尤其是水库移民，往往涉及到整村、整乡、整县人口的大规模迁移，迁移人口规模大。复杂系统再造。水库移民涉及区域人口-资源-环境-社会-经济复杂系统功能调整、恢复、重建，十分复杂。水利水电移民的特点利益关系复杂。坝区与库区、上游与下游、左岸与右岸，可能涉及不同（省、市、县、乡）行政区域，政策法规、政治、经济、社会、文化体系等均可能有差异，“界河”工程利益关系复杂，具有冲突易发性。社会经济整合不易。异地安置和后靠安置均涉及移民与安置区非移民在土地资源、公共设施、社会服务、就业机会、政治权力、发展机会等方面进行机会公平、资源分享、利益调节、均衡发展的社会经济整合难题。水利水电移民的特点移民家庭系统性损失严重。移民家庭失去土地、就业、生计、收入来源、住房、财产、社会网络、社区生产生活、宗教文化场所，损失严重移民安置意愿各异。移民家庭人口、资源、社会、经济条件不同，在迁移去向、安置方式、生计与收入恢复、房屋重建等安置方面需求各异，许多移民具有一定选择权。移民精神压力大。在补偿、迁移、安置、重建中，移民的生产生活和精神受到巨大的冲击。移民社会适应不易。生活和生产方式调整不容易，语言环境适应不容易，社会网络重构不容易。水利水电移民的特点社会敏感性少数民族地区移民安置涉及十分复杂的不同民族在文化、习俗、传统生计、自然资源权属处理、社区管理等方面的差异性，具有社会因素敏感性移民涉及寺庙、宗祠、自然崇拜物（神山、神水、神树）、宗教设施等，会涉及复杂的民族、政治、社会关系，社会影响敏感国际河流涉及上下游地区、国家之间的社会、经济利益、冲突和关系水利水电移民的特点计划性与市场性并存移民活动与工程建设在时间、空间上需要匹配，移民活动复杂性、系统性、长期性、跨区域性、多利益主体性，都决定了移民活动要有中长期规划和具体实施计划的计划性，需要政府的强力介入、主导、组织、协调、实施和监督移民活动处于市场经济环境中，各类财产（土地、房屋等）征收补偿和重置、各类资源调整（生产安置和住宅用地）补偿、公共设施建设等必须符合市场经济自愿、等价、公平交换的市场性原则移民之“难”移民问题明显制约了水利水电工程的技术经济可行性移民投资在工程总投资中占有相当大的比重，且呈增加趋势移民工作在工程建设中占有决定性地位，移民必须先行于工程移民在社会发展中具有重要的地位移民是世界上水电开发最具有争议的影响之一为什么水利水电移民难？新中国成立后的前40年的水库移民产生了大量的遗留问题-大部分水库移民吃水难、用电难、上学难、就医难、行路难、住房难、种地难、收入低水库建设导致了大规模的移民次生贫困许多水库建设形成了“先进的工程、落后的库区、贫困的移民”！1985年后移民政策法规、规划设计和实施管理虽然不断改善，但目前移民难仍然没有根本改变移民是当今中国社会最不稳定的群体和因素，发生了大量的群体性事件和上访活动水利水电移民面临的问题移民已经成为工程建设最主要的制约因素移民没有被当作自然科学、工程技术、社会科学学科体系中的一个分支学科来研究尚没有形成系统的科学理论还没有形成完善的配套政策法规在高等院校鲜有该专业、学科移民工作的科技水平和人才数量与所担负的职责极不相称

水利水电移民成为重大社会问题的原因法制不健全:1986才制定<土地管理法>,1991年才颁布<移民条例>（2006年修改为471号令）,至今无<移民法>和<征地法>管理体制不健全:无国家统一的移民管理机构,水库移民多头管理(水利部、国家能源局、三峡办、南水北调办)决策理念偏差:重工程，轻移民;重搬迁，轻安置；重“三原”，轻发展；重补偿，轻分享规划设计落后:1985年前的工程基本没有移民规划设计,1985年后设计阶段滞后一个阶段，2006年后同步或者提前1个阶段但是步履艰难水利水电移民成为重大社会问题的原因技术落后:

移民方面的国家、行业技术标准很少,应用新技术、新科学、新方法少没有按照市场经济规律办事:土地房屋财产权交换价格极不合理,补偿标准低,人为通过压低移民预算降低工程造价,工程成本被人为外部化缺少科学理论指导:移民科学理论落后于实际需要学科建设严重滞后。80年代后期,河海大学开始在国内率先进行移民科学研究,逐渐形成工程移民学科,2004年设立了中国乃至世界上第一个移民学科博士点(移民科学与管理),没有本科专业,仅河海大学等极少数高校培养移民方面的博士和硕士专业人才队伍建设落后:水利水电移民专业人员人数不足3000人,而且大部分没有受过移民专业训练二、水利水电移民面临的挑战水利水电移民不可避免。原因：城市化：46%→70-80%，城市需要淡水供应、防洪、排涝、电力供应、污水处理设施能源短缺，节能减排，需要更加多的水电能源水土保持需要调整土地利用方式水环境保护需要调整湖泊、河流利用方式应对策略气候变化需要建设更加多的水利基础设施：灌溉水源工程、城市和工业供水、海堤建设、河道防洪设施。。。。。。二、水利水电移民面临的挑战移民问题非常复杂土地、房屋、林地等有形资产损失及其补偿和重置社会网络、人力资本、社会资本、政治资本等无形资产损失及补偿和重置区域社会经济系统和移民家庭可持续生计系统重建移民与安置区非移民的社会整合关键：补偿标准、土地资源配置、收入恢复、就业、可持续生计恢复、社会适应、社会整合二、水利水电移民面临的挑战随着国家社会经济制度环境变迁宏观经济体制：计划经济→市场经济农村生产经营：集体经济模式（集体经营管理土地、统一分配收益）→家庭生产经营模式（家庭联产承包责任制）国家投资体制改革、农村税费制度改革、林权制度改革、物权法颁布与实施、公众参与和信息公开要求等工程移民安置规划、实施与管理工作遇到了前所未有的挑战。主要体现在以下几方面二、水利水电移民面临的挑战1.移民安置需要符合国家发展战略和理念科学发展观:

以人为本,而不能以工程为本!和谐社会建设:

移民不能够成为上访主因!社会公平公正:补偿、安置、资源配置、利益公平!新农村建设:

移民新村、基础设施可持续发展:

移民可持续生计?发展利益共享：移民、安置区居民及地方利益兼顾缓解贫困:

移民不能成为次生贫困群体!耕地保护:18亿亩耕地不减少,占补平衡?西部开发:

水电要开发,库区/移民要发展农民财产性收入:

增加财产性收入,而非降低二、水利水电移民面临的挑战2.移民实施组织难度加大在20世纪80年代中期以前：主要依靠政府行政命令和政治动员进行移民安置工作的历史时期。80年代中期以后：政府已经难以单纯利用政治动员和组织动员来实施移民活动，必须综合应用市场经济条件下的通过市场手段支付资产买卖价格（即征地拆迁安置补偿），同时辅以党委和政府的政治与行政组织动员手段。今后：是否应该考虑适当的发展利益共享（安置地条件、房屋与社区公共设施改善等）诱导机制？二、水利水电移民面临的挑战3.土地资源调整日趋困难,外迁安置面临挑战1978年后，农村实施家庭联产承包责任制，特别是1998年第二轮土地承包以后，随着农业税收减免和农村“三提五统”提留制度消亡，农业比较效益有所提高，农民“惜地”现象日趋突出，通过村与村、组与组、户与户之间调整土地安置失地农民日趋困难，以农为主的安置模式在许多地区面临前所未有的阻力和挑战。同时，在不同农村集体经济组织（村与村）之间流转土地并无法律依据二、水利水电移民面临的挑战4.非农化安置缺乏有效的制度保障和充足的再就业机会由于城市和农村人口的养老、失业、医疗、教育、住房、最低生活等社会保障体系仍然很不健全，失地农民社会保障制度刚刚开始试行，农村水库移民进行非农化安置缺乏有效的制度保障。同时，国内与国际环境影响因素导致政府和开发企业均很难为失地移民提供充分的非农业渠道再就业机会。二、水利水电移民面临的挑战5.农民维权意识加强，移民安置难度加大随着土地管理法、土地承包法、物权法的出台和党中央、国务院惠农政策的出台后，通过新时期广播、电视、报纸、网络等多种媒体的宣传，农民维护自己权益的意识大幅度增强，这是社会进步的表现，但是，客观上也增加了移民工作中在进行征地补偿、房屋拆迁、土地调整、生产开发、后期扶持、实施管理的难度。

二、水利水电移民面临的挑战6.水库移民安置效果“负示范效应”导致移民安置动员难由于征地拆迁移民补偿仍然没有能够实行市场经济下的等价交换，也没有能够保证所有移民得到妥善安置，绝大部分水库移民仍然无法分享工程效益，其安置标准未达到当地的平均生产资料水平，局部地区仍然产生移民致贫现象。这些水库移民安置效果“负示范效应”导致政府难以有充分的理由说服移民进行安置，动员工作难度相当大。二、水利水电移民面临的挑战7.社会、民族、宗教等因素影响日趋增加西部水电开发富矿大多位于少数民族地区（特别是藏民族地区）、边疆地区、国际河流地区,宗教、文化多样性丰富,异地外迁安置困难,移民安置面临复杂的社会、民族、宗教、文化、经济、政治等方面的影响因素，移民可能导致的政治与社会稳定风险必须关注，面临大量挑战花钱并不一定能够解决问题二、水利水电移民面临的挑战8.不同时期、同一时期不同项目、同一项目不同地区移民政策的差异性与一刀切同时并行，导致移民相互攀比1950-2010,移民补偿、安置政策差异甚大，新后期扶持政策一刀切不同时期的移民攀比现象依然存在移民政策创新容易遭遇攀比二、水利水电移民面临的挑战9.水利水电移民政策法规与其他征地拆迁及行业政策、法规、标准不协调被征地农民社会保障政策同地同价/综合区片价/统一年产值政策城市房屋拆迁/国有土地上房屋征收政策新农村建设政策不同行业的技术标准适用性二、水利水电移民面临的挑战10.非物质型损失计算、补偿、补充、恢复、重建困难社会资本、社会支持网络损失何以弥补？人力资本、文化资本、政治资本何以补充、重构？社会调整、社会适应、社会融合何以辅助？传统生活方式与生计何以恢复二、水利水电移民面临的挑战移民已经成为国内外关注的社会问题世界大坝委员会2000年将社会与移民问题列为大坝建设的第一重要评估领域欧盟/OECD曾讨论将工程移民列入“难民”，要求联合国难民署介入国家发展改革委员会已经在2007年6月将移民、社会评价列为项目评估核准的重要内容，但是整个国家各个行业仍然缺乏能力、国际水电协会修订的《SustainableHydropowerAssessmentProtocol》移民难-全世界的难题三、水利水电移民应对策略虽然移民是世界性难题，但是移民问题并非不可解决,今后需要重点解决如下问题:理念创新创建:社会友好型工程实现:中央政府、地方政府（库区、坝区、安置区）、水电开发企业、移民、安置区居民多赢发展:可持续水利水电+移民可持续生计+地区可持续社会经济政策：补偿补助+后期扶持→等价赔偿+利益分享三、水利水电移民应对策略2.建立移民相关法规体系,依法移民工程移民法/水利水电工程移民法征地法/征地条例国家标准(移民调查、规划、设计、评估、实施、管理)行业规范管理规章制度三、水利水电移民应对策略3.建立和健全国家移民管理体制建议成立国家移民局或者国家水工程移民局，先整合现有移民机构，形成统一的水利、水电行业移民管理机构，进而陆续统一管理包括工程移民、生态移民、扶贫移民、灾害移民、环境移民等各类移民事务省、市、县级政府设立独立的移民局水利水电开发企业内成立独立的征地移民机构规划设计和工程咨询机构内建立健全征地移民机构大力发展移民领域社会中介服务组织（土地评估、资产评估、监理监测、实施代理、审计）高等学校和科研院所发展移民研究、培训与教育机构三、水利水电移民应对策略4.适应市场经济制度,进行移民制度创新协商制度：民事平等，利益相关者充分协商实物损失补偿→全面（实物+经济+社会）损失补偿实物“三原”补偿原则→“等价+适度溢价”赔偿原则补偿→赔偿：按照市场经济规则，等价交换长期补偿：变一次补偿为长期补偿并且动态调整分享工程效益：土地资源入股分红，税收分配采取配套投资措施，移民优先分享社会经济发展成果：公共设施改善、新农村建设示范、农村养老保障、最低生活保障、城乡住房保障、移民参与、协商与信息公开制度三、水利水电移民应对策略5.建立机制—移民意愿表达机制：实物指标、规划、设计、实施—反应机制：政府、移民部门、社区、业主—参与协商机制：利益相关者全过程参与和协商—共享机制：不同群体利益均衡/受益者与受损者-移民、村集体、地方政府、业主-迁出区与迁入区—保障机制：最低收入、养老保障、医疗保障、住房保障、就业、社会救助、社会优抚等—责任机制：政府、业主、社区、社会、个人—财产评估和最终赔偿价格独立机构仲裁机制：房屋、土地、树木等各类财产和停工停产损失三、水利水电移民应对策略6.加强移民科学研究,形成移民学科建立移民科学体系---移民经济学、移民管理学、移民社会学、移民工程学、移民政策学、移民心理学等,多学科交叉应用高等学校专业目录:设置移民本科专业、硕博士点成立中国移民学会,中国水利学会成立移民研究会中国工程院将工程移民问题纳入重点研究领域,进行调查和研究,向国务院提出建议国家自然科学基金和国家社会科学基金设立领域,鼓励理论与应用研究出版<中国移民><移民与发展>刊物三、水利水电移民应对策略7.建立移民创新研究平台现代技术(3S、计算机等)、新理论、新方法研究及其应用基于现代技术的移民安置规划-设计-实施-管理动态模拟系统移民分享水电开发利益的理论体系移民人口-社会-经济-资源-环境-生态综合协调理论研究移民安置模式创新研究移民外部性成本核算方法、内化途径及其对决策方案比选的影响大型工程建设社会风险控制理论、方法与支持系统水库移民自然资源与社会经济系统的演变规律与机理移民规划与实施阶段的社会、经济、政治与环境风险识别、控制与运行管理的决策支持系统。三、水利水电移民应对策略8.加强移民专业队伍和能力建设多个队伍建设:

政府管理、规划设计、实施管理、监督监理监测、科学研究、社会服务等队伍建立全国”移民工程师”岗位资质管理制度建立移民专业人员持证上岗制度建立移民专业人员定期培训制度加快高级领军人才培养-国际化与本土化结合加强国际合作与交流三、水利水电移民应对策略9.多样化移民安置模式创新1)入股分红安置模式2)长期补偿模式3)社会保障安置模式

4)退养安置模式5）劳动力就业培训安置模式6）商业保险安置模式7)政府-银行-企业联动、电企-工企联姻安置移民8)一次性现金补偿买断移民资格，移民自主安置等三、水利水电移民应对策略10.社会学家（社会学、人口学、人类学、民族学等）广泛参与移民全过程移民问题不单纯是工程技术经济问题，也是人类发展过程中的社会和文化问题，涉及移民的社会影响、社会调整、社会适应和社会融合问题。需要利用社会学家和人类学家的专业知识来充分考虑移民的社会、心理、文化、民族、宗教、性别因素，全过程参与移民项目的调查、准备、实施、监测、评估的开展和实施.移民社会评价和社会稳定风险评估最适合社会学家

四、移民学科建设探讨移民学的研究对象和范围移民学的学科体系移民学科的特性移民学研究目的移民学研究内容移民学学科体系河海大学移民学科群移民学的研究对象移民工程移民生态移民环境移民扶贫移民水库交通城建灾害移民经济移民战争冲突征地拆迁库区安置区移民学研究对象与范围研究对象：各种原因导致的人口迁移与社会经济系统恢复重建活动时间范围：迁移前、中、后空间范围：迁出地及其社会经济系统+迁移过程+迁入地及其社会经济系统移民学的研究对象与范围水利水电移民学研究对象和范围因水利水电工程建设而引起的土地挖压占用、各种建筑物拆迁、水库淹没、浸没、坍岸、滑坡以及上下游、左右岸影响范围